Поправка к статье 1 Конституции 22 страница
Модернизационное развитие законодательства как этап его конституционализации, воплощения конституционных принципов и норм характеризует поиск новых правовых форм деятельности и взаимодействия властей. В России стремительно набирает темпы судебная реформа в части становления административной юстиции и объединения судов общей и арбитражной юрисдикций. Продолжается совершенствование структуры и механизмов деятельности Правительства, министерств и ведомств, укрепляется потенциал государственной службы в свете административной реформы <1>. -------------------------------- КонсультантПлюс: примечание. Статья С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой "Административная реформа в субъектах Российской Федерации" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2008, N 10. <1> См.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина. Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008. Развитие конституционных идей парламентаризма нашло отражение в усилении статуса парламента. При этом речь идет не только об оптимизации его полномочий, в том числе контрольных, но и об упорядочении правовых норм, регулирующих его статус <1>. -------------------------------- <1> В последнее время проявилась тенденция в регулировании деятельности палат Федерального Собрания РФ, когда их полномочия конституционного характера преобразуются без изменения текста конституционных норм. В частности, речь идет об изменении порядка формирования Счетной палаты РФ, назначения на должность заместителей Генерального прокурора РФ. Очевидно, что такая практика должна опираться на устойчивые конституционные ориентиры, поскольку в противоположном случае может необоснованно меняться соотношение полномочий различных ветвей власти. Модернизации законодательства свойственно изменение композиции методов правового воздействия. Появляются различные сочетания императивных и диспозитивных режимов регулирования, в публичные сферы, в которых традиционно отсутствует равенство сторон, все чаще проникают элементы частного права, связанные с использованием договорных и согласительных процедур. В системе государственного регулирования и даже администрирования внедряются более гибкие формы и инструменты саморегулирования, что во многом вызвано объективными процессами, связанными с рыночными экономическими отношениями. Наиболее полно это проявляется в социальном законодательстве, открывающем широкое поле для использования социальных контрактов. Они интенсивно развиваются и в экологическом праве в формате договоров природопользования, заключаемых между государственными и муниципальными органами и частными лицами. Указанные процессы затрагивают даже уголовно-процессуальное право, где в настоящее время предусмотрена возможность досудебного соглашения о сотрудничестве. Вместе с тем расширяется и область применения публично-правовых методов и средств. Так, антикоррупционное законодательство распространяет свое действие на частноправовую сферу, обязывая банки сообщать сведения об имущественном положении чиновников, а частные предприятия и организации - принимать меры по предупреждению коррупции <1>. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 5 - 17. В целом наблюдается тенденция к более широкому синтезу частноправовых и публично-правовых средств, что становится мощным импульсом к развитию институтов государственно-частного партнерства, появлению государственных корпораций, иных юридических лиц с гибридной правовой природой, к формированию новых правовых комплексов и даже отраслей законодательства, касающихся, например, информационных технологий, энергетического обеспечения, наноиндустрии, биомедицины. Модернизация законодательства предполагает более последовательное обеспечение его системности и качества. Реформой основного закона предопределяется комплексное регулирование правовых отношений, поэтому даже в рамках традиционных отраслей законодательства все большее значение приобретают нормативные правовые акты, имеющие смешанную правовую природу. Такие изменения создают новую структуру законодательного массива, адекватную задачам конституционной реформы. В настоящее время очевидна необходимость перехода от экстенсивного развития законодательства, связанного со стремительным увеличением числа законов, к активной законодательной политике в целях полноценной реализации конституционных принципов и норм. На сегодняшний день действует около тысячи базовых федеральных законов и более 20 тысяч законов субъектов Российской Федерации. При этом отмечается отсутствие синхронности в развитии комплексов российского законодательства, когда институты одной отрасли не вполне согласуются со сходными институтами других, смежных или обеспечивающих их отраслей. Сохраняются, несмотря на большое количество принимаемых законов, пробелы в законодательном регулировании общественных отношений. Для преодоления таких деструктивных явлений нужны более жесткие требования к качеству законопроектов, но доктриной и практикой пока не разработаны критерии вносимых в законодательство изменений. Между тем они могли бы помочь правотворческим органам определить реальную потребность в принятии законодательных решений. Процесс подготовки и принятия законов не должен быть сиюминутным и конъюнктурным. Принятию новых законодательных положений должны предшествовать процедуры оценки правовой практики и выявления обоснованности принятия новых актов. В связи с этим особую значимость приобретает правовой мониторинг действующих норм <1>. Изменения законов должны отвечать требованию научной обоснованности, а значит, базироваться на результатах правового мониторинга, других современных юридических технологий. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 21. Ст. 2930. В качестве действенных фильтров для "сырых", легковесных законодательных инициатив широко используются экспертизы и публичные обсуждения законопроектов, а также оценка регулирующего воздействия. Подобные меры заметно укрепляют качество законотворчества, но их недостаточно. Необходимо структурирование самого процесса создания законов на единых принципах информационного, методологического и технологического обеспечения. Эта цель может быть достигнута при помощи федерального закона о нормативных правовых актах, который Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации предлагает в течение всего срока действия современной Конституции. Инициатива принятия этого проекта была поддержана руководством Государственной Думы. В пользу этого решения свидетельствует и опыт тех государств, где действуют законы о нормативных правовых актах <1>. -------------------------------- <1> Так, в Японии в 1898 г. было принято Общее положение о законах, Закон о нормативных актах с 1973 г. действует в Болгарии, в 1987 г. в Венгрии был принят закон о правотворчестве. Законы о правовых актах приняты в Казахстане (1998 г.), Белоруссии (2000 г.), Армении (2002 г.), Грузии (2009 г.), Кыргызстане (2009 г.), Азербайджане (2010 г.), Таджикистане (2010 г.), Туркменистане (2010 г.) и др. Конечно, принятие "закона о законах" - это не панацея от всех "болезней" правотворчества, но очевидно, что без него не будет заметного прогресса в создании стабильного механизма, позволяющего последовательно реализовать конституционные основы и принципы государственной и общественной жизни. Рассмотренные процессы модернизации законодательства в полной мере соответствуют системе правовых координат конституции, способствуя воплощению ее идеалов и ценностей, в том числе по обеспечению свободы экономической деятельности, укреплению демократических начал организации власти, защите прав и свобод человека, решению других задач конституционного развития России. В законодательстве различных стран существует обязательный порядок, когда при принятии нового закона в последнем точно устанавливается, какие акты отменяются, лишаются юридической силы, в какие следует внести поправки. Но при принятии конституционного закона о реформе, как правило, лишь в общей форме указывается, что в связи с изменением конституции надо привести в соответствие с ней законодательство. Данное утверждение исходит из системности правового массива, согласно которой все нормы действуют во взаимосвязи и изменение одних должно сопровождаться изменением других. Эта взаимосвязь не всегда очевидна и нередко может основываться не на прямых отсылках к правовым актам или одном объекте регулирования, а на принципах регулирования, введенных обновленным основным законом. Закон о конституционной реформе не может включать "план" его реализации, хотя, например, для внесения правительственных законопроектов в России установлены процедуры организации разработки подзаконных актов, направленных на их реализацию <1>. Полагание только на добросовестность законодателя в принятии соответствующих законодательных актов приводит к диспропорциям действующей правовой базы. Достаточно быстрое обновление и относительная стабилизация одних отраслей законодательства (таких как уголовное и гражданское) может сопровождаться неопределенностью в развитии других <2>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2346. <2> В литературе даже ввели в научный оборот понятие законодательного дисбаланса (см., например: Белоусов С.А. Законодательный дисбаланс (доктрина, теория, практика) / Под ред. И.Н. Сенякина. Саратов, 2015). Об этом свидетельствуют и многочисленные труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (см., например: Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2015; Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: Монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. М., 2015; Правовые модели и реальность: Монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Рафалюк, Н.И. Хлуденева. М., 2014). Конституционализация законодательства может требовать длительного времени, когда путем принятия нового законодательства и в практической деятельности происходит разностороннее оформление и утверждение измененного или нового конституционно-правового института. Так, одной из важных составных частей конституционных преобразований институтов Пятой Республики во Франции в 2008 г. было предоставление физическим и юридическим лицам косвенного права (через другие высшие органы) обжаловать нарушения прав человека в Конституционный Совет. Но обеспечение реализации этого права заняло некоторое время, и два года такой порядок не применялся. Соответствующий закон, установивший необходимые процедуры, был принят только в 2010 г. Законодателям, принимающим акт о реформе, целесообразно проводить подготовительную работу, поэтому иногда реформа предусматривает переходный период, в течение которого должны быть приняты отдельные законы, в том числе касающиеся деятельности конституционных органов. В свое время Конституция Ганы 1992 г. потребовала разработки законов для установления девяти подобных учреждений в течение 6 месяцев с момента первого заседания парламента. Конституция Кении 2010 г. установила срок от 6 месяцев до 3 лет, на протяжении которого должны были быть приняты законы о более чем 60 учреждениях, и право обращения в высшую судебную инстанцию, если любой из этих законов не принят в определенное время. Возможность судов создавать правила, восполняющие пробелы, вызванные отсутствием законов, предусматривает и Конституция Папуа - Новой Гвинеи 1975 г. Нарушение сроков может надолго отодвинуть завершение реформы. Например, положения об автономных областях Италии содержались уже в Конституции 1945 г., в них вносились изменения, но конкретное законодательство было принято в соответствии с Конституцией только в отношении отдельных автономий (Сицилия, Сардиния и др.). Остальные автономные области создавались постепенно, и как региональное государство, состоящее из автономий, Италия сформировалась только в 1970 - 1980-х гг. Признавая важность этого направления - продуманной и неспешной законодательной конкретизации отдельных положений конституции, надо настроиться на последовательную законотворческую работу. Ее непременным условием должен стать предварительный системный правовой анализ в целях выяснения, какие конституционные нормы не работают по причине объективного несоответствия современной действительности, а какие - в связи с отсутствием механизма реализации, процедурных форм, которые могут быть введены в оборот законом без поправок к конституции. В рамках демократического государства, предполагающего плюрализм субъектов законодательного процесса, затруднительно директивное планирование законодательной деятельности, но возможна координация законотворческих инициатив. Важную "стягивающую" роль в этом процессе, например, в России играют послания Президента РФ и планы законопроектной деятельности Правительства РФ, в которых определяются стратегические направления законотворчества. Важнейшим условием является совершенствование правотворческой деятельности органов государственной власти на всех ее уровнях, обновление правовых нормативов, улучшение их качества. В связи с этим нельзя забывать и о подзаконных правовых актах, превышающих число законов и весьма значимых для их реализации. Формирование эффективного законодательства - общенациональная задача. Многое здесь зависит от работы правительства. Роль исполнительной власти предопределяет ее возможности по инициированию важнейших стратегических правовых решений, поэтому сегодня правотворчество становится одной из главных составляющих деятельности органов исполнительной власти во многих государствах. Конституционное законодательство может предусматривать обязанность определенных органов в течение установленного срока приводить законы в соответствие с конституцией государства в случае их признания неконституционными. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 80) в отношении федеральных законов эта обязанность возложена на Правительство России <1>, а в отношении законов субъектов Федерации - на высшее должностное лицо субъекта Федерации. -------------------------------- <1> О выполнении решений Конституционного Суда высшим исполнительным органом Российской Федерации см. официальный сайт Правительства РФ (URL: http://government.ru/activities/?selections=305). У проблемы реализации конституционной реформы существует и другая сторона, связанная с содержанием законодательства, претворяющим цели и соблюдающим границы преобразований. Здесь необходимым обеспечительным инструментом "качественной" конституционализации законодательной базы является соблюдение требований законодательной техники <1>, которая предполагает прежде всего правильное определение предмета регулирования законопроекта. Ошибки в решении этого вопроса порождают вал законодательных инициатив, которые, по существу, не только не могут быть законами, но и не составляют надлежащего нормативного объекта регулирования. Нередко забываются такие важнейшие показатели законодательной техники, как строгая однократность нормативного решения по одному и тому же вопросу, соответствие названия закона его содержанию и др. Как следствие, в действующих законах сохраняются отсылки к недействующим актам. Слабым звеном остается понятийный аппарат закона <2>. Правовые дефиниции должны формироваться посредством обобщения сущностных характеристик правовых явлений, но в последнее время в отечественной законодательной практике ограничиваются перечислением объектов либо их незначительных признаков. -------------------------------- <1> О проблемах законодательной техники см.: Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009; Доктринальные основы юридической техники / Отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2010; Нормотворческая юридическая техника / Отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2011. <2> Подробнее об этом см.: Чиркин В.Е. Конституционная терминология. М., 2013. В связи с этим необходимо совершенствование основ законодательной деятельности, в том числе в части укрепления ее прогностических начал, а также ужесточение требований к качеству законодательных актов <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5; Чернобель Г.Т., Иванюк О.А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009. Конституционная реформа в отличие от несущественной поправки к конституции всегда влечет за собой создание или качественное изменение органов государства, учреждение новых должностей. Закон о тридцать третьей поправке к Конституции Ирландии 2013 г. изменил ст. 34 Конституции, которая была изложена в редакции, предусматривающей новую структуру судебной системы Ирландии. Так, был учрежден Апелляционный суд Ирландии, а двухуровневая система судов Ирландии (суды первой инстанции и Суд окончательной апелляции) стала трехуровневой. Согласно поправке Апелляционный суд Ирландии должен взять на себя существующую апелляционную юрисдикцию Верховного суда. За внесенной поправкой последовало принятие Закона об Апелляционном суде 2014 г., который начал свою деятельность 28 октября 2014 г., с назначением Председателя и первых девяти судей Президентом Ирландии. Конституционная поправка повлекла изменение более 30 действующих законодательных актов, в том числе Законов "О служащих суда" 1945 г., "О судах (создание и структура)" 1961 г., "О судах и работниках судов (пенсии по старости)" 1961 г., "О гражданско-правовой помощи" 1995 г., "Об этике публичных служащих" 1995 г., "О судебных услугах" 1998 г., "Об уголовном правосудии" 2006 г., "Об установлении контроля" 2007 г. и др. В Конституцию Турции Законом от 7 мая 2010 г. N 5982 была внесена поправка, учреждающая институт Уполномоченного по правам человека при Великом Национальном собрании Турции, предусматривающая принятие закона об омбудсмене. В 2013 году Великим Национальным собранием были приняты два законодательных акта: Закон "Об омбудсмене Турции" и "Положение о процедурах и принципах, касающихся осуществления Закона об омбудсмене". Новой статьей в Конституции Индонезии был учрежден Конституционный суд. Данное положение было реализовано принятием Закона "О Конституционном суде" 2003 г. Указом Президента N 147/2003 были назначены девять конституционных судей, принявших присягу в государственном Дворце 16 августа 2003 г. Со временем Закон "О Конституционном суде" претерпел ряд изменений (например, в связи с принятием Закона "О внесении поправок в Закон о Конституционном суде" 2011 г.). Некоторые конституционные реформы предусматривают институты, предназначенные для наблюдения за их реализацией. Конституция Кении 2010 г. учредила Комиссию по реализации конституции с закреплением таких задач, как мониторинг, содействие и наблюдение за развитием законодательства и административных процедур, призванных способствовать внедрению конституции.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 157; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!