Глава 2. ТЕРРИТОРИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие и границы территории субъекта
Российской Федерации
Территория любого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру и территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства. С точки зрения формы государственного устройства все государства делятся на две группы - унитарные и федеративные.
Считается, что федеративные государства формируются прежде всего в целях децентрализации государственной власти и одновременно интеграции территорий (регионов) <1>, а также для повышения эффективности осуществления государственной власти и ее демократизации <2>.
--------------------------------
<1> См.: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. М., 1996. Вып. III. С. 63.
<2> См., например: Чертков А.Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М., 2005. С. 29 - 37.
|
|
|
Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию федеративным государством, которое является сложным по внутренней структуре образованием, состоящим из субъектов федерации. Следует отметить, что термин "субъекты Российской Федерации" стал использоваться в отечественном конституционном законодательстве сравнительно недавно. Впервые он был применен в ряде актов, принятых в 1991 г., затем - в одном из дополнительных протоколов к Федеративному договору. В Конституции РФ этот термин используется применительно ко всем составным частям Российской Федерации, которые провозглашаются равноправными.
Каждый из 83 субъектов РФ обладает признаками государственности: собственной территорией, населением и системой органов государственной власти. Субъект РФ представляет собой государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации, обладающее всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Из этого определения следует, что под территорией субъекта РФ понимается составная часть территории РФ, в пространственных пределах которой субъект обладает всей полнотой государственной власти по предметам собственного ведения <1>. Встречаются и иные определения: территорией субъекта РФ является часть территории РФ в пределах административной границы субъекта в соответствии с описанием и альбомом картографических карт <2>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Сысоева Е.А. Категория "территория" в правовой теории и практике законодательного регулирования федеративного устройства современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
<2> См.: Орлова М.Ф. Территория и границы субъекта Российской Федерации: на примере Астраханской области: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 67.
Собственная территория субъекта РФ является одним из непременных элементов его конституционно-правового статуса, о чем субъекты РФ нередко упоминают в своих конституциях (уставах). Например, в уставах Тверской (ст. 2), Волгоградской (ч. 3 ст. 1), Белгородской (ч. 2 ст. 1) и Ивановской (ч. 2 ст. 1) областей, Забайкальского (ч. 1 ст. 1) и Камчатского (ч. 1 ст. 1) краев перечень элементов статуса области как субъекта Федерации открывает территория. Устав Алтайского края в ст. 3, посвященной основным характеристикам правового статуса края как субъекта РФ, провозглашает: "Правовой статус Алтайского края как субъекта Российской Федерации определяется наличием... конституционно-правовых гарантий территориальной целостности Алтайского края".
|
|
|
Вместе с тем анализ названия гл. II "Территория и статус области" Устава Кировской области позволяет сделать вывод, что в этом регионе в структуру статуса субъекта РФ не включается территория. В Уставе Мурманской области гл. I "Основы конституционно-правового статуса области" содержит положения о таких элементах статуса, как законодательство, флаг, герб, символика, но о территории в ней также не упоминается. Подобным образом данные вопросы регулируются в Уставе Нижегородской области.
Конституция РФ называет один из видов субъектов РФ - республики - государствами, другие субъекты в ней не определяются. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ использование в ст. 5 Конституции РФ понятия "республика (государство)" не означает признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает некоторые особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера <1>. Поэтому территория субъекта РФ не может именоваться "территория государства" в общепринятом в конституционном и международном праве смысле.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О.
Системный анализ конституционных положений дает основания утверждать, что в состав Российской Федерации включены государства, государственно-территориальные <1> и национально-государственные образования, территории которых являются пространственным пределом их власти. Юрисдикция органов государственной власти субъектов РФ распространяется на их территорию. Об этом нередко упоминается в основных законах субъектов РФ. Например, согласно Уставу Пермского края "Пермский край как равноправный субъект в составе Российской Федерации обладает в границах своей территории всеми властными полномочиями субъекта Российской Федерации, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и иным законодательством края" (ч. 1 ст. 1).
--------------------------------
<1> В Уставе Тамбовской области данный субъект РФ называется административно-территориальным образованием, что нам представляется неверным.
На территории субъекта РФ действуют помимо федерального законодательства конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты данного субъекта. В большинстве региональных учредительных документов закреплено правило об их прямом действии и применении на всей территории соответствующих субъектов РФ. Так, согласно ст. 1 Устава Томской области ее "...Устав... обладает прямым действием и распространяется на всех граждан Российской Федерации, лиц без гражданства и иностранных граждан, постоянно или временно проживающих на территории области, а также на юридических лиц, зарегистрированных в установленном законом порядке на территории области или осуществляющих на ней свою управленческую, предпринимательскую либо иную деятельность. Устав области подлежит исполнению наравне с законами, действующими в области, и обеспечивается защитой государства".
Территории субъектов РФ отличаются по размерам, например, территория Адыгеи составляет 7,6 тыс. кв. км, а Саха (Якутии) - 3102 тыс. кв. км, однако при этом все субъекты равноправны. Есть и иные территориальные отличия. Так, Сахалинская область отделена от основной части сухопутной территории РФ Татарским проливом, а Калининградская область - единственный субъект РФ, полностью отделенный от остальной территории страны сухопутными границами иностранных государств (Польши и Литвы) и международными водами.
Вхождение субъектов в состав Российской Федерации предопределяет ограниченность их самостоятельности в отношении территории <1>, как, впрочем, и остальных элементов их статуса.
--------------------------------
<1> См.: Институты конституционного права / Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. М., 2011. С. 235, 236.
Территория субъекта РФ не упоминается в перечнях предметов федерального и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, из чего нередко делается вывод об отнесении этого предмета к собственному ведению субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Согласно п. "б" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеративное устройство и территория РФ, территориальное устройство субъектов РФ не отнесено к предметам ее ведения.
Большинство региональных основных законов к предметам ведения субъекта РФ относит его административно-территориальное устройство (п. 2 ч. 5 ст. 10 Устава Иркутской области, п. 3 ч. 2 ст. 18 Устава Ивановской области) и порядок его изменения (п. 2 ч. 2 ст. 23 Устава Свердловской области, п. 3 ст. 5 Устава Камчатского края).
Наряду с этим отдельные республики к своему ведению относят не просто административно-территориальное устройство, а "государственное устройство, статус и территорию республики" (п. 2 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия); "государственное устройство, территорию республики" (п. "в" ст. 69 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Данное обстоятельство оценивается неоднозначно.
С одной стороны, как указывалось выше, Конституция РФ признает республики государствами, следовательно, можно говорить об их государственном устройстве. Тем более что и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П указал, что территориальное устройство государства "как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации"; из Конституции РФ "вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве... республика вправе решить сама".
С другой стороны, термин "государственное устройство" в конституционном праве применяется к суверенным государствам, поэтому его использование применительно к субъектам РФ вряд ли оправданно. Следует отметить, что и Конституционный Суд РФ в отношении субъектов РФ использует не этот термин, а категорию "территориальное устройство".
Безусловно, территория субъекта РФ не может быть предметом его исключительного ведения хотя бы потому, что согласно ст. 67 Конституции РФ территории субъектов включены в территорию РФ. Изменение территории субъектов РФ невозможно в одностороннем порядке, без участия в этом процессе федеральных органов, которое выражается в утверждении Советом Федерации изменения границ между субъектами РФ (п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).
Кроме того, Российская Федерация устанавливает территориальные основы муниципального устройства в субъектах РФ исходя из п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. На федеральном уровне регулируется также статус отдельных территориальных единиц, в частности ЗАТО, наукоградов.
Наконец, как справедливо отмечается в литературе, субъекты РФ регулируют свое территориальное устройство в соответствии с конституционными нормами и принципами, а также исходя из государственно-территориального устройства, которое, в свою очередь, также закреплено в Конституции РФ.
В конституциях некоторых республик в отношении их территорий содержится указание на историческое расселение на ней коренного этноса. Например, в Конституции Республики Адыгея говорится, что на территории республики исторически сложилась общность людей - проживающий здесь адыгский народ (ст. 51). Конституция Республики Саха (Якутия) устанавливает, что территория республики принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов (ч. 1 ст. 44). Согласно ст. 3 Конституции Республики Коми образование республики и ее название связаны с исконным проживанием на ее территории коми народа. Весьма своеобразны положения Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия: "Территория Республики Калмыкия используется и охраняется как основа жизни и деятельности народа Калмыкии" (ст. 5). "Республика Калмыкия привержена принципам мира и добрососедства, ее территория не может быть использована для угроз и применения силы в отношении соседей, вмешательства в их дела" (ст. 6).
В ряде основных законов субъектов РФ указываются размеры территорий соответствующих субъектов. Например, в Уставе Ростовской области указано, что территория Ростовской области составляет 100,8 тыс. кв. км (ч. 1 ст. 11).
Территория субъекта РФ является неотъемлемой частью территории РФ (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). В литературе можно встретить утверждение, что "территория Федерации разграничивается на субъектную и федеральную ее части, последняя при этом имеет безусловные правовые приоритеты" <1>. Можно подумать, что "субъектная часть" не входит в "федеральную часть", что, безусловно, неверно. Конституционное положение "территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов" довольно четкое и недвусмысленное.
--------------------------------
<1> Потапов М.Г. Субъект федерации - государство? // Право и политика. 2010. N 2. С. 325.
Из этого положения вытекает, что субъект РФ не вправе совершать действия, направленные на отделение, разделение, иное нарушение целостности территории единого федеративного государства. Конституции (уставы) большинства субъектов РФ вслед за федеральной Конституцией провозглашают, что их территория является составной частью единой территории РФ, подтверждая тем самым юрисдикцию федеральной власти на своей территории (ч. 2 ст. 1 Конституции Чеченской Республики, ч. 1 ст. 15 Устава Смоленской области, ч. 1 ст. 4 Устава Свердловской области, ст. 1 Устава Иркутской области, ч. 1 ст. 2 Устава Ярославской области).
Необходимо отметить, что в начале 1990-х гг. положения конституций многих республик противоречили федеральным конституционным нормам, игнорировали факт их нахождения в составе России. Так, в первоначальной редакции Конституции Башкортостана 1993 г. было закреплено, что территория Республики не может быть изменена без волеизъявления проживающих в ней башкир и представителей других народов, выраженного путем референдума. Если в общем референдуме не примет участия башкирская часть населения, то референдум и его результаты недействительны <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Михалева Н.А. Указ. соч. С. 136.
В современной редакции основных законах субъектов РФ часто закрепляется принцип единства и целостности их территории, составляющей неотъемлемую часть территории РФ.
Например, в ст. 1 Конституции Карачаево-Черкесской Республики закреплено: "Территория Карачаево-Черкесской Республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации. Ее границы не могут быть изменены без согласия народов Карачаево-Черкесской Республики". В соответствии со ст. 1 Конституции Чеченской Республики территория Республики "является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации". Конституция Республики Алтай (Основной закон) устанавливает, что "территория Республики является исконной землей традиционного расселения ее коренного и других народов, обеспечивает сохранение их самобытности. Территория республики - часть территории Российской Федерации, она целостна, неотчуждаема, неделима, и ее граница не может быть изменена без согласия Республики Алтай" (ст. 10).
Своеобразное положение содержится в преамбуле Конституции Республики Алтай (Основного закона), объявляющей условием сохранения исторической территории и образования государственности республики "добровольное вхождение алтайцев в состав России и длительное нахождение под ее юрисдикцией". Устав Красноярского края в дополнение к положению о том, что территория края является составной частью территории РФ и обладает внутренним единством и целостностью, устанавливает запрет деления "территории края на территориальные образования, обладающие элементами статуса государственно-территориального образования" (ч. 1 ст. 29).
В ч. 1 ст. 29 Устава Красноярского края предусмотрено, что "территория края не делится на территориальные образования, обладающие элементами статуса государственно-территориального образования".
Следует отметить особую позицию некоторых субъектов РФ в регулировании территориальных вопросов. Например, Конституция Кабардино-Балкарской Республики гарантирует целостность и неприкосновенность территории республики (ч. 2 ст. 5) и не упоминает, что она входит в состав территории РФ. О неделимости республики говорится и в ст. 2 этой Конституции. Кроме того, в собственном ведении республики находятся государственное устройство, территория республики (п. "в" ст. 69), что, как отмечалось выше, не вполне соответствует ст. 71 Конституции РФ, относящей и федеративное устройство, и территорию РФ к исключительному ведению Федерации. Более того, в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ указано, что территория РФ включает территории субъектов РФ.
Территория каждого субъекта РФ имеет административную границу, отделяющую ее от других субъектов РФ. Под административной границей субъекта РФ понимается государственно признанная и установленная линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая предел территории субъекта РФ, т.е. пространственный предел его юрисдикции. Административными границами являются только те, которые разграничивают территорию между самими субъектами РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Орлова М.Ф. Указ. соч. С. 136.
Субъект РФ может иметь внешнюю границу, отделяющую его от иностранных государств, которая является вместе с тем Государственной границей РФ. Субъект РФ не вправе определять статус и защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, поскольку эти вопросы находятся в ведении Федерации и основаны только на Конституции РФ (п. "н" ст. 71) и международных договорах РФ и регулируются текущими федеральными нормативными правовыми актами.
Границы между субъектами РФ не имеют статуса государственных границ. Это означает, что при пересечении границы субъекта РФ не могут взиматься таможенные пошлины и сборы; создаваться пункты пропуска через границу, пограничные посты.
Территориальные границы субъектов РФ нередко в общих чертах описываются в региональных основных законах. Так, согласно ст. 5 Устава Нижегородской области "область граничит со следующими субъектами Российской Федерации: Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Чувашская Республика - Чувашия, Владимирская область, Ивановская область, Кировская область, Костромская область, Рязанская область. Границы области согласовываются с граничащими с областью субъектами Российской Федерации".
Более детальное описание территориальных границ содержится в Уставе Ростовской области: "На западе граница Ростовской области совпадает с государственной границей Российской Федерации с Украиной, на севере, востоке и юге Ростовская область имеет административную границу с субъектами Российской Федерации - Воронежской областью и Волгоградской областью, Республикой Калмыкия, Ставропольским краем и Краснодарским краем. На западе в Таганрогском заливе Азовского моря граница Ростовской области совпадает с морской государственной границей Российской Федерации с Украиной и проходит административная граница с Краснодарским краем. На востоке административная граница Ростовской области с Волгоградской областью частично проходит по Цимлянскому водохранилищу" (ч. 2 ст. 11).
В Уставе Новосибирской области перечислены граничащие с территорией области субъекты РФ (Алтайский край, Кемеровская, Омская и Томская области), а также содержится положение, согласно которому "часть границы Новосибирской области совпадает с Государственной границей Российской Федерации с Республикой Казахстан" (ст. 4). В нем в отличие от Устава Нижегородской области зафиксировано, что границы Новосибирской области установлены федеральным законодательством. Сходное положение имеется и в Уставе Смоленской области: "Границы Смоленской области как субъекта Российской Федерации закрепляются федеральным законодательством" (ч. 2 ст. 15).
В ст. 85 Устава Свердловской области закреплено: "Границы Свердловской области определяются соглашениями с сопредельными субъектами Российской Федерации и обозначаются на местности".
Устав Ивановской области содержит положение о том, что границами области являются границы между Ивановской областью и сопредельными субъектами РФ. Согласованные с сопредельными субъектами РФ границы Ивановской области утверждаются областным законом об описании границ области (ст. 6).
Территориальные границы субъектов РФ сформировались еще в советский период, в разное время утверждались актами федеральной власти. В ряде конституций и уставов субъектов есть упоминание об этих актах как о правовой основе пределов территориальных границ соответствующих субъектов. Например, согласно ч. 1 ст. 2 Устава Белгородской области пределы административных границ территории установлены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 января 1954 г. Сходная норма имеется и в Уставе (Основном законе) Орловской области: территория области в пределах административной границы, установленной Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 января 1954 г., является неотъемлемой частью территории РФ и составляет 24,7 тыс. кв. км (ч. 2 ст. 10). Устав Тюменской области содержит ссылку на Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 августа 1944 г., которым установлены границы Тюменской области (ч. 1 ст. 2). В Уставе Воронежской области зафиксировано, что область образована Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 13 июня 1934 г. и занимает территорию общей площадью 52,6 тыс. кв. км в границах, установленных Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 января 1954 г. Согласно ч. 1 ст. 13 Устава Ростовской области область образована 13 сентября 1937 г. Постановлением ЦИК СССР "О разделении Азово-Черноморского края на Краснодарский край и Ростовскую область".
Весьма своеобразно положение Устава (Основного закона) Волгоградской области о правовой основе границ данного субъекта РФ. Согласно ч. 1 ст. 5 Устава территория области "определена границами, существующими на момент подписания Федеративного договора". По существу, правовая основа территориальных границ области здесь не указана, поскольку Федеративный договор не является учредительным, он не устанавливает и не меняет территориальные границы, а лишь разграничивает компетенцию между органами государственной власти федерального и регионального уровней.
Некоторые субъекты РФ связывают существующие территориальные границы с днем принятия их основного закона. Например, в Уставе Магаданской области закреплено, что "территория Магаданской области определяется существующей границей на день принятия настоящего Устава". Конституцией Чувашской Республики предусмотрено, что территория республики определяется существующими границами на момент принятия данной Конституции (ч. 1 ст. 60). Получается, что вопрос установления территориальных границ находится в ведении данного субъекта РФ, хотя это не согласуется с положениями ст. 71, ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, так как затрагиваются интересы иных субъектов, прежде всего сопредельных, и всей федерации в целом. Не случайно многие основные законы содержат положение, сходное с тем, которое закреплено в Уставе Сахалинской области: "Линия границы территории Сахалинской области определяется в соответствии с федеральным законом" (ч. 2 ст. 3). В Уставе Красноярского края "границами края признаются его границы, существующие на момент принятия настоящего Устава, определенные в установленном порядке органами государственной власти РСФСР и Российской Федерации" (ч. 1 ст. 30). Данная норма представляется юридически точной и соответствующей Конституции РФ.
Специфика формулировки Устава Камчатского края обусловлена объединением Камчатской области с Корякским автономным округом. Согласно ч. 2 ст. 11 границы Камчатского края совпадают с границами Камчатской области на день вступления в силу Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" и охватывают территории двух ранее граничивших между собой объединившихся субъектов РФ - Камчатской области и Корякского автономного округа.
Отличается своеобразием положение преамбулы Устава Саратовской области: "Императорским Указом в 1780 году в г. Саратове было учреждено наместничество, которое с 1782 года стало именоваться губернией. В 1796 году губерния была ликвидирована, а 5 марта 1797 года вновь восстановлена и имела этот статус до 1928 года. В 1928 году была образована Нижне-Волжская область с центром в г. Саратове и в этом же году переименована в Нижне-Волжский край. Постановлением ЦИК РСФСР от 10 января 1934 года из Нижневолжского края был выделен Саратовский край, который с принятием 5 декабря 1936 года Конституции СССР стал именоваться Саратовской областью. Ныне действующие границы Саратовской области определены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 января 1954 года".
Подробное описание границ субъектов РФ, как правило, содержится в их законах, на что есть указания в конституциях (уставах) субъектов. Так, Уставом Нижегородской области определено, что описание границ Нижегородской области утверждается законом области. Аналогичная норма имеется в Уставе Иркутской области (ч. 1 ст. 3).
В ряде (конституций) уставов не уточняется форма регионального нормативного акта, определяющего территориальные границы субъекта РФ. Например, в соответствии с Уставом Свердловской области официальным документом, фиксирующим границы Свердловской области, является их описание, содержащее необходимые сведения и картографические материалы. Устав Саратовской области признает официальным документом, фиксирующим границы области, "описание границ области, содержащее необходимые пояснения и картографические материалы" (ст. 5). Согласно Уставу (Основному закону) Орловской области "документами, определяющими границы области, являются Описание границ области и картографические материалы области" (ч. 3 ст. 10).
Отдельные субъекты РФ на описание территориальных границ уполномочивают высшее должностное лицо. Так, в соответствии со ст. 5 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа официальным документом, закрепляющим границы автономного округа, является описание границ автономного округа, содержащее картографические материалы, утверждаемое постановлением губернатора автономного округа.
В некоторых субъектах РФ описание территориальных границ содержится непосредственно в основном законе. Например, в приложении к Уставу Воронежской области, содержащем картографические материалы, описываются ее границы.
§ 2. Состав территории субъекта Российской Федерации
Федеральным законодательством не определяется состав территории субъектов РФ, что обусловлено их самостоятельностью, очерченной рамками ст. 73 Конституции РФ. В законодательстве субъектов РФ состав их территории устанавливается не всегда. Видимо, это связано с неоднозначным пониманием пределов самостоятельности субъектов в этом вопросе.
Можно выделить несколько подходов в региональном конституционном (уставном) регулировании состава территории субъекта РФ: географический; административно-территориальный; муниципально-территориальный.
Однако следует заметить, что довольно часто такое регулирование отсутствует.
Географический подход предполагает перечисление компонентов земной поверхности, но территория субъекта РФ не может наподобие территории РФ включать согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Отметим, что в отношении данного вопроса высказываются различные точки зрения. В частности, А.Н. Лебедев считает, что под территорией субъекта РФ в Конституции РФ понимается только суша, или сухопутная территория, поскольку отдельными самостоятельными частями российской территории являются внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над водами и территориями субъектов РФ <1>. Столь категоричное утверждение не может не вызвать возражений.
--------------------------------
<1> См.: Лебедев А.Н. Конституционно-правовой статус территории субъекта Российской Федерации. С. 79.
В уставах немногочисленных субъектов РФ, в которых указан состав их территории, наблюдается разнообразие формулировок. В большинстве из них указаны суша и воды, но названы они по-разному. Например, в Уставе (Основном законе) Тульской области закрепляется, что территория области включает "земную и водную поверхность в границах области" (ч. 4 ст. 1). Согласно ч. 2 ст. 2 Устава Ярославской области территория области включает "поверхность суши и поверхность вод внутри сухопутных границ Ярославской области". Иная формулировка содержится в Уставе Брянской области: "Территорию Брянской области образуют земля и водоемы в границах, установленных при ее образовании" (ст. 2). В Уставе Красноярского края, помимо суши и внутренних вод, названы недра (ч. 2 ст. 29). Согласно Уставу (Основному закону) Ямало-Ненецкого автономного округа территорией округа признаются образуемая в пределах его границ земельная, водная поверхность, недра и воздушное пространство (ч. 1 ст. 5).
Своеобразно положение Устава Ростовской области, в котором указано, что область "имеет сухопутные и водные границы" (ч. 2 ст. 11).
В Уставе Сахалинской области упоминаются лишь острова: "В состав территории Сахалинской области входят территории острова Сахалин с прилегающими к нему островами, Курильских островов, включающих острова Большой Курильской гряды и Малой Курильской гряды согласно описанию, предусмотренному приложением к настоящему Уставу" (ст. 3).
В конституциях и уставах многих субъектов РФ провозглашается, что земля, водные ресурсы и недра, находящиеся в пределах их территорий, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов данных субъектов. Например, согласно ч. 1 ст. 11 Конституции Республики Марий Эл "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа Республики Марий Эл". Подобное положение содержится в Конституции Удмуртской Республики (ч. 1 ст. 12) и конституциях других республик. В Конституции Республики Адыгея "земля и ее недра, воды, растительный и животный мир" объявляются "достоянием народа Республики Адыгея", которое составляет основу его жизни и деятельности (ч. 2 ст. 13). В соответствии со ст. 5 Устава Ставропольского края земля и другие природные ресурсы края являются основой жизни и деятельности его жителей и не могут использоваться в ущерб интересам населения края. Устав Владимирской области основой жизни и деятельности народа объявляет землю, недра, растительный и животный мир, а также подземные и поверхностные воды (ч. 1 ст. 93).
Необходимо обратить внимание на то, что ряд субъектов РФ определили состав своих территорий не в конституциях и уставах, а в законах об административно-территориальном устройстве, смешав тем самым географический и административно-территориальный критерии состава территории. В законах об административно-территориальном устройстве республик Калмыкия <1> и Коми <2>, Архангельской <3>, Мурманской <4> и Тверской <5> областей закреплено, что их территории образуют "суша, недра, вода и воздушное пространство в пределах их границ".
--------------------------------
<1> См.: Закон от 6 ноября 2001 г. N 138-11-З "Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия".
<2> См.: Закон от 6 марта 2006 г. N 13-РЗ "Об административно-территориальном устройстве Республики Коми".
<3> См.: Закон от 5 марта 1996 г. N 31-21-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области".
<4> См.: Закон от 6 января 1998 г. N 96-01-ЗМО "Об административно-территориальном устройстве Мурманской области".
<5> См.: Закон от 17 апреля 2006 г. N 34-ЗО "Об административно-территориальном устройстве Тверской области".
Сухопутная территория субъекта РФ находится в пределах его административных границ, поскольку по ней определяются официальные размеры субъекта.
Внутри административных границ субъектов РФ может находиться водная территория, однако законодатель не разграничивает ее на федеральную и субъектов РФ. В Водном кодексе РФ воды рассматриваются в качестве водных объектов, которые могут быть объектами гражданско-правового оборота. Согласно ч. 2 ст. 8 Кодекса в собственности субъекта РФ находятся пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, если иное не установлено федеральными законами.
Вместе с тем субъекты РФ могут осуществлять правовое регулирование и управление иными водными объектами, расположенными в пределах их территории. Статьей 25 Водного кодекса РФ предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по разработке, утверждению и реализации региональных программ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов; участию в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов; утверждению правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах; правил охраны жизни людей на водных объектах и др. При этом законодатель не оговаривает, что эти полномочия осуществляются лишь в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, хотя ряд иных полномочий связан именно с такими объектами. Данный подход объясняется отнесением к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользования; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; особо охраняемых природных территорий. В совместном ведении также находятся земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, природоохранное законодательство (п. п. "в", "д", "к" ст. 72 Конституции РФ). Уставы ряда субъектов воспроизводят положения ст. 25 Водного кодекса РФ (ст. 15-1 Устава Липецкой области, ст. 21 Устава Воронежской области и др.).
Федеральное законодательство, разграничивающее компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти в отношении водных ресурсов, в течение последнего десятилетия неоднократно менялось. В 2004 г. в Водный кодекс РФ были внесены существенные изменения, упразднившие ряд полномочий органов субъектов РФ в области водных отношений <1>, в 2005 г. ряд полномочий был восстановлен <2>, однако они не отнесены к собственным полномочиям субъектов РФ, а определены как факультативные, которые субъекты РФ по своему усмотрению могут осуществлять за счет своих бюджетов <3>. В последующем соответствующие коррективы были внесены и в Водный кодекс РФ.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<2> См.: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".
<3> См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Отдельные полномочия федеральных органов государственной власти переданы органам государственной власти субъектов РФ, в частности по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов, а также по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий; по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов, в пользование <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 18 марта 2008 г. N 61 "Об утверждении Примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации"; Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 12 марта 2012 г. N 57 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги в сфере переданного полномочия Российской Федерации по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования".
В ряде основных законов субъектов РФ содержатся положения, касающиеся водной территории. Так, в Уставе (Основном законе) Алтайского края закреплено, что воды в границах края, включая воды рек (Оби, Бии, Катуни и др.), озер, иных поверхностных водных объектов, а также подземных водных объектов являются неотъемлемой частью единого водного фонда Российской Федерации. Одновременно они составляют единый водный фонд Алтайского края (ст. 24). Уставом Забайкальского края неотъемлемой частью единого водного фонда РФ объявляются "воды в границах Забайкальского края, включая воды рек (часть бассейна озера Байкал, рек Амур и Лена), иные водотоки (ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища), болота, подземные воды и их природные выходы, ледники, снежники" (ст. 71).
Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, субъекты РФ в текущем законодательстве регулируют осуществление их органами мониторинга в отношении поверхностных и подземных вод <1>, очистки вод <2> и другие аспекты водных отношений <3>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. N 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве".
<2> См., например: Постановление правительства Архангельской области от 9 октября 2012 г. N 447-пп "О долгосрочной целевой программе Архангельской области "Модернизация объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод на территории Архангельской области на 2013 - 2014 годы".
<3> См., например: Закон Санкт-Петербурга от 15 февраля 2007 г. N 60-13 "О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга"; Закон Тюменской области от 19 декабря 2006 г. N 523 "О регулировании водных отношений в Тюменской области"; Постановление правительства Хабаровского края от 11 августа 2010 г. N 205-пр "Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Хабаровском крае".
В состав территорий субъектов РФ входят недра. Законом РФ "О недрах" предусмотрено право субъектов РФ принимать законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий (ст. 1.1). Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в собственности субъектов РФ. Законом также предусмотрено формирование перечня участков недр федерального значения. В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 2.1 к данным участкам, в частности, относятся участки недр, расположенные на территории субъекта РФ или территориях субъектов РФ и содержащие объем полезных ископаемых, определенный данным Законом.
В основных законах субъектов РФ недра наряду с другими природными объектами признаются основой жизни народа (населения). При этом в ряде конституций республик указано, что недра являются достоянием республики и национальным богатством ее народа (ст. 16 Конституции Республики Алтай, ст. 13 Конституции Республики Адыгея). В других основных законах не уточняется субъект - народ республики или всей России. Так, в ст. 10 Конституции Республики Северная Осетия - Алания указано, что недра и другие природные ресурсы, являясь достоянием народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности. Аналогичная норма содержится и в Конституции Республики Татарстан (ст. 16).
Своеобразно положение Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия): "Недра Республики Саха (Якутия) составляют естественное богатство ее многонационального народа. Государственная собственность Республики Саха (Якутия) на недра и государственная собственность Российской Федерации на недра устанавливаются федеральными законами, а также договорами между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия)" (ст. 5).
Воздушное пространство, расположенное над территорией субъекта РФ, является частью его территории и входит в воздушное пространство России, определение статуса и защита которого согласно п. "н" ст. 71 Конституции РФ составляет предмет федерального ведения. Согласно ч. 1 ст. 1 Воздушного кодекса РФ Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении своего воздушного пространства.
Положения о воздушном пространстве редко встречаются в конституционном законодательстве субъектов РФ. Например, в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа его территория ограничивается не только земельной и водной поверхностью, недрами, но и воздушным пространством. В соответствии со ст. 23 Устава Алтайского края атмосферный воздух в пределах края является частью естественной среды обитания человека. Охрана атмосферного воздуха предусмотрена федеральным законом и законом Алтайского края. Конституция Республики Тыва также закрепляет обязанность республики в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством, разрабатывать и реализовывать систему правовых, организационных и других мероприятий, направленных на рациональное использование атмосферного воздуха, его защиту от вредных воздействий (ст. 95).
Следует отметить, что компетенция субъектов РФ в отношении воздушного пространства преимущественно сводится к участию в охране атмосферного воздуха. В Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определена компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды (ст. 6). Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" за органами государственной власти субъектов РФ закреплена обязанность осуществлять меры по предотвращению и снижению загрязнения атмосферного воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека и обеспечению соответствия атмосферного воздуха санитарным правилам (ч. 4 ст. 20).
Во многих законах субъектов РФ, посвященных охране природной среды, содержатся положения о том, что к особо охраняемым объектам могут относиться не только участки земли, водной поверхности, но и воздушное пространство над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Архангельской области от 23 июня 2005 г. N 66-4-ОЗ "Об охране окружающей среды на территории Архангельской области".
Отличается своеобразием положение Закона Калининградской области от 9 января 2004 г. N 354 "О государственной поддержке развития туристско-рекреационной сферы на территории Калининградской области", в котором воздушное пространство упоминается в статье, посвященной туристической территории Калининградской области, под которой понимаются "участки земли, водной поверхности, подземного и воздушного пространства над ними, где располагаются туристские ресурсы Калининградской области" (ст. 3).
Административно-территориальный подход к регулированию в субъектах РФ состава их территории характеризуется закреплением в конституциях (уставах) административно-территориальных единиц. Например, в ч. 2 ст. 3 Устава Астраханской области предусмотрено, что в состав территории области "включаются территории административно-территориальных единиц в соответствии с административно-территориальным устройством Астраханской области". Устав Забайкальского края провозглашает находящийся в границах территории края Агинский Бурятский округ административно-территориальной единицей с особым статусом в составе Забайкальского края (ч. 1 ст. 105). В соответствии с Уставом Курской области территория области "включает в себя территории ее административно-территориальных единиц и населенных пунктов" (ч. 1 ст. 7). Уставом Мурманской области предусмотрено, что в состав области "входят территории административно-территориальных единиц" (ч. 2 ст. 5). Согласно ч. 1 ст. 4 Устава Приморского края "в границы Приморского края включаются административно-территориальные единицы, образующие территорию края".
Муниципально-территориальный подход отличается указанием в основных законах субъектов РФ на вхождение в состав их территории муниципальных образований. Так, Устав Липецкой области в состав территории включает городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения (сельсоветы) - муниципальные образования области (ч. 1 ст. 5).
Большая часть субъектов РФ в своих основных законах состав территории не определяет (например, г. Москва, Санкт-Петербург, Свердловская область, Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика).
§ 3. Административно-территориальное устройство субъекта
Российской Федерации
Под административно-территориальным устройством субъекта РФ обычно понимается разделение его территории на части - административно-территориальные единицы, в рамках которых в субъектах РФ осуществляется управление государственными делами и отражаются их исторические, национальные, культурные и социально-экономические особенности. Основной целью деления территории на административно-территориальные единицы является создание условий для эффективного управления, сохранения целостности и социально-экономического единства территории, поддержания оптимальных отношений между центром и территориальными единицами, направленных на обеспечение максимального удовлетворения потребностей населения.
В отличие от унитарного государства, которое само делится на административно-территориальные единицы, в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты федерации <1>. Поэтому необходимо различать категории "федеративное устройство" и "административно-территориальное устройство". Вместе с тем в учебной литературе иногда встречается некорректное их употребление. Так, некоторые авторы, по сути, не проводят различия между федеративным и административно-территориальным устройством, называя края и области, города федерального значения, автономные образования административно-территориальными единицами <2> или указывая, что "под формой государственного устройства в юридической науке понимается административно-территориальная организация государства, характер взаимоотношений между его составными частями (субъектами), а также между центральными и местными органами" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2009. С. 166.
<2> См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право России: Учебник. 2-е изд. М., 2006. С. 93.
<3> Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2004. С. 48.
Анализ текста ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ позволяет отнести административно-территориальное устройство (деление) к компетенции субъектов РФ <1>, хотя по данному вопросу высказываются и иные мнения. Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ряде статей Конституции, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве республика вправе решать сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение <2>.
--------------------------------
| КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) под ред. В.Д. Зорькина включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное). |
<1> Такого мнения придерживаются многие ученые. См., например: Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. 4-е изд. М., 2010. Т. 2. С. 127; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 372; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.Д. Зорькин, Л.В. Лазарев. М., 2010. С. 210.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П; Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 289-О.
Во многих конституциях (уставах) субъектов РФ имеются специальные разделы или главы, закрепляющие административно-территориальное устройство.
Следует отметить, что в текстах конституций (уставов) субъектов РФ используются различные термины: "административно-территориальное устройство" (республики Алтай, Татарстан, Кировская, Мурманская, Псковская, Астраханская области, Камчатский край и др.), "административно-территориальное деление" (республики Тыва, Марий Эл, г. Москва, Свердловская область и др.), как равнозначные "административно-территориальное устройство" и "административно-территориальное деление" (например, Красноярский край), "территориальная организация" (например, Ивановская область), "территориальное устройство" (Красноярский край, г. Санкт-Петербург и др.), как равнозначные "территориальное устройство" и "административно-территориальное устройство" (Смоленская, Ленинградская области), как равнозначные "государственное устройство" и "административно-территориальное устройство" (Омская область, Чеченская Республика). Возражение вызывает последний вариант, поскольку, как указывалось выше, словосочетание "государственное устройство" традиционно употребляется применительно к суверенным государствам, а не его частям - субъектам РФ.
В основу административно-территориального устройства (деления) субъектов РФ положены следующие принципы: 1) экономический; 2) национальный; 3) максимальное приближение органов публичной власти к населению; 4) стабильность; 5) учет мнения местного населения.
Экономический принцип предполагает учет географического положения, размера территории, тенденций хозяйственной деятельности, особенностей хозяйственного профиля, наличия центров его экономического тяготения, сложившейся системы расселения населения, его количества, инфраструктурного потенциала, состояния путей сообщения и других факторов. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 164.
Национальный принцип играет важную роль в административно-территориальном устройстве субъектов многонационального федеративного государства, поскольку позволяет учитывать особенности национального состава населения, этнические, языковые, религиозные и иные исторически сложившиеся особенности и местные традиции при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию коренных малочисленных народов и иных этносов Российской Федерации.
Принцип максимального приближения органов публичной власти к населению важен при организации административно-территориального устройства субъектов РФ для успешного решения органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач по удовлетворению повседневных нужд и запросов людей.
Принцип стабильности административно-территориального устройства необходим для устойчивого развития территориальной единицы. Частые и непродуманные изменения в административно-территориальном устройстве ведут к дезорганизации системы регионального управления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. С. 226.
Принцип учета мнения местного населения тесно связан с принципом максимального приближения органов публичной власти к населению и предполагает ограничение свободы усмотрения данных органов при решении вопросов территориального деления, создания новых, реорганизации и упразднения существующих территориальных единиц.
Субъекты РФ, регулируя вопросы административно-территориального устройства в конституциях (уставах), специальных законах <1>, подзаконных актах, нередко включают в нормативные тексты определение понятия "административно-территориальное устройство" <2>, закрепляют его принципы, добавляя к вышеуказанным принципам и другие: самостоятельность определения своего административно-территориального устройства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами; эффективное управление; ресурсная достаточность; соблюдение гарантий местного самоуправления и учета муниципально-территориального деления; гласность при решении вопросов административно-территориального устройства.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Республики Бурятия от 10 сентября 2007 г. N 2433-III "Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия"; Закон Хабаровского края от 28 марта 2007 г. N 109 "Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края".
<2> Например, согласно Закону Московской области от 17 января 2001 г. N 12/2001-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области" административно-территориальное устройство Московской области - это территориальная организация Московской области, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, установленная для осуществления функций государственного управления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры.
В литературе обращается внимание на существенный разнобой при определении принципов административно-территориального устройства, форм и видов их сочетания и взаимодействия <1>. Представляется, что принципы административно-территориального устройства субъектов РФ должны быть едиными в масштабах всей страны, поскольку территория каждого субъекта является частью территории РФ, поэтому вполне оправданно принятие федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства субъектов РФ <2>. Согласно п. "н" ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, что обусловливает необходимость "закрепления общих принципов соотношения друг с другом территориальных пределов действия различных органов государственной власти и местного самоуправления" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Вишняков В.Г. Проблемы укрепления территориальной целостности Российского государства // Законодательство и экономика. 2011. N 10. С. 5 - 16.
<2> О проекте Федерального закона N 227899-3 "Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации", представленного на первое чтение в Государственную Думу, см.: Чертков А.Н. Субъект Федерации как государственно-территориальная единица // Журнал российского права. 2011. N 1. С. 76 - 81.
<3> Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 34 - 40.
Многие ученые разделяют точку зрения о целесообразности федерального регулирования основ административно-территориального устройства. Так, В.И. Васильев считает необходимым усиление роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов РФ <1>. Одни исследователи предлагают дополнить Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" главой "Общие принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации" <2>. Другие авторы обосновывают необходимость принятия двух типов федеральных законов - общего закона о территориях субъектов РФ и частных законов, каждый из которых предназначен для установления территории конкретного субъекта РФ <3>. Третью группу составляют ученые и практики, полагающие целесообразным принятие федерального закона об административно-территориальном устройстве в Российской Федерации <4>.
--------------------------------
| КонсультантПлюс: примечание. Учебник В.И. Васильева "Муниципальное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2012 (2-е издание, переработанное и дополненное). |
<1> См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 248.
<2> См., например: Овчинникова Л.В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 17.
<3> См., например: Гончаров М.В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 9.
<4> См., например: Кириллов Ю.В. Материал к семинару "Оптимизация территориальной организации публичной власти в Российской Федерации" Института муниципального управления (на правах рукописи). Обнинск, 2009. С. 1; Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995. С. 86, 87.
Система административно-территориального деления в России сложилась в основном в годы советской власти и была основана на принципе единства территориального деления и системы власти и управления в стране, в которой автономия различных территориальных уровней была ограничена. Любое решение нижестоящего представительного органа (Совета) могло быть отменено вышестоящим. Отсюда вытекала простота территориального деления государства, которая обусловливалась преимущественно пространственной организацией государственного (административного) управления. Все другие аспекты территориального деления государства (градостроительный, федеративный и др.) рассматривались скорее как дополнения или изъятия из общего порядка регламентации административно-территориального устройства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 166.
Административно-территориальной единицей признается часть территории субъекта РФ в фиксированных границах, созданная для осуществления функций управления и имеющая законодательно установленный статус и наименование.
В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских советов (они включали одно село или несколько сел). Ранее установление административно-территориальных единиц и решение иных вопросов административно-территориального устройства относилось к ведению Российской Федерации и регулировалось Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР". Формально Указ не отменен, но отношение к нему как федеральных, так и региональных властей неоднозначное.
С заключением Федеративного договора административно-территориальные единицы - края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения - приобрели статус субъектов РФ, что в дальнейшем нашло закрепление в Конституции РФ.
В настоящее время перечень административно-территориальных единиц приводится в конституциях (уставах) субъектов РФ и законах об административно-территориальном устройстве. Например, в Уставе Ростовской области указывается, что в состав области входят 55 административно-территориальных образований, и содержится их полный перечень (ст. 15).
Региональным законодательством устанавливается два уровня административно-территориальных единиц: базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов РФ.
К базовым административно-территориальным единицам относятся: районы; города республиканского, краевого, областного, окружного значения.
Район (сельский район) - административно-территориальная единица, составляющая часть сельской местности субъекта РФ и входящая в субъект непосредственно. Район не входит в состав других административно-территориальных единиц. На территории района расположены города районного значения, поселки, села, сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Кроме того, каждый район (уезд) является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 167.
Города республиканского, краевого, областного, окружного значения играют важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни субъекта РФ и страны в целом. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. Различаются города, состоящие из территории в пределах городской черты, и города, состоящие из данной территории и прилегающих (присоединенных) территорий небольших городов, поселков, сел. В законодательстве Мурманской области эти города называются "города с подведомственными территориями".
К первичным (низовым) административно-территориальным единицам относятся: города районного значения; районы в городах; поселки; села; сельские округа.
Город районного значения - административно-территориальная единица, входящая в состав сельского района и состоящая из города и прилегающих к нему земель.
Районы в городах (внутригородские районы) - административно-территориальные единицы, входящие в состав городов республиканского, краевого, областного и окружного значения. Они являются частью этих крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением и обеспечивают нормальное функционирование городов.
Поселки могут входить в состав сельских районов, городов, внутригородских районов. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные. К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. Дачные поселки - населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.
Села, а также деревни, хутора, аулы, станицы - это сельские населенные пункты, жители которых заняты преимущественно сельским хозяйством. Они могут являться самостоятельными административно-территориальными единицами, но чаще всего таковыми не являются и входят в состав сельских округов, сельсоветов. Сельские населенные пункты - самая многочисленная административно-территориальная единица.
Сельские округа (волости, сельсоветы) представляют собой административно-территориальные единицы в сельской местности, включающие в свой состав села, деревни, небольшие поселки с прилегающими к ним территориями. Как правило, сельские округа входят в состав сельских районов, хотя иногда могут входить в состав территории города.
Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, давно ставших традиционными, некоторые субъекты РФ создали и другие административно-территориальные единицы. Так, в Псковской области территории городов Псков и Великие Луки делятся на административные округа, являющиеся внутригородскими административно-территориальными единицами. Кроме того, в составе территории Псковской области находятся административные поселения.
Согласно Уставу г. Москвы и Закону г. Москвы от 5 июля 1995 г. N 13-47 "О территориальном делении города Москвы" территориальными единицами города Москвы являются районы, поселения и административные округа. Территория Москвы разделена на 12 административных округов - Центральный, Северный, Северо-Восточный, Восточный, Юго-Восточный, Южный, Юго-Западный, Западный, Северо-Западный, Зеленоградский, Новомосковский, Троицкий. Образование, преобразование и упразднение административных округов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляются мэром Москвы <1>. Административный округ включает несколько районов или поселений. Границы административного округа не могут пересекать границ районов или поселений. Всего в составе Москвы 125 районов и 21 поселение <2>. Поселения были созданы на территориях, включенных в состав территории г. Москвы в соответствии с Соглашением об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью от 29 ноября 2011 г., Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью".
--------------------------------
<1> См.: распоряжение мэра Москвы от 24 ноября 2005 г. N 384-РМ "Об установлении границ административных округов города Москвы".
<2> Поселения образованы на территории Москвы, которая ранее входила в состав Московской области.
В конституциях (уставах) субъектов РФ указываются виды административно-территориальных единиц, входящих в состав их территории, которые могут дополняться конкретными перечнями. Например, в Конституции Республики Саха (Якутия) указаны базовые виды административно-территориальных единиц, из которых состоит территория республики: улусы (районы) и город республиканского значения Якутск. Перечни районов в Конституции содержатся, но не указаны виды низовых административно-территориальных единиц (ч. 2 ст. 47). Подобным образом определены основы административно-территориального устройства в конституциях Карачаево-Черкесской Республики (ст. 62), Республики Мордовия (ст. 63), Республики Татарстан (ст. 65).
В Конституции Республики Хакасия наряду с районами перечисляются города, при этом без уточнения их вида - республиканского или районного значения (ст. 67). Сходным образом регулируются эти вопросы в уставах Свердловской, Саратовской областей.
В уставах Приморского края, Новгородской области сельские районы называются "административные районы".
Конституцией Республики Башкортостан установлен такой вид административно-территориальной единицы, как "составная административно-территориальная единица, приравненная к району", к которой причисляются район и город (ст. 64).
В действовавшем до 2009 г. Законе Томской области от 26 июня 1997 г. N 469 "Об административно-территориальном устройстве Томской области" в качестве административно-территориальных единиц выделялись "монофункциональные поселения", под которыми понимаются "административно-территориальные единицы, включающие в себя территорию военных городков, вахтовых поселков, временных поселений, имеющих важное производственное и отраслевое значение и обеспеченных необходимым уровнем жилищно-коммунальных и бытовых услуг, единой инфраструктурой систем жизнеобеспечения поселения; и поселения с особым правовым статусом, то есть административно-территориальные единицы, представляющие собой населенные территории, созданные для решения отдельных экономических задач" (ст. 3).
Согласно ст. 68 Конституции Республики Алтай в состав республики входят следующие виды административно-территориальных образований: 1) г. Горно-Алтайск; 2) районы (аймаки), перечень которых приводится в Конституции; 3) населенные пункты, находящиеся в составе районов (аймаков). Отметим, что населенные пункты, которые входят в состав сельских округов, не могут быть самостоятельными административно-территориальными единицами. Конечно, территория административно-территориальной единицы, по сути, такая же, как и территория любого населенного пункта, однако отличие заключается в том, что в ее границах функционируют органы государственной власти России.
В уставах субъектов РФ довольно часто перечисляются виды населенных пунктов в одном ряду с низовыми административно-территориальными единицами. Например, в Уставе Нижегородской области указаны такие населенные пункты, как рабочие поселки, курортные поселки и административно-территориальные единицы - сельсоветы (ст. 6). В соответствии со ст. 55 Конституции Республики Адыгея административно-территориальными единицами в республике являются "аул, село, хутор, станица, поселок, поселок городского типа, город, район" (ч. 2 ст. 55). Так же бессистемно, на наш взгляд, изложено положение о таких видах административно-территориальных единиц в Уставе Астраханской области, как "районы, города, рабочие поселки, поселки, села и иные административно-территориальные единицы" (ст. 39).
На этом фоне представляются оправданными попытки разграничить в ст. 5 Устава Новосибирской области населенные пункты (города, поселки городского типа, сельские населенные пункты) и административно-территориальные единицы (районы в области, города областного и районного значения, иные населенные пункты). Однако и здесь наблюдается смешение - "иные населенные пункты" должны относиться не к административно-территориальным единицам, а к населенным пунктам.
В Уставе Курской области правильно указано, что в состав области помимо районов входят административно-территориальные единицы (сельсоветы), населенные пункты (городские и сельские населенные пункты). Точна формулировка Устава Омской области: "Административно-территориальное устройство Омской области состоит из административно-территориальных образований и населенных пунктов" (ч. 1 ст. 22).
В Конституции Республики Ингушетия отсутствует конкретный перечень административно-территориальных единиц, в ней лишь устанавливаются их виды - районы и города республиканского подчинения (ст. 109). В уставах Воронежской, Смоленской, Челябинской областей и ряда других субъектов РФ не указаны даже виды административно-территориальных единиц. Такая скупость регулирования представляется неоправданной.
Существенной ошибкой конституционного законодателя ряда субъектов РФ является смешение административно-территориального устройства с муниципально-территориальным, когда не проводится различие между административно-территориальной единицей и муниципальным образованием. Так, согласно ст. 138 Конституции Республики Тыва "Республику Тыва составляют города, кожууны (муниципальные районы) и другие административно-территориальные единицы и населенные пункты". Далее в статье указываются городские округа и поселения (городские и сельские поселения).
Следует отметить, что территории муниципальных образований и территории административных единиц могут как совпадать, так и не совпадать. Поэтому необходимо понимать, как соотносятся между собой термины "район" и "муниципальный район", "город" и "городской округ", "сельский населенный пункт" и "сельское поселение", "поселок городского типа" и "городское поселение". В первых случаях речь идет об административно-территориальных единицах, а во вторых - о муниципальных образованиях, территориальные пределы которых анализируются в гл. 4.
Ряд основных законов субъектов РФ демонстрирует понимание отличий административно-территориального устройства от муниципально-территориального. Так, согласно ст. 31 Устава Красноярского края "для целей осуществления местного самоуправления на территории края образуются муниципально-территориальные единицы - муниципальные образования: городские округа, муниципальные районы, поселения (городские и сельские)"; в соответствии со ст. 32 "для целей осуществления государственной власти территория края делится на административно-территориальные единицы: районы, краевые города, районные города, поселки, сельсоветы (целостные системы административно несамостоятельных территориальных единиц - поселков, сел и других населенных пунктов), закрытые административно-территориальные образования".
В законах об административно-территориальном делении ряда субъектов РФ указывается, что они не регламентируют вопросы создания, реорганизации, организации работы, осуществления полномочий и деятельности органов местного самоуправления по управлению территориями муниципальных образований, а также изменения границ муниципальных образований.
Как отмечает В.И. Васильев, в некоторых региональных законах понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает "муниципальное содержание" <1>. В Законе Саратовской области "Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области" закреплено, что "административно-территориальная единица - часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления". Более того, в соответствии с этим Законом административно-территориальное устройство основывается на принципе общности административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований.
--------------------------------
<1> См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2012. С. 176.
Представляется обоснованной позиция А.Н. Максимова, считающего, что "отношения муниципальной и административной территориальной организации должны быть урегулированы в целом на федеральном уровне более системно, в контексте различных видов территориального деления государства" <1>. Это позволит избежать ошибок в региональном законодательстве и правоприменительной практике.
--------------------------------
<1> Максимов А.Н. Указ. соч. С. 38.
Компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области административно-территориального устройства охватывает:
образование, объединение, преобразование, упразднение административно-территориальных единиц <1>;
--------------------------------
<1> См., например: Закон Воронежской области от 24 декабря 2010 г. N 136-ОЗ "О реорганизации территориальных единиц городского округа город Воронеж в форме их присоединения к городу Воронежу"; Постановление Законодательного Собрания Калужской области от 27 декабря 1997 г. N 52 "О включении поселения Сосновый Бор в муниципальное образование "Город Калуга" и об изменении границ административно-территориальных единиц Дзержинского района и города Калуги (вместе со схемой)"; Постановление губернатора Владимирской области от 20 мая 2003 г. N 265 "Об утверждении акта передачи территории в связи с образованием, объединением или упразднением административно-территориальных образований и единиц".
установление и изменение границ административно-территориальных единиц <1>;
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Администрации Томской области от 16 марта 2011 г. N 71а "Об утверждении Порядка ведения Реестра административно-территориальных единиц Томской области".
отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц <1>;
--------------------------------
<1> См., например: Закон Республики Башкортостан от 10 декабря 2007 г. N 488-з "Об изменении статуса населенного пункта в Ариевском сельсовете Дуванского района".
установление и перенос центров единиц, включающих несколько населенных пунктов;
рассмотрение предложений о присвоении наименований и переименовании административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов и их частей (улиц, площадей, парков и проч.);
регистрацию населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном устройстве.
§ 4. Особые территориальные единицы субъектов
Российской Федерации
В структуре субъектов РФ выделяются территории, имеющие особое правовое регулирование, отличающее их от обычных административно-территориальных единиц:
1) административно-территориальные единицы с особым статусом (территории бывших субъектов РФ, утративших статус таковых при объединении с другим субъектом РФ; столицы республик; административные центры иных субъектов РФ и др.);
2) территории с особым статусом, которые не являются административно-территориальными единицами (особо охраняемые территории; зоны чрезвычайных ситуаций; туристические территории и др.). С.А. Авакьян называет их территориями, требующими к себе повышенного внимания <1>.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 144.
Территории бывших субъектов РФ, утративших статус таковых при объединении с другим субъектом РФ, как правило, наделяются особым статусом федеральными конституционными законами, уставом и законами нового (объединенного) субъекта РФ. Такими территориями являются бывшие автономные округа, объединившиеся с краями и областями, в состав которых они ранее входили. Утратили статус субъектов РФ и вошли в качестве административно-территориальных единиц с единой территорией и особым статусом в состав пяти вновь образованных субъектов РФ шесть автономных округов (Коми-Пермяцкий в Пермском крае <1>, Усть-Ордынский Бурятский в Иркутской области <2>, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский в Красноярском крае <3>, Агинский Бурятский в Забайкальском крае <4>, Корякский в Камчатской области <5>) <6>. При образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и, соответственно, при изменении границ между субъектами РФ должны соблюдаться государственные интересы и принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности <7>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа".
<2> См.: Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".
<3> См.: Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа".
<4> См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа".
<5> См.: Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа".
<6> В СМИ и научной литературе обсуждаются перспективы объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, Хабаровского края и Еврейской автономной области, Магаданской области и Чукотского автономного округа, Краснодарского края и Республики Адыгея, Алтайского края и Республики Алтай, Тюменской и Курганской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с прилегающими к ним областями. Ранее высказывались предложения о слиянии Кемеровской и Новосибирской областей и Алтайского края в единый субъект РФ - Западно-Сибирскую Республику, об объединении Ярославской области с Костромской и Ивановской областями. См., например: Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. N 7. С. 26, 27.
<7> См.: ч. 2 ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".
В случаях объединения субъектов РФ границы нового субъекта совпадают с внешними границами укрупняемых субъектов, а если объединяются сложносоставные субъекты, как это происходило до сих пор, территория нового субъекта РФ остается в границах ранее существовавшего субъекта <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П.
Правовое положение административно-территориальных единиц с особым статусом четко не определено ни на федеральном, ни на региональном уровнях <1>. Конституция РФ и федеральные конституционные законы не предоставляют субъектам РФ права самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц и не содержат положений об этом статусе, хотя и упоминают о нем. Вместе с тем "объединительные" федеральные конституционные законы предусматривают возможность принятия федерального закона, регламентирующего основы правового статуса данного вида административно-территориальных образований.
--------------------------------
<1> О проблемах административно-территориальных единиц с особым статусом подробнее см., например: Бессонова В.В. Проблемы объединительных реформ в субъектах Российской Федерации // Юридический мир. 2009. N 2. С. 28 - 36; Исаева Н.В. Федерализм и идентичность: вопросы теории и законодательные решения в ходе федерализации России (конституционно-правовой аспект) // Научные труды. Российская академия юридических наук. М., 2008. Вып. 8. Т. 1. С. 786 - 791; Личичан О.П. Административно-территориальные единицы с особым статусом во вновь образованных субъектах Российской Федерации: модели в региональном законодательстве // Материалы международной научно-практической конференции "Государство и право: вызовы XXI века. Кутафинские чтения": Сб. ст. М., 2009. С. 78 - 83; Мушинский М.А. Общетеоретические проблемы обновления нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в результате объединительного процесса (на примере Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа) // Там же. С. 885 - 890; Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. С. 5.
В уставах всех вновь созданных субъектов РФ содержатся положения об административно-территориальных единицах с особым статусом, однако они некоторым образом отличаются. В одних уставах соответствующий статус регламентируется довольно подробно, ему посвящены отдельные главы (Пермский, Забайкальский края, Иркутская область), в других - фрагментарно, в отдельных нормах (Красноярский край).
Административно-территориальные единицы с особым статусом имеют разные наименования: округ (Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский), район (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский).
Научный и практический интерес представляет вопрос о содержании особого статуса административно-территориальных единиц, утративших статус субъекта РФ.
В Уставе Красноярского края содержится положение о том, что особый статус Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов гарантирует учет интересов данных территорий органами государственной власти края в соответствии с федеральным законодательством, данным Уставом и законами края. Интересы указанных административно-территориальных единиц обеспечиваются путем учета их особого статуса в принимаемых органами государственной власти края нормативных правовых актах.
Несмотря на то что административно-территориальные единицы с особым статусом являются неотъемлемой частью соответствующего субъекта РФ, они создаются в границах бывших автономных округов, т.е. их территории сохраняются. Устав Красноярского края закрепляет, что территория Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов сохраняется неизменной в границах, существующих на момент принятия данного Устава (ч. 3 ст. 33). Провозглашая особый статус Коми-Пермяцкого округа, Устав Пермского края также гарантирует сохранность территории данной административно-территориальной единицы: "Территория Коми-Пермяцкого округа сохраняется в границах, в которых существовал Коми-Пермяцкий автономный округ до объединения с Пермской областью" (ст. 35).
Как указывает В.В. Кульчевский, "территория автономий сохраняется в географическом смысле, но исчезает в правовом. Теперь это составная часть территории края или области" <1>. С данным утверждением вряд ли можно согласиться, хотя бы потому, что в федеральных конституционных законах, которые выражают прежде всего "правовой смысл", говорится об особом статусе рассматриваемых административно-территориальных единиц, что, безусловно, предполагает сохранение их территории и наделение иными элементами особого статуса в соответствии с уставами и законами субъектов РФ.
--------------------------------
<1> Кульчевский В.В. Особый статус административно-территориальных единиц в укрупненных субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 43 - 44.
Границы административно-территориальных единиц с особым статусом остаются пространственными пределами действия законов, прекращающих существование автономных округов, вплоть до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта РФ (это предусмотрено во всех пяти "объединительных" конституционных законах) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вопросы теории и практики публичной власти. Екатеринбург, 2005. С. 85.
Все административно-территориальные единицы с особым правовым статусом представляют собой национально-территориальные образования, поэтому одной из важных задач, которые они должны решать, используя этот статус, является защита прав коренных малочисленных народов. В Федеральном конституционном законе "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" в отличие от иных "объединительных" законов более четко отражена эта задача в статье об административно-территориальных единицах с особым правовым статусом, содержащей положение об оказании помощи коренным малочисленным народам в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и национальных культур (ч. 4 ст. 5).
В Уставе Пермского края провозглашается, что на территории Коми-Пермяцкого округа находятся основные, исторически сложившиеся места проживания коми-пермяцкого народа, а также отмечается, что важной задачей органов государственной власти, действующих на территории Коми-Пермяцкого округа, является "обеспечение сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа", что предполагает: разработку и реализацию государственных целевых программ по развитию национального (родного) языка и национальной культуры; признание возможности использования национального языка наряду с русским языком в официальных сферах общения на территории округа; возрождение художественных народных промыслов и ремесел; создание условий для деятельности в округе СМИ на национальном (родном) языке; организацию и деятельность соответствующих учреждений образования и культуры и др. (ст. 42). Аналогичные нормы применительно к соответствующим административно-территориальным единицам с особым правовым статусом содержатся в уставах Иркутской области (ст. 17) и Забайкальского края (ст. ст. 107, 108). Устав Камчатского края гарантирует обеспечение прав и интересов коренных малочисленных народов (п. 2 ст. 30). Административно-территориальные единицы с особым статусом вправе иметь символику, отражающую их исторические, культурные, социально-экономические и иные местные традиции в соответствии с законами субъектов РФ (ч. ч. 1 и 2 ст. 35 Устава Пермского края, ч. 3 ст. 15 Устава Иркутской области), а также административный центр, которые, впрочем, имеют и муниципальные образования.
Таким образом, административно-территориальные единицы с особым статусом можно рассматривать в качестве административной формы национально-территориальной автономии регионального уровня <1>.
--------------------------------
<1> См.: Личичан О.П. Указ. соч. С. 83.
Управление территориями административно-территориальных единиц с особым статусом имеет несколько модификаций в укрупненных субъектах РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Княгинин К.Н. Административно-территориальные единицы с особым статусом // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5. С. 33 - 38.
1. В структуре исполнительной власти субъекта РФ создается орган специальной компетенции, осуществляющий государственное управление на территории административно-территориальной единицы с особым статусом, а также функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и по координации деятельности их территориальных органов. Представительный орган на уровне административно-территориальной единицы с особым правовым статусом отсутствует. Сохраняется существовавшее ранее в автономном округе административно-территориальное деление на районы (Пермский край).
2. На территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом в структуре органов исполнительной власти субъекта РФ создается орган не специальной, а общей компетенции, выполняющий функции государственного управления на соответствующей территории (Иркутская область, Забайкальский край).
3. На территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом создается единое муниципальное образование - муниципальный район, организация власти в котором строится в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законами субъекта РФ. Ранее существовавшее на данной территории деление на районы упраздняется (Красноярский край). Таким образом, границы территорий административно-территориальных единиц с особым статусом - Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского районов и муниципально-территориальных единиц - одноименных муниципальных районов совпадают, однако правовой статус этих территориальных образований не совпадает <1>.
--------------------------------
<1> См.: Княгинин К.Н. Указ. соч. С. 36.
Устав Пермского края (ч. 2 ст. 38) также содержит норму, допускающую преобразование Коми-Пермяцкого округа в единое муниципальное образование "при наличии волеизъявления населения Коми-Пермяцкого округа в его границах в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Пермского края". Отметим, что в литературе порождает споры практика придания бывшим субъектам РФ статуса единого муниципального образования <1>. Сомнения вызывает вопрос о статусе уже существующих на данных территориях муниципальных районов. Кроме того, границы муниципального образования должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения и в отдельных труднодоступных местах. Сомнительно и эффективное осуществление местного самоуправления на таких огромных территориях (например, площадь Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа составляла 862,1 тыс. кв. км, Эвенкийского автономного округа - 767,6 тыс. кв. км; а (для сравнения) площадь Франции, которая является суверенным государством, - 550 тыс. кв. км) <2>.
--------------------------------
<1> См.: Коломейцева Т.А. Проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 42 - 46.
<2> См.: Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Бухвальд Е.М., Лыкова Л.И. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С.Д. Валентей. СПб., 2008. С. 281.
На уровне административно-территориальных единиц с особым статусом могут создаваться территориальные подразделения региональных органов государственной власти для более эффективного государственного управления.
Высказываются предложения о необходимости закрепления специфики административно-территориального устройства новообразованных субъектов и закрепления за бывшими автономными округами определенных прав, выходящих за пределы вопросов местного значения, о создании правовых гарантий участия их органов власти в принятии решений на региональном уровне, а также о дополнении перечня обязательных вопросов обоснования объединения субъектов вопросом организации местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чертков А.Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения. С. 25.
Некоторые авторы, высказывая недоумение по поводу появления новых "матрешек" в территориальном устройстве Российской Федерации и субъектов РФ и непонятного правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом (являются ли они автономиями, созданными федеральной властью на территории субъектов РФ, есть ли у них преимущества по сравнению с другими административно-территориальными единицами, возможно ли изменение их границ и др.), считают, что без федерального регулирования "наполнить серьезным нормативным смыслом" содержание "серьезного" статуса таких территорий невозможно <1>, или вообще призывают "отказаться от практики предоставления особого статуса частям объединяемого субъекта" <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Гончаров М.В. Указ. соч. С. 9; Княгинин К.Н. Указ. соч. С. 37.
<2> Кульчевский В.В. Указ. соч. С. 43.
Вызывает озабоченность в научной среде и вопрос о предельном количестве административно-территориальных единиц с особым статусом и укрупненных субъектов РФ, которые могут стать очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией и приведет к децентрализации либо к распаду государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Коломейцева Т.А. Указ. соч.
Конечно, особый статус бывших автономий в составе укрупненного субъекта РФ не имеет и не может иметь государственного наполнения, которое присуще субъектам РФ. Однако сохранение их территории и признание на федеральном уровне не обычными, а особыми административно-территориальными единицами позволяет развиваться этносу (или имеет перспективу эффективного развития при совершенствовании законодательства).
Особыми территориальными единицами субъектов РФ являются столицы республик (административные центры иных субъектов РФ), в которых сосредоточены органы государственной власти соответствующего субъекта и территориальные органы федеральных органов государственной власти, имеются ресурсы и развитая социально-экономическая инфраструктура, позволяющая эффективно выполнять управленческие функции. Данные территориальные единицы призваны организовывать и координировать развитие территории не только конкретного городского округа, но и субъекта РФ в целом <1>. Таким образом, функциональное предназначение территории столицы (административного центра) следующее: 1) ресурсообеспечительное (создание достаточной инфраструктуры, интеллектуального потенциала и иных предпосылок для сбалансированного хозяйственно-экономического развития всего субъекта РФ и обеспечения его населения); 2) демографическое (формирование условий для миграции населения из города в село и обратно); 3) символообразующее (отражение в памятниках истории, культуры и архитектуры особенностей территории в целях объединения населения и гражданского патриотического воспитания - "символы малой Родины") <2>.
--------------------------------
<1> См.: Сабаева С.В. Конституционно-правовой статус административных центров и столиц в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 3.
<2> См.: Сабаева С.В. Конституционно-правовой статус административных центров и столиц в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. С. 3.
В научной литературе термин "столица" употребляется в отношении не только главного города республики, но и главных городов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Термины "столица" и "административный центр" часто применяются как равнопорядковые <1>. Например, в Уставе Псковской области город Псков называется административным центром (столицей) области (ст. 14). Кроме того, в законодательстве субъектов РФ используются другие наименования: "административно-политический центр", "областной центр", "областной административный центр".
--------------------------------
<1> См., например: Гейт Н.А. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 1; Костюков А.Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6; Фоков А.П. Защита избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации // Российский судья. 2011. N 7; Чертков А.Н. Мониторинг законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации и практики его применения // Законодательство и экономика. 2010. N 3.
Иногда в федеральных нормативных актах можно встретить упоминание данных категорий в разных вариантах: столицы и административные центры субъектов РФ <1>, столицы (центры) субъектов РФ <2>, административные центры соответствующих субъектов РФ <3> и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов".
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 487 "Об установлении окладов денежного содержания сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации".
<3> См.: Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации".
Установление правового статуса столиц субъектов РФ осуществляется их законодательством. Во многих конституциях (уставах) субъектов РФ указывается столица (административный центр) и дается ссылка на то, что ее статус устанавливается законом субъекта. Например, согласно ч. 4 ст. 65 Конституции Республики Северная Осетия - Алания столицей республики является город Владикавказ (Дзауджикау). Статус столицы устанавливается законом Республики Северная Осетия - Алания. Подобные нормы содержатся в Конституции Республики Башкортостан, Уставах Иркутской, Владимирской, Ярославской областей, Камчатского края и др.
Примерно 1/3 субъектов РФ приняли специальные законы о статусе столицы (центра) <1>. Однако некоторые из них впоследствии отменили эти законы (Республика Коми, Чувашская Республика).
--------------------------------
<1> См., например: Закон Республики Марий Эл от 4 декабря 2003 г. N 53-З "О статусе столицы Республики Марий Эл"; Закон Республики Саха (Якутия) от 14 апреля 2011 г. N 753-IV "О статусе столицы Республики Саха (Якутия)"; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 11 января 2000 г. N 3-РЗ "О статусе столицы Кабардино-Балкарской Республики"; Закон Республики Мордовия от 5 июля 2004 г. N 52-З "О статусе столицы Республики Мордовия".
Особенности территории столицы (административного центра) субъекта РФ заключаются в том, что она является местом нахождения органов государственной власти субъектов РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 14 Устава Иркутской области административный центр области является местом нахождения Законодательного Собрания, губернатора и правительства области. В Уставе Камчатского края город краевого подчинения Петропавловск-Камчатский объявляется исторически сложившимся административным центром края, местом нахождения органов государственной власти Камчатского края (ст. 12). В Уставе Красноярского края город Красноярск назван административно-политическим центром и местом пребывания Законодательного Собрания края, губернатора края и правительства края (ст. 28).
В столице (центре) субъекта РФ также находятся федеральные органы государственной власти, могут находиться представительства иных субъектов РФ, иностранных государств и международных организаций.
Особенностью столиц (административных центров) субъектов РФ является их двойственный статус - помимо функций главного города они осуществляют функции муниципального образования (городского округа). Поэтому территория административных центров и столиц несет двойную функциональную нагрузку, являясь пространственным пределом соответствующего уровня власти и ее "материальным субстратом", а также территорией, законодательно закрепленной для выполнения функций административных центров (столиц) субъектов РФ и столицы федеративного государства (способных нести дополнительные обременения и решать особые задачи) <1>. При этом органы местного самоуправления столиц (административных центров) согласовывают с органами государственной власти субъектов РФ проекты планов развития территорий, статус памятников истории и культуры для объектов, расположенных на соответствующих территориях, и т.п.
--------------------------------
<1> См.: Сабаева С.В. Конституционно-правовой статус административных центров и столиц в Российской Федерации. С. 4.
Столицы (административные центры) могут иметь особое территориальное деление, им компенсируются из бюджета субъекта РФ затраты на осуществление столичных функций. Имеются и другие особенности статуса столиц. Например, согласно Закону Республики Башкортостан от 14 марта 1996 г. N 25-з "О статусе города Уфы - столицы Республики Башкортостан" Устав города Уфы - столицы Республики Башкортостан, а также иные нормативные правовые акты по вопросам, затрагивающим интересы города, принимаются с учетом мнения населения (ст. ст. 9, 10).
Особого внимания заслуживает вопрос о наименовании столиц (административных центров) субъектов РФ. Присвоение наименований указанным территориальным объектам, как и иным географическим объектам, относится к федеральному ведению (п. "р" ст. 71 Конституции РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 9 Федерального закона "О наименованиях географических объектов" присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов РФ и переименование столиц и административных центров субъектов РФ осуществляется федеральными законами по представлениям органов государственной власти субъектов РФ. Так, федеральными законами административный центр Новгородской области - г. Новгород был переименован в г. Великий Новгород <1>, а столице Республики Ингушетия было присвоено наименование - Магас <2>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 11 июня 1999 г. N 111-ФЗ "О переименовании города Новгорода - административного центра Новгородской области в город Великий Новгород".
<2> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2000 г. N 149-ФЗ "О присвоении столице Республики Ингушетия наименования - Магас".
В составе территорий субъекта РФ имеются такие, которые не имеют статуса административно-территориальных единиц. Наиболее часто законами субъектов РФ определяется статус особо охраняемых природных территорий регионального значения. Регулирование режима данных территорий на уровне субъектов РФ вытекает из п. "д" ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочиями органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, называет создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение красной книги субъекта РФ; осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (п. п. 8, 8.1 ч. 2 ст. 26.3).
Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" органам субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать категории особо охраняемых территорий, осуществлять иные полномочия по их охране.
В конституциях (уставах) многих субъектов РФ нередко повторяется положение п. "д" ст. 72 Конституции РФ, а также содержатся положения об особо охраняемых природных территориях. Например, в ч. 2 ст. 95 Конституции Республика Тыва закреплено, что республика "в соответствии с федеральным законом определяет особо охраняемые природные территории республиканского и местного значения, осуществляет государственное управление и контроль в области их организации и функционирования". Согласно ст. 73 Устава Приморского края организация, охрана и использование государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, ботанических садов, дендрологических парков и иных особо охраняемых природных территорий краевого значения осуществляются в соответствии с законом Приморского края. В силу ч. 5 ст. 75 Устава Забайкальского края краевым законодательством могут устанавливаться особо охраняемые природные территории краевого значения (заказники, природные парки, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты), режим охраны редких или находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира, а также мест их обитания. Уставом Московской области предусмотрено, что статус особо охраняемых природных территорий областного значения устанавливается законодательством РФ и законодательством Московской области (ст. 106).
В Конституции Республики Алтай положение об установлении республикой перечня особо охраняемых территорий и объектов природы, видов растений и животных, занесенных в Красную книгу республики, содержится в статье об обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду (ст. 60).
Законами многих субъектов РФ регулируются отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Алтайского края от 18 декабря 1996 г. N 60-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае"; Закон г. Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве"; Закон г. Санкт-Петербурга от 15 декабря 2008 г. N 764-141 "О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и правительства Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды на территории Санкт-Петербурга"; Закон Забайкальского края от 24 декабря 2008 г. N 115-ЗЗК "О Красной книге Забайкальского края".
Субъекты РФ предусматривают образование и иных территорий, не являющихся административно-территориальными единицами, но имеющих особый правовой режим.
Так, согласно ст. 43 Конституции Республики Саха (Якутия) на территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера по волеизъявлению населения могут быть созданы национальные административно-территориальные образования, статус которых определяется законом республики. Согласно Закону Республики Саха (Якутия) от 27 января 2005 г. 207-З N 419-III "О статусе национального административно-территориального образования в местностях (на территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)" статус национального может приобрести административно-территориальное образование - "национальный улус (район)" и "национальный наслег" - в целях защиты и сохранения среды обитания и права на традиционное природопользование, национальные промыслы и ремесла, возрождения национальной культуры и языка, удовлетворения духовных запросов и создания условий социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера (эвенов, эвенков, долган, юкагиров, чукчей) в местностях (на территориях) их компактного проживания (п. 1 ст. 1). Наделение административно-территориального образования статусом "национальный" возможно, если национальные группы коренных малочисленных народов, проживающие на этой территории, составляют не менее 30% от числа населения соответствующей местности, а также при условии согласия граждан, выраженного большинством голосов на референдуме или сходе (собрании) (ч. 4 ст. 6) <1>. Из вышеназванного Закона вытекает, что границы национальных административно-территориальных единиц совпадают с границами муниципальных образований. Образуемые в них органы являются органами местного самоуправления, и их устав регистрируется в порядке, установленном федеральным законодательством. Очевидно, что такие территориальные образования фактически являются национальными муниципальными образованиями, а поскольку они не "вписываются" в концепцию федерального законодательства о местном самоуправлении, им придан статус национальных административно-территориальных единиц.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что в первоначальной редакции указанный Закон был признан судом противоречащим федеральному законодательству. См.: решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 7 июня 2006 г. N 3-30/06.
В соответствии с Уставом Алтайского края отдельные участки территории края могут быть объявлены федеральными и краевыми зонами (районами) чрезвычайных санитарно-эпидемиологической, ветеринарной, фитосанитарной и экологической ситуаций с особым правовым режимом, установленным федеральным законом и законом Алтайского края (ст. 28).
В Калининградской области, как упоминалось выше, законодательно установлена туристическая территория области.
Согласно Уставу Санкт-Петербурга особыми территориями кроме особо охраняемых природных территорий и территорий, имеющих историко-культурное значение, являются зоны экономического развития(ст. 14).
Конституция Республики Алтай выделяет территории, имеющие особое религиозное и культовое значение, которые подлежат охране в Республике (ст. 50).
Законом г. Москвы от 10 марта 1999 г. N 13 "О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве" (утратил силу в 2006 г.) предусматривалось создание территориальных единиц с особым статусом "в целях решения общегородских задач, признанных государственными нуждами города Москвы". В соответствии с этим Законом был создан ряд таких территориальных единиц, причем правовой основой их создания служили как законы, так и подзаконные акты Московской городской Думы, правительства Москвы и мэра <1>. В 2002 г. отдельные положения Закона, связанные с особенностями управления данными территориальными единицами, были признаны судом противоречащими федеральному законодательству <2>.
--------------------------------
<1> См.: Закон г. Москвы от 12 июля 1999 г. N 30 "О территориальной единице с особым статусом "Московский международный деловой центр "Москва-Сити" (утратил силу); Постановление Московской городской Думы от 3 декабря 1997 г. N 88 "О создании территориально-промышленной зоны с особым статусом на базе предприятий электронной промышленности города Зеленограда (Особой зоны)"; Постановление правительства Москвы от 20 июля 1999 г. N 659 "О проекте Закона города Москвы "О территориальной единице с особым статусом "Юго-Западный научно-производственный центр"; Постановление правительства Москвы от 9 июня 1998 г. N 445 "Об образовании в Северо-Восточном административном округе территориальной единицы с особым статусом с включением в ее границы Всероссийского выставочного центра и дальнейшем развитии выставочного центра"; распоряжения мэра Москвы от 10 апреля 1996 г. N 193-РМ "О создании территориальной единицы с особым статусом "Китай-город" в Центральном административном округе Москвы" и от 25 мая 2001 г. N 511-РМ "Об образовании в Юго-Восточном административном округе территориальной единицы с особым статусом "Кузьминки-Люблино".
<2> См.: решение Московского городского суда от 28 мая 2002 г. по делу N 3-186/2002, оставленное без изменения Определением Верховного Суда РФ от 6 августа 2002 г. N 5-Г02-96.
§ 5. Территория "сложносоставных" субъектов
Российской Федерации
"Сложносоставными" (сложноустроенными) субъектами РФ считаются области, в состав которых входят автономные округа.
Конструкция "сложносоставного" субъекта РФ впервые была закреплена в Конституции РФ 1993 г. До 1990 г. все автономные округа входили в состав краев или областей России. Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР" автономным округам была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Российской Федерации через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался только один из десяти автономных округов - Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 г. N 3056-1 входит непосредственно в состав Российской Федерации. В состав иных субъектов РФ наряду с Чукотским автономным округом не входит Еврейская автономная область.
В настоящее время только два субъекта РФ имеют в своем составе другие субъекты РФ - автономные округа: Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа входят в состав Тюменской области, Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области. Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе областей, определяются Конституцией РФ, уставами соответствующих областей и автономных округов. Так, согласно Уставу Архангельской области в состав Архангельской области входит Ненецкий автономный округ - государственно-территориальное образование, являющееся субъектом РФ и одновременно частью области (ст. 4). Устав Тюменской области содержит гл. 2, посвященную основам отношений Тюменской области с входящими в ее состав Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами.
Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области.
Соответствующий федеральный закон об автономном округе может быть принят по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Аналогичные нормы закреплены в уставах автономных округов, например, в ч. 2 ст. 1 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа. В настоящее время федеральных законов об автономном округе нет, хотя попытки его принятия предпринимались <1>. Заметим, что в советский период такой закон действовал <2>.
--------------------------------
<1> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов в составе края или области: цепь решений "как лучше" // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21.
<2> См.: Закон РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об автономных округах".
Что касается договоров между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области, то они заключаются, пролонгируются, хотя сводятся в основном к переизложению положений Конституции РФ и закреплению общих положений о партнерстве и сотрудничестве. Исключение составляют действующие ныне договоры, отражающие перераспределение компетенции органов власти области и округа, о котором пойдет речь ниже.
В 1997 г. был заключен сроком на пять лет Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. Новый договор между данными субъектами РФ был заключен в 2004 г. и в дальнейшем был пролонгирован до 31 декабря 2015 г.
Первый Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа был заключен на два года в 1994 г. Затем в 1996 г. был заключен новый Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом со сроком действия четыре года. Каких-либо особых территориальных и компетентностных аспектов договоры не затрагивали. В последующем договоры между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа принимались вначале на один - два года <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Архангельского областного собрания депутатов от 25 октября 2004 г. N 944 "Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа"; Закон Архангельской области от 20 сентября 2005 г. N 77-5-ОЗ "Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа и Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа"; Закон Архангельской области от 22 октября 2006 г. N 280-внеоч.-ОЗ "Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа и Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа"; Закон Архангельской области от 17 декабря 2008 г. N 652-внеоч.-ОЗ "Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа".
22 июня 2010 г. был заключен Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа. Фактически он признает юрисдикцию областных органов государственной власти по отдельным вопросам, например по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности, по дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и др. К Договору принят ряд дополнительных соглашений.
Существенное значение для взаимоотношений между "сложносоставным" субъектом РФ и находящимися внутри его территории автономиями имеет положение ст. 26.6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Законом расширяется пространственный предел властвования области за счет предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, полномочия по которым "на всей территории области", включая территорию автономного округа, осуществляются органами государственной власти области, если иное не установлено федеральным законом (п. 2). Органам государственной власти автономных областей остаются лишь полномочия по предметам ведения субъекта РФ, и то если договором между ними и органами государственной власти области не будет установлено иное. Ряд полномочий по предметам совместного ведения все-таки может остаться у органов власти автономных округов, но только если органы власти области выразят согласие на заключение об этом договора с органами округа (п. 3).
Безусловно, сложно в такой ситуации говорить об обладании автономными округами на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения. Фактически объем полномочий органов государственной власти одного субъекта РФ ставится в зависимость от решений органов государственной власти другого субъекта. Область может уклоняться от заключения договора и тем самым "присвоить" себе полномочия автономного округа.
В ст. 1 Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, заключенного 9 июля 2004 г., предусматривается, что органы государственной власти автономных округов осуществляют на своих территориях полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, в том числе те, которые, не будь этого соглашения, должны были бы перейти к органам государственной власти Тюменской области. Вместе с тем ст. 2 Договора некоторые из этих переданных органам государственной власти автономных округов полномочий возвращает органам государственной власти Тюменской области для осуществления и на территории автономных округов. При этом, как справедливо отмечается в литературе, "описание "возвращенных" органам государственной власти Тюменской области полномочий, приводимое в Договоре, не во всех случаях совпадает с описанием полномочий, данным в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ" <1>, что порождает много вопросов с определением компетенции органов государственной власти трех субъектов РФ в пределах их территорий.
--------------------------------
<1> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов... С. 20.
Уставом Тюменской области предусмотрена возможность включения договора между органами государственной власти области и органами государственной власти входящих в ее состав автономных округов в уставы области и автономных округов в качестве их составной части (ч. 3 ст. 1). Однако в уставах входящих в состав области Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов аналогичные нормы отсутствуют, и вряд ли правомерно закрепление в областном уставе таких предписаний в отношении других субъектов, являющихся равноправными с Тюменской областью.
Уставы автономных округов не отражают факт вхождения их территорий в состав областей. Так, в ч. 1 ст. 2 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа закреплено: "Автономный округ находится в составе Российской Федерации в качестве равноправного субъекта Российской Федерации". В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры зафиксировано лишь, что его территория является неотъемлемой частью единой территории РФ (ч. 1 ст. 4). В то же время в Уставе Тюменской области содержится положение о том, что в состав области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые являются равноправными субъектами РФ (ст. 1).
Устав Ненецкого автономного округа также игнорирует факт вхождения его территории в состав Архангельской области. Согласно ст. 1 Ненецкий автономный округ является равноправным субъектом РФ и обладает на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения.
Не признавая Устав Тюменской области в качестве регулятора отношений с другими субъектами РФ, уставы автономных округов допускают помимо федеральных и окружных актов лишь договоры и соглашения. Устав Ненецкого автономного округа в перечне актов, составляющих правовую основу округа, не называет даже договоры с другими субъектами РФ (ст. 4).
Отечественная юридическая доктрина уделяет феномену "сложносоставных" субъектов РФ немало внимания <1>. Острой критике подвергается конституционная модель "полноправного субъекта РФ в другом полноправном субъекте". Так, справедливо отмечается, что если исходить из реальности вхождения территории автономного округа в территорию области, то реальным должно быть и распространение юрисдикции органов государственной власти области на территорию округа, но тогда равноправие (полноправие) округа как субъекта РФ становится формальным. Если же исходить из реальности равноправия (полноправия) автономного округа, то полномочия органов государственной власти области не должны распространяться на территорию округа, но это значит, что вхождение округа в состав края или области становится формальным <2>.
--------------------------------
<1> Подробный обзор теоретических источников по проблемам статуса автономных округов, входящих в "сложносоставные" субъекты РФ, см.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 665 - 702.
<2> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов... С. 21.
Разрешая эту дилемму, Конституционный Суд РФ в разное время высказывал разные позиции. Сначала Суд говорил о полном равноправии автономных округов, фактически формально входящих в состав области, о том, что в целом на территории автономного округа органы его государственной власти вправе осуществлять все полномочия, которыми они обладают в связи тем, что автономный округ является полностатусным субъектом РФ <1>. В последующем, оценивая конституционность ст. 26.6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Суд пришел к выводу, что и после перераспределения полномочий в пользу органов государственной власти области с оставшимися полномочиями собственных органов автономный округ не становится административно-территориальной единицей области и не утрачивает статус равноправного субъекта РФ <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 234-О.
Позицию федерального законодателя и поддержавшего его Конституционного Суда РФ ученые справедливо признают вынужденной, обусловленной необходимостью разрешения абсурдной ситуации, созданной конституционной конструкцией "равноправный субъект Федерации в другом равноправном субъекте Федерации" в ее трактовке, формально оставляющей территорию автономного округа в юрисдикции органов государственной власти области, но фактически блокирующей осуществление этой власти на данной территории. Но при этом возникает вполне обоснованный вопрос: сколько еще полномочий у органов государственной власти автономного округа следует отнять, чтобы он перестал считаться субъектом РФ, по крайней мере "равноправным" <1>?
--------------------------------
<1> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов... С. 21.
Некоторые авторы видят выход из создавшейся ситуации в принятии федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66 Конституции), предусматривающего возможность выхода автономного округа из состава области <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бессонова В.В. Указ. соч. С. 17.
Ряд исследователей полагают невозможным в рамках действующей Конституции РФ изменение статуса автономного округа, входящего в состав области, т.е. его выход из ее состава. По их мнению, ч. 2 ст. 137 Конституции РФ согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П не допускает изменения состава Российской Федерации или статуса субъектов РФ в упрощенном порядке. Кроме того, ст. 65 Конституции РФ не содержит ссылок на вхождение автономных округов в состав области, а значит, вносить в нее изменения в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, нельзя; а в ст. 66 не упоминается возможность изменения состояния вхождения в какой-либо правовой форме <1>.
--------------------------------
<1> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С. 295; Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. N 7. С. 18, 19.
Существует еще одно мнение: выход автономного округа из состава области означает изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ. Хотя он сохраняет свои название и видовой статус, но лишается части прав и обязанностей. Например, отношения автономных округов, входящих в состав области, уже не могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области, как это предусмотрено в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ. Нет необходимости даже вносить изменения в ч. 1 ст. 65 Основного Закона. Даже если такие изменения и будут вноситься, то в соответствии с ч. 1 ст. 137 Конституции РФ на основании федерального конституционного закона об изменении конституционного статуса субъекта РФ, а следовательно, позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 28 ноября 1995 г. N 15-П, предусматривающая упрощенный порядок включения нового наименования субъекта Федерации в текст Конституции по ч. 2 ст. 137, к изменению структуры не относится. Статья же 66 Конституции РФ, хотя не упоминает возможность изменения состояния вхождения, но и не препятствует этому. Такое развитие событий допускается иными статьями Конституции РФ, если рассматривать их правовое содержание системно <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кульчевский В.В. Указ. соч. С. 44.
Как видим, конституционная конструкция "сложносоставного" субъекта РФ далеко неоднозначна как в теоретическом, так и в практическом плане. Объединение автономных округов с областями, в состав которых они входят, не повлекло за собой отказа от округов как особой территориальной единицы. При этом природа новой юридической формы этих территорий - "административно-территориальных единиц с особым статусом" пока не вполне ясна <1>.
--------------------------------
<1> См.: Княгинин К.Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов... С. 22.
§ 6. Изменение статуса субъекта Российской Федерации:
территориальные аспекты
Под статусом субъекта РФ обычно понимается "совокупность полномочий, прав и обязанностей или система государственно-правовых компетенций в осуществлении им власти на своей территории в качестве субъекта правоотношений с Федерацией и другими государственными образованиями" <1>, а также его принадлежность к определенному виду субъектов РФ: республике, краю, области, городу федерального значения, автономной области, автономному округу <2>. Нормы, определяющие основы статуса субъекта РФ, отражены в конституционном законодательстве, что и характеризует данный статус как конституционный, т.е. юридически закрепленный на высшем конституционном уровне. Конституционный статус субъекта РФ устанавливается федеральной Конституцией и конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ и характеризуется обладанием субъектом всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти.
--------------------------------
<1> Филиппов И.К. Правовой статус республик - субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 5.
<2> См.: Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. М., 1994. С. 44.
Конституция РФ допускает возможность изменения статуса субъекта РФ. Согласно ч. 5 ст. 66 статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Таким образом, ни Российская Федерация, ни ее субъекты не вправе в одностороннем порядке изменять конституционный статус субъектов РФ. В основных законах субъектов РФ часто воспроизводится федеральный конституционный императив. Например, в ст. 13 Устава Омской области установлено: "Никто не может изменить государственно-правовой статус Омской области в одностороннем порядке".
Федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта РФ еще не принят, хотя его проекты разработаны давно <1>. Вместе с тем в конституциях (уставах) некоторых субъектов РФ определен порядок выражения согласия субъекта на изменение его статуса. Так, согласно Конституции Республики Тыва изменение конституционно-правового статуса республики возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Тыва в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 1). Аналогичные нормы содержатся в конституциях и уставах других субъектов РФ. В уставах отдельных субъектов РФ устанавливается порядок выражения согласия на изменение их статуса. Так, согласно Уставу Красноярского края изменение статуса края, а также его объединение с другими субъектами РФ могут быть произведены только на основе решения, принятого на краевом референдуме, если иное не будет предусмотрено федеральным законодательством (ст. 15). В Конституции Республики Мордовия содержится более мягкая формулировка: "Республика Мордовия выражает согласие об изменении своего статуса с учетом мнения населения Республики Мордовия" (ч. 2 ст. 56).
--------------------------------
<1> См., например: Козлов А.Е., Румянцева Т.С., Чехарина В.И. Инициативный проект Федерального конституционного закона Российской Федерации "О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта и принятия в Российскую Федерацию нового субъекта" // Государство и право. 1996. N 3. С. 110 - 117.
Конституционно-правовой статус субъекта РФ согласно федеральному законодательству может быть изменен двумя способами:
1) путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой;
2) путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ.
Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ путем преобразования одного вида субъекта РФ в другой означает присвоение субъекту иного вида конституционно-правового статуса субъекта РФ из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, что подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ <1>. Например, область может быть преобразована в край, край - в республику и т.п. Таким образом, изменяется субъектный состав Российской Федерации, конституционный статус субъекта РФ, но при этом его территория остается без изменения <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П и от 31 июля 1995 г. N 10-П.
<2> Некоторые ученые под изменением статуса субъекта РФ понимают его преобразование в иной вид, аргументируя это тем, что между субъектами РФ нет никаких различий, кроме конституции и государственного языка в республиках. По мнению В.В. Иванова, "изменение статуса субъекта Российской Федерации - это отказ региона от статуса субъекта Федерации с последующим включением его территории в состав другого региона либо с предоставлением этому образованию какого-либо иного статуса в Федерации" (Иванов В.В. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. N 11. С. 52). Относительно второго положения о предоставлении избыточного статуса можно возразить, поскольку оно не предусмотрено Конституцией РФ.
Некоторые ученые считают, что смена индивидуального названия субъекта РФ без изменения его вида и территории является изменением статуса субъекта <1>. С этим нельзя согласиться, поскольку в данном случае кроме смены по инициативе субъекта РФ его наименования никаких других изменений не происходит.
--------------------------------
<1> См.: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 90.
Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ предусмотрено Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", регулирующим процедуру объединения двух граничащих между собой субъектов РФ и более.
Объединение субъектов РФ осуществляется в целях: 1) обеспечения сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территории соответствующих округов; 2) ускорения социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышения уровня жизни населения, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территории округов; 3) эффективного осуществления государственной власти; 4) организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом; 5) дополнительных гарантий для коренных малочисленных народов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Михалева Н.А. Указ. соч. С. 139.
Объединение субъектов РФ влечет возникновение нового укрупненного субъекта РФ в территориальных границах объединенных субъектов. По существу, прежние субъекты РФ (на практике это автономные округа) прекращают свое существование, и в границах их территорий возникает новый субъект, который может: 1) сохранить тип и наименование одного из прежних субъектов (например, Красноярский край при его объединении с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами); 2) при сохранении наименования избрать новый тип из перечня установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектов РФ (например, Пермский край при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа); 3) избрать новый тип и новое наименование (например, Забайкальский край при объединении Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа). Во всех этих случаях изменение статуса субъекта РФ сопряжено с изменением его территории.
Необходимо обратить внимание на некорректные положения ряда уставов, где объединение с другими субъектами РФ выведено из понятия "изменение статуса". Так, согласно ч. 4 ст. 3 Устава (Основного закона) Саратовской области "изменение статуса области, ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в соответствии с Конституцией Российской Федерации". Более яркий пример - положение Устава Волгоградской области: "Изменение статуса, наименования, границ области, а также ее объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены в порядке, установленном действующим законодательством" (ч. 4 ст. 1).
Необходимо заметить, что в научных кругах высказывается также мнение о том, что "объединение в форме присоединения субъекта РФ к уже существующему субъекту РФ и, как следствие, изменение его территории и состава населения не означает изменения его статуса - необходима процедура признания прекращения существования присоединенных субъектов РФ и легитимации изменения территории и населения субъекта РФ, в состав которого вошли присоединенные субъекты РФ" <1>.
--------------------------------
<1> Дамдинов Б.Д. К вопросу об объединении "сложносоставных" субъектов Российской Федерации: первый опыт и перспективы (конституционные и финансово-правовые аспекты) // Сибирский юридический вестник. 2004. N 2. С. 29.
В.В. Кульчевский полагает целесообразным процедуру прекращения существования субъекта РФ рассматривать как изменение статуса территориальной единицы, а не субъекта РФ, объясняя это тем, что последний представляет собой определенное правовое образование, "наличие территории у которого является лишь одним из признаков. Статус же субъекта Федерации - это его правовое качество" <1>. С данной точкой зрения вряд ли можно согласиться, поскольку без своей территории, на которую распространяется юрисдикция его органов, субъекта РФ как государственно-территориального образования просто не может быть.
--------------------------------
<1> Кульчевский В.В. Правовые проблемы утраты статуса субъекта Российской Федерации // Право и политика. 2008. N 11. С. 27.
В теории конституционного права выделяют и другие способы изменения статуса субъекта РФ:
1) разделение субъекта РФ на несколько новых субъектов;
2) выделение части территории субъекта РФ с предоставлением ей статуса субъекта РФ;
3) объединение частей территорий нескольких граничащих между собой субъектов РФ с предоставлением этой объединенной территории статуса субъекта РФ.
Федеральным законодательством эти способы не предусмотрены, что объясняется необходимостью исключения самой возможности дальнейшего дробления территориального устройства государства. Учитывая размеры территории РФ, наличие в ней самого большого числа субъектов из всех федераций мира, проблемы экономического отставания ряда субъектов РФ, такая позиция законодателя вполне оправданна <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чертков А.Н. Перспектива расширения способов изменения субъектного состава Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. N 5. С. 14.
Вместе с тем о возможности не только объединения, но и разделения субъекта РФ упоминают отдельные региональные акты, например, Устав (Основной закон) Томской области (ч. 5. ст. 2), Устав Челябинской области (ч. 5 ст. 1), ч. 2 ст. 6 Устава (Основного закона) Орловской области.
Разделение субъекта РФ может иметь не только отрицательный эффект, связанный с усложнением системы управления территориями, но и положительный, когда разделение служит исключительной мерой снятия напряжения в межнациональных отношениях в регионе. Примером может служить опыт разделения Чечено-Ингушетии на два субъекта РФ. В силу обострившихся экономических и социально-политических проблем на данной территории принятое решение предотвратило конфликт между чеченцами и ингушами, а также не позволило событиям, произошедшим в 1990-е гг. в Чечне, распространиться на территорию Ингушетии <1>. В основе разделения субъекта лежало взаимное согласие двух субъектов РФ и Федерации.
--------------------------------
<1> Там же. С. 14.
Обращает на себя внимание позиция, высказанная Конституционным Судом РФ в отношении вхождения автономных округов в состав края, области. Суд отметил, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия края или области <1>. Но ведь изменение статуса автономного округа может включать и его выход из состава края, области, в результате которого изменится и территория последних. Очевидно, в федеральном законе о порядке изменения статуса субъекта РФ этот вопрос должен быть решен.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П.
Иногда к способам изменения статуса субъектов РФ относят изменение границ между субъектами путем разрешения приграничных споров <1>, что представляется неверным, поскольку в данном случае речь идет об изменении границ территории субъектов РФ, за счет чего она может уменьшаться или увеличиваться без изменения статуса субъектов.
--------------------------------
<1> См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 303.
Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ может осуществляться лишь в рамках Конституции РФ. В ней не предусмотрено право субъектов РФ на выход из Российской Федерации, поэтому статус субъекта РФ не может изменяться таким способом.
В зарубежных федерациях, например в Индии и Пакистане, в качестве исключительной меры юридической ответственности допускаются преобразование и даже ликвидация субъекта федерации <1>. Российское конституционное законодательство не знает таких мер ответственности субъектов РФ.
--------------------------------
<1> См.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М., 2006. С. 105.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 2005; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!