Раздел 2. Теоретические основы структуры (внутренней формы) финансового права
Глава 1. Понятие и значение структуры финансового права как объективного элемента самостоятельной отрасли современного российского права
Понятие и особенности структуры финансового права с позиции теории и практики правоприменения
В юридической науке отмечается, что понятием "структура" прежде всего охватывает строение права. "Структура права при такой трактовке выражается в первую очередь в реальной внутренней расчлененности данной национальной правовой системы, дифференцированности, в наборе ее составных элементов - отраслей, подотраслей, институтов, субинститутов, норм, их элементов"*(251). Причем многие исследователи финансово-правовой материи, рассматривая вопросы структуры финансового права, применяют термин "система финансового права"*(252). Вместе с тем право представляет собой весьма сложную целостную систему, имеющую важные общие черты, одной из которых является ее сложная, многоуровневая структура*(253). От структуры собственно права нужно отличать структуру его источников, в частности систему законодательства. Если первое - это объективно существующее деление внутри самого права, то второе есть состав, соотношение, построение норм права, в том числе нормативных актов, наличие в нем подразделений, обособляемых главным образом по предметному и целевому критериям*(254).
Ряд ученых полагают, что форма права заключается в единстве внутренней и внешней форм. "Под внутренней формой понимается структура организации отдельных частей (элементов) права, обеспечивающая их согласованное действие в рамках единого целого. Внешней формой называют выражение содержания права вовне. В данном случае подразумеваются акты, в которых содержатся правовые нормы (законы, постановления, обычаи и т.д.), т.е. то, что именуют источниками права в формальном смысле"*(255). Исследуя внутреннюю форму финансового права, некоторые авторы отмечают, что "в науке финансового права в меньшей степени разработан вопрос о распределении финансово-правовых норм и их институтов в отраслевые институты, подотрасли и разделы. Финансовое право, как и любая другая отрасль российского права, традиционно состоит из Общей и Особенной частей". При этом подчеркивается отсутствие единого понимания структуры Особенной части финансового права*(256).
|
|
|
Анализ разработок философской и юридической науки и результатов правоприменения дает основания предположить, что структура финансового права в относительно развернутом виде содержит следующие взаимосвязанные элементы: "нормативное предписание" (норму права) - "группировку норм" - "субинститут" - "институт" - "группу институтов" - "подотрасль" - "отрасль". Представляется, что уяснение оснований, подтверждающих, что соответствующее нормативное предписание либо институт является именно финансово-правовым, имеет важное значение с точки зрения законотворческой и правоприменительной деятельности. Справедливо утверждение, что системность права существенно влияет на процесс систематизации (упорядочения) законодательства*(257).
|
|
|
В юридической литературе указывается, что "система права ограничивает законодателя содержанием нормы независимо от количества ее признаков. Обладая единым содержанием, юридическая норма тяготеет в правовой системе к единственно доступному ей месту, переменить которое можно не иначе как путем изменения выраженного в ней содержания. Произвести такое изменение может только законодатель. Однако он не в силах, вводя, например, правило о купле-продаже, объявить его административно-правовой нормой или, установив меру наказания в виде лишения свободы, признать ее гражданско-правовой санкцией. После соответствующих законодательных преобразований перемена занимаемого нормой места в системе права определяется не решением законодателя, а самим обновленным ее содержанием"*(258).
|
|
|
Вместе с тем ряд авторов не считают "научно доказанным разграничение отрасли права как объективной категории и отрасли законодательства как производной от нее. Как та, так и другая существуют в одной системе координат. Кодексы, иные федеральные законы не строятся по отраслевому признаку, поскольку ими регулируются различные по предмету и методу отношения. В то же время эти отношения нельзя фактически разделить на публичные и частные - речь идет об их органичном единстве. Отраслевое строение правовой системы России - это, скорее, дань научной традиции, чем объективная реальность. Действительно, невозможно провести четкую грань между отраслями права. Более того, существующее деление отраслей права не совпадает с перечнем отраслей законодательства, обозначенным в Конституции РФ, оно не может быть использовано и в судебной практике"*(259).
Представляется, что изложенная позиция в значительной мере обусловлена комплексом проблем, связанных с процессом формирования адекватной новым требованиям (общественным отношениям) правовой системы России, отличной от системы, действовавшей в Советском Союзе. Отсюда вытекает обширный набор задач концептуального и инструментального порядка, с которыми столкнулись законодатель и правоприменительная практика после августа 1991 г. Подтверждает этот вывод оценка, данная А.Л. Маковским, процитировавшим слова И.А. Покровского, сказанные им между февралем и октябрем 1917 г.: "История, скупо дававшая нам до сих пор крупицы свободы, вдруг в один момент выбросила нам все, предоставляя нам, но вместе с тем и принуждая нас быстро возводить новое государственное здание целиком от самого основания. В похожем положении оказались и наши законодатели на рубеже 80-90-х гг."*(260)
|
|
|
С этой точки зрения показательны следующие нормы права и целые нормативные акты. В частности, согласно подп. "в" п. 2 ст. 14 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы Российской Федерации"*(261) должностные лица налоговых органов имели право в установленном законодательством порядке приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных организациях в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов. В предпринимательской практике 90-х гг. XX в. применение упомянутого инструмента означало превращение коммерческой организации в "живой труп". Дело в том, что закон (вплоть до принятия части первой НК РФ) не устанавливал порядка "ареста" банковского счета, в том числе его процедуру и сроки. Налоговые органы (а впоследствии и органы налоговой полиции) "случаи непредставления документов" толковали широко и весьма своеобразно. Поэтому любое непредставление предпринимательской структурой любого документа, истребуемого налоговым органом (органом налоговой полиции), считалось основанием для "ареста" банковского счета. Нередко должностные лица указанных органов, появляясь в помещении налогоплательщика в 10 часов утра, предъявляли предписание, обязывающее его представить документы по своей производственно-финансовой деятельности к 11 часам утра этого же дня, причем за трех- или пятилетний период. Поскольку реально подобное предписание в установленный срок выполнить невозможно, то в 11 часов 30 минут этого же дня выносилось заранее подготовленное предписание об "аресте" банковского счета (счетов). Если учесть, что сроки "ареста" законом не были ограничены, он означал невозможность ни получения поступлений по счету, ни осуществления расходных операций на неопределенный временной период. Последствия для коммерческой организации длительного "ареста" счета были совершенно очевидны.
В практике 1992-1998 гг. этот юридический инструмент зачастую использовался как эффективное средство "расправы" с неугодным местной или региональной власти либо конкурентам юридическим лицом. Причем у налоговых органов тех лет не возникало, как это ни парадоксально, никаких вопросов о применении указанных предписаний закона.
Представляется, что регулирование конкретных публичных отношений в "рамочном" режиме по сути означает невозможность реального применения правовых предписаний общего характера и соответственно неопределенность данного регулирования, поскольку публичные отношения нуждались, нуждаются и будут нуждаться в детальной юридической регламентации.
Конституционный Суд РФ прямо указал, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона*(262).
Отметим, что категории "определенность" и "неопределенность" исследовались в философии, естественных и правовой науках. В литературе указывается, что правовая определенность и правовая неопределенность могут рассматриваться как парные категории права*(263). "Правовая неопределенность, - пишет Н.А. Власенко, - является свойством права, имеющим позитивное и негативное значение, и отражается на структуре нормы как способе ее организации. Позитивное значение юридической неопределенности заключается в предоставлении условий свободы выбора наиболее целесообразных и приемлемых с точки зрения правоприменения вариантов решения. В качестве позитивного инструмента указанный феномен используется при формировании "рамочных" законов, позволяющих обеспечить гибкость и сбалансированность правового регулирования на федеральном и региональном уровнях. В отрицательном значении правовая неопределенность может иметь место в таких важнейших компонентах правового регулирования, как система права, система законодательства и правоприменительная практика"*(264).
Между тем по истечении почти 10 лет Конституционный Суд РФ вновь отметил, что неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, к нарушению, в частности, принципа верховенства Конституции и основанных на ней федеральных законов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями*(265).
Представляется, что в публичных правоотношениях вообще и в финансовых правоотношениях в частности использование "неопределенных" правовых предписаний нежелательно либо должно было быть минимизировано. Полагаем, что существование этого феномена в современной финансово-правовой реальности в значительных объемах и (или) повсеместное его применение не приводит к переходу от незнаемого к знаемому, но формирует иную (в ряде случаев прямо противоположную) поведенческую линию, нежели та, которая мыслилась законодателем.
Принятие "рамочного" федерального закона, направленного на регулирование финансовых отношений, означает необходимость создания механизма реального правового регулирования, осуществляемого исполнительной властью. Практика показывает, что на уровне нормативных правовых актов (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ) восполнения не предусмотренного законом правового регулирования в полном объеме не происходит. Функции регулятора оставшейся части отношений переходят к иным исполнительным органам власти (министерствам, службам), которые, резко увеличивая количественную составляющую финансового законодательства, не завершают, однако, создания механизма регулирования. Соответствующим должностным лицам предоставляется возможность для "маневра", выражающаяся в установлении конкретных условий, сроков, сумм и др. Между тем положения даже индивидуального финансового правового акта, связанного с распоряжением государственных финансов, должны быть четко определенными для участников парного финансового правоотношения.
Формирование многоуровнего механизма правового регулирования сталкивается с юридической неопределенностью из-за несогласованности норм, их несоответствия, противоречий, пробелов в правовой материи. Поэтому будет целесообразным сложившийся механизм правового регулирования (закон - указ - постановление - инструкция (приказ) - индивидуальный акт) по истечении конкретного временного периода (или при наступлении какого-либо события) подвергать рассмотрению с точки зрения достижения искомых результатов и закон пополнять новым либо прошедшим испытание содержанием с позиции структуры финансового права, тем самым минимизируя регулятивный диапазон иных правовых актов.
В январе 2010 г. на совещании с Правительством РФ глава государства обсуждал вопросы исполнения федерального бюджета, в том числе ритмичность его исполнения. Выяснилось, что для исполнения бюджета пришлось принять 94 постановления Правительства РФ, отсутствие которых "блокировало" 475 млрд. руб. Если на начало 2009 г. было заблокировано 12% бюджета, то на начало 2010 г. - только 1%*(266). Отсюда очевидно, что ежегодно для начала исполнения федерального бюджета требуется принятие более 2000 актов Правительства РФ, не считая ведомственных правовых актов. Полагаем, что такой порядок является весьма затратным (особенно по времени) и малоэффективным.
Примером явной затруднительности в правоприменении служит попытка внести в один нормативный документ предписания, имеющие лишь опосредованное отношение к предмету регулирования. Речь идет о Таможенном кодексе РФ в редакции 1993 г.*(267), регламентировавшей любые отношения, которые возникали, могли возникнуть или сопутствовали таможенным операциям (финансовые отношения, валютные операции, вопросы привлечения к административной ответственности и др.). Считаем, что применение "натурального хозяйства" в правовом регулировании лишь парализует должное использование положений иных отраслей законодательства, препятствует реализации субъективных прав и надлежащему исполнению заинтересованными лицами своих обязанностей.
Нормы финансового права (нормативные предписания) являются своеобразными "кирпичиками", от содержания (качества) которых, а также от мастерства "каменщика" напрямую зависит, каким будет построенное "здание" системы финансового законодательства и какими будут результаты его надлежащей эксплуатации. Очевидно, что завершенный строительством прокатный цех металлургического завода невозможно использовать в качестве жилого дома. Поэтому и законодатель при "строительстве" финансового законодательства не свободен в выборе средств, инструментов, конструкций и типов правового регулирования. На формирование, в частности, мер ответственности в финансовых отношениях воздействует позиция Конституционного Суда РФ о том, что в выборе принудительных мер (правовосстановительных и штрафных) законодатель ограничен требованиями справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права*(268).
Определению нормы финансового права в качестве таковой служат и особенности, позволяющие отличать их от иных норм права. Финансовое право есть самостоятельная отрасль публичного права. Отсюда общим признаком нормы финансового права наряду с общеобязательностью и неоднократностью применения является ее публично-правовой характер. Поэтому в однородной совокупности финансово-правовых норм (институте) наряду с внутренней иерархией и взаимосвязью наличествует подчиненность норм "низшего" порядка нормам "высшего" порядка. Это обусловлено логикой функционирования системы финансового права и вытекает из содержания и смысла ст. 71, 72, 76 Конституции РФ. Поэтому предписания финансовых законов (ст. 1, 4, 7 НК РФ, ст. 1, 4 БК РФ) прямо предусматривают зависимость и взаимодействие. Начиная с 1992 г. формирование современного финансового права осуществляется на основе "вертикальности" норм, регулирующих экономические отношения, и общей заданности параметров регулирования. Предписания (нормы) "низшего" уровня не должны противоречить нормам (предписаниям) федерального закона и не могут выходить за пределы, им установленные.
Если в гражданском праве используется формула, согласно которой "применяется... если иное не установлено договором", то в финансовом праве указанный способ регулирования недопустим. Каждый субъект финансово-правового регулирования является участником "оркестра", у которого имеется главный и единственный "дирижер" (центр). Обязательная подчиненность финансово-правовой нормы "низшего" порядка норме "высшего" порядка - важный фактор, влияющий на обеспечение надлежащего построения элементов структуры финансового права и их превращения в систему финансового права.
Подчиненность одних финансово-правовых норм другим присуща национальным финансово-правовым актам и отвечает положениям международно-правовых актов, регулирующим финансовые отношения. Если международным договором, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные НК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации. В БК РФ указано, что международные договоры применяются к бюджетным отношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
В современной правовой реальности в качестве существенного зарубежными авторами отмечено то обстоятельство, что "иерархическое верховенство Конституции Испании совместимо с главенством права Европейского Союза (далее - ЕС)". Принципы главенства права ЕС основываются не на иерархии, а на установлении сфер компетенции и ответственности. Право ЕС имеет приоритет над внутригосударственным правом Испании, поскольку так предусмотрено самой Конституцией (ст. 95 (2)) и положениями Договора о вступлении Испании в ЕС*(269). Интересной является позиция венгерского ученого, который пишет, что "налогообложение - трудный предмет гармонизации. Оно испытывает недостаток в четкой нормативной базе и находится под сильным влиянием экономической политики. Налоговое законодательство остается в пределах национальных границ, несмотря на то, что оно испытало на себе, начиная со Второй мировой войны, значительную интернационализацию"*(270).
"Нормы финансового права используются государством, - отмечал С.Д. Цыпкин, - для установления единых правил организации финансовых отношений, что обусловливает необходимость высокой степени их правовой урегулированности. От полноты охвата, всесторонности этого регулирования зависят поступления средств в бюджет и равномерность финансирования различных общегосударственных мероприятий, успешность осуществления финансовой политики"*(271). Установлено, что особенностью финансового права является взаимосвязь его норм с экономикой и политикой*(272).
Известно, что юридической науке не свойствен сугубо количественный подход в определении некоей совокупности норм права в качестве соответствующего элемента (уровня) структуры права. Вместе с тем само по себе количество норм является важным фактором воздействия на формирование соответствующего уровня структуры финансового права (субинститута, института, группы институтов, подотрасли).
Методологически структура финансового права:
1) производна от структуры российского права и отличается от других отраслей права по содержанию и предмету регулирования;
2) включает следующие основные элементы (уровни): норму права и ее структуру (гипотезу, диспозицию, санкцию) - группировку норм - субинститут - институт - группу институтов - подотрасль - отрасль;
3) является объективной данностью, поскольку нормы финансового права сами по себе есть объективные реальности;
4) присутствует во всех правовых системах и общественно-экономических формациях;
5) обладает особенностями, вызванными природой и специализацией финансовых отношений, объединяемых на основе связи с финансовой деятельностью государства и государственными финансами, а также на основе взаимодействия с элементами (звеньями) финансовой системы;
6) имеет некий стержень, примыкание к которому создает правовую общность, обладающую целостностью и специфичными регулятивными свойствами, сориентированным на правовой результат в сфере финансов;
7) импликативна с системой финансового законодательства, а также иными отраслями законодательства.
Развитие внутренней формы (структуры) финансового права происходит посредством воздействия государства, реализующего свою волю в финансово-правовых предписаниях, и обусловлено финансово-экономической ситуацией, сложившейся в определенный временной период. Объективная зависимость финансового права от государства (равно как и от экономики) одновременно показывает наличие "обратной связи". Государство, реализуя финансовую политику (исполняя внутренние и внешние функции), испытывает объективную потребность в финансово-правовых инструментах, обладающих системным воздействием. История и современность показывают невозможность отсутствия финансового права в жизни государства, и наоборот. Вместе с тем сама по себе взаимозависимость финансового права и государства означает, что взаимодействие "государство - финансовое право" является конструктивным либо должно быть таковым.
Яркой иллюстрацией мощного воздействия экономических реалий на финансовое право является недавняя (90-е гг. XX в.) российская история (гиперинфляция, экономический спад, финансовый "голод" и др.) перехода общества от одной системы отношений к другой. Невозможность применения финансово-правовых положений плановой экономики при одновременном отсутствии адекватных финансово-правовых инструментов резко изменила роль и значение государства в жизнедеятельности общества, что привело к всплеску негативных явлений (хищению государственных финансов, нелегитимному бегству капитала из страны, повальному уклонению от налогов, ежеквартальному формированию бюджета страны, злоупотреблениям с государственными и частными финансами и т.д.). В указанный период для "затыкания дыр" в финансово-правовом регулировании приходилось прибегать к индивидуальным актам, исходящим от финансовых властей. Но воздействие политики и экономики на финансовое право не является односторонним. Показательна политика активного вмешательства государства в экономическую жизнь (этатизм) в условиях международного финансово-экономического кризиса 2008 г. Этатическая деятельность государства осуществляется и посредством финансово-правовых инструментов.
Однако и в условиях стабильного экономического развития общества, как полагает ряд исследователей-экономистов, не только возможно, но и необходимо государственное регулирование экономики во взаимосвязи с рыночными регуляторами. Так, В.В. Леонтьев считает, что "во взаимодействии государства и экономики, следуя известным в мировой практике доктрине невмешательства государства в экономику (государство - "ночной сторож") и доктрине административно-командного управления экономикой (тотальное огосударствление экономики), которые, будучи антиподами, способствуют (каждая сама по себе) накоплению негативных явлений, чья критическая масса вызывает существенные потрясения, эффективно оптимальное соотношение государственного и рыночного регулирования экономики, в котором государственное регулирование выполняет функции руля у парусника (судна), а рыночные регуляторы - функции ветра для парусов"*(273).
В юридической литературе указывается, что "судьба рыночной экономики, ее становление и успешное развитие зависят от формирования в России того, что называется правовым государством. Задачи формирования правового государства и цивилизованного рынка неразрывно связаны между собой, ибо развитая и эффективно действующая экономика базируется на четких правовых установлениях и их неукоснительном соблюдении. Переход к правовому государству, по существу, означает создание новой технологии государственного воздействия на экономику"*(274).
При рассмотрении структуры финансового права, включая ее основные элементы (норма - институт - подотрасль), следует учитывать, что государственная воля, материализуемая в нормах финансового права, основана на собственности в отношении государственных финансов, сориентирована на установление системы субординации между субъектами правоотношений (не допускающее усмотрения лиц), отражает экономические реальности, превентизацию злоупотреблений, интересы (внутренние и внешние) общества в краткосрочной и долгосрочной перспективах для должного, достойного осуществления прав и свобод человека и гражданина, поскольку они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием*(275).
С учетом изложенного представляется возможным предложить следующее понимание категории "структура финансового права"*(276).
Структура финансового права, являясь внутренней формой права, представляет собой "ядро" системы финансового права, состоящее из внутреннего строения взаимосвязанных элементов - финансово-правовых норм, группировок норм, субинститутов, институтов, подотраслей, объединенных единым целеполаганием и предметом регулирования, обусловленное отношениями по поводу специфических публичных вещей, обладающих общественным назначением, каковыми являются находящиеся в собственности государства государственные финансы, а также по поводу финансов как объективного фактора, определяющего возможность использования известной совокупности денежных средств и иных денежных инструментов, включая право на деньги, отражающими денежную оценку национального богатства и находящимися под юрисдикцией Российской Федерации.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 188; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!