Общетеоретическое понимание предмета финансового права с позиции структуры финансового права и пределы финансово-правового регулирования
Традиционно считается, что предметом финансового права являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства (Советского государства) и муниципальных образований*(198). Поэтому и в советский период, и после распада СССР в финансово-правовой литературе особое внимание уделялось и уделяется понятию (категории) "финансовая деятельность государства". Под таковой понимается (понималось в советский период) осуществление государством функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов*(199). В литературе отмечается, что фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимые государству для выполнения своих задач и функций, стихийно не возникают, а образуются в результате планомерных действий государственных органов. Эта форма воздействия на общественные отношения получила в науке финансового права название "финансовая деятельность государства"*(200).
В литературе отмечено, что в науке финансового права категория "финансовая деятельность государства" впервые появилась в учебном пособии М.А. Гурвича в 1952 г. и подробно анализировалась в учебнике под редакцией Е.А. Ровинского (1961 г.), а затем с некоторыми модификациями воспроизводилась в последующих учебниках и учебных пособиях*(201). Вместе с тем В.А. Лебедев, применяя в своем фундаментальном труде рассматриваемую категорию, отмечал, что "финансовая деятельность государства урегулирована двумя видами (формами) законов. Первая форма - сугубо государственная (публичное финансовое право), она представляет собой совокупность всех постановлений, относящихся к финансовой организации государства. Вторая форма - частнофинансовое право, в котором государство является субъектом частных, гражданских прав в качестве казны (fiscus). Эти отношения вытекают из сделок казны с частными лицами по разным имущественным отношениям. В них государство должно подчиняться общему судебному разбирательству, и привилегии казны (jura et privillegia fisci) здесь неуместны"*(202).
|
|
|
В современном понимании законы "второй формы" касаются имущественных отношений, урегулированных гражданским правом, в которых участвуют Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования на равных началах с иными участниками этих отношений. Указанные субъекты отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Отметим, что В.А. Лебедев не рассматривал "финансовую деятельность государства" в том значении и понимании, в каком эта категория используется в современной науке финансового права*(203), отдавая предпочтение понятию "финансовая власть государства" (potestas cameralis). Он писал, что "финансовая власть государства" - это совокупность прав, касающихся удовлетворения государственных потребностей*(204).
|
|
|
Современная теория права (С.С. Алексеев) определяет, что "предметом правового регулирования являются разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут "поддаваться" нормативно-организационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм, всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования. От содержания и характера предмета во многом зависят особенности содержания правового регулирования, а отсюда - и особенности структуры права. Те или иные виды общественных отношений (организационные, имущественные, властно-карательные и др.) способны "принимать" правовое регулирование не вообще, а строго определенных видов или в известном диапазоне таких видов"*(205).
|
|
|
Заметим, что зарубежные исследователи либо вполне четко высказывают свое отношение к предмету финансового права, либо вообще оставляют эту проблему без рассмотрения. Так, П.М. Годме писал, что финансовое право - отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы*(206). В то же время в весьма объемном труде (более 1100 страниц текста) Петера Нобеля, посвященном швейцарскому финансовому праву, предмет финансового права Швейцарии никак не определяется*(207).
Полагаем справедливым мнение отечественных ученых о том, что "предмет является главным, материальным критерием разграничения норм права по отраслям, поскольку он имеет объективное содержание, предопределен самим характером общественных отношений и не зависит в принципе от воли законодателя"*(208). При этом в литературе высказано суждение о том, что анализ финансового права, его предмета и структуры целесообразно осуществить с учетом:
|
|
|
1) экономического деления финансов на публичные и частные;
2) исторической преемственности в научных взглядах;
3) зарубежного опыта развития законодательства*(209).
Проведены исследования, направленные на расширение предмета финансового права, поскольку "общественные отношения, образующие финансовую систему, неоднородны и подразделяются на две большие группы, в первую из которых входят экономические отношения, непосредственно связанные с образованием, распределением и использованием (расходованием) фондов денежных средств, а во вторую - общественные отношения в сфере бухгалтерского учета (учетные системы)"*(210).
Ряд авторов полагает, что финансовые отношения, входящие в предмет финансово-правового регулирования, подразделяются на основные и примыкающие. К основным относятся эмиссионные, налоговые и бюджетные отношения. В группу примыкающих входят отношения: по государственному кредиту; финансовой деятельности предприятий и учреждений; страховые; валютные; финансово-контрольные, а также отношения в области бухгалтерского учета*(211).
Отдельные исследователи, рассматривающие предмет финансового права, отличают особенности финансовых правоотношений: властный и имущественный характер; направленность на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов; неравенство сторон, зависимость одних субъектов от других*(212).
Высказано суждение о том, что не государство создает либо преобразует те или иные экономические отношения в финансовые, а публичный интерес в их осуществлении вынуждает государство регулировать часть денежного оборота императивными методами, а не гражданско-правовыми"*(213).
Очевидно, что финансовое право является "типичным представителем" публичного права, поэтому более подробно остановимся на природе публичных отношений. Домиций Ульпиан писал, что "2. Huius studii duae sunt positiones, publicum et privatum. Publicum jus est quod ad statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singuloram utilitatem: sunt enim guaedam publice utilia, guaedam privatum" (изучение права распадается на две части: публичное и частное <право>: публичное право, которое <относится> к положению римского государства, частное, которое <относится> к пользе отдельных лиц)*(214). Отметим, что у В.М. Хвостова это положение звучит следующим образом: "В предмете нашего изучения есть две части: публичное и гражданское (или частное) право; публичным правом мы называем то, которое касается состояния всего римского государства, а гражданским то, которое касается частных интересов частных лиц".
По его мнению, Ульпиан видит критерий разграничения публичного и гражданского права в различии тех интересов, которые регулируются нормами того и другого права. "Интерес обороны государства рассматривается государством как интерес, принадлежащий исключительно ему самому как целому. Такой интерес именуется интересом государственным или публичным; те нормы, которые назначаются для регулирования интересов, присваиваемых себе государством, относятся к публичному праву; отношения, возникающие по поводу подобных интересов между государством и отдельными его членами, являются публично-правовыми отношениями"*(215). По мнению ряда современных авторов, основополагающим признаком отношений, входящих в предмет финансового права, является публичный интерес*(216).
И.А. Покровский писал: "Одни общественные отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного-единственного центра, каковым является государственная власть. Только от государственной власти могут исходить распоряжения, определяющие положение каждого отдельного человека в данной сфере отношений, и это положение не может быть изменено никакой частной волей, никакими частными соглашениями (еще римские юристы говорили: publicum jus pactis privatoram mutari non potest, т.е. нормы публичного права не могут изменяться соглашениями отдельных лиц). Регулируя все эти отношения по собственному почину и исключительно своей волей, государственная власть принципиально не может допустить в этих областях рядом с собой никакой другой инициативы. Поэтому исходящие от государственной власти нормы обладают здесь безусловным, принудительным характером (jus cogens): предоставляемые ею права имеют в то же самое время характер обязанностей; они должны быть осуществлены, так как неосуществление права является неисполнением сопряженной с ним обязанности (бездействие властей). Если публичное право есть система субординации, то гражданское право - система координации; если первое есть область власти и подчинения, то второе есть область свободы и частной инициативы"*(217).
Предметно анализируя вопрос о делении права на частное и публичное, Б.Б. Черепахин подчеркивал: "Важно не то, что праву соответствует обязанность его осуществления, а то, на чем эта обязанность основана: на властном ли приказе со стороны или же на собственном волеизъявлении обязанного лица (вполне или отчасти); важно также и то, в отношении кого эта обязанность установлена, кто может требовать ее исполнения"*(218). И далее: "В основу разделения права на частное и публичное должен быть положен формальный критерий разграничения. Частноправовое отношение построено на началах координации субъектов, частное право представляет собой систему децентрализованного регулирования жизненных отношений. Публично-правовое отношение построено на началах субординации субъектов, публичное право представляет собой систему централизованного регулирования жизненных отношений"*(219).
Отметим, что в современной юридической науке корреляция публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании является предметом всесторонних исследований. По мнению Д.Н. Сафиуллина, "принципиально важным для понимания собственности являются вопросы имущественных взаимоотношений государства с собственником. Основным источником денег для общегосударственных нужд служит налогообложение собственников. Поскольку политика налогообложения затрагивает коренные интересы товаровладельцев, они добивались того, чтобы налоговые правила утверждались законами, т.е. актами высшей юридической силы. Налог служит правовой формой изъятия средств для общегосударственных нужд. Вместе с тем это весьма мощное средство воздействия государства на производство. Политика налогообложения может стимулировать производителей или, наоборот, дестимулировать их деятельность. Если размеры налогов достигают таких объемов, что поглощают все доходы собственника, то последний сохраняет только формально-юридическую оболочку самостоятельности, полностью ее утратив в экономическом и социальном смыслах. В любом случае имеется качественная грань в финансовых взаимоотношениях государства с собственником, за пределами которой последний перестает быть таковым. Сказанное относится не только к налогообложению, но и ко всем другим формам принудительного изъятия дохода (например, через институты обязательного страхования, обязательных займов и т.п.)"*(220).
В.А. Бублик считает, что "одновременное и одноплоскостное соотношение категорий "частное право" и "публичное право" невозможно ввиду их парного (логически неперекрещивающегося) характера. С одной стороны, есть гражданское право и право административное как отрасли права и законодательства. В другой плоскости сосуществуют частное право и право публичное как сферы объективного ("чистого") права или, точнее, глобальные активные правопорядки, индуцирующие свое влияние на любые правовые отрасли, в результате чего в современной правовой системе формируются вторичные комплексные правовые образования (включая предпринимательское право, частью которого является право внешнеэкономической деятельности)"*(221).
Известно, что нормы финансового права порождают публичные правоотношения в сфере финансов. Поэтому частные или "смешанные" правоотношения не входят в "зону" финансового права. Это обусловлено тем, что государство, являясь единым и единственным регулятором финансовых отношений, никого не допускает в эту сферу и никому не делегирует своих полномочий.
Отсюда следует невозможность диспозитивного регулирования финансовых отношений в том понимании, которое предлагают ряд авторов, опираясь на "положения современной публично-частной доктрины финансового права"*(222). Некоторые авторы, рассматривая понятия, признаки, структуру, классификацию налогово-правовых норм, считают наличие в современном налоговом праве диспозитивных норм состоявшимся фактом, поскольку "участникам налоговых правоотношений дозволяется изменить предусмотренную диспозитивной нормой модель поведения". Вместе с тем "диспозитивность в налоговом праве имеет некоторые особенности". Она "проявляется через реализацию дискреционных положений, представляющих возможность властным субъектам налогового права в пределах и случаях, установленных законом, принимать решения по своему усмотрению и исходя из конкретной ситуации"*(223).
Полагаем, что называемые автором "некоторые особенности" и "дискреционные положения" существенным образом изменяют то, что обычно понимается под диспозитивностью. Эти "некоторые особенности" в правоприменении превращают традиционную диспозитивность в "как бы диспозитивность, т.е. в квазидиспозитивность", которая не предоставляет возможности никакого "своего" усмотрения участникам финансовых правоотношений. Между тем в финансовых правоотношениях "усмотрение сторон" недопустимо, равно как и неприменима формула "разрешено все, что не запрещено". Представляется, что правомерно указанная автором разрешенная поливариантность поведения участников финансовых (включая налоговые) правоотношений не является безусловным основанием для признания подобных норм финансового права диспозитивными. Они не дозволяют субъектам устанавливать "правила по своему усмотрению" и, следовательно, выполнять наряду с государством функции регулятора, как это происходит в гражданском праве. Финансовые отношения регулируются только одним центром - государством. С этой точки зрения "квазидиспозитивные" нормы являются по своей сути предписываемыми (т.е. устанавливают варианты поведения) и не утрачивают императивной природы.
Предварительный вывод, касаемый приведенных суждений, по нашему мнению, заключается в необходимости специального рассмотрения возможности использования института диспозитивности в финансовых правоотношениях с позиций "теории разнонаправленного подхода" и "теории однонаправленного подхода".
Полагаем, что финансовое право наряду с общеправовыми и публично-правовыми признаками (всеобщности, регулятивности, обязательности, определенности, принудительности, централизованной урегулированности и субординации субъектов и др.) обладает и сугубо финансово-правовыми, уяснение которых будет содействовать уяснению пределов финансово-правового регулирования и соответственно предмета финансового права.
В России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Отметим, что положения ст. 8, 57, 71, 72, 75, 104, 106, 114, 124, 132 Конституции РФ задают параметры финансово-правового регулирования. Предписания Конституции РФ, связанные с финансами, предопределяют содержание и направление, а также последовательность деятельности законодателя по формированию "финансово-правового портфеля". Это означает, что создание современной финансово-правовой материи будет охватывать значительный временной период.
Важным элементом, воздействующим на содержание и пределы финансово-правового регулирования, является право собственности на государственные (муниципальные) финансы. Думается, что действие института собственности в финансовых отношениях с точки зрения юридического оформления до сих пор не имеет должного урегулирования. Однако такое фундаментальное явление, как собственность, имеет непреходящие значение в жизни общества. Поэтому невнимание к вопросам собственности ведет к образованию "взрывоопасных" негативных проблем*(224). Международный финансово-экономический кризис 2008 г. сказался на оценке вопросов собственности. Отмечено, что институт собственности "является одним из ключевых факторов модернизации национальных и мировой экономик, следовательно, важным фактором преодоления кризиса. Будущая экономика должна стать экономикой реальных инвестиций"*(225).
Государственные (и муниципальные) финансы*(226) формируются главным образом в доходной части бюджетов бюджетной системы России. Поэтому необходимо, чтобы любые финансовые средства, на которые у государства (органа местного самоуправления) возникает право собственности, зачислялись в доход бюджета в обязательном порядке. Использование денежных средств, являющихся государственными (муниципальными) финансами, до поступления их в бюджет, независимо от причин и обстоятельств (за изъятиями, исчерпывающе перечисленными в законе), недопустимо и должно влечь негативные правовые последствия для соответствующих лиц. Существенное значение имеет прямое предписание закона о том, что использование органами государственной власти, органами местного самоуправления иных, кроме бюджета, форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств государства, субъектов РФ, муниципальных образований, не допускается.
К доходам бюджета относятся налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления. Значительный удельный вес в составе доходов принадлежит налоговым доходам: налогам и сборам (федеральным, региональным, местным); пошлинам (государственной, таможенной, патентной).
Частные финансы трансформируются в государственные в установленный срок после уплаты налога, иного обязательного платежа. С момента исполнения налогоплательщиком обязанности по уплате налога денежные средства, двигающиеся в сторону доходной части бюджета бюджетной системы, приобретают статус государственной (муниципальной) собственности. Момент исполнения налоговой обязанности определен законом достаточно детально, поскольку является существенным элементом конструкции "исполнение налоговой обязанности"*(227).
Обязанность налогоплательщика считается исполненной с момента:
1) предъявления в банк поручения (платежного поручения) на перечисление в бюджетную систему на соответствующий счет Федерального казначейства денежных средств налогоплательщика при условии достаточности средств в день платежа;
2) передачи физическим лицом в банк поручения на перечисление в бюджетную систему на соответствующий счет Федерального казначейства без открытия счета в банке денежных средств, предоставленных банку физическим лицом, при условии их достаточности для перечисления;
3) отражения на лицевом счете организации, открывшей лицевой счет, операции по перечислению соответствующих денежных средств в бюджетную систему;
4) внесения физическим лицом в банк, кассу местной администрации либо в организацию федеральной почтовой связи наличных денежных средств для их перечисления в бюджетную систему на соответствующий счет Федерального казначейства;
5) вынесения налоговым органом решения о зачете сумм излишне уплаченных или излишне взысканных налогов, пеней, штрафов в счет исполнения обязанности по уплате соответствующего налога;
6) удержания сумм налога налоговым агентом, если обязанность по исчислению и удержанию налога из денежных средств налогоплательщика возложена на налогового агента;
7) уплаты декларационного платежа на основе упрощенного порядка декларирования доходов физическими лицами.
Обязанность по уплате налога исполняется в российской валюте*(228). Рубль как денежная единица является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории страны. Платежи осуществляются путем наличных и безналичных расчетов. Расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными деньгами без ограничения суммы или в безналичном порядке. Расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, производятся в безналичном порядке. Расчеты между этими лицами наличными деньгами производятся в только в разрешительном порядке*(229). Безналичные расчеты производятся через банки, иные кредитные организации, в которых открыты соответствующие счета, с использованием следующих форм расчетов: платежного поручения; аккредитива; чека; расчетов по инкассо*(230). Во взаимоотношениях с бюджетом обязанные лица - физические (граждане) и юридические (организации) - используют при оплате: первые - наличные деньги, вторые - платежное поручение, являющееся и платежным документом, и формой безналичных расчетов.
Доходы от налогов, сборов, иных обязательных платежей и других поступлений, являющихся источниками формирования бюджетов, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для учета и последующего распределения по установленным нормативам между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов. Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после получения от учреждения Центрального банка РФ выписки со своих счетов перечисляют указанные доходы на единые счета соответствующих бюджетов. Денежные средства считаются поступившими в доход соответствующего бюджета с момента зачисления на единый счет этого бюджета.
Отсюда следует, что с момента перечисления финансовых средств до момента их поступления получателю (бюджету) проходит определенный postnumerando (промежуток времени). Однако "время в пути" не влияет на их юридический статус, поскольку в момент перечисления денежные средства трансформировались из частных в государственные (муниципальные) финансы. Движение государственных финансов в пределах бюджетной системы обусловлено адресатом и технологией поступления.
Приведенные положения имеют существенное значение в применении финансово-правовых предписаний. Ранее (до введения в действие НК РФ) действовало правило, в силу которого обязанность по уплате налога (иного обязательного платежа) считалась исполненной с момента поступления средств на счет соответствующего бюджета. Поэтому налогоплательщик, своевременно и в полном объеме перечисливший средства соответствующему бюджету, в случае их непоступления в этот бюджет (независимо от причин и обстоятельств) без вины становился виновным в совершении правонарушения и оставался обязанным по оплате уплаченного им, но не поступившего в бюджет налога.
При исполнении расходной части бюджета государственные финансы, направляемые на цели, установленные законами в различных формах (бюджетных ассигнований, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов, инвестиций и др.) либо переходят в частные финансы (при выплате пенсий, пособий, заработной платы), либо трансформируются в движимое и недвижимое имущество, поступающее в государственную (ст. 214 ГК РФ) или муниципальную (ст. 215 ГК РФ) казну, либо в иные товары, работы, услуги, используемые для государственных нужд.
Представляется, что весь комплекс отношений, связанных с государственными финансами, а также группа отношений, направленных на надлежащее функционирование финансовой системы страны, и составляют предмет финансового права. Сюда входят денежно-эмиссионные (включая валютные, публично-банковские, публично-фондовые); бюджетные отношения (включая отношения по государственному кредиту (долгу); налоговые, включая таможенные (в части, связанной с уплатой налогов, пошлин, сборов) и обязательное страхование).
Дистинкция (разграничение, различие - лат.) финансовых отношений с иными отношениями не имеет четкой границы, аналогичной той, что обозначается на географической карте во взаимоотношениях между государствами. Значение дистинкции состоит в том, что она:
1) вовне позволяет отграничить финансовое право от других отраслей российского права;
2) внутри отрасли содействует установлению пределов финансово-правового массива. Полагаем, что основной функцией дистинкции является установление наряду с другими факторами идентификации финансового права в качестве единого и самостоятельного публичного правообразования путем "очерчивания" его границ.
Вместе с тем дистинкцию между отраслями права следует отличать от согласованности норм, от использования юридических конструкций и других форм интеграционных процессов. Возможно, а в ряде случаев объективно необходимо использование в финансово-правовой ткани конструкций и категорий иных отраслей права, равно как допустимо финансово-правовое воздействие на "зоны ответственности" гражданского, трудового, административного права и др. В науке это взаимодействие между отраслями права понимается как интеграция*(231), конвергенция*(232), воспроизведение "чужих" юридических конструкций, своего рода переложение их на финансово-правовой язык, включение норм и понятий другой отраслевой принадлежности в ткань финансово-правового регулирования путем презюмирования*(233). Примеры взаимодействия и корреспонденции нормативных предписаний Гражданского кодекса (далее - ГК РФ) и НК РФ приводятся в литературе*(234).
Перевод финансовых отношений в плоскость правоотношений влечет определение их публично-правовой природы, которая обязательна для учета и законодателем, и правоприменителем. Понимание обязательности такого разграничения способов (типов) правового регулирования содействует повышению эффективности системы финансового права.
Ряд гражданско-правовых отношений (банковского кредитования, расчетных операций) подвергается финансово-правовому воздействию. Полагаем, что это воздействие нельзя считать неким параллелизмом. "Вхождение" финансово-правовых предписаний в частноправовую ткань не означает, что гражданско-правовые предписания при этом парализуются в качестве частноправовых правил поведения. Действие последних сохраняется в полной мере. Вместе с тем, учитывая воздействие отношений собственности на государственные финансы, законодатель предписывает, что в расчетных отношениях обязанные лица должны использовать лишь определенную форму безналичных расчетов - платежное поручение. Составляя платежный документ (платежное поручение), налогоплательщик обязан следовать правилам его оформления, имеющим дополнительный адрес - финансово-правовой. В частности, он должен указывать код бюджетной классификации (КБК), значение которого состоит в обеспечении соответствующего алгоритма движения средств в бюджетную систему. Таким образом персонифицируется финансовое правоотношение.
Указанное взаимодействие финансово-правовых и гражданско-правовых предписаний происходит и на региональном уровне. Так, в Свердловской области введены правила, согласно которым областным государственным бюджетным учреждениям для учета денежных средств, поступающих в их временное распоряжение и подлежащих при наступлении определенных условий возврату владельцу или передаче по назначению, в установленном порядке открываются счета в Банке России или кредитной организации на балансовом счете N 40302 "Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений"*(235).
В силу закона банки обязаны исполнять поручение налогоплательщика о перечислении налога в бюджетную систему на счет Федерального казначейства в очередности, установленной гражданским законодательством*(236). Поручение исполняется банком в течение одного операционного дня, следующего заднем его получения. За неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по перечислению сумм уплаченных налогов в бюджетную систему на банки возлагается ответственность, не освобождающая их от обязанности реально перечислить суммы налогов в бюджетную систему. Неоднократное нарушение банком обязанностей перед бюджетом в течение одного календарного года является основанием для обращения налогового органа в Центральный банк РФ с ходатайством об аннулировании лицензии на осуществление банковской деятельности.
В основу определения предмета финансового права, по мнению С.В. Запольского, "должно быть положено признание юридического своеобразия финансово-правового регулирования имущественных и сопровождающих их неимущественных отношений, выражающегося в следующих признаках: юридическое неравенство сторон; вступление в соответствующие отношения вследствие властного волеизъявления государства или иного носителя публичной власти; ограничение или полное исключение диспозитивности в выборе вариантов и путей осуществления прав и обязанностей; направленность на совершение имущественной сделки (сделок), иных денежных операций или же обеспечение контроля за совершением таких сделок и (или) операций"*(237). В литературе также указывается, что предмет финансового права следует определять через имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований*(238).
Объемы и содержание прав и обязанностей, а также статусы участников финансового правоотношения характеризуются юридическим неравенством. Государство, аккумулируя в доходной части бюджета финансовые средства, устанавливает обязанности, вызывающие утрату им как собственником части своего имущества. На первый взгляд, субъективные права обязанного лица не усматриваются, а его обязанностям не корреспондируют обязанности государства. Более того, попытка неуплаты законно установленного налога приводит в действие принудительный механизм (имущественные тяготы в виде недоимки, пени, штрафов, административного и уголовного преследования). Вместе с тем у обязанного лица после уплаты налога возникает право на обеспечение правопорядка, строительство дорог, школ и т.д., иначе говоря, субъективное право возникает с определенной задержкой, имеет "веерный" характер и связано с объектами публичного, общественного назначения.
Государство, обладающее государственными финансами, обязано должным образом осуществлять внутренние и внешние функции. Исполнение расходной части бюджета влияет на соотношение между правами и обязанностями государства и конечного получателя средств. В этом ("расходном") финансовом обязательстве у государства имеются обязанности по передаче средств (для выплаты пенсий, пособий, стипендий, заработной платы сотрудникам бюджетной сферы), а у получателя наличествуют права по распоряжению этими средствами и нет явных корреспондирующих им обязанностей, кроме тех, которые связаны с доведением до конечного адресата средств в установленном порядке. Проблема заключается в организации системной работы механизма:
1) по формированию государственных финансов (несоразмерный налоговый пресс для законопослушных налогоплательщиков, "пробуксовка" принципа всеобщности налогообложения*(239) и др.);
2) по предупреждению неэффективного использования государственных финансов либо попыток их расхищения.
Отсюда можно сделать вывод, что юридическая конструкция финансовых обязательств ("доходного" и "расходного") нуждается в специальном исследовании в целях создания эффективного механизма. Вместе с тем существенное значение имеет содержательная наполняемость этой конструкции, обусловленная совокупностью нормативных предписаний на инструментальном уровне, содержащей элемент "прозрачности" и безусловной исполняемости (мы имеем в виду, в частности, своевременное доведение государственных финансов в полном объеме до адресата и их эффективное использование). Полагаем, что важным фактором "прозрачности" исполнения федерального бюджета должен стать комплекс мер по введению "электронного правительства" и "электронного бюджета"*(240).
В последние годы в науке финансового права идут интенсивные исследования широкого круга проблем, связанных с теорией и инструментами финансового права, включая вопросы, относящиеся к предмету финансового права. При этом авторы обзорного труда современных диссертационных исследований по финансовому праву отмечают, что определение предмета финансового права остается одной из сложнейших задач науки финансового права*(241). Так, в литературе высказано мнение о том, что "предметом финансового права являются общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере публичной финансовой деятельности. Поэтому предметом регулирования финансового права выступают публичные финансы, те, в которых вмешательство государства и наделение одного из субъектов финансовых правоотношений правом властных предписаний вызвано самой сутью существования и деятельности государства". Одновременно его автор полагает, что ограничивать финансовое право исключительно сферой государственных финансов по меньшей мере нецелесообразно*(242).
Приведенные выводы, подтверждая необходимость целенаправленного научного поиска истины в сфере финансов, не лишены дискуссионности, а потому дают возможность продолжать исследования, направленные на установление сущности рассматриваемых явлений.
Рассматривая финансовую систему как объект правового регулирования, С.В. Запольский пишет, что "финансовая система в гносеологическом смысле выполняет туже роль, что понятие предмета правового регулирования для всего права в целом"*(243). Исследуя проблемы предмета финансового права, он обращает внимание на "опасность образования порочного логического круга, когда предмет финансового права определяется через существо финансов, а последнее, в свою очередь, - через правовые формы, в которых финансы и финансовая система существуют"*(244). Ряд исследователей считают, что предметом финансового права являются денежные, а также организационные и иные общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т.е. в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, обеспечивающих государство и муниципальные образования финансовыми средствами, необходимыми для выполнения их целей и задач*(245).
В литературе отмечается, что в настоящее время "необходимо новое понимание предмета финансового права - как деятельности государства в лице всех публично-правовых образований по обеспечению публичных интересов в сфере эмиссии и обращения денег, включая процессы формирования, распределения и потребления централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, а также осуществления банковской, инвестиционной, страховой деятельности, участия государства в кредитных отношениях"*(246).
С точки зрения ряда авторов, "предмет финансового права образуют состояния, действия, отношения и процессы создания, оценки, обращения, реализации и преумножения ценности прав на материальные и духовные блага в составе национального богатства, размещенного в его частных, публичных и общественных достояниях"*(247). Обзорный анализ позиций ведущих специалистов финансового права по этому вопросу позволил некоторым исследователям считать, что "концепция, которая лежит в основе определения предмета финансового права через финансовую деятельность публично-правовых образований по формированию, распределению и использованию денежных фондов, в настоящее время не может раскрыть всего потенциала финансового права. Новые свойства финансового права заключаются в том, что из регулятора публичных финансов оно стало регулятором отношений, существующих параллельно с публичными и связанных с частными финансами"*(248).
Приведенные выше и иные суждения*(249) показывают, что палитра различных мнений постепенно создает основу для перехода науки финансового права на соответствующем этапе развития в качественно иное состояние, которое позволит сформировать сбалансированный подход к определению предмета финансового права, что имеет не только теоретическую, но и практическую значимость. Полагаем, что важную роль в определении предмета финансового права и соответственно пределов финансово-правового регулирования имеют следующие фундаментальные явления:
1) финансы;
2) собственность (прежде всего государственная собственность на государственные финансы, т.е. на публичные, имеющие общественное назначение вещи);
3) публично-правовой характер финансовых правоотношений;
4) "общий интерес", т.е. интерес общества и государства;
5) производство материальных благ, в том числе инновации;
6) финансовая система, включая финансовый рынок;
7) дистинкция между отраслями российского права.
Особенность финансового права как особой формы регулирования экономических отношений заключается в структуризации группы отношений, связанных с финансами (и деньгами), при регулировании которых применяются также нормы иных отраслей права (административного, гражданского, трудового и др.).
Особенностью обладает и предмет финансового права, имеющий сложный, двухуровневый характер. Отношения "первого уровня" связаны с финансами, регулируются нормами финансового права, вместе с тем определенные участки экономических отношений одновременно находятся в "зоне внимания" норм гражданского, административного и других отраслей права. Это происходит в силу целостности системы российского права и необходимости конвергенции норм соответствующих отраслей российского права.
Входящие в состав предмета финансового права отношения "второго уровня" являются сугубо финансово-правовыми, поскольку связаны непосредственно с государственными финансами и финансовой деятельностью государства, обусловленной формами собственности и финансовой политикой, проводимой в установленном порядке.
Пределы сугубо финансово-правового регулирования в сфере финансов обусловлены:
1) установлением порядка и оснований эмиссии и обращения наличных денег, включая порядок обращения и применения иностранных валют и валютных ценностей на территории страны;
2) установлением порядка приобретения, обращения, использования внутренних и внешних ценных бумаг, иных финансовых инструментов на территории России;
3) "отсечением" денежных средств, поступивших или могущих поступить в распоряжение лиц по нелегитимным основаниям;
4) введением превентивных мер и требований в местах (или при случаях) значительной концентрации денежных средств в целях предупреждения хищений, злоупотреблений, иных несанкционированных операций с денежными средствами;
5) установлением системы запретов и ограничений в случае неосновательного "натиска" на финансовую систему (бегство капитала или значительный приход спекулятивного капитала) или возникновения кризиса (финансового, экономического и др.) в целях обеспечения национальной безопасности страны*(250);
6) сферой налоговых, бюджетных, публично-фондовых, публично-банковских, валютных отношений.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 189; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!