Комментарий к статье 1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей устанавливаются принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются конституционные принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ. К ним относятся принципы:

1) государственной и территориальной целостности РФ.

Под государственной целостностью РФ понимается конституционный принцип федеративного устройства, означающий, что РФ представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство. Его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права. Государственную целостность РФ характеризуют территориальная целостность и политическая целостность, или политическое (государственное) единство страны .

________________

URL: http://slovari.yandex.ru/.

Территориальная целостность государства означает незыблемость его границ и неприкосновенность территории. Конституция РФ отражает понятие "территориальная целостность" в положениях ч.3 ст.4, где указано, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". Как справедливо полагает Б.С.Эбзеев, вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении РФ целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета РФ. Последний выражен в следующих положениях:

- в юридической невозможности уступки РФ, ее органами и должностными лицами части территории России иностранным государствам;

- в запрете на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности РФ;

- в обязанности органов государственной власти по принятию необходимых мер для охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности;

- в невозможности выхода субъекта РФ из ее состава;

- в возможности "федеральной интервенции" в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ .

________________

Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность РФ: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. N 10.

Важной гарантией территориальной целостности России является сосредоточение решения всех вопросов определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства и т.п. в исключительном ведении федеральных органов власти. К этому необходимо добавить включение в их ведение вопросов войны и мира, обороны и безопасности, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также внешней политики и международных отношений, международных договоров и внешнеэкономических отношений России и др. (ст.71 Конституции РФ).

Политическую целостность характеризует единство государственной власти. Целостность федеративного государства невозможна, если нет политической целостности (государственного единства) на всей его территории. Политическая целостность, в свою очередь, обеспечивается равенством всех граждан перед законом и судом (ч.1 ст.19 Конституции РФ); закреплением единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения (ч.1 ст.6 Конституции РФ); определением в качестве единого на всей территории государственного языка РФ - русского языка (ч.1 ст.68 Конституции РФ) и др. ;

________________

URL: http://slovari.yandex.ru/.

2) распространения суверенитета РФ на всю ее территорию.

Данный принцип воспроизводит положение ч.1 ст.4 Конституции РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П указывается, что суверенитет, предполагающий по смыслу ст.3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак РФ как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию является гарантией жизнеспособности РФ как государства, возможности обеспечить дальнейшее его развитие;

3) верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.

Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко - как подчиненность закону и всех нормативных актов (не только федеральный, но и актов субъектов РФ), и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества .

________________

Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов РФ // Журнал российского права. 2008. N 2.

Указанный принцип закреплен ч.2 ст.4 Конституции РФ. Развитием данного положения служит ч.5 ст.76 Конституции РФ, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Данный принцип гарантирует целостность и единство правового поля государства, определяет единое направление развития нормотворчества субъектов РФ;

4) единства системы государственной власти.

Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений:

а) единство сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ, "государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти". Вместе с тем эти органы должны учитывать и положение ст.10 Конституции: "Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Следовательно, не только федеральные, но и образуемые в субъектах органы государственной власти должны по своей природе и функциям соответствовать одной из групп этих органов;

б) соответствие видов органов государственной власти РФ и субъектов РФ, обозначенным в Конституции РФ. То есть:

- для осуществления законодательной деятельности создается представительный орган государственной власти;

- исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти;

- что касается судебной власти, она в целом устанавливается федеральным конституционным законом.

Не должны создаваться органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, тем более - судебные функции, поскольку это противоречило бы Конституции РФ;

в) единообразный порядок образования органов, устанавливаемый федеральным законом (например, выборы населением депутатов законодательного собрания, назначение президентов или глав исполнительной власти, установление численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в зависимости от численности избирателей);

г) наделение органов государственной власти едиными основными полномочиями. Представительный орган принимает законы, исполнительная власть осуществляет задачи оперативного управления хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д.;

д) характер взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Они не подменяют друг друга, осуществляя свои полномочия в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Право взаимной отмены актов отсутствует, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке ;

________________

Фомиченко М.П. Единство системы государственной власти РФ // URL: http://www.ni-journal.ru/archive/dc347408/n1_2002/9704ed3a/fd9b0c6b/?prin t=1.

5) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Данный принцип основан на ст.10 Конституции РФ, которой закреплено, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства и закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для РФ в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, предполагает невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие. Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений (см. постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года N 2-П, от 19 мая 1998 года N 15-П);

6) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Данный принцип основывается на положениях ст.71-73 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения между РФ и субъектами РФ;

7) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.

Статьей 73 Конституции РФ закреплено, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти;

8) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Как закреплено в ст.12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данный принцип предполагает самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исключает возможность вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, обуславливает пределы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти (в т.ч. и при осуществлении органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).

Органы государственной власти как федерального, так и регионального уровня не вправе вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления, в т.ч. устанавливать дополнительные полномочия.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи на органы государственной власти субъектов РФ возлагается обязанность обеспечить реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

В соответствии с ч.3 ст.3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Право граждан на управление делами государства через своих представителей реализуется путем осуществления деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, избранных на прямых, свободных, периодических выборах.

В целях реализации указанной обязанности органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, закрепляющие периодичность проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, устанавливающие порядок проведения выборов и референдумов, статус, полномочия и порядок осуществления деятельности органами государственной власти субъектов РФ, порядок реализации гражданами своих гражданских инициатив.

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи органы государственной власти субъекта РФ обязаны содействовать развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления закреплены в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и включают в себя:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Кроме того, содействие развитию местного самоуправления может обеспечиваться путем реализации региональных целевых программ, а также путем участия в реализации муниципальных программ, участия в осуществлении вопросов местного значения на условиях софинансирования и в пределах, установленных БК РФ.

4. В соответствии с п.4 комментируемой статьи полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в комментируемый Закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

В частности, полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются:

а) ст.72, 73 Конституции РФ с учетом положений ст.71;

б) ст.5, 21, 26.1 комментируемого Закона;

в) отраслевыми федеральными законами (например, ст.8 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", ст.8 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и др.);

г) принимаемыми в пределах указанных законодательных актов конституциями (уставами) и законами субъектов РФ (например, гл.7 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 5 июня 1995 года N 3-ЗС, ст.71, 87, 96 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года N ВС-22/15).

Соответственно, полномочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть изменены только путем внесения изменения в указанные нормативные правовые акты. Однако следует отметить, что данные изменения не могут быть внесены произвольно.

В частности, изменения в конституции (уставы) субъектов РФ могут быть внесены исключительно в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами. Изменения в федеральные законы могут быть внесены только в пределах, установленных ст.71-73 Конституции РФ.

На основании ст.136 Конституции РФ поправки к гл.3 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в постановлении от 31 октября 1995 года N 12-П, из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции РФ вытекает, что поправки принимаются в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ. Положение ст.136 Конституции РФ о том, что поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ст.108 (ч.2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ; кроме того, должно быть соблюдено положение ст.134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Более детально положения ст.136 Конституции РФ раскрываются Федеральным законом от 4 марта 1998 года N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

5. В соответствии с п.5 комментируемой статьи разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется:

1) Конституцией РФ, положения которой являются основами конституционного строя, составляют первичную нормативную базу для всей системы нормативных актов РФ;

2) Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, учитывающими особенности отдельных субъектов РФ. При этом законодателем особо оговаривается, что указанные договора могут заключаться исключительно в соответствии с Конституцией РФ.

Как отмечает М.В.Баглай: "Договор в отечественном конституционном праве - явление нетрадиционное, но он все больше дополняет, а иногда и заменяет прямые законодательные нормы" . В сфере совместного ведения не один раз предпринимались попытки регулирования отношений между РФ и ее субъектами с помощью договоров и соглашений, хотя и не всегда они имели положительный результат.

________________

Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. 1997. N 12.

Следует отметить, что немаловажную роль в становлении договорного регулирования федеративных отношений сыграл Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года и включающий в себя:

а) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ. Здесь важно учитывать позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в определении от 6 декабря 2001 года N 249-О, в соответствии с которой положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета РФ, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ;

б) Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ);

в) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ;

г) Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ);

д) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ.

Примерами иных договоров может служить Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 199-ФЗ "Об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" и др.

По мнению ученых, роль договоров определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;

3) федеральными законами, которые являясь нормативными правовыми актами общего действия, регулирующими те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяют права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляют разграничение этих полномочий (см. постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года N 1-П).

При этом, по мнению Т.В.Бережной, Конституция РФ и федеральные законы относятся к такой форме правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий как нормативные правовые акты, а Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий - к нормативным договорам .

________________

Бережная Т.В. Формы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ: конституционно-правовое исследование: Диссертация, 2002. Омск: РГБ, 2006.

Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются ст.26.7 комментируемого Закона.

При этом учеными под разграничением понимается разделение, обозначение границ. Разграничение предметов ведения - это проведение линии границ между тремя сферами ведения: предметом ведения России, предметом совместного ведения России и ее субъектов и предметом ведения субъектов России .

________________

Тихомирова Л.А. Правовые формы регулирования отношений РФ и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям. Российская юстиция. 2010. N 12.

6. Пунктом 6 комментируемой статьи федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право в соответствии с Конституцией РФ и по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, комментируемому Закону и другим федеральным законам.

Данная норма воспроизводит положение ч.2 ст.78 Конституции РФ. Принципы и порядок заключения указанных соглашений устанавливаются ст.26.8 комментируемого Закона.

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 560; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!