Общая характеристика органов исполнительной власти Российской Федерации
Природа и сущность исполнительной власти
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации закрепила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы всех ветвей власти были наделены самостоятельностью (ст. 10)1).
Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействуя с ее законодательной и судебной властями.
Ученые рассматривают исполнительную власть в двух значениях (узком и широком). Так, профессор К. С. Бельский формулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества.
В узком смысле — «это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник под контролем и ответственностью этого должностного лица» 2).
Позднее, К. С. Бельский определяет понятие «исполнительная власть» как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение».
Ю. Н. Старилов конкретизирует определение понятия исполнительной власти: «исполнительная власть — это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции»1).
|
|
|
И. А. Полянский определяет исполнительную власть как государственную власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти, в целях регулирования различных сторон общественной жизни.
Главные цели исполнительной власти:
- обеспечение безопасности граждан, общества, государства;
- создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства;
- создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.
Для более полного раскрытия понятия исполнительной власти необходимо рассмотреть более подробно ее признаки и направления деятельности исполнительной власти, т.е. имеющиеся у нее функции.
|
|
|
Как правило, к основным признакам исполнительной власти относится:
- вторичный, производный характер исполнительной власти;
- подзаконный характер исполнительной власти;
- универсальный характер исполнительной власти;
- предметный характер исполнительной власти;
- структурированность исполнительной власти.
Профессор К. С. Бельский выделяет следующие признаки исполнительной власти:
- это система органов государственного и муниципального управления (внешний, организационный фактор);
- наличие государственной службы (внутренний, служебный фактор);
- использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий (административной власти);
- возможность использования мер административного принуждения;
- опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.);
- универсальность исполнительной власти, т.е. ее постоянное и повсеместное осуществление на всей территории государства1).
Профессор Ю. А. Тихомиров отмечает, что, будучи разновидностью государственной власти, исполнительная власть характеризуется рядом специфических признаков. Их правильное понимание облегчает ее совершенствование и реформирование.
|
|
|
Речь идет об осуществлении ею от имени государства большого объема функций управления и регулирования. Это оперативная и специализированная деятельность, осуществляемая постоянно на профессиональной основе штатным аппаратом. Это система, обладающая необходимыми властными полномочиями и распоряжающаяся ресурсами. Это иерархически построенная и функционально согласованная действующая система, ориентированная на исполнение законов.
Обстоятельный анализ признаков исполнительной власти представлен в работе Д. Н. Бахраха. В ней выделены общие признаки исполнительной власти, присущие в целом государственной власти:
- она является средством социального управления;
- она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);
- это отношение обеспечивает выявление и доминирование одной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия;
- она осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.)1).
|
|
|
Профессор Ю. Н. Старилов выделяет следующие отличительные признаки исполнительной власти:
- исполнительная власть — обязательный признак современного правового государства, непрерывно и постоянно обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т.д.;
- исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления), органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление;
- исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная;
- важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия;
- исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность2).
Так, Ю. М. Козлов рассматривает исполнительную власть в качестве специфического проявления государственной власти, с которым связываются, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата и, во-вторых, прямая направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации общих норм, устанавливаемых субъектами представительной власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни. В качестве характерных черт исполнительной власти Ю. М. Козлов называет следующие:
- во-первых, исполнительная власть – относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с ее законодательными и судебными ветвями; является самостоятельной в функциональном и компетенционном смысле: ее функцией является практическая реализация законов;
- во-вторых, исполнительная власть реализуется в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организованного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера;
- в-третьих, исполнительная власть олицетворяется в деятельности органов исполнительной власти;
- в-четвертых, практической формой ее реализации является исполнительная деятельность;
- в-пятых, в процессе своей реализации исполнительная власть наполнена организационным содержанием;
- в-шестых, реализуется во внесудебном порядке1).
С учетом мнения ведущих ученых по поводу формулирования понятия исполнительной власти и ее признаков можно предложить следующее определение исполнительной власти. Исполнительная власть осуществляется в соответствии с функциями, которыми она должна быть наделена в современном государстве. С точки зрения предметной классификации к главным функциям исполнительной власти могут быть отнесены:
-определение стратегии развития страны на длительную перспективу, с учетом сложного комплекса актуальных и потенциальных факторов, внутренних и внешних;
-обеспечение внешней и внутренней безопасности, суверенитета, единства и территориальной целостности, создание благоприятных внешних условий для развития страны;
-защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка;
-организационно-экономическая деятельность, определение целей социально-экономического развития страны, регулирование правовых и организационных основ хозяйственной деятельности, проведение необходимой инвестиционной, промышленной и научно-технической политики, эффективное управление государственной собственностью и формирование адекватной решаемым задачам денежно-кредитной, бюджетной и налоговой политики;
-осуществление государственного контроля за деятельностью управляемой или регулируемой сферы;
-социальная деятельность, направленная на обеспечение нормального воспроизводства населения, общественную стабильность, формирование единого рынка труда, достижение определенных качественных характеристик «человеческого потенциала», соответствующих требованиям экономики ХХI в.;
-обеспечение национальной интеграции, поддержание единого правового, экономического, социального и информационного пространства1).
Ю. Н. Старилов выделяет следующие основные функции современной исполнительной власти:
- исполнительную (правоприменительную) функцию, т.е. функцию исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов РФ;
- «правозащитную» функцию, т.е. функцию соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
- социально-экономическую (обеспечительную) функцию, т.е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;
- функцию обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;
- регулирующую функцию, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т.д.;
- нормотворческую функцию, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов;
- охранительную (юрисдикционную) функцию, означающую, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства1).
В основе следующего перечня функций исполнительной власти лежат несколько критериев классификации функций: в зависимости от формы реализации, по отраслевому принципу и организации управленческого процесса.
Профессор Д. Н. Бахрах предлагает две классификации функций государственной администрации, одна из которых с позиций предметного подхода (по отраслевому принципу).
Это функция:
- обеспечения безопасности личности, общества, государства, включающая обеспечение обороны, общественного порядка, осуществление разведки и контрразведки, обеспечение охраны государственной границы и др.;
- обеспечения развития экономики, осуществления административно-хозяйственной деятельности, включающая руководство промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, сбор налогов, содействие развитию предпринимательства, антимонопольную деятельность и др.;
- обеспечения реализации социальной политики государства, включающая организацию образования, здравоохранения, научных исследований, социальной защиты и др.;
- осуществления связей с другими государствами.
Вышесказанное позволяет прийти к выводу о том, что исполнительная власть - это самостоятельная ветвь единой государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством1).
По-разному определяют авторы и сущность органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительную власть.
Одни считают, что орган исполнительной власти - «это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной ветви государственной власти, и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера».
Другие авторы считают, что органы исполнительной власти - «это звенья государственного аппарата, которые в соответствии со своими функциями осуществляют на основании и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность»1).
Определяя понятие органа исполнительной власти, выделяют целый ряд характеризующих его признаков. Орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закрепленной за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделен полномочиями государственно-властного характера.
Более обстоятельно рассматривает признаки органов исполнительной власти профессор Ю. Н. Старилов, который выделяет следующие:
- государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
- органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти;
- деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1) государственная и территориальная целостность РФ;
2) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
4) единство системы государственной власти;
5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;
6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
7) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
8) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.
- главная задача органа исполнительной власти — правоисполнительная деятельность. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса;
- деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер;
- наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т.д.);
- обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах;
- постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ;
- нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административных актов);
- нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти;
- наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования;
- ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ;
- орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т. е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения;
- финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей1).
Исходя из признаков органов исполнительной власти, можно трактовать понятие органа исполнительной власти.
Так, Л. Л. Попова дает следующее определение: «Орган исполнительной власти — структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества»1).
В работе А. А. Демина в число элементов понятия государственного органа включается признак обеспечения указаний государственного органа государственным принуждением.
Обобщая эти характеристики, можно дать следующее определение. Орган исполнительной власти — это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, и наделен для этого государственно-властными полномочиями2).
Вопрос о системе органов исполнительной власти, так же как и о критериях классификации данных органов, хорошо разработан в юридической литературе3) (см. приложение А).
1. По основаниям образования:
а) образованные на основе конституции и конституционных актов;
б) образованные на основе текущего законодательства.
2. По характеру компетенции:
а) органы общей компетенции - несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Это правительство, администрация субъектов федерации;
б) органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными отраслями.
в) органы межотраслевой специальной компетенции (это обычно государственный комитет и др.) – органы, оказывающие руководящее значение на группу специализированных отраслей выполняющих функции;
г) органы внутриотраслевой компетенции.
3. По порядку решения вопросов:
а) коллегиальные органы. Они обсуждают и разрешают подведомственные вопросы, имеющие важное значение - коллегиально. Обычно это комитеты. В них решение принимается большинством, в сочетании с персональной ответственностью председателя комитета за исполнением решения. Коллегиальность помогает решать наиболее трудные и сложные вопросы с привлечением специалистов, получением необходимых консультаций;
б) единоначальные органы. Правительство, министерства и государственные комитеты. В этих органах решение принимается лично. Это способствует оперативности руководства, использованию индивидуальных способностей, повышению персональной ответственности за результаты работы органов. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции. В единоначальных органах иногда могут присутствовать начала коллегиальности. Так в состав коллегий входит руководитель, заместители, консультанты.
4. В зависимости от организационно-правового положения:
а) координационные;
б) консультативные - статус таких органов регулируется указом президента. При Президенте есть консультативный орган, при Правительстве же консультативные органы выступают в форме советов.
5. По организационно правовым формам:
а) Правительство РФ; правительство в субъектах, городах федерального значения; советы министров, имеющие статус правительств; министерства, государственные комитеты, комитеты, инспекции, службы, главные управления, агентства, департаменты и т.д.;
б) Федеральные министерства;
в) Государственные комитеты;
г) Федеральные комиссии;
д) Федеральные службы.
6. По порядку образования:
а) избираемые;
б) образуемые указом Президента РФ.
7. По территориальному масштабу деятельности.
Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением.
Подразделяются на:
а) федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю РФ. Это министерства, правительство, государственные комитеты и т.д.;
б) органы исполнительной власти субъектов федерации, которые осуществляют свою деятельность в пределах субъекта.
В автономных образованьях, городах федерального значения исполнительная деятельность осуществляется соответствующей администрацией.
Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, окружные, отраслевые и специальные органы.
Также существуют межтерриториальные органы исполнительной власти, их деятельность может охватывать территории нескольких субъектов.
в) местные органы исполнительной власти.
Обобщая вышеизложенное, можно сделать выводы о том, что рассматривая исполнительную власть, как конституционно-правовую категорию в двух назначениях: как совокупность властных государственных полномочий и как совокупность государственных органов1). Говоря о двух уровнях исполнительной власти - федеральной и региональной, следует понимать исполнительную власть как систему государственных органов.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 1039; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!