Состояние действующего законодательства. 32 страница
Наконец, Минэкономразвития России было предложено переименовать хотя бы некоторые из них в "публично-правовые компании", оформив их особый статус специальным федеральным законом, и включить этот новый вид юридических лиц в измененную редакцию Гражданского кодекса РФ. Речь при этом первоначально шла о статусе лишь двух "финансовых" госкорпораций - Внешэкономбанка и Агентства по страхованию вкладов (статус последнего, как известно, полностью скопирован с американской Федеральной корпорации страхования депозитов - Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC). Согласно первоначальной редакции законопроекта "О публично-правовых компаниях" (2012 г.) таковые считались унитарными некоммерческими организациями, наделенными некоторыми публично-правовыми функциями. При этом за ними признавалось право создавать и (или) участвовать в любых хозяйственных обществах и хозяйственных партнерствах как на территории РФ, так и за ее пределами, и даже право эмиссии собственных облигаций (что для некоммерческой организации выглядит особенно странно). Публично-правовые компании ни при каких условиях не могли быть признаны банкротами. При этом руководящий орган такой "компании" (наблюдательный совет) был вправе в любой момент передать все или любую часть ее имущества учредителю - государству, что ставило под серьезные сомнения возможность исполнения ею обязательств перед контрагентами. Во втором (окончательном) варианте данного законопроекта, обсуждавшемся в начале 2013 г., возможность создания "публично-правовых компаний" была расширена: наряду с реорганизацией (преобразованием) в эту организационно-правовую форму госкорпораций и госкомпаний такая возможность появилась и для акционерных обществ со 100-процентным участием Российской Федерации. Но при этом появилась и обратная возможность: реорганизация "публично-правовой компании" в акционерное общество, т.е. в классическую коммерческую корпорацию, с сохранением за ней "публично-правовых функций и полномочий". В данном варианте законопроекта было также снято упоминание о невозможности банкротства "публично-правовых компаний", но не появилось и каких-либо правил, прямо допускающих такую возможность. Кроме того, как было специально отмечено в экспертном заключении по данному законопроекту, подготовленном Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, в обоих его вариантах отсутствовала возможность установления субсидиарной ответственности государства по долгам такой "компании", что не соответствует ни широко распространенной в международном коммерческом обороте концепции функционального иммунитета государства, ни получающей распространение в судебной практике концепции "снятия корпоративных покровов" в отношении компаний одного лица, что имеет следствием необоснованное ограничение имущественной ответственности такой "компании" перед кредиторами. Таким образом, было вполне справедливо признано, что разработанный Минэкономразвития России законопроект о "публично-правовых компаниях" не основан на какой-либо продуманной концепции <1> и в представленном для обсуждения виде вызывает недоумений и вопросов больше, чем содержит ответов относительно целесообразности появления такой разновидности юридических лиц и ее гражданско-правового статуса. В связи с этим данную попытку внедрения в отечественный правопорядок этой юридической конструкции следует признать явно неудачной. -------------------------------- <1> См.: Вестник гражданского права. 2013. N 2. С. 129 - 132. В любом случае госкорпорации ("публично-правовые компании") не могут считаться обычными видами юридических лиц, присущими рыночной организации хозяйства. Их холдинговый статус крайне условен - в действительности за ними стоит федеральное государство, прямо или косвенно являющееся собственником имущества как этих холдингов, так и входящих в их состав самостоятельных юридических лиц унитарного типа - предприятий и учреждений и тем самым определяющее всю их деятельность (хотя и формально устранившееся даже от субсидиарной имущественной ответственности по их обязательствам перед третьими лицами). Предложения об объявлении их юридическими лицами публичного права или особыми разновидностями некоммерческих организаций также по существу ничего не меняют в их гражданско-правовом статусе. Как юридические лица они не являются ни гражданско-правовыми корпорациями, ни объединениями корпоративного типа, участниками которых являются обычные собственники своего имущества. Их ближайшими аналогами являются создававшиеся в отечественной экономике в середине 70-х годов прошлого века всесоюзные и республиканские промышленные объединения (в которых самостоятельными юридическими лицами признавались входящие в их состав предприятия и другие государственные организации, а также возглавлявшие их управления, а учредитель - государство, безусловно, оставалось собственником всего их имущества), а также появившиеся в перестроечное время "государственные концерны", призванные заменить отраслевые министерства. И те и другие олицетворяли собой попытки улучшения использования огромного государственного имущества в условиях сохранения огосударствленной плановой экономики. Поэтому использование таких моделей в современных условиях неизбежно вступает в противоречие с экономическими и юридическими реалиями и потребностями рыночной экономики. 3. Иные объединения государственных юридических лиц В советское время государственные производственные предприятия решениями органов публичной власти объединялись сначала в тресты - юридические лица (ибо сами госпредприятия до начала 60-х годов прошлого века формально не имели гражданской правосубъектности, будучи лишь "юридическими лицами de facto"), а в 70-е годы прошлого века - в производственные и промышленные объединения. Производственные объединения были едиными юридическими лицами (состоящими из "полуправосубъектных" предприятий - "производственных единиц"), а промышленные объединения, напротив, были комплексами самостоятельных юридических лиц, возглавлявшимися правосубъектными органами управления, т.е. объединениями холдингового типа. Разумеется, их нельзя рассматривать даже в качестве аналогов корпоративных объединений, ведь единым собственником всего их имущества было государство, по решению органов которого создавалось такое объединение и определялся состав его участников. В постсоветское время государство пыталось стимулировать создание объединений в форме "финансово-промышленных групп (ФПГ)", состоявших в основном из формально вполне самостоятельных юридических лиц во главе с создаваемой ими "центральной компанией ФПГ" (по долгам которой участники такой группы должны были нести солидарную ответственность). ФПГ подлежали обязательной государственной регистрации и после этого могли рассчитывать на некоторые не очень значительные меры государственной поддержки. При этом одной из форм ФПГ было объявлено объединение основного ("материнского") и его дочерних хозяйственных обществ (при условии его государственной регистрации в качестве ФПГ). Нежизнеспособность этой формы объединения юридических лиц (в том числе государственных предприятий) привела к отмене законодательства об ФПГ <1>, поскольку государство в конце концов осознало нецелесообразность искусственного создания такого рода объединений, не вызывавшихся реальными экономическими потребностями формирующейся рыночной экономики. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 22 июня 2007 г. N 115-ФЗ "О признании утратившим силу Федерального закона "О финансово-промышленных группах" // СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3088. В результате этого объединения государственных юридических лиц сохранились главным образом в непроизводственной (социально-культурной) сфере. Таковыми, например, были некоторые крупнейшие государственные университеты, действовавшие в форме учреждений, в состав которых входили другие государственные юридические лица - учреждения (чаще всего некоторые факультеты и институты) и унитарные предприятия (обычно подсобного характера - издательства, типографии, автобазы и т.п.). Данная ситуация не исключалась ранее действовавшим законодательством, однако в настоящее время государственные вузы лишены возможности иметь в своем составе другие юридические лица в качестве структурных подразделений <1>. -------------------------------- <1> Ср. п. 3 ст. 8 ранее действовавшего Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135 (утратил силу с 1 сентября 2013 г.)) и п. 4 ст. 27 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598). Вместе с тем некоторые объединения такого типа до сих пор пытаются сохранить свою организационно-правовую форму, давно не отвечающую условиям современного имущественного оборота. Примером малоудачного объединения различных видов государственных юридических лиц в действующем российском праве являются "государственные академии наук", число которых (шесть) до их объединения совпадало с числом "госкорпораций". Такие организации в соответствии с Федеральным законом от 26 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <1> признавались особым, самостоятельным видом юридического лица. Однако с гражданско-правовой точки зрения такое юридическое лицо является не корпорацией, а унитарной организацией (фактически бюджетным учреждением, а точнее - своеобразным холдингом различных унитарных юридических лиц, все имущество которых является государственной собственностью), ибо членство в нем конкретных физических лиц не сопряжено с внесением и совместным использованием ими имущественных вкладов для достижения общих целей. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137. Государственные академии наук финансируются из госбюджета, но, будучи "самоуправляемыми организациями", претендуют на свободное использование бюджетных средств и максимально широкое вещное право на закрепленное за ними федеральное имущество (в Законе "О науке и научно-технической политике" оно охарактеризовано известной "триадой" правомочий собственника, но в дальнейшем никак не квалифицировано). Однако они не несут полноценной имущественной ответственности по своим гражданско-правовым обязательствам и по своему реальному положению практически ничем не отличаются от других госбюджетных учреждений. Объявление их "полноправными юридическими лицами" (т.е. частными собственниками) и исключение субсидиарной ответственности государства по их долгам, на чем иногда настаивают в современной литературе, приведут к их приватизации и прекращению их бюджетного финансирования (а значит, и к безбрежной коммерциализации их деятельности). Более того, это неизбежно повлечет их прямую и неограниченную ответственность по своим долгам всем закрепленным за ними имуществом, включая недвижимость и дорогостоящее научное оборудование. Едва ли такой путь будет способствовать развитию отечественной фундаментальной науки. Не стоит забывать и о том, что большинство государственных академий с гражданско-правовых позиций являются не простыми юридическими лицами, а своего рода холдинговыми системами. Так, в состав Российской академии сельскохозяйственных наук в 2010 г. входило 262 учреждения (в основном научно-исследовательские институты) и 166 унитарных предприятий, а всего 428 самостоятельных юридических лиц <1>. В Российской академии наук юридическими лицами являлись сама Академия (в организационно-правовой форме "государственной академии"), ее региональные отделения (остававшиеся юридическими лицами - учреждениями), а также подчиненные им десятки и сотни других юридических лиц в организационно-правовых формах учреждений и предприятий. Всего в эту систему входило свыше 500 учреждений и 40 унитарных предприятий <2>. "Учреждения РАН", формально представляющие собой самостоятельный вид учреждений - "учреждения государственной академии наук", наряду с подведомственными РАН бюджетными учреждениями при определенных условиях вправе выступать в роли учредителей хозяйственных обществ. -------------------------------- <1> См.: распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1102-р // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3721. <2> См.: распоряжение Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1938-р // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6362. При этом РАН, не будучи собственником имущества подчиненных ей учреждений и предприятий (хотя именно она наделяла подведомственные ей организации имуществом на праве оперативного управления или хозяйственного ведения), в соответствии со своим уставом несла субсидиарную ответственность по их обязательствам (надо полагать, все же ограниченную находящимися у нее денежными средствами и малоценным движимым имуществом). Данное положение в какой-то мере напоминает взаимоотношения "материнской" и дочерних компаний, позволяя рассматривать взаимоотношения РАН и подведомственных ей госучреждений в качестве отношений холдингового типа, существующих, однако, в сугубо некоммерческой сфере. Очевидно, что этот юридический "реликт социализма", сложившийся в совершенно иных социально-экономических и юридических условиях, ни в коей мере не приспособлен к новым экономико-правовым отношениям и с этой точки зрения объективно нуждается в коренном реформировании. Однако предпринимаемые время от времени попытки модернизации его статуса остаются малоуспешными, поскольку основываются на принципиальном сохранении таких нерыночных организационно-правовых форм, как не являющиеся собственниками своего имущества бюджетные учреждения и унитарные предприятия. Так, в 2009 г. Минобрнауки России был разработан проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся деятельности государственных академий наук и подведомственных им организаций". Предполагалось, в частности, ввести в гражданское законодательство новый вид юридических лиц - несобственников - государственные академии наук, предоставив им право быть учредителями новой разновидности учреждений - "государственных учреждений государственных академий наук", по долгам которых государственные академии должны были нести субсидиарную ответственность (при недостаточности у такого учреждения денежных средств и имущества, приобретенного за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности) <1>. -------------------------------- <1> Вестник гражданского права. 2010. N 1. С. 163. В экспертном заключении Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства относительно данного законопроекта констатировалось, что "РАН и другие академии, строго говоря, являются государственными бюджетными учреждениями", "имущество академий является федеральной собственностью" и академии обладают им на праве оперативного управления, "финансовое обеспечение деятельности академий осуществляется за счет средств федерального бюджета", а "функции учредителя академий от имени Российской Федерации как публично-правового образования выполняет Правительство Российской Федерации". Поскольку "Российская Федерация делегировала академиям как участникам гражданского оборота свои полномочия по распоряжению федеральным имуществом и созданию государственных учреждений и унитарных предприятий", для признания особенностей их гражданско-правового статуса достаточно дополнить ст. 120 ГК РФ правилом о том, что государственные академии "вправе от имени собственника создавать соответствующие их уставным целям и задачам другие государственные учреждения и государственные унитарные предприятия, утверждая их уставы и образуя их органы, а также быть учредителями и (или) участниками хозяйственных обществ", но вовсе не требуется признание государственных академий особым видом юридических лиц, а подведомственных им учреждений - особой разновидностью учреждений-несобственников. Совет также категорически отверг идею субсидиарной ответственности государственных академий по долгам своих учреждений: поскольку во всех случаях речь идет об имуществе, являющемся собственностью Российской Федерации и принадлежащем всем этим юридическим лицам на праве оперативного управления, "академии не могут быть признаны надлежащими субъектами субсидиарной ответственности по долгам своих учреждений" (не говоря уже об опасности таких предложений с точки зрения сохранности федерального имущества) - такую ответственность несет Российская Федерация как собственник их имущества <1>. -------------------------------- <1> Вестник гражданского права. 2010. N 1. С. 170 - 172. Вместе с тем по существу сохранялся статус академий как государственных холдингов, т.е. объединений юридических лиц, все имущество которых является государственной собственностью. Такие государственные юридические лица холдингового типа не имеют аналогов среди классических юридических лиц публичного права. Едва ли также объявление такого холдинга и (или) входящих в него организаций юридическими лицами публичного права в действительности способно упорядочить их гражданско-правовое положение, сделав его полностью соответствующим основам организации нормального имущественного оборота. Такие холдинги не могут быть отнесены и к числу публичных корпораций, поэтому их правовой статус в любом случае остается за рамками корпоративного права. В июле 2013 г. Правительством РФ в Государственную Думу был внесен новый законопроект о кардинальном изменении статуса государственных академий наук, который предполагал разделение собственно академий и подчиненных им государственных юридических лиц - бюджетных учреждений ("учреждений государственных академий наук") и унитарных предприятий (опытных производств и хозяйств и т.п.). Эти организации предполагалось передать в подчинение соответствующим федеральным министерствам и ведомствам, а в окончательном варианте - в подчинение специально созданного для управления ими и закрепленным за ними имуществом федерального органа исполнительной власти (федерального агентства). Данный законопроект встретил активное сопротивление со стороны государственных академий, справедливо опасавшихся, что в результате его реализации новая академия полностью утратит публично-правовые функции, включая распределение государственного финансирования между десятками и сотнями ранее подведомственных ей государственных юридических лиц, а также возможность использования громадного государственного имущества. Принятый Закон <1> вновь признал РАН и другие государственные академии наук федеральными бюджетными учреждениями, а не особым видом юридических лиц, т.е. вернул им обычный статус унитарных организаций. Отдельные корпоративно-правовые элементы, используемые в управлении РАН (принятие устава РАН общим собранием ее членов, к тому же объявленным высшим органом ее управления; право последних на участие в управлении РАН и на получение информации о ее деятельности; их выборность общим собранием), не превращают ее из унитарной в корпоративную организацию, поскольку никак не касаются ее имущественного, гражданско-правового статуса: собственником имущества и единственным учредителем РАН является Российская Федерация, которая из своего бюджета финансирует всю ее деятельность. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2013. 30 сентября.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 165; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!