Глава 5 МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ

1. Нормообразование в международном праве. Отношение Рос­сийской Федерации к международному праву.При создании норм международного права применяются критерии, существенно от­личающиеся от тех, которые используются при создании норм национального права. Как отмечает В. И. Кузнецов, «междуна­родное право — это особая система юридических норм, регули­рующих межвластные международные отношения методом ус­тановления взаимных прав и обязанностей независимых субъ­ектов этих отношений»¹. Отношения между государствами не регулируются какими-либо законодательными органами, поэто­му, в отличие от национального права, международно-правовые нормы создаются самими субъектами международного права че­рез соответствующие соглашения. При этом только сами субъ­екты международного права придают тем или иным правилам своего поведения качество юридической обязательности. Вза­имное согласие и соглашение по вопросу о существе устанавли­ваемой нормы и ее юридически обязательном характере дости­гается путем согласования позиций соответствующих субъектов на основе взаимных уступок и компромисса. Поэтому нормы международного права принято рассматривать как выражающие согласованную, а значит, и общую, волю установивших их субъ­ектов международного права.

¹ Международное право / Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М., 1995. С. 13.

Международные нормы делятся на универсальные (регули­рующие отношения всех субъектов международного права и со­ставляющие общее международное право) и партикулярные, ко­торые чаще называют локальными или региональными (т. е. действующими среди ограниченного числа участников). Источ­никами международного права являются те формы, в которых выражены правила поведения субъектов международных отно­шений и которые сообщают этим правилам качество нормы ме­ждународного права. Согласно ст. 38 Статута Международного суда ООН к ним относятся: а) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, опреде­ленно признанные спорящими государствами; б) международ­ный обычай как доказательство всеобщей практики, признан­ной в качестве правовой нормы; в) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями; г) судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательно­го средства для определения правовых норм¹.

Под общими международными конвенциями понимаются до­говоры, в которых участвуют или могут участвовать все государ­ства и которые содержат нормы, обязательные для международ­ного сообщества, т. е. нормы общего международного права. К специальным относятся договоры с ограниченным числом участников, для которых обязательны положения этих договоров.

В определении термина «международный обычай», содержа­щемся в ст. 38 Статута Международного суда ООН, речь идет о практике определенного поведения в однотипных ситуациях и признании международным сообществом такого многократно повторяющегося поведения юридически обязательным, т. е. о молчаливом соглашении государств, сообщающем поведению качество международно-правовой нормы. О международном обычае можно говорить как о норме общего международного права, поскольку формирование локального международного обычая хотя и возможно, но происходит крайне редко, а дву­сторонний обычай вообще не имеет смысла. Квалификация правила поведения как обычая является сложным вопросом; в

¹ См.: Действующее международное право. М., 1996. Т. 1. С. 58.

136

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

137

 

 

отличие от договорных норм, обычай не оформляется ка­ким-либо единым актом в письменной форме. Поэтому для фиксации обычая используются вспомогательные решения и доктрины, решения международных организаций и односто­ронние акты и действия государств.

К судебным решениям относятся решения Международного суда ООН, других международных судебных и арбитражных ор-. ганов. Международные судебные органы для подтверждения существования обычной нормы нередко прибегают к ссылкам на национальное законодательство. Подобным доказательством могут служить также официальные заявления глав государств и правительств, других представителей, в том числе в междуна­родных органах, а также делегаций на международных конфе­ренциях.

Принято, что принцип права — это нормативное отражение объективного порядка вещей, общественной практики, законо­мерностей общественного развития, и этим он отличается от принципов правосознания — субъективных представлений лю­дей, общественных движений, политических партий о том, как должны регулироваться общественные отношения. Под прин­ципами международного права понимают «руководящие прави­ла поведения субъектов, возникающие как результат общест­венной практики, юридически закрепленные начала междуна­родного права... Принцип международного права — норма международного права, имеющая обязательный характер для всех субъектов»¹, или, как отмечает Н. А. Ушаков, «основные принципы международного права — это такие нормы общего характера, в соответствии с которыми должны устанавливаться все остальные его нормы»². Принцип являет собой наиболее общее выражение установившейся практики международных отношений. При этом следует иметь в виду, что норма между­народного права — это конкретное правило поведения, которое признается государствами и другими субъектами международ­ного права в качестве юридически обязательного.

Основные принципы международного права зафиксированы в Уставе ООН, а также раскрыты в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уста­вом ООН от 24 октября 1970 г., и в Заключительном акте Сове­щания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. В соответствии с этими документами основными прин­ципами международного права являются «суверенное равенст­во, уважение прав, присущих суверенитету; неприменение си­лы или угрозы силой; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное урегулирование споров; невме­шательство во внутренние дела; уважение прав человека и ос­новных свобод, включая свободу мысли, совести, религии, убе­ждений; равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничество между государствами; добросовестное выполнение обязательств по международному праву»¹.

Для того чтобы содержание любого принципа международно­го права реализовывалось на практике, необходима его конкре­тизация в договорных и обычных нормах международного права. В настоящее время принято называть все международные нормы в области прав и свобод личности международными стандарта­ми². Опираясь на это определение, можно назвать международ­ные стандарты в_хобласти прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, международными избирательными стандартами. Стандарты, являясь по существу международными нормами, бывают также универсальными и партикулярными (региональными). Региональные стандарты могут идти дальше универсальных, быть более конкретными и развернутыми, так как вытекают из традиций, особенностей, уровня развития ка­кой-либо группы стран, а не всего мирового сообщества.

Отношение Советского Союза (Российская Федерация стала государством — продолжателем СССР) к международному праву в разное время было различным. Перед Второй мировой войной оно было сдержанным, так как международное право рассматри-

 

¹ Международное право. С. 27.

² Ушаков И. А. Международное право: Основные термины и поня­
тия. М., 1996. С. 7.

¹ Действующее международное право. Т. 1. С. 65—79.

² См.: Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность.
М., 1991. С. 31.

138

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

139

 

л

валось как сформировавшееся под влиянием капиталистических государств и содержавшее положения, не отвечающие подходу СССР, хотя он и признавал ряд принципов и международных правовых норм. В послевоенный период шел активный процесс разработки нового международного права. Устав ООН внес кар­динальные изменения в правила поведения государств, во взгля­ды на отдельные институты международного права. В междуна­родном праве исчезли такие реакционные принципы и нормы, как право государства на войну, право победителя, колониаль­ное право, право на различные виды интервенции¹. Положение СССР после Второй мировой войны укрепилось, он стал вели­кой державой и, активно участвуя в кодификации и прогрессив­ном развитии международного права, пересмотрел свое отноше­ние к нему. В 50-е гг. советская доктрина и практика стали исхо­дить из того, что в случае заключения международного договора-законодательство СССР должно быть приведено в соответствие с обязательствами, принятыми по международному договору. В 1961 г. СССР признал приоритет нормы международного до­говора, в котором он участвует, над нормой внутреннего права в случае возникновения коллизии между ними. Конституция СССР 1977 г. (ст. 29) провозгласила, что отношения СССР с другими государствами строятся на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

По пути признания приоритета нормы международного до­говора над нормой внутреннего права пошла и РСФСР, при­нявшая в 1991 г. Декларацию прав и свобод человека и гражда­нина, согласно которой «общепризнанные международные нор­мы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РСФСР и непосредственно порождают права и обязанности граждан РСФСР»². В 1992 г. это положение стало ст. 32 Конституции РСФСР, и таким образом произошло закре­пление конституционного принципа приоритета международ­но-правовых норм над нормами внутреннего законодательства, правда, только в одной сфере — касающейся прав человека.

- ' См.: Тункин Г. И. Конституционные принципы внешней полити­ки СССР // Международная жизнь. 1978. № 3. С. 12. ² Ведомости РФ. 1991. № 5. Ст. 1865.

В настоящее время в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Рос­сии являются составной частью ее правовой системы: если меж­дународным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, эта часть Конституции представляет собой общую инкорпорацию опре­деленных норм международного права в национальное законо­дательство России. Непосредственно в Конституции отражены лишь некоторые общепризнанные принципы, нормы и положе­ния международных договоров, имеющих первостепенное зна­чение. Это относится к нормам, касающимся прав и свобод че­ловека. Человек, его права и свободы, согласно ст. 2 Конститу­ции, являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность го­сударства. В ряде статей Конституции эта обязанность проеци­руется на конкретные права и свободы. Таким образом, обще­признанные принципы и нормы международного права, поло­жения международных договоров лишь частично входят в содержание Конституции. Другие подобные принципы и нормы положений договоров на основе общей инкорпорации стали со­ставной частью правовой системы России, но не частью ее Кон­ституции, однако при этом и сама Конституция есть часть пра­вовой системы. Правовая система в качестве составных частей охватывает, в частности, Конституцию Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, федеральные законы и дру­гие национальные нормативные правовые акты. Те междуна­родно-правовые нормы, которые инкорпорированы в содержа­ние Конституции, стали наряду со всеми другими положениями Основного закона нормами национального права, занимающи­ми в системе его норм главенствующую роль, т. е. нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно ч. 1 ст. 15 Конституции. Что касается международно-правовых норм, не нашедших прямого отражения в Конституции, то многие из них тоже являются приоритетными над национальным законода-

140

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

141

 

тельством России, так как СССР был участником практически всех многосторонних международных договоров, формулирую­щих принципы и конвенционные нормы международного пра­ва. Все эти договоры являются действующими для России как государства — продолжателя СССР, а согласно ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.¹ «участник не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Следова­тельно, в случае коллизии содержащихся в них норм с правила­ми, установленными внутренним правом России, нормы этих договоров имеют приоритет над нормами внутреннего права.

Международные договоры образуют правовую основу меж­государственных отношений, содействуют поддержанию всеоб­щего мира и безопасности, развитию международного сотруд­ничества. Им принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов го­сударств. Международные договоры — существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений Рос­сии с зарубежными странами, функционирования правового государства. На этой основе Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему прин­ципу международного права — принципу добросовестного вы­полнения международных обязательств. В соответствии с дан­ными положениями принят Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», в котором дается определение понятию «международный дого­вор», а именно: международный договор Российской Федера­ции означает международное соглашение, заключенное Рос­сийской Федерацией с иностранным государством (или госу­дарствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также неза-

¹ Конвенция вступила в силу 27 января 1980 г. СССР присоединил­ся 4 апреля 1986 г. (см.: Действующее международное право. Т. 1. С. 343).

висимо от его конкретного наименования. Положения офици­ально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных ак­тов для применения, действуют в Российской Федерации непо­средственно, тогда как для осуществления иных положений ме­ждународных договоров принимаются соответствующие право­вые акты (п. 3 ст. 5).

Международный договор Российской Федерации может так­же содержать основания для издания специальных федераль­ных законов. Так, Договор Республики Белоруссии и Россий­ской Федерации от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного го­сударства» относится ко второй разновидности международных договоров Российской Федерации и наряду с другими положе­ниями закрепляет ряд важных аспектов организации избира-- тельного процесса, в том числе о правовой базе первых выбо­ров в союзный парламент от субъектов договора, о сроках пол­номочий союзных органов государственной власти, назначения и проведения выборов. Так, закреплено, что Парламент Союз­ного государства является представительным и законодатель­ным органом и состоит из двух палат — Палаты Союза и Пала­ты Представителей, при этом Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Белоруссии, избираемых на основе всеобщего из­бирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года (ст. 39); выборы назначает Высший Государственный Со­вет Союзного государства (ст. 35); при этом выборы в Палату Представителей первого созыва проводятся не позднее шести месяцев после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов (ст. 64).

2. Основные источники международных избирательных стан­дартов.Основными источниками международных стандартов в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, можно назвать следующие. Прежде всего, это Всеоб­щая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ас­самблеей ООН 10 декабря 1948 г., в ст. 21 которой записано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управле­нии своей страной непосредственно или через посредство сво­бодно избранных представителей. Воля народа должна быть

^^Ш

142

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

143

 

основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выбо­рах, которые должны проводиться при всеобщем и равном из­бирательном праве, путем тайного голосования или же посред­ством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»¹. Статья 21 является первым в период после Вто­рой мировой войны заявлением в отношении права человека на участие в политической жизни. Генеральная Ассамблея ООН приняла и провозгласила Всеобщую декларацию, как это отмечено в преамбуле, «в качестве задачи, к выполнению кото­рой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем про­свещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и активного призна­ния и осуществления их как среди народов территорий госу­дарств — членов Организации, так и среди народов террито­рий, находящихся под их юрисдикцией»². Если во время ее принятия Декларация рассматривалась в качестве заявления о намерениях, сегодня права и свободы, провозглашенные в ней, рассматриваются государствами в качестве юридически обяза­тельных обычных норм.

Гражданские и политические права, изложенные во Всеоб­щей декларации, были уточнены и конкретизированы в Меж­дународном пакте о гражданских и политических правах, при­нятом в 1966 г. и вступившем в силу в 1976 г. Его участниками являются 127 государств, что делает его международным инст­рументом с самым большим количеством участников, гаранти­рующим право на свободные выборы. В ст. 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тай­ном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление

¹ Международные акты о правах человека: Сборник документов.
М., 2002. С. 41.

² Там же. С. 38.

избирателей»¹. Международный пакт о гражданских и полити­ческих правах принимался в форме многостороннего междуна­родного договора и, в отличие от Всеобщей декларации прав человека, сразу определялся как документ, носящий обязатель­ный характер для государств-участников. Статьей 28 преду­сматривалось создание Комитета по правам человека, ответст­венного за наблюдение и за принятие мер по претворению в жизнь прав, признаваемых в Международном пакте.

К числу основных источников универсальных международ­ных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г. В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимости дискрими­нации в отношении прав женщин при участии в выборах и лю­бой расовой дискриминации. Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчи­нами и женщинами. В ст. 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано: «Женщинам принадлежит право голо­совать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискримина­ции, во все установленные национальным законом учрежде­ния, требующие публичных выборов»². В ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации закреплено, что «государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав: ...политических прав, в частности права участ­вовать в выборах — голосовать и выставлять свою кандидату-

¹ Международные акты о правах человека. С. 60.

² Там же. С. 266.

144

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

145

 

ру — на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной...»¹

Региональные международные избирательные стандарты ус­танавливаются Протоколом № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. и Американской конвенцией по правам человека от 22 ноября 1969 г. Так, в соответствии со ст. 23 Американской конвенции все кандидаты имеют право вести свою избирательную кампа­нию в равных основных условиях и выборы должны проводить­ся в рамках «необходимых гарантий с тем, чтобы результаты выражали волеизъявление народа»². Африканская хартия по правам человека и народов от 26 июня 1981 г. также приводит избирательные стандарты, но в несколько более ограниченном виде. Например, в хартии не упоминаются такие принципы из­бирательного права, как всеобщее и равное право голоса, тай­ное голосование или даже гарантирование свободного волеизъ­явления избирателей; нет там и такого обязательства, как пе­риодическое проведение выборов.

Наиболее прогрессивные положения в отношении прав гра­ждан участвовать в выборах подробно изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Ев­ропе (СБСЕ)³ на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. Например, в п. 7 Документа Копен­гагенского совещания Конференции по человеческому измере­нию СБСЕ в дополнение к универсальным избирательным стандартам записано, в частности, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться зако­ном; подсчет голосов должен быть честным и официальные ре­зультаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы

¹ Международные акты о правах человека. С. 145.

² Там же. С. 874.

³ Совещание объединяет все государства Западной и Восточной
Европы, а также США и Канаду. Эта европейская региональная орга­
низация начала работу в Хельсинки 3 июля 1973 г. В конце 1994 г. Со­
вещание было преобразовано в Организацию по безопасности и со­
трудничеству в Европе (ОБСЕ).

и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, по­лучившие необходимое количество голосов, определенное зако­ном, должны надлежащим образом вступать в должность и оста­ваться в ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом¹. Документы СБСЕ носят политический характер и, с одной сто­роны, не являются источниками международного права. Но, с другой стороны, поскольку руководители государств— участни­ков СБСЕ неоднократно заявляли, что достигнутые договорен­ности подлежат безусловному претворению в жизнь, они имеют юридический оттенок. Такие заявления вполне можно рассмат­ривать как односторонние обязательства государств междуна­родно-правового характера, поэтому вполне можно поддержать позицию тех ученых, которые считают, что положения докумен­тов СБСЕ, относящиеся к правам человека, следует считать ре­гиональными стандартами в области прав человека.

Что касается других международных документов в области прав человека, относящихся к свободным и справедливым вы­борам, таких как резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, различных органов ООН, Совета Межпарламентского союза и других, то они, в отличие от вышеназванных, не являются ис­точниками международных избирательных стандартов, так как не несут юридических обязательств, а могут рассматриваться лишь как рекомендации и служить основой для разработки со­ответствующих договоров, конвенций в области прав человека. Кроме того, некоторые из них можно рассматривать как пись­менное изложение существующих международных обычаев.

3. Международные стандарты свободных справедливых под­линных и периодически проводимых выборов.Анализ вышена­званных источников международного права позволяет сделать вывод, что международные избирательные стандарты — это обя­зательства государств не только предоставлять лицам, находя-

См.: Советское государство и право. 1990. № 11.

146

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

147

 

 

щимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие в свободных, справедливых, подлинных и периодически проводимых выборах, но и не посягать на избира­тельные права и свободы, а также принимать соответствующие меры по их реализации. В исключительных случаях допускаются те или иные ограничения этих прав и свобод, которые оговари­ваются в отдельных международных избирательных стандартах.

В международных документах в области развития и защиты прав человека используется термин «свободные и справедливые выборы». Естественно, возникает вопрос, каким международ­ным стандартам и содержащимся в них критериям должны от­вечать свободные и справедливые выборы. Подготовка и прове­дение свободных выборов невозможны без установления норм, закрепляющих такие права, как право на свободу мнений, сво­боду слова, свободу информации, свободу собраний и ассоциа­ций, право на тайное голосование. Политическая пропаганда, а также мероприятия, в том числе и информационные, по подго­товке избирателей к выборам, политические митинги и собра­ния, а также организации сторонников различных партий, ме­ханизм тайного голосования — все это элементы, присущие выборам, и для того, чтобы выборы были свободными, каждый из этих элементов должен функционировать без необоснован­ного вмешательства. Конечный показатель того, являются ли выборы свободными, это то, насколько они способствуют пол­ному выражению политической воли народа. Именно эта воля в соответствии со ст. 21 Всеобщей декларации прав человека представляет собой основу власти правительства.

Права на свободу мнений, свободу их выражения и свободу информации закреплены ст. 19 Международного пакта о граж­данских и политических правах:

«1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придер­живаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно, или посредством печати или художественных форм выражения, или иными спо­собами по своему выбору.

3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответст­венность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некото­рыми ограничениями, которые, однако, должны быть установ­лены законом и являться необходимыми:

а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественно­
го порядка, здоровья и нравственности населения»¹.

Международное сообщество, устанавливая вышеназванные права, исходит из того, что процесс выборов представляет со­бой механизм, цель которого — обеспечение выражения поли­тической воли народа. Поэтому право выражения идей различ­ных политических партий в период подготовки и проведения свободных выборов должно защищаться государством. При этом в п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и поли­тических правах предусматривается возможность частичного ограничения свободы выражения мнения только через закон в тех случаях, когда та или иная деятельность или выражение ка­кого-либо мнения направлены на подрыв или ущемление (ума­ление) других прав, признанных международным сообществом. Например, допускается ограничение государством свободы вы­ражения мнения в пользу национальной, расовой или религи­озной ненависти, представляющего собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию. Допускается также регу­лирование государством деятельности политических партий, политика которых противоречит любому из прав человека и гражданина, перечисленных в указанном Пакте. Смысл этих ограничений заключается в том, чтобы в период проведения выборов политическая среда была свободна от всех сил, стре­мящихся запугать избирателей или политических деятелей, а также нарушить основные права какой-либо группы граждан.

Права на свободу собраний и ассоциаций установлены ст. 21, 22 указанного Пакта. Для того чтобы положения ст. 21 распространялись на то или иное собрание, оно должно быть мирным. Пользование этим правом не подлежит никаким ог­раничениям, кроме тех, которые установлены законом и кото-

Международные акты о правах человека. С. 58.

Л

148

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

149

 

 

рые «необходимы в демократическом обществе в интересах го­сударственной или общественной безопасности, общественно­го порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц». Любые ограничения права проведения собраний не могут выходить за пределы необходи­мости защиты перечисленных общественных интересов. Меж­дународное сообщество, устанавливая право на свободу собра­ний, исходит из того, что публичные демонстрации и полити­ческие собрания составляют неотъемлемую часть процесса выборов и обеспечивают эффективный механизм публичного распространения политической информации.

Право на свободу ассоциации тесно связано с правом на сво­боду собраний. На него распространяется та же категория огра­ничений, что определена в ст. 19 и 21 указанного Пакта (госу­дарственная и общественная безопасность, общественный по­рядок, охрана здоровья и нравственности населения или защита прав и свобод других лиц). Причем эти ограничения должны ус­танавливаться только законом и должны быть необходимы для защиты общественных интересов в демократическом обществе.

Свободные выборы неразрывно связаны с механизмом тай­ного голосования. В основе требования, касающегося проведе­ния выборов путем тайного голосования, лежит ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, которая устанавливает, что выборы «должны проводиться путем тайного голосования или посредст­вом других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голо­сования». В ст. 25 Международного пакта о гражданских и поли­тических правах это положение развивается и формулируется норма, согласно которой выборы должны проводиться «при тай­ном голосовании». В ст. 3 Протокола № 1 к Европейской кон­венции о защите прав человека и основных свобод фиксируется обязательство государств проводить свободные выборы «путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат сво­бодное волеизъявление народа в выборе законодательной вла­сти»¹. Эта норма предусмотрена для того, чтобы выборы были действительно свободными. Соответствующая процедура долж­на гарантировать: как голосовал или будет голосовать любой из-

Международные акты о правах человека. С. 577.

биратель, является его абсолютной привилегией, и никто его не может принудить объявить, как он голосовал или как намерен голосовать. Обеспечивается тайна голосования чаще всего за­полнением избирательных бюллетеней в закрытом от посторон­них взоров месте непосредственно самим избирателем. В случа­ях применения технических средств для голосования к ним предъявляется требование, чтобы они имели приспособления, исключающие контроль за избирателем во время голосования¹.

Международные стандарты, создающие условия для прове­дения справедливых выборов, закреплены в целом ряде между­народных документов, начиная с Всеобщей декларации прав человека, в ч. 3 ст. 21 которой записано, что выборы «должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве». Эта правовая норма предполагает, что все граждане независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положе­ния, профессии, образования, политических, религиозных убе­ждений имеют право голоса и имеют право быть избранными. Этому общему положению не противоречит тот факт, что к из­бирателю предъявляется ряд требований: он должен достигнуть определенного возраста, быть гражданином данной страны² или иметь определенное место жительства; быть психически здоровым, обладать гражданскими правами.

¹ В Албании в первые годы коммунистического режима с учетом
неграмотности значительной части населения применялось тайное го­
лосование с использованием резиновых шаров. Избиратель получал
шар, прятал его в кулаке, затем опускал руку поочередно в ящики для
голосования за и против кандидата (единственного), после чего пово­
рачивал к избирательной комиссии ладонь этой руки, показывая, что
шар опущен в один из ящиков (см.: Конституционное (государствен­
ное) право зарубежных стран. М., 1995. Т. 2. С. 35).

² Конвенция Совета Европы от 5 февраля 1992 г. об участии ино­
странцев в общественной жизни на местном уровне под иностранны­
ми гражданами понимает не только таковых, но и лиц без гражданст­
ва. По Конвенции всем им должно предоставляться право голосовать
и быть избранными в органы местного самоуправления при условии,
что они отвечают тем же правовым критериям, что и граждане, и, кро­
ме того, проживают на территории государства постоянно и на закон­
ных основаниях в течение пяти лет, предшествующих выборам. По со­
стоянию на 1 июня 2003 г. Российская Федерация к вышеназванной
Конвенции не присоединилась.

^В

150

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

151

 

Всеобщее избирательное право граждан — это один из важ­нейших принципов избирательного права, без соблюдения ко­торого не может быть справедливых выборов. Другим таким принципом является принцип равного избирательного права, который обеспечивается прежде всего наличием у каждого из­бирателя такого же числа голосов, что и у любого другого изби­рателя. В соответствии с общепринятой международной нормой голоса всех, кто участвует в выборах, имеют одинаковый вес не­зависимо от имущественного положения, уровня образования, религиозной или расовой принадлежности, пола или политиче­ских взглядов голосующего. При реализации этой нормы во время определения границ избирательных округов и составле­ния списков избирателей недопустимы действия, направленные на ограничение в участии в выборах отдельных лиц, групп или географических районов. Следует учитывать и резолюцию, при­нятую Подкомиссией ООН по предупреждению дискримина­ции и защите меньшинств на ее XIV сессии, которая констати­ровала, что ряд мер, предписываемых национальными закона­ми, не должны считаться дискриминационными. К таким мерам она относит, в частности: «а) адекватное представитель­ство какой-либо составной части населения страны, которая в действительности из-за политических, экономических, религи­озных, социальных, исторических или культурных условий ли­шена возможности пользоваться равным с остальным населени­ем положением в отношении политических прав; б) пропорцио­нальное соразмерное представительство различных составных частей населения страны. Все такие меры остаются в силе, толь­ко пока в них есть нужда и только в той степени, в которой они необходимы»¹.

Верховный Комиссар Организации по безопасности и со­трудничеству в Европе (ОБСЕ) по делам национальных мень­шинств подготовил Рекомендации по эффективному участию национальных меньшинств в общественной жизни (известные как «Лундские рекомендации», принятые в июне 1999 г.). Реко­мендации рассматриваются ОБСЕ в качестве ценного источни­ка международных обязательств. В части избирательного про-

¹ Права человека и выборы / ООН. Женева, 1995. С. 33—34.

цесса и равного избирательного права указанные рекомендации закрепляют следующее.

Во-первых, избирательная система должна обеспечивать представительство и влияние меньшинств. Во-вторых, в тех районах, где наблюдается концентрация национального мень­шинства, образование одномандатного округа может обеспе­чить достаточное представительство меньшинства. В-третьих, система пропорционального представительства, при которой процент голосов, полученный партией на национальных выбо­рах, соответственно переходит в число мест в законодательном органе, может способствовать представительству меньшинств. В-четвертых, некоторые формы привилегированного голосова­ния, при котором избиратели расставляют кандидатов по мес­там в порядке собственного предпочтения, может содейство­вать представительству меньшинств и межобщинному взаимо­действию. В-пятых, более низкий порог для представительства в законодательном органе может способствовать увеличению возможностей для национального меньшинства получить дос­туп к управлению.

Следует также отметить и то, что принцип равного избира­тельного права не предполагает пропорционального представи­тельства в выборном органе. Европейская комиссия по правам человека, рассматривая обращение одного из членов малочис­ленной политической партии в Великобритании, дала следую­щее разъяснение: «Различным политическим партиям должна быть предоставлена разумная возможность выдвинуть своих де­путатов для участия в выборах. Однако действующая избира­тельная система не обязана гарантировать такой порядок голо­сования, при котором общее количество голосов, поданных за каждого кандидата или партийный список, обязательно нашло бы свое отражение в составе законодательного органа»¹.

Для обеспечения справедливости выборов необходим также ряд правовых и организационных мер, направленных на эффек­тивную защиту процесса выборов от необъективности, мошен­ничества и фальсификаций. К таким мерам можно отнести реа-

¹ Зихарт П. Международно-правовые аспекты прав человека. М., 1983. С. 364.

152

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

153

 

лизацию права на независимую судебную процедуру и права на защиту от дискриминации, а также требования, касающиеся соз­дания управленческих структур, присутствия наблюдателей в хо­де подготовки и проведения выборов, равного доступа к средст­вам массовой информации для всех кандидатов и партий, участ­вующих в выборах. Право на независимую судебную процедуру и право на защиту от дискриминации предусмотрено Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о граждан­ских и политических правах, конвенциями об уничтожении всех форм дискриминации в отношении женщин, о политических правах женщин, об уничтожении всех форм расовой дискрими­нации. Так, в ст. 26 Международного пакта о гражданских и по­литических правах установлено, что «все люди равны перед зако­ном и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом и закон должен гарантировать всем ли­цам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как то: расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, националь­ного или социального происхождения, имущественного положе­ния, рождения или иного обстоятельства»¹. Недопустимость дис­криминации, обеспечение всем лицам равного доступа к участию во всех мероприятиях, проводимых в ходе выборов, способствует проведению действительно справедливых выборов.

Большое значение для защиты всех уже названных выше прав имеет наличие в государстве функционирующей в полном объеме независимой судебной власти. Подчеркивая важную роль судебных органов в деле осуществления свободных выбо­ров, международное сообщество считает их дополняющими, а не заменяющими независимые избирательные органы².

1 Международные акты о правах человека. С. 60. 2 См.: О критериях свободных и справедливых выборов: [По доку­ ментам Межпарламентского Союза]. М., 1994. С. 15.

В международной практике используются различные меха­низмы администрирования выборов. Правительственный подход заключается в том, что в некоторых странах (например, в Гер­мании, Италии) ответственность за проведение выборов несет

МВД страны. Должностные лица, отвечающие за организацию работы избирательных участков, назначаются из числа государ­ственных служащих. Этот подход имеет много преимуществ, если государственные служащие пользуются репутацией неза­висимых профессионалов, но если их независимость под во­просом, это может вызвать проблемы.

Судебный подход — в Пакистане, например, Центральная из­бирательная комиссия состоит из трех судей, выбранных прези­дентом из числа судей верховного и других судов страны. В Ру­мынии семь членов Верховного суда были по жребию отобраны для работы в Центральной избирательной комиссии. Этот под­ход нормально срабатывает, если судебная инстанция рассмат­ривается гражданами как независимая, но если это не так, то такой подход становится проблематичным.

Многопартийный подход состоит в том, чтобы все заинтере­сованные политические партии назначили своих представите­лей в Центральную избирательную комиссию. С этой моделью связаны некоторые проблемы, и одна из них вызвана тем, что в переходный период существует слишком много партий. Если всем партиям будет дозволено назначать своих представителей в комиссию, то численность ее состава может стать чрезмер­ной, а это не способствует эффективности ее работы, при этом в комиссию могут войти люди, у которых нет достаточного опыта и навыков по организации ее работы.

Экспертный подход предполагает назначение с согласия всех политических партий экспертов, которые имеют соответствую­щий опыт и известны своей независимостью.

Общим требованием к административным структурам, орга­низующим выборы, являются объективность, беспристраст­ность, независимость. На всех уровнях персонал избирательных органов должен быть изолирован от внешних воздействий и оказания политического давления на него, а для этого нужны юридические гарантии. Все мероприятия, связанные с выбора­ми, включая принятие решений, должны проводиться открыто и гласно. Кроме этого, должны быть приняты меры, «чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к из­бирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими незави-

О Избират. право ... РФ

154

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

155

 

симыми и беспристрастными органами, как избирательные ко­миссии или суды»¹.

Как известно, под избирательным процессом понимается урегулированная законом и другими нормативными документа­ми деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные, само­управленческие органы и соответствующих должностных лиц. Эта нормативно упорядоченная деятельность состоит из опре­деленных стадий, расположенных в установленной последова­тельности, каковыми являются: назначение выборов; регистра­ция избирателей; установление избирательных округов, если выборы производятся по избирательным округам в представи­тельный орган; установление избирательных участков; создание избирательных органов; выдвижение кандидатов; агитационная кампания; голосование; возможный второй тур голосования и (или) повторные выборы; окончательное определение и опуб­ликование результатов выборов. График проведения выборов, включающий перечисленные стадии, рекомендуется опублико­вывать в интересах гласности, а также понимания избирателя­ми процесса выборов и повышения доверия к нему.

Что касается роли наблюдателей на выборах, то,п. 8 Доку­мента Копенгагенского совещания Конференции по человече­скому измерению СБСЕ гласит: «Государства-участники счита­ют, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и на­циональных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэто­му они приглашают наблюдателей от любых других госу­дарств-участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблю­дать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избира­тельный процесс»².

¹ О критериях свободных и справедливых выборов. С. 11.

² Советское государство и право. 1990. №11.

В соответствии с принятой 21 ноября 1990 г. Парижской хартией для новой Европы СБСЕ в Варшаве с апреля 1991 г. начало свою деятельность Бюро по свободным выборам, кото­рое вскоре стало называться Бюро по демократическим инсти­тутам и правам человека (БДИПЧ). Его основной задачей явля­ется укрепление и создание традиций проведения свободных и демократических выборов. После Будапештской встречи СБСЕ на высшем уровне (5—6 декабря 1994 г.) одним из важных на­правлений деятельности БДИПЧ стала организация долгосроч­ного и краткосрочного международного наблюдения за избира­тельным процессом в государствах-членах СБСЕ. На БДИПЧ была возложена роль координатора деятельности организаций, осуществляющих такой электоральный мониторинг.

Свободные и справедливые выборы в соответствии с меж­дународными стандартами должны проводиться периодически. Это отмечается как во Всеобщей декларации прав человека (п. 3 ст. 21), так и в Международном пакте о гражданских и политических правах (п. «Ь» ст. 25). Это очень важное положе­ние, поскольку одноразовые выборы (например, в период по­лучения независимости той или иной страной или в период перехода от авторитарного режима к демократии) недостаточ­ны для обеспечения стабильного демократического развития государства. В международных документах не установлены конкретные сроки периодического проведения выборов, но их периодичность нужно определять исходя из того, что власть правительства должна постоянно отражать волю народа,' кото­рая лежит в основе законности деятельности правительства. Периодический характер выборов означает временной интер­вал между проведением предыдущих и очередных выборов, а также разумную его продолжительность (протяженность), ко­торая, как показывает мировая практика, составляет в среднем четыре-пять лет (применительно к национальным выборам). Кроме того, периодичность должна устанавливаться законом. Именно это требование зафиксировано в п. 7.1 Документа Ко­пенгагенского совещания Конференции по человеческому из­мерению СБСЕ. Следует также иметь в виду, что назначение выборов должно проводиться в сроки, позволяющие кандида­там, политическим партиям, другим участникам избирательно-

156

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

157

 

го процесса развернуть полноценную предвыборную кампа­нию.

Таким образом, нарушение периодичности выборов, перене­сение запланированных законом выборов представляет собой нарушение международных избирательных стандартов. Исклю­чением может быть только введение чрезвычайного положения. При этом государство должно иметь законодательство, которое' точно и четко определяет условия, порядок введения чрезвычай­ного положения, допустимые меры по ограничению прав и сво­бод. Чрезвычайное положение должно объявляться только в со­ответствии с законом и разрешаться в случае чрезвычайного об­стоятельства общественного характера, угрожающего жизни нации, когда меры, принимаемые в соответствии с действующей конституцией и законами, явно оказываются неадекватными для урегулирования создавшегося положения. Меры, преду­смотренные введением чрезвычайного положения, должны со­ответствовать положениям международного права. Международ­ное сообщество исходит из того, что ограничение прав и свобод с введением чрезвычайного положения должно рассматриваться в качестве несовместимого с проведением свободных и справед­ливых выборов.

Во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах имеется термин «подлинные выборы». Анализируя международные документы, касающиеся прав человека, можно сделать вывод: фактически этот термин означает, что выборы обязательно должны быть периодическими, равными и всеобщими и проводиться путем тайного голосования. Подлинные выборы предоставляют изби­рателям право сделать реальный выбор. При них существует ре­альный политический плюрализм, который осуществляется прежде всего через функционирование партий. Политический плюрализм должен юридически защищаться государством через принятие соответствующих законов, должно также предусмат­риваться справедливое и гласное финансирование избиратель­ных кампаний, которое может включать и государственное фи­нансирование.

Предварительным условием свободного выбора является ин­формированность населения. Для того чтобы выборы были

подлинными, они должны отражать политическую волю наро­да. Не имея доступа к информации о кандидатах, партиях и процессе выборов, избиратели не могут ни сформулировать, ни выразить эту волю. Объективные информационные программы для избирателей и беспрепятственная политическая пропаганда являются важнейшими элементами подлинных выборов. Более того, Декларация о критериях свободных и справедливых выбо­ров (ч. 4) предусматривает принятие государствами националь­ных программ гражданского образования, обучения населения избирательным правилам и процедурам. Таким образом, под­линные выборы — это такие выборы, которые выявляют сво­бодно выраженную волю народа и приводят к ее осуществле­нию.

В заключение исследования вышеназванных международ­ных документов можно сделать следующий вывод_ч После Вто­рой мировой войны международное сообщество признало, что право на участие в управлении страной посредством свобод­ных, справедливых, подлинных выборов, проводимых периоди­чески на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, является одним из основных прав челове­ка, и выработало ряд международных стандартов в этой облас­ти. Эти стандарты развивались по мере сближения государст­венных воззрений относительно важности демократических прав. Наиболее активно это сближение происходит в рамках ОБСЕ.

С учетом коренных политических изменений, происшедших в Европе в конце 80-х — 90-е гг. XX в., в настоящее время ак­туальной становится задача кодификации международно-пра­вовых норм в области избирательного права. Причем кодифи­кация видится не только в приведении в единую систему дейст­вующих стандартов, но и в более точной их формулировке, в отражении в договорной форме международных обычаев, выра­ботке новых норм. Задача кодификации международно-право­вых норм в области избирательного права с учетом развития общеевропейского процесса может быть в первую очередь реа­лизована в рамках Совета Европы путем принятия соответст­вующей конвенции. Это будет способствовать закреплению процессов демократического преобразования в странах СНГ,

158

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

159

 

Балтии и Восточной Европы, недавно ставших членами этой международной организации.

Основой такой конвенции о международных избирательных стандартах вполне могут стать следующие положения, которые в том или ином виде уже зафиксированы в различных междуна­родно-правовых документах, решениях международных органи­заций.

1. Участие в управлении своей страной. В государстве должны
быть созданы надлежащие условия для реализации права своих
граждан на участие в управлении государственными делами

• своей страны как непосредственно, так и через своих предста­вителей, избираемых в результате свободных, справедливых и подлинных выборов, организуемых периодически на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосо­вании.

2. Всеобщее избирательное право. Каждый взрослый гражда­
нин имеет право избирать и быть избранным посредством го­
лосования. Право на участие в голосовании и быть избранным
не зависит от пола, расы, цвета кожи, языка, религии, полити­
ческих или иных убеждений, национального или социального
происхождения, принадлежности к национальному меньшин­
ству, имущественного положения, рождения или иного обстоя­
тельства.

3. Равное избирательное право. Каждый взрослый гражданин
имеет право осуществить на равной основе с другими гражда­
нами свое право голосовать, причем его голос имеет такой же
вес, как и голоса других граждан. Каждый гражданин имеет
право доступа к действенной беспристрастной и равной проце­
дуре регистрации избирателей. При проведении голосования на
основе избирательных округов эти округа должны образовы­
ваться на справедливой основе, так чтобы результаты наиболее
точно и полно выражали волю всех голосующих. Каждый изби­
ратель имеет право на равный и реальный доступ на избира­
тельный участок, а также в помещение для голосования, с тем
чтобы осуществить свое право на голосование.

4. Тайное голосование. Право граждан на тайну голосования
является абсолютным и не может быть никоим образом и чем
бы то ни было ограничено. Ни один избиратель не может быть

принужден ни судом, ни иначе объявить, как он голосовал или как он намерен голосовать.

5. Свободные выборы. При свободных выборах обеспечивает­
ся: а) право на свободу собраний и ассоциаций; б) право гра­
ждан и ассоциаций на свободу мнений; в) право граждан и ас­
социаций на свободу слова; г) право граждан и ассоциаций на
свободу информации; д) право граждан на тайное голосова­
ние.

Каждый голосующий имеет право голосовать на любых вы­борах на любую государственную должность за того кандидата или за тот список кандидатов, который он предпочитает, и ни­кто не может принудить его голосовать за какого-либо опреде­ленного кандидата или какой-либо определенный список кан­дидатов. Кандидат, партия и другие субъекты избирательного процесса несут ответственность перед обществом в соответст­вии с законом. Ни один кандидат или политическая партия не должны использовать насилие.

6. Справедливые выборы. При справедливых выборах обеспе­
чивается: а) всеобщее и равное избирательное право; б) равные
возможности участия в предвыборной кампании, в том числе
равный доступ к средствам массовой информации для каждого
кандидата или каждой политической партии; в) справедливое и
гласное финансирование избирательного процесса; г) честность
при голосовании и подсчете голосов, полное и оперативное ин­
формирование о результатах голосования с официальным опуб­
ликованием итогов; д) организация избирательного процесса
независимыми беспристрастными органами, работающими от­
крыто и гласно под действенным общественным контролем;
е) быстрое и эффективное рассмотрение независимыми органа­
ми (избирательными комиссиями или судами) случаев наруше­
ния прав человека и жалоб, относящихся к избирательному
процессу, во временных рамках соответствующих этапов изби­
рательного процесса.

7. Подлинные выборы. При подлинных выборах обеспечива­
ется свободный доступ избирателей к информации о кандида­
тах, партиях и процессе выборов. Назначение выборов прово­
дится в сроки, позволяющие кандидатам, политическим парти­
ям и другим участникам избирательного процесса развернуть

•

160

Часть I. Избирательное право

Глава 5. Международные избирательные стандарты

161

 

полноценную предвыборную кампанию. Подлинные выборы, проводимые периодически на основе всеобщего и равного из­бирательного права при тайном голосовании, выявляют сво­бодно выраженную волю народа и приводят к ее осуществле­нию. Каждый кандидат и политическая партия, участвующие в выборах, должны согласиться с результатами свободных, спра­ведливых и подлинных выборов.

8. Периодические выборы. Выборы должны проводиться с ра­
зумной периодичностью, устанавливаемой законом, так чтобы
основой выбора избираемых органов государственной власти и
выборных должностных лиц всегда была воля народа.

9. Меры, которые не должны считаться дискриминационными.
Вышеперечисленные права граждан могут быть ограничены за­
коном, и эти меры не будут считаться дискриминационными,
если они предусматривают: а) разумные требования для осуще­
ствления права участия в голосовании или права доступа к вы­
борным должностям на государственную службу; б) меры, уста­
навливающие разумный срок, который должен истечь прежде,
чем натурализованные граждане смогут осуществить свои поли­
тические права, при условии одновременного проведения либе­
ральной политики в отношении натурализации; в) специальные
меры, принимаемые для обеспечения адекватного представи­
тельства какой-либо составной части населения страны, кото­
рая в действительности из-за политических, экономических,
религиозных, социальных, исторических и культурных условий
лишена возможности пользоваться равным с остальным насе­
лением положением в отношении политических прав.

Ограничения могут устанавливаться только законом и обос­нованно применяться в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного по­рядка, защиты общественного благосостояния и морали, а так­же защиты прав и свобод граждан и при этом должны соответ­ствовать обязательствам государства перед международным правом. Допустимые ограничения для выдвижения кандидатов, касающиеся создания и деятельности политических партий и избирательных прав, применяются в случаях, когда это не свя­зано с дискриминацией на основе расы, цвета кожи, пола, язы­ка, религии, политических или иных убеждений, национально-

го или социального происхождения, принадлежности к нацио­нальному меньшинству, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Для обеспечения международных избирательных стандартов государства должны:

1) устанавливать действенную беспристрастную и недискри­
минационную процедуру регистрации избирателей с законода­
тельным определением четких критериев, таких как возраст,
гражданство, место жительства;

2) способствовать становлению политических партий и их
свободной деятельности, законодательно регулировать финан­
сирование политических партий и избирательного процесса;

3) обеспечивать, чтобы закон и государственная политика
осуществляли разделение партии и государства, содействовали
проведению политических кампаний в атмосфере свободы и
честности, способствующей партиям и кандидатам осуществ­
лять свободное изложение своих взглядов и оценок, а избирате­
лям знакомиться с ними, обсуждать их и голосовать свободно,
не опасаясь наказания;

4) признавать и защищать право кандидатов на безопасность
их жизни и собственности;

5) добиваться принятия мер, обеспечивающих беспристра­
стность в освещении избирательной кампании государствен­
ными и общественными средствами массовой информации и
гарантирующих невозможность устанавливать какие-либо юри­
дические или административные барьеры для беспрепятствен­
ного доступа к средствам массовой информации на недискри­
минационной основе для всех политических группировок и от­
дельных лиц, желающих принять участие в избирательном
процессе;

6) принимать национальные программы гражданского обра­
зования, создавать условия для ознакомления граждан с изби­
рательными процедурами и правилами;

7) обеспечивать создание независимых беспристрастных ад­
министративных структур, организующих проведение свобод­
ных, справедливых, подлинных и периодических выборов в со­
ответствии с международными правовыми обязательствами и
национальным законодательством страны;

162

Часть I. Избирательное право

Глава 6. Правовой статус избирателя

163

 

 

8) гарантировать кандидатам, получившим определенное за­коном необходимое число голосов, возможность надлежащим образом вступать в должность и оставаться в должности до ис­течения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демо­кратическими парламентскими и конституционными процеду­рами.

В 2002 г. серьезные усилия по подготовке проекта конвен­ции о международных стандартах выборов с учетом вышена­званных правовых положений осуществлены Ассоциацией ор­ганизаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ), в состав которой входят представители националь­ных избирательных органов 20 государств. По инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в рамках Ассоциации разработан, одобрен и передан в струк­туры Совета Европы проект европейской Конвенции о стан­дартах выборов, избирательных прав и свобод. Рекомендации Комитету министров Совета Европы по данному проекту, принятые 30 января 2003 г. Парламентской ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ), дают надежды, что такой кодифицированный международно-правовой документ может стать реальностью в ближайшие годы для Совета Европы. Так, в принятом на сес­сии ПАСЕ решении «О Своде рекомендуемых норм при про­ведении выборов» подчеркивается, что в качестве справочного документа для государств-членов Свод рекомендуемых норм при проведении выборов повысит авторитет системы наблюде­ния за выборами и мониторинговой деятельности Совета Ев­ропы; при этом «Ассамблея принимает к сведению предвари­тельный проект конвенции, недавно разработанный АОВЦВЕ, которая предлагает создать правовую основу для приведения законодательства о выборах и избирательной практики в соот­ветствие с международными стандартами». Исходя из изло­женного, Ассамблея рекомендовала, чтобы Комитет минист­ров, в частности, преобразовал Свод рекомендуемых норм при проведении выборов в европейскую конвенцию, приняв к све­дению проект конвенции, представленный АОВЦВЕ, и работу БДИПЧ ОБСЕ.

Необходимо отметить, что Содружеством Независимых Го­сударств (СНГ) уже создан первый в мире правовой прецедент разработки и принятия международного кодифицированного акта о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в форме Конвенции о стандартах демократиче­ских выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, которая бы­ла подписана на заседании Совета глав государств СНГ 7 ок­тября 2002 г. в Кишиневе президентами семи стран: Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Украины (см. Приложение 2). После ратификации Конвенции не менее чем тремя государствами СНГ она вступит в силу. Россия, бу­дучи инициатором этого документа, первой из всех подписав­ших государств ратифицировала его в июле 2003 г. Конвенция в ст. 21 предусматривает создание Межгосударственного изби­рательного совета в качестве специализированного органа, при­званного содействовать проведению наблюдения за выборами в государствах — участниках Конвенции.

По инициативе и при непосредственном активном участии Российской Федерации в рамках БДИПЧ ОБСЕ с 2002 г. также начата работа по обновлению международных обязательств го­сударств — участников ОБСЕ по проведению демократических выборов, содержащихся в Копенгагенском документе Конфе­ренции по человеческому измерению СБСЕ. Предполагается, что такая работа может завершиться принятием нового пакета международных обязательств государств — участников ОБСЕ по проведению свободных демократических выборов в формате документа-правопреемника «Копенгаген-П».

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 584; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!