Принципы административно-процессуальной деятельности
Административно-процессуальная деятельность, являясь частью управленческой деятельности и видом юридического процесса, базируется, с одной стороны, на общих принципах государственного управления, а с другой - на принципах юридической процессуальной деятельности.
В словарях русского языка слово "принцип" определяется как "установка для какой-то деятельности", как "начало, на котором построено что-нибудь". Вследствие этого принципом административно-процессуальной деятельности может быть признано не любое проявление, не любая часть административно-процессуальной деятельности, а ее качественно обособленная черта, исходная установка административно-процессуальной деятельности.
Принципы административно-процессуальной деятельности - это такие исходные установки, посредством которых определяются особенности, специфика, назначение административно-процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер.
В юридической литературе выделяют принципы, которые характерны для всех отраслей права, конкретной отрасли права, конкретных институтов отдельной отрасли права.
В систему принципов административно-процессуальной деятельности, производных от принципов управления, и с учетом специфики иных видов юридических процессов следовало бы, с нашей точки зрения, включить принципы: 1) законности; 2) объективности (материальной истины); 3) равенства сторон; 4) обеспечения охраны прав субъектов административно-процессуальной деятельности; 5) гласности административно-процессуальной деятельности; 6) осуществления процесса на национальном языке; 7) оперативности и экономичности (эффективности) деятельности; 8) самостоятельности принятия решения; 9) двухступенчатости административно-процессуальной деятельности; 10) ответственности должностных лиц за надлежащее ведение процесса и за принятый акт (решение, постановление и т.п.); 11) активности правоприменяющих органов; 12) сочетания интересов личности, государства и общества.
|
|
|
1. Принцип законности административно-процессуальной деятельности является конституционным. Он закреплен в Основном законе (ст. 15), его сущность состоит в том, что применение норм материального права или иная форма реализации во всех случаях должны быть законными.
Законность - это неотъемлемый элемент демократически организованного общества: граждан и их различных объединений. Законность - это прежде всего:
а) наличие закона как основной правовой формы регулирования главных общественных отношений. Правительственные, ведомственные и локальные акты правового регулирования должны строго соответствовать закону и проводить в жизнь требования закона. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан, выступать в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных групп, а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность;
|
|
|
б) демократический характер закона и всех предписаний, на нем основанных, которые должны способствовать обеспечению прав и свобод личности, ее законных интересов, нормальной жизни гражданского общества;
в) обеспечение государством строгого соблюдения и применения закона, предписаний, на нем основанных, всеми субъектами права.
Рассматриваемый принцип является общим для всех отраслей права. В исполнительно-распорядительной деятельности он имеет определенные особенности, а нормы реализуются в строгом соответствии с порядком, установленным административно-процессуальными нормами, т.е. посредством административного процесса. Следовательно, можно назвать следующие особенности проявления законности в административно-процессуальной деятельности:
|
|
|
а) значительное число субъектов административно-процессуальной деятельности наделено многочисленными полномочиями правоприменительного, правотворческого, юрисдикционного характера;
б) огромное число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Главное требование законности к исполнительной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью. Законность предполагает охрану прав и законных интересов субъектов административно-процессуальной деятельности. В целях охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан установлена судебная защита, посредством которой незаконные действия, в частности должностных лиц, могут обжаловаться. Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции закреплено в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Специальные жалобы в арбитражные суды могут подаваться в соответствии со ст. 4 АПК РФ. С жалобами на нарушение конституционных прав и свобод индивидуальные и коллективные субъекты могут обращаться в Конституционный Суд РФ согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 24 июня 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
|
|
|
Кроме судебного, существует административный порядок обжалования неправомерных действий (решений) государственных органов исполнительной власти. Ранее общая административная жалоба регламентировалась Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". В настоящее время данные вопросы регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Право на специальную административную жалобу было закреплено в ст. 23 Положения о порядке рассмотрения трудовых споров, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г., в ст. 30.1 КоАП РФ.
Для административно-процессуальной деятельности характерна целесообразность. Речь идет о правоприменении по усмотрению, т.е. о дискреционных полномочиях исполнительно-распорядительной власти. Эта проблема не является новой, и в России, и за рубежом она была всегда предметом исследования. Закон, как бы точен и полон он ни был, никогда не может предусмотреть тех особенных обстоятельств, которыми так богата административная практика. О дискреционном управлении говорилось во всех ранее действовавших конституциях. К примеру, в ст. 69 Конституции 1936 г., ст. 134 Конституции 1977 г. закреплялся принцип отмены актов аппарата управления по основаниям не только незаконности, но и нецелесообразности. То, что целесообразная деятельность и в настоящий период является элементом административно-процессуальной деятельности, подтверждает ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в которой записано: "Правительство Российской Федерации вправе отменить акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов". Эта формулировка воспроизводит положения ранее действовавших конституций и Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров Российской Федерации", т.е. без конкретизации оснований отмены следует, что ими могут быть и незаконность, и нецелесообразность.
Поэтому целесообразностью, основанной на общественной пользе, должна и вправе руководствоваться исполнительно-распорядительная власть при осуществлении правоприменительной деятельности (например, при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной безопасности, не урегулированных правом).
Статья 44 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" предоставляет Правительству РФ возможность осуществлять контроль в пределах своих полномочий за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ.
Контрольная деятельность является способом обеспечения не только законности, но и дисциплины.
Применение норм материального права к конкретным ситуациям происходит в ходе осуществления административно-процессуальной деятельности.
2. Принцип объективности (материальной истины) является общим принципом юридического познания, вторым основополагающим принципом административно-процессуальной деятельности и означает всестороннее, объективное исследование всех обстоятельств дела (которое не "зависит ни от субъекта, ни от человека, ни от человечества"*(13)).
В административно-процессуальной деятельности принцип объективности представляет собой обязанность государственных органов и должностных лиц, уполномоченных на ведение процесса, всесторонне и глубоко исследовать все обстоятельства, касающиеся административной деятельности, т.е. осуществление этого принципа возлагается на ту сторону административно-процессуального отношения, которая рассматривает дело. В случае необходимости субъект управленческой деятельности вправе истребовать необходимые документы, провести экспертизы, проверки и предпринять иные меры в целях объективного разрешения дела, чтобы полностью исключить односторонний, предвзятый подход к оценке фактов.
Для реализации данного принципа одних деклараций явно недостаточно. Этим и объясняются предложения ряда авторов о необходимости законодательного закрепления различного рода гарантий, обеспечивающих достижение истины по делу, к примеру институты обжалования и опротестования внесенных решений, ответственность за ложные показания, отводы субъектов правоприменения и некоторых участников процесса. Данный принцип зиждется на конституционном общеотраслевом принципе равенства граждан перед законом и органом, разрешающим дело. Статья 19 Конституции РФ закрепляет равенство всех перед законом и судом, гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
3. Принцип равенства сторон в административно-процессуальной деятельности закреплен в ст. 1.4 КоАП РФ, где также говорится о равном правовом статусе сторон как участников правовых отношений независимо от происхождения, социального и имущественного положения, национальности, пола и т.п. Также данный принцип исходит из необходимости оказания соответствующей правовой помощи стороне, которая в этом нуждается, и одновременно предлагает обязанность соответствующего органа следить за тем, чтобы стороны надлежащим образом использовали предоставленные им права и обязанности в целях достижения охраняемых законом интересов.
4. Принцип обеспечения охраны прав субъектов административно-процессуальной деятельности прямо вытекает из конституционных норм. Так, согласно ст. 45 Конституции РФ государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется, включая охрану государством и достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ). Это правило закрепляет обязанность государства различными правовыми средствами обеспечивать защиту прав и свобод, осуществлять их регулирование. В гарантировании прав субъектов (сторон) административно-процессуальной деятельности участвует не только весь механизм исполнительно-распорядительной власти, но и развернутая система правоохранительных органов, включая свыше 20 звеньев государственных органов: органы судебной власти (правосудия) - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и другие федеральные суды (ст. 118-128 Конституции); органы прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ), органы следствия, МВД России, ФСБ России; многочисленные государственно-контрольные и надзорные службы, нотариат, адвокатура, Минюст России и ряд других звеньев.
Наряду с обязанностью государства обеспечивать защиту прав и свобод существует право человека и самому защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции). Имеются разнообразные способы самозащиты: обжалование действий должностных лиц; защита гражданами с помощью оружия жизни, здоровья, собственности в пределах необходимой обороны и крайней необходимости; обращение в средства массовой информации; использование различных правозащитных организаций и общественных объединений, в частности профсоюзных, и др.
Российская Конституция гарантирует судебный способ защиты прав (ст. 46), а также предоставляет право обращаться с жалобой в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46). Жалоба может быть подана гражданином после отказа ему во всех судебных инстанциях Российской Федерации в Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.
Конституция гарантирует не только восстановление нарушенных прав и обеспечение их реализации, но и возмещение материального и морального вреда, причиненного человеку. Статья 53 Конституции РФ закрепляет, что "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц". Рассматриваемый принцип должен найти отражение и в установлении разнообразных процессуальных гарантий административно-процессуальным законодательством.
5. Принцип гласности административно-процессуальной деятельности выводится из ст. 123 Основного закона, в которой предусмотрено открытое разбирательство дел во всех судах. Данный принцип согласно ст. 24.3 КоАП РФ заключается в публичности процесса, его доступности гражданам. Административно-процессуальная деятельность осуществляется в основном открыто (исключением могут быть сведения о государственной тайне, интимной жизни и т.п.). Участники деятельности пользуются процессуальными правами. Все заинтересованные субъекты вправе знакомиться с материалами дела, документами, решениями органов исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию. Многие акты (решения) административно-процессуальной деятельности оглашаются публично.
Согласно ст. 2 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гражданин имеет право получить, а должностное лицо обязано предоставить ему возможность ознакомиться с документами, затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на содержащуюся в них информацию.
Убедительно мнение тех ученых, которые считают, что переход к системе административных судов явился бы наиболее целесообразной гарантией соблюдения принципа гласности. Мы считаем, что правовая регламентация правоприменительного и правотворческого административных процессов также способствовала бы реальному применению названного принципа.
6. Осуществление процесса на национальном языке вытекает из содержания ст. 68 Конституции РФ, где записано, что государственным языком на территории РФ является русский язык, наряду с этим республики вправе устанавливать свои государственные языки. Статья 26 Конституции РФ предоставляет право каждому пользоваться родным языком. Следовательно, административно-процессуальная деятельность может вестись на русском языке или на языке республики в составе Федерации, автономной области, автономного округа или на языке большинства населения данной местности, но лицо, не владеющее языком, на котором ведется деятельность, вправе давать пояснения, заявлять ходатайства, делать запросы и т.п. на своем родном языке, а также пользоваться услугами переводчика.
7. Принцип оперативности и экономичности (эффективности) деятельности проявляется в установлении правовыми нормами сжатых сроков, определяющих прохождение дел. Согласно ст. 29.6 КоАП РФ срок рассмотрения дела по общему правилу не может превышать 15 суток. Дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Кроме того, установлены сокращенные сроки (к примеру, дела о мелком хулиганстве рассматриваются в течение суток). Данный принцип свойствен всей управленческой деятельности органов исполнительной власти и, как следствие, объективно из нее вытекает. Он предполагает не упрощение в разбирательстве материалов об административных правонарушениях, ведущее к нарушению законности, прав отдельных граждан, а такой порядок, который наряду со строжайшим соблюдением законности и прав граждан мог бы обеспечить быструю и эффективную борьбу с правонарушениями. Абсолютно справедливо мнение о том, что "ускорение процесса ради ускорения, а не ради обеспечения быстрой защиты действительных прав и интересов сторон, ради установления истины и т.д. не может быть оправдано"*(14).
8. Важное значение для административно-процессуальной деятельности имеет принцип самостоятельности принятия решения, который органично связан с конституционным принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10, 11 Основного закона). Исполнительная власть (ее органы и должностные лица) как вид государственной власти обладает рядом признаков, в том числе и признаком оперативной самостоятельности при принятии решений, который зиждется на следующих правилах: а) вышестоящий орган без соответствующих на то оснований не должен вмешиваться в правомерные самостоятельные решения нижестоящего звена, б) органы и должностные лица не вправе перекладывать выполнение их полномочий на нижестоящие звенья исполнительной власти.
Принцип самостоятельности принятия решения распространяется на субъектов административной юрисдикции. Статья 120 Конституции РФ провозглашает независимость судей. В соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ субъект, рассматривающий дело об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, руководствуясь только законом и собственным правосознанием.
9. Принцип двухступенчатости административно-процессуальной деятельности означает правило, в соответствии с которым участники административно-процессуальной деятельности могут в принципе обжаловать любой акт (действие) должностного лица (органа исполнительной власти). Жаловаться субъект вправе в вертикальном порядке, т.е. в вышестоящий орган исполнительной власти, и в горизонтальном порядке - в соответствующий судебный орган или иной орган. Согласно ст. 30.1 КоАП РФ стороны могут обжаловать любое первичное действие органа или должностного лица.
Вместе с тем принцип двухступенчатости административно-процессуальной деятельности раньше не соблюдался в ряде случаев по мотивам нецелесообразности. Так, законодательство запрещало обжаловать постановление районного (городского) суда или судьи о наложении административного взыскания, первичные административно-процессуальные действия. Отступления от рассматриваемого принципа, с одной стороны, делались ради оперативности наложения взыскания, а с другой - серьезно ущемляли конституционные права, свободы и противоречили основополагающим принципам законности. В связи с этим Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 мая 1999 г. N 9-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 ранее действовавшего КоАП РСФСР пришел к выводу, что названные статьи ущемляют конституционные гарантии, признал обе названные статьи не соответствующими Конституции РФ как лишающие граждан возможности проверки решений суда другой судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что в настоящее время любой акт субъекта власти о привлечении к административной ответственности делинквент вправе обжаловать в суд и какие-либо исключения из данного правила отсутствуют.
10. Принцип ответственности должностных лиц за надлежащее ведение административно-процессуальной деятельности и за принятый акт (решение, постановление и т.п.) нуждается в более четкой законодательной регламентации, разработке комплекса мер по его реализации. В настоящий период за неисполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами (служащими) своих полномочий установлена ответственность в соответствии с федеральными законами от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
11. Наличие принципа активности правоприменяющих органов не является случайностью, ибо "закон - это воля, а администрация - действие"*(15). Органы исполнительной власти по своему правовому характеру, отправляя подзаконную деятельность, призваны осуществлять организацию (т.е. активную работу) по исполнению законов и иных предписаний законодательной власти. В ряде случаев поводом для начала административно-процессуальной деятельности служат просьба заинтересованного лица, к примеру о назначении пенсий, пособий, льгот, а также выдача разного рода лицензий, регистрационное производство и др. Данное обстоятельство не отменяет принципа активности правоприменяющего органа, ибо последний в силу закона обязан добывать и исследовать доказательства, документы, осуществлять исполнительное производство, т.е. активно вести административно-процессуальную деятельность.
12. Важное значение в настоящий период приобрел принцип сочетания интересов личности, государства и общества при осуществлении административно-процессуальной деятельности. Интерес с философской точки зрения - это явление, представляющее собой единство объективного (так как он имеет материальные основы) и субъективного, ибо отражается более или менее глубоко в сознании и фиксируется в нем в виде целей.
Применительно к системе исполнительной власти формулировка интереса в 90-е гг. XX в. претерпела серьезные изменения. В законодательстве постперестроечного периода приоритет интересов распределяется следующим образом: во главу угла - интересы личности, затем государства и общества. Гуманизм как принцип всего конституционного развития закреплен в ст. 2 Конституции РФ и свидетельствует об отказе от тоталитарного подхода к проблеме "человек - винтик большой государственной машины". Приоритет человека перед государством позволяет осознать, что главный принцип их отношений: "государство для человека", а последний с его правами и свободами является высшей ценностью.
Жизнь с ее многообразием рождает ситуации, требующие ограничить права и свободы граждан. Законодатель допускает возможность ущемления интересов граждан, провозглашая сначала незыблемость гражданских прав. В ч. 2 ст. 55 Конституции РФ записано: "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Однако неясно, что понимать с юридической точки зрения под термином "умаление". В соответствии со ст. 29 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. и с ч. 3 ст. 55 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
По поводу названного положения возникает ряд неясностей. Почему права ограничиваются федеральным законом, а не, к примеру, федеральным конституционным законом? Далее, фраза "только в той мере, в какой это необходимо" философская, а не юридическая. Любые неясности могут привести к крайне серьезным негативным результатам.
Федеральные законы от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" содержат ряд ограничений гражданских прав и свобод. Также в ч. 1 ст. 56 Основного закона введен институт чрезвычайного положения, последнее влечет ряд ограничений прав и свобод с указанием срока и пределов действия в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" для обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя. Следовательно, органы исполнительной власти вправе применять меры административного принуждения к законопослушным гражданам, когда последние ничего противоправного не совершали. Такие правоприменяющие акты в науке административного права получили названия "административно-предупредительные меры" или "меры административного принуждения, применяемые в силу государственных нужд". К ним законодатель относит реквизицию (ст. 242 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)), принудительное освидетельствование, задержание граждан в превентивных целях, досмотр багажа и т.п.
Во-первых, названные меры, ограничивающие гражданские права и свободы, остро нуждаются в четком законодательном урегулировании оснований и порядка их применения. Во-вторых, неправомочное применение силы сотрудниками правоохранительных органов, а также иные ущемления, включая нарушения прав и свобод граждан со стороны должностных лиц органов исполнительной власти, должны влечь соответствующую ответственность.
Нужно отметить, что наряду с названными принципами существуют и другие принципы, вытекающие из первых, но имеющие более узкую сферу действия в пределах конкретных административно-процессуальных институтов. Все перечисленные принципы административно-процессуальной деятельности тесно взаимосвязаны и реализуются посредством друг друга.
Таким образом, административно-процессуальная деятельность как вид юридического процесса - это деятельность исполнительных органов публичной власти (государственной, муниципальной) и Банка России, осуществляемая в процессуальной форме, регулируемая процессуальными нормами.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 309; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!