Вопросы регулирования труда в сравнительном конституционном праве
Вопросы сравнительного правоведения всегда привлекали внимание ученых. В процессе познания зарубежного законодательства и его соотнесения с отечественным наиболее отчетливо видны положительные и отрицательные стороны тех или иных правовых конструкций. Положительный опыт зарубежных стран может быть использован не только в процессе совершенствования конституционного законодательства, но и повышения эффективности правоприменительной деятельности.
Прежде, чем перейти к вопросам конституционного права, мы рассмотрим особенности принципов регулирования труда в различных государствах. Фактически особенности тех или иных отраслей права связаны с теми принципами, которые отражены в конституционном законодательстве. С этой точки зрения, исследование цепочки от частного к общему также может быть продуктивной. Характер отраслевого регулирования напрямую зависит от особенностей соответствующих конституционных принципов.
Известный специалист в области зарубежного трудового законодательства И.Я. Киселев, напоминая, что традиционно трудовое право всегда характеризовалось как право охраны труда, отмечает новые тенденции развития законодательства в этой сфере. Основная из них – наиболее полное закрепление и последовательное развитие прав человека в области труда[183].
Если в странах континентальной Европы традиционно ведущую роль играло законодательство, то в США и Великобритании среди источников регулирования труда превалировали коллективные договоры. Однако в последнее время наблюдается возрастание роли трудового законодательства в англосаксонских странах и коллективных договоров в большинстве европейских стран. Таким образом, в странах Запада постепенно вырабатывается оптимальная модель соотношения законов о труде и коллективных договоров, общая для большинства стран[184].
|
|
|
С.А. Иванов обращает внимание на тот факт, что нет ни одной страны на Западе, где трудовое право относилось бы к инструментам экономического развития. С момента своего возникновения оно повсюду рассматривается, по крайней мере, в первую очередь, как инструмент охраны труда. В этой связи весьма примечательно постановление Конституционного совета Франции от 22 января 1990 года, признавшее, что необходимость охраны общественного здоровья является принципом конституционной значимости, который оправдывает ограничение других принципов той же значимости, таких как право собственности или свобода предпринимательской деятельности. Поэтому не должно быть никаких компромиссов в этом деле даже под предлогом перехода к рынку, который обычно выдвигают как оправдание различного рода нарушений трудового законодательства и отказ от общепринятых правил и норм[185].
|
|
|
Направленность конституционно-правового регулирования – главная характеристика конституционных принципов регулирования труда. В связи с этим нужно принимать во внимание разницу в принципах, лежащих в основах правовых систем романо-германской (к которым можно отнести и правовую систему России) и англо-саксонской правовых семей.
Англо-американская правовая семья, в функционировании которой роль государства и законодательства в регулировании трудовых отношений относительна скромна, далека от нашей системы. Главным направлением изменения трудового законодательства под влиянием трудового права зарубежных стран стало увеличение возможностей регулирования труда на локальном уровне. Поэтому, учитывая многовековые традиции распределения материальных благ посредством предоставления социальных льгот и направленной социальной политики государства, можно говорить о неприменимости американской модели правового регулирования труда в Российской Федерации. Если в России одержит вверх идея неолиберальной экономики на манер США, где нет целостной системы социальной защиты, трудно будет рассчитывать на сохранение многих из тех позитивных элементов трудового права, которые ныне существуют, и на появление новых[186]. И здесь дело не только, и даже не столько в характере регулирования труда, сколько в особенностях общественного устройства, традиций коллективизма. Изменение характера правового регулирования должно сопровождаться повышением правовой культуры и уважения чужой собственности.
|
|
|
В России трудовые отношения регулируются преимущественно законодательным методом. В качестве примера можно указать существование и главенствующее положение (после Конституции, разумеется) кодекса в системе источников трудового права. Кроме нас такая ситуация сложилась в странах СНГ и некоторых европейских государствах[187]. Неизбежным следствием подобного типа правового регулирования трудовых отношений явилось закрепление его принципов на конституционном уровне. Ведь государство, возложив на себя обязанности по жесткому регулированию той или иной сферы, должно создать основу этому, чем и является Конституция.
Кроме того, субъекты трудовых отношений, чаще всего, не имея возможности лично участвовать в их регулировании, нуждаются в гарантиях реализации своих прав и свобод. Однако их провозглашение в Конституции, само по себе еще не гарантирует их реализацию.
|
|
|
Безусловно, первым конституционным актом, закрепившим естественные права человека, явилась принятая 26 августа 1789 года Национальным собранием Франции Декларация прав человека и гражданина[188], провозгласив, что люди рождаются и остаются свободными и равными в правах, к числу таких прав отнесла свободу, собственность, безопасность и сопротивление угнетению. Однако уже тогда некоторые общественные деятели толковали некоторые естественные права таким образом, что создавалась почва для рождения прав «второго поколения», т.е. социально-экономических прав.
Пионером конституционного закрепления социально-экономических прав явилась Мексика. Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов была принята 31 января 1917 года и закрепила не только право каждого человека на достойный и общественно полезный труд, но и регламентировала продолжительность рабочего дня (до восьми часов), запрещала использовать труд подростков моложе 14 лет, устанавливала шестидневную рабочую неделю, условия труда беременных женщин и т.д.[189]
Если суть гражданских и политических прав состоит в ограничении роли государства в духовном, социально-экономическом и политическом регулировании, предоставляя больше свободы выбора для личности, то реализация социально-экономических прав, напротив, невозможна без вмешательства со стороны государства[190]. При сохранении гражданских и политических прав появление прав второго поколения породило проблему поиска баланса между их гарантированностью, с одной стороны, и возможностями государства по перераспределению социальных благ – с другой.
Конституции развитых европейских стран в различной степени закрепили социально-экономические права. Но существование в этих государствах института частной собственности, а также устоявшихся структур гражданского общество не давали повода усомниться в правильности распределения социальных благ в целях удовлетворения общественных интересов. Тем более, социально-экономические права никогда не рассматривались и не имели цели каким-то образом ограничить реализацию прав гражданских и политических.
И. Михайловская утверждает, что социально-экономические права, содержащиеся в международных актах и конституциях западных стран, с одной стороны, и в статьях Конституции СССР (а также иных стран с советским режимом) – с другой, при внешнем сходстве различны по своей сущности, назначению и порождаемыми ими последствиям[191].
Основным отличием советских конституций является отсутствие в них одного из важнейших политических и экономических прав человека – право быть частным собственником. Ликвидация частной собственности привела к тому, что государство стало монопольным работодателем, который мог диктовать любые условия, любую зарплату, любое место работы и т.п. Таким образом, лишив советских граждан главной политической основы для своего развития, материального и духовного, государство вынуждено было обеспечивать такие условия их существования, которые позволяли бы говорить о достижении целей социализма.
И. Михайловская выделяет следующие причины, по которым Конституция Российской Федерации 1993 года сохранила и даже увеличила перечень социально-экономических прав, при этом сохранив их развернутые характеристики.
Во-первых, политически весьма сложно отнимать то, что было ранее обещано, хотя бы и на уровне простой декларации.
Во-вторых, неожиданно быстрый развал тоталитарной системы породил «эйфорию и ощущение возможности достигнуть любые высоты, в том числе в экономической и социальной сфере.
В-третьих, сработал стереотип, в соответствии с которым ни власть придержащие, ни управляемые никогда не рассматривали отношения с государством, как партнерские[192].
Четвертой причиной мы считаем желание законодателя придать конституционный статус общепризнанным принципам и нормам международного права, и тем самым последовать традициям послевоенного конституционного нормотворчества многих европейских государств.
Однако, в связи с приданием равного статуса правам первого и второго поколения в посттоталитарных государствах возник ряд негативных последствий этого:
· сохранение, а иногда и усиление патерналистских установок в массовом сознании и граждан, и государственных чиновников;
· возникновение серьезных трудностей, препятствующих замене уравнительного распределения социальных благ адресной помощью малообеспеченным слоям населения;
· снижение значимости гражданских и политических прав как основы гражданского общества;
· снижение доверия к власти, главной обязанностью которой большинство граждан считаю обеспечение их материального благополучия;
· сохранение ситуации, при которой Конституция воспринималась больше как программный, а не юридически значимый документ, положения которой подлежат судебной защите[193].
Конституционное закрепление широкого круга социально-экономических прав без соотнесения реальных возможностей государства вытекало как из завышенных ожиданий быстрого и бурного экономического роста после крушения коммунистического режима, так и из опасений негативных последствий отказа от прав, декларируемых прежней Конституцией советского периода.[194]
Американский исследователь К.Р. Санстейн так обосновывает вывод о пагубных последствиях конституционного закрепления социально-экономических прав. «Беспорядочный список абстракций, заимствованных из государства всеобщего благоденствия, свален в одну кучу с традиционными правами – на свободу совести, слова и т.п. … Это серьезная, может быть, даже катастрофическая ошибка… То, что должно обеспечить своим членам достойное общество, - это вовсе не то же самое, что должна гарантировать гражданам хорошая конституция»[195].
Оставшаяся в наследство от прежнего строя социальная уравниловка помогает увековечить статус-кво и препятствует осуществлению реформ, направленных на экономический рост и социальную модернизацию. «Тот, кто зависит от выплат, обусловленных его статусом, прямо заинтересован в поддержании статус-кво, даже если это потенциально непродуктивно и ведет к ухудшению условий жизни для всех»[196].
К.Р. Санстейн соглашается с тем, что многие из социально экономических прав заслуживают юридически закрепленной охраны. Но им место только в обычных законах, а не в конституции. Конституция не должна, по его мнению, непосредственно заниматься регулированием частной сферы, жизни гражданского общества и рыночных процессов. «А может лучше не мешать какой-то мелкой компании выбиться вперед, - считает автор, - компенсируя своим работникам более высокой оплатой труда больший рабочий день или более короткий отпуск?»[197]. Кроме того, одна из самых главных гарантий реализации социально-экономических прав – право на судебную защиту – в отношении некоторых из них практически не осуществима.
Следует согласиться с американским ученым, в том плане, что предоставление на конституционном уровне социально-экономических прав не должно являться панацеей для решения всех экономических проблем. Данные права должны являться в качестве основы охраны труда в самом широком значении. А в таком качестве они могут предстать только в качестве принципов, то есть общих, руководящих моментов регулирования труда.
С этой точки зрения закрепление в Конституции социально-экономических прав и свобод в виде конституционных принципов является необходимым. Они создают ориентир для правотворческой деятельности, направляют деятельность государства в социальные рамки.
Мы считаем, что система отечественного конституционного правосудия позволяет оспорить неправомерные действия государства в этой сфере в порядке конституционного судопроизводства. Действительно, гражданину практически невозможно защитить свое право на труд в судебном порядке. Но положительно разрешить вопрос о неконституционности закона, ограничивающего это право, ему вполне по силам[198].
«Благосостояние в конечном итоге не может быть обеспечено по указу, но ничто не мешает тому, - считает профессор европейского и сравнительного права Университета Париж I - Сорбонна О. Пферсманн, - чтобы разумно обоснованные усилия были приложены для достижения этой цели, и ничто не мешает предоставить судам – или некоторым из них – компетенцию по решению вопроса о том, является ли определяемая большинством политика на самом деле таким усилием или нет» [199].
В большинстве западных стран конституции либо вовсе не содержат норм, прямо относящихся к труду (например, в США), либо включают лишь отдельные нормы такого рода (в ФРГ, Дании, Норвегии).
Важнейшие социально-экономические права были провозглашены в преамбуле к французской Конституции 1946 года: право на труд, равенство всех граждан в области труда, право на объединение в профсоюз, право на стачку, право трудящихся на коллективные договоры и на участие в управлении предприятием. Причем все вышеперечисленные права нужно рассматривать как принципы правового регулирования труда. Более того, согласно Конституции даже законы могут определять лишь фундаментальные принципы трудового права. Вопросы, не входящие в область законодательства, решаются в административном порядке.[200]
В Конституции (Основном законе ФРГ 1949 г.) почти полностью отсутствуют статьи, провозглашающие социально-экономические права, которые считаются производными от декларируемых в общей форме традиционных гражданских свобод.[201] Юридическим обоснованием свободы профсоюзов служит право на объединение, относящееся не только к профсоюзам, но и к организациям предпринимателей. Стоит отметить, что такой же позиции придерживаются и многие международно-правовые документы в области прав человека.
Статья 1 Конституции Италии провозглашает эту страну демократической республикой, основой которой является труд. Далее в ст. 4 указывается, что «республика признает за всеми гражданами право на труд и поощряет создание условий, которые делают это право действительным». Статья 3 устанавливает равенство граждан пред законом и провозглашает задачей республики ликвидацию препятствий экономического и социального характера, фактически ограничивающих свободу и равенство граждан.[202]
Конституция Японии 1947 года содержит ряд важных положений, относящихся к труду. Она провозглашает право на труд, обязанность трудиться, запрещает эксплуатацию детского труда (ст. 27); гарантирует право трудящихся на создание организаций, а также право на коллективные переговоры и прочие коллективные действия.
Нетрудно заметить, что в настоящее время социально-экономические права, зачастую, преподносятся не в виде субъективных прав, а лишь в виде принципов деятельности государства со всеми вытекающими отсюда последствиями, главным из которых является отсутствие их судебной защиты. Ни по одной из ныне действующих конституций конституционное судопроизводство не наделено полномочиями, необходимыми для управления социально-экономической политикой путем осуществления действий, напрямую вытекающих из конституционных норм. Это означает, что там, где существуют закрепленные в конституции социальные права и принципы, они в целом носят целевой характер и являются слабыми либо из-за своих формулировок, либо из-за толкования в соответствии, как с правовой доктриной, так и судебным прецедентом[203].
Практика конституционного судопроизводства в западных странах пошла по пути ограничительного толкования содержащихся в конституциях положений, представив их как основные социально-экономические права и принципы. Так, в ст. 4 Конституции Италии 1947 года утверждается: «Республика признает за всеми гражданами право на труд и поощряет условия, которые делают это право реальным». Конституционным судом это положение было истолковано, как наделение законодателя полномочиями вмешиваться в сферу экономики, чтобы добиться полной занятости, а не как обязанность обеспечить работой каждого гражданина. Этому способствует и само помещение рассматриваемых положений в раздел «Общие принципы».
Конституция Испании вообще исключает защиту социально-экономических прав посредством Конституционного суда. В п. 4 ст. 41 новой Конституции Швейцарии также со всей определенностью говорится: «Из социальных целей не могут выводиться никакие непосредственные претензии на государственные услуги». В некоторых случаях в конституции социальные права низводятся до социальных принципов. Хотя они и задуманы как субъективные права, на самом деле они являются целевыми ориентирами для законодателя, как об этом говорится в п. 1 ст. 18 португальской Конституции, даже если конституционный суд настаивает на том, что цели являются конкретными и четко определенными, а не расплывчатыми и абстрактными[204].
По свидетельству О. Пферсманна, судебная практика в европейских странах показывает, что «придерживаться какого-то определенного регулирования или предоставлять всем нуждающимся работу не является конституционной обязанностью. Обязанность, - считает автор, - состоит в том, чтобы не допустить сокращения уровня этих услуг ниже определенного минимума». В качестве примера О. Пферсман приводит мнение Федерального конституционного суда Германии, который вынес решение о том, что конституционное значение имеют не определенные права в законодательно предусмотренной системе социального обеспечения как таковые, не то, что человек может потребовать соблюдение того или иного права, а то, что сам принцип имеет ранг конституционного положения[205].
На наш взгляд, особенностью социально-экономических прав является их понимание в сочетании и как субъективных прав, и как принципов права. Примером может служить право на труд. Как субъективное право в некоторых условиях оно может быть защищено в судебном порядке, например, в случае необоснованного отказа в приеме на работу. А как принцип оно определяет направление правотворческой и правоприменительной деятельности государства. В этом смысле интересным является предложение польских законодателей об отделении субъективных социально-экономических прав от «чистых» конституционных принципов.
В проекте Декларации прав 1996 года, являющейся конституционным актом и одновременно дополнением к Малой Конституции Польши 1992 года, все традиционные социальные и экономические права подразделены на две категории. В первую вошли те из них, которые могут и должны быть обеспечены юридически, вне зависимости от существующих экономических условий: право на образование (возможность получения бесплатного образования ограничена восьмилетней государственной начальной школой), свобода трудоустройства (свобода выбора места работы, а не право на труд), право на медицинское обслуживание (бесплатное указание медицинских услуг ограниченно «основными» из них в соответствии с перечнем, установленным законом), право на социальное обеспечение (гарантировано только для тех лиц, кто по независящим от них причинам не способен обеспечить себя средства к существованию). Все перечисленные права обеспечены возможностью их защиты в судебном порядке.
Отметим, что указанные выше права вполне могут быть обеспечены и в России. Они не отличаются декларативностью и реально могут быть обеспечены материальными ресурсами государства, которое не стремится, например, гарантировать каждому своему гражданину рабочее место, предоставляя ему лишь возможность выбора рода деятельности и профессии. Но само наличие рабочих мест государство не обеспечивает – в условиях свободного рынка труда это не возможно.
Во вторую группу экономических и социальных прав включены те, по которым не может быть предъявлен иск в судебном порядке: улучшение условий труда, полная занятость, право на получение семейных пособий, медицинские услуги сверх оговоренного минимума, право на образование выше уровня средней школы и т.д. Все эти нормы фактически квалифицируются не как права, они помещены в отдельную главу, которая носит название «Экономические, социальные и культурные задачи государства». Их главное отличие от первой группы – отсутствие возможности судебной защиты. Их исполнение зависит от экономических возможностей государства. В связи с этим, реализация этих задач может, а не должна быть предусмотрена бюджетом соответствующего уровня[206].
К сожалению, в российской Конституции отсутствует раздел об общих принципах или задачах деятельности государства. Иначе в этот раздел можно было отнести, например, закрепленное в ст. 37 право на защиту от безработицы, не являющееся по своей сути субъективным правом, и представить его в виде обязанности государства содействовать занятости населения.
На современном этапе теоретики права, государствоведы и социологи почти единодушны в том, что у государственно-организованного общества есть обязанность заниматься социальной поддержкой и даже помощью, но только в тех случаях, когда люди не в состоянии обеспечить себе минимальный прожиточный уровень[207]. Л.С. Мамут настаивает, что обязанность государства, связанная с проведением социальной политики, сочетается с одним непременным условием: трудоспособный человек сам должен обеспечить свое существование. А функция государственной социальной помощи является лишь вторичной и дополнительной к основной обязанности самого индивида. Ответственность государства за невыполнение своей обязанности наступает лишь постольку, «поскольку потребности данного человека ему самому никак не удастся удовлетворить надлежащим образом»[208]. Так, § 17 Конституции Венгерской Республики гласит: «Венгерская Республика проявляет заботу о нуждающихся через развитую систему социальных мероприятий».
Однако, по свидетельству Л.С Мамута, конституциями ряда государств предъявляются достаточно жесткие требования к гражданину. В частности, в некоторых конституциях встречается обязанность трудиться, которую на трудоспособных людей возлагает государственно-организованное общество[209]. «Каждый обязан работать и имеет право на получение должности» – этот императив содержится в Преамбуле Конституции Франции от 27 октября 1946 года, являющейся составной частью Конституции 1958 года.
Л.С. Мамут подчеркивает, что формулировка «… каждый обязан работать…», провозглашаемая современными конституциями, ни в малейшей степени не легализует принуждение к труду. Ведь за человеком признается право выбора типа профессиональной деятельности, свобода определения им места, времени, условий вознаграждения за свой труд, т.е. всего того, что предотвращает возможность бытования принудительного труда[210].
Соединение права на труд и обязанности трудиться характерно для многих конституций. Так, ст. 58 Конституции Португальской Республики фиксирует: «Обязанность трудиться неотделима от права на труд. Исключение составляют лица, частично или полностью утратившие трудоспособность по болезни, возрасту или инвалидности». Аналогичное положение предусматривает Конституция Испании (ст. 35 ч. 1): «Все испанцы обязаны трудиться и имеют право на труд». «К сожалению, - считает автор, - такой основополагающий принцип, ставящий преграду социальному иждивенчеству, до сих пор отсутствует в российском законодательстве»[211].
В целом, следует согласиться с позицией Л.С. Мамута относительно обязанности каждого трудоспособного гражданина своим трудом обеспечивать свое существование. Но данная обязанность не может носить формально-юридический характер, и должна обеспечиваться не столько государственным принуждением, сколько уровнем культуры, социальной ответственности гражданина, а также особенностями экономической политики государства.
Создав хорошие условия для реализации права на труд, для получения достойной заработной платы, государству не нужно будет принуждать граждан самостоятельно заботиться о своем материальном благополучии – они сами будут к этому стремиться. Следует также признать правильной политику российского государства по ужесточению подхода к лицам, уволенным по собственному желанию, за нарушение трудовой дисциплины или не отработавшим достаточного количества времени перед обращением в органы занятости[212].
Некоторые авторы справедливо ставят под сомнение необходимость закрепления в конституции ряда неподдающихся формализации обязанностей. Например, обязанность трудиться точно будет носить фиктивный характер, поскольку в современном обществе гражданин не должен нести ответственность за ее неисполнение. С другой стороны, неблагоприятные последствия нетрудовой деятельности, предусмотренные законодательством о занятости, вполне допустимы и достаточны в этом плане.
Реализация задач социального государства – проблема не одних его институтов, органов, должностных лиц, занимающихся решением надлежащих вопросов профессионально. Последние в полном объеме могут выполняться лишь при наличии действительной социальной ответственности самих членов государственно-организованного общества как за взаимопомощь, осуществляемую ими по отношению друг к другу, так и за поддержку существующих мероприятий, проводимых государством в целом[213].
В настоящее время во многих зарубежных странах наблюдается тенденция переноса законодателем акцента социальной деятельности государства от помощи нуждающимся на формирование системы условий для возможно более полного использования трудового, интеллектуального, предпринимательского потенциала работоспособных граждан и стимулирования личной ответственности за самообеспечение. Сегодня мудрость законодателя состоит не в раздаче им обещаний гарантировать всем и каждому «безоблачное» существование. Она – в создании таких юридико-нормативных и организационных механизмов, в поощрении таких морально-психологических активизаторов, которые впрямь позволят «все большему числу людей включиться в отношение формального равенства и преуспеть в них»[214]. На современном этапе главной задачей государства является создание всех необходимых условий для наиболее полного использования гражданами своих способностей к труду как в личных интересах, так и на благо всего общества.
Принципы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, не только отразили политические тенденции периода ее принятия, но и определили перспективы развития всей отечественной системы права. Структура и содержание Конституции утвердили закон в качестве основного источника российского права. Сей факт закрепляет за централизованным правотворчеством роль основного звена в механизме правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Тем самым Конституция подчеркивает сохранение традиций советской системы регулирования труда, основой которой являлась защитная функция трудового права. Однако, в сочетании с другими положениями Конституции, принципы регулирования трудовых отношений предоставляют относительную свободу сторонам трудового договора в выборе его условий, что обеспечивает эффективную хозяйственную деятельность работодателя.
Зарубежный конституционный опыт свидетельствует о том, что закрепленные в Основном законе «положительные» права и свободы нельзя воспринимать в качестве субъективных прав. Это может привести к падению авторитета Конституции и в экономическом и правовом развитии страны. Они должны рассматриваться в качестве принципов правового регулирования, определять приоритетные направления законотворчества.
Дата добавления: 2018-06-01; просмотров: 229; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!