ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА

Стр 1 из 66Следующая ⇒

К 6Ъ 620.5-$ 23 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Избирательное

Право и избирательный

Процесс

В Российской

Федерации

Ответственный редактор кандидат юридических наук А. А. Вешняков

Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов

высших учебных заведений,

обучающихся по специальности 021100«Юриспруденция»

Издательство НОРМА

УДК 342.8(470)(075.8) ББК 67.400.5(2Рос)я73 И32

Издание осуществлено Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в соответствии с Программой исследований в области совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации и оказания научно-методической помощи участникам избирательного процесса на 2002—2003 гг., одобренной на заседании Научно-методического совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (протокол № 1 от 31 января 2002 г.).

Ответственный редактор А. А. Вешняков,кандидат юридических наук.

Научные редакторы

Ю. А. Веденеев,доктор юридических наук, В. И. Лысенко,доктор юридических наук.

Избирательное право и избирательный процесс в Российской И32 Федерации:Учебник для вузов / Отв. ред. к. ю. н. А. А. Вешняков.— М.: Издательство НОРМА, 2003. — 816 с.

IЗВN 5-89123-770-9

Учебник представляет собой изложение базовых теоретических и практических представлений в области избирательного права, избирательного процесса и избирательных правоотношений. В нем излагаются основополагающие начала современного избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации, рассматриваются источники избирательного права, основные виды избирательных систем, международные избирательные стандарты, освещаются правовой статус и роль участников избирательного процесса, порядок назначения и проведения выборов.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также организаторов выборов в Российской Федерации, всех, кто интересуется правовыми аспектами организации и проведения выборов в современной России.

13ВК 5-89123-770-9

Коллектив авторов:

большаков С. В.— кандидат юридических наук, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (глава 16);

Веденеев Ю. А. —доктор юридических наук, профессор, руководитель Российского центра обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (глава «Введение в специальность» — совместно с В. И. Лысенко;глава 3 — совместно с В. Е. Кораблиным;глава 11 — совместно с В. И. Лысенко);

Вешняков А. А.— кандидат юридических наук, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (Предисловие, главы 1 и 2 — совместно с В. И. Лысенко;главы 5, 9, 17; Программа учебного курса — совместно с О. Е. Ку-тафиным, В. И. Фадеевым);

Волкова О. Н.— кандидат юридических наук. Заслуженный юрист Российской Федерации. Заместитель министра по делам территориальных образований Московской области Правительства Московской области (главы 13 и 20);

ДавыдовА. А. — начальник Международного управления Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (глава 10 — совместно с Н. А. Кулясовой, А. И. Ков-лером);

Застрожная О. К.— кандидат юридических наук. Заслуженный юрист Российской Федерации. Секретарь Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (главы 7, 8, 14);

Игнатенко В. В.— доктор юридических наук, профессор, председатель Избирательной комиссии Иркутской области (глава 19);

Ищенко Е. П.— доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой криминалистики Московской государственной юридической академии. Заслуженный юрист Российской Федерации (глава 18);

IV Избирательное право и избирательный процесс в РФ

Ковлер А. И.— доктор юридических наук, профессор, Судья Европейского Суда по правам человека от Российской Федерации (глава 10 — совместно с А. А. Давыдовым, Н. А. Кулясовой);

Колюшин Е. И.— доктор юридических наук, профессор. Заслуженный юрист Российской Федерации. Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (глава 15);

Кораблин В. Е.— советник Секретариата Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (глава 3 — совместно с Ю. А. Веденеевым);

Кулясова Н. А.— член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (глава 10 — совместно с А. А. Давыдовым, А. И. Ковлером);

Кутафин О. Е.— доктор юридических наук, профессор. Заслуженный деятель науки Российской Федерации. Академик РАН. Ректор Московской государственной юридической академии (глава 6; Программа учебного курса — совместно с А. А. Вешняковым, В. И. Фадеевым);

Лысенко В. И.— доктор юридических наук, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (глава «Введение в специальность»; глава 11 — совместно с Ю. А. Веденеевым;главы 1,2 — совместно с А. А. Вешняковым;глава 12);

Страшун Б. А.— доктор юридических наук, профессор. Заслуженный деятель науки Российской Федерации. Заместитель руководителя Научно-аналитического центра конституционного правосудия Конституционного Суда Российской Федерации (глава 4);

Фадеев В. И.— доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии (глава 21; Программа учебного курса — совместно с А. А. Вешняковым, О. Е. Кутафи-ным).

Содержание

Введение в специальность ................................................................. 1

Часть I. Избирательное право........................................................... 19

Глава 1.Избирательное право: понятие, принципы

и система 19

Глава2. Источники избирательного права................ 46

Глава 3.Развитие институтов избирательного права

и законодательства о выборах ..72

Глава 4.Понятие и виды избирательных систем ... 106

Глава5. Международные избирательные стандарты ...134
Глава 6.Правовой статус избирателя ..................... 163

Глава7. Правовой статус кандидата и его

уполномоченных представителей 177

Глава 8.Избирательные объединения
и избирательные блоки:
статус и полномочия .................................. 190

Глава 9.Избирательные комиссии: система, статус,
компетенция, порядок формирования
и организация работы.................................. 209

Глава 10.Институт наблюдателей:

статус и полномочия 251

Часть II. Избирательный процесс ................................................... 274

Глава 11.Избирательный процесс: понятие,

структура и основные стадии 274

Глава 12.Назначение выборов ................................ 311

Глава 13.Регистрация (учет) избирателей,

образование избирательных округов

и избирательных участков 344

Содержание

Глава 14.Порядок выдвижения и регистрации

кандидатов, списков кандидатов 370

Глава 15.Финансирование выборов и избирательной

кампании кандидатов , 390

Глава 16.Информационное обеспечение выборов.

Предвыборная агитация 425

Глава 17.Голосование и определение

результатов выборов 460

Глава 18.Разрешение избирательных споров ........ 490

Глава 19.Ответственность за нарушение

избирательных прав 517

Глава 20.Государственная автоматизированная
система Российской Федерации
«Выборы»..................................................... 562

Глава 21.Муниципальное избирательное право .... 582

Приложение 1........................................................................... 625

Приложение 2.......................................................................... .672

Приложение 3........................................................................... 706

Список сокращений

АОВЦВЕ— Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы

БДИПЧ— Бюро по демократическим институтам и правам человека

ГАС «Выборы»— Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы»

ГКРФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПКРФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ИКМО— избирательная комиссия муниципального образования

ИКСРФ — избирательная комиссия субъекта Российской Федерации

ИНН — идентификационный номер налогоплательщика

КоАП РФ— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

КОИБ— комплекс обработки избирательных бюллетеней

КРС — контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях

КСА — комплекс средств автоматизации

МВД России— Министерство внутренних дел Российской Федерации

МИД России— Министерство иностранных дел Российской Федерации

МПТР России —Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций

МРОТ— минимальный размер оплаты труда

ОБСЕ— Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

ПАСЕ— Парламентская ассамблея Совета Европы

СБСЕ— Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе

VIII Избирательное право и избирательный процесс в РФ

СМИ — средства массовой информации СНГ — Содружество Независимых Государств ТКРФ — Трудовой кодекс Российской Федерации УКРФ — Уголовный кодекс Российской Федерации ФСБ России— Федеральная служба безопасности Российской Федерации

ФЦИ — Федеральный центр информатизации при ЦИК России

ЦИК России— Центральная избирательная комиссия Российской Федерации

Введение в специальность

1. Представительная демократия и свободные выборы.Избирательное право и система организации выборов (избирательная система) являются необходимыми элементами осуществления народовластия — исходного начала функционирования российской государственности. Конституция Российской Федерации содержит ряд основополагающих положений, относящихся к организации избирательного процесса. Это базовые положения, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. К конституционным основаниям становления и развития представительной демократии и обеспечивающего ее функционирование избирательного законодательства относятся также верховенство Конституции и федеральных законов, наличие конституции (устава) и законодательства у каждого субъекта Российской Федерации, единство системы государственной власти. В Конституции особо обозначена конституционно-правовая формула взаимоотношений между представительной демократией как политической формой организации государственной власти и свободными выборами как институтом, обеспечивающим одно из направлений непосредственного участия граждан в управлении делами государства и местного сообщества. Для сохранения и развития институтов политической демократии существенное значение имеет конституционная норма, запрещающая издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, которые, однако, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. При этом фундаментальной также является конституционная характеристика институтов референдума и сво-

Введение в специальность

бедных выборов как высшего и непосредственного выражения! власти народа. Особо важными для понимания природы кон-[ ституционной демократии и правового регулирования избира-| тельного процесса являются положения ст. 32 Конституции,! закрепляющие право граждан Российской Федерации избирать! и быть избранными в органы государственной власти и органы [ местного самоуправления.

Классическое определение демократической государствен-! ности признает в качестве ее атрибутивного признака наличие! государственных органов, избираемых гражданами на опреде-1 ленный срок. Значение этого признака отмечал еще дерево-1 люционный государствовед Н. И. Лазаревский: «Выборность! является фактором громадной практической важности, в зна-[ чительной степени определяет и место народного представи-1 тельства среди других государственных установлений, и жиз-1 ненное значение. Выборность создает тесную нравственную! связь парламента с народом и является источником политиче-1 ской силы народного представительства... Затем выборность! народного представительства создает его полную независи-[ мость от бюрократического механизма. Наконец, выборность! создает для органов народного представительства положение] независимое»¹.

Выборы и демократия — взаимозависимые, но не совпадаю-1 щие категории. Историческая практика знает множество при-1 меров использования выборов в ситуациях, не предполагающих | ротацию и передачу власти. Демократические, свободные, от-1 крытые и политически конкурентные выборы — итог длительной эволюции социальных, политических и правовых институтов. В современных условиях перехода к системе политической! демократии, для которой волеизъявление граждан на выборах! является исходным условием легитимности власти, непрерыв-1 ность, сменяемость и преемственность в деятельности выборных институтов находится в зависимости от последовательного освоения и безусловного соблюдения политических и правовых принципов организации и проведения выборов, культивирова-

¹ Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в сие-1 теме других государственных установлений // Конституционное госу-| дарство / Под ред. И. В. Гессена и А. И. Каминки. СПб., 1905. С. 182.

ния навыков демократического участия граждан в избирательном процессе и понимания ими социального значения периодически проводимых избирательных кампаний. Традиционный взгляд на выборы как формальную процедуру формирования органов публичной власти является ограниченным и неполным. Выборы — это институт народовластия и способ реализации политической правосубъектности граждан. В этом контексте реальное содержание и разнообразные функции выборов могут быть предметно раскрыты и определены в системе таких взаимосвязанных категорий, как «избирательное право», «избирательная система» и «избирательный процесс».

В Российской Федерации проводится полномасштабная политическая реформа, направленная на развитие демократических начал в формировании и деятельности институтов государственной власти и местного самоуправления. Органической составляющей частью этой реформы является реформа избирательной системы, обеспечивающая демократическое воспроизводство и ротацию власти по итогам периодически проводимых свободных и справедливых выборов. Превращение народовластия из формального (формализованного) атрибута государства в реальный политико-правовой институт и механизм, обеспечивающий социальную легитимность, непрерывность и преемственность осуществления публичной власти, создает перспективы ее развития и дальнейшего реформирования. Конституционно-правовое определение свободных выборов в качестве одного из видов высшего непосредственного выражения власти народа непосредственным образом сказалось на содержании и структуре политического права в той его части, которая связана с правовым регулированием выборов. Конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, гарантии его реализации и защиты стали занимать центральное место в системе публичного права Российской Федерации. Демократические, свободные, периодические и обязательные выборы, став конститутивным элементом современной российской государственности, объективно способствовали качественному изменению роли и значения избирательного права и законодательства о выборах. Современное избирательное право образует юридическую структуру формирования и функционирования всех ин-

Введение в специальность

статутов системы представительной демократии. Избирательное право и законодательство в силу логики демократического развития постепенно оформляются в самостоятельную отрасль права.

Избирательные права граждан — одна из основных гарантий реального перехода к системе организации и функционирования институтов государственной власти и местного самоуправления, основанной на свободном политическом волеизъявлении граждан, периодической сменяемости власти по итогам голосования. Избирательные права определяют сферу политической свободы личности, ее автономию и самоопределение. Они упорядочивают и координируют. поведение различных политических сил. Посредством избирательного процесса граждане дают политическую оценку дееспособности выборных институтов. Избирательные права определяют содержание политической правосубъектности граждан, условия и границы взаимоотношений между гражданским обществом и правовым государством, публично-правовую ответственность выборных органов за результаты своей деятельности перед избирателями.

Обеспечение избирательных прав граждан правовыми гарантиями и процедурами, адекватными процессуальными способами защиты и восстановления нарушенных избирательных прав — одно из основных направлений конституционно-правовой реформы, проводимой в нашей стране. Избирательное право составляет органичную часть современной правовой системы Российской Федерации, связанную с организацией народовластия. Избирательное право относится к категории юридических явлений, прямо связанных с политической деятельностью граждан и их общественно-политических объединений, прежде всего политических партий. Избирательное право предметно регулирует вопросы приобретения и передачи власти, а избирательный процесс — как разновидность политического процесса — является важнейшим элементом организации и осуществления публичной власти современного общества. Избирательное право и избирательный процесс по своему содержанию и политике-правовому смыслу представляют собой юридическую форму и способ осуществления политической свободы, понимаемой как юридически гарантированная всем

дееспособным гражданам возможность в рамках установленных правовых процедур участвовать в формировании выборных органов. Подобная трактовка избирательного права и избирательного процесса соответствует функциональной роли предписаний норм избирательного законодательства в механизме юридической регламентации процесса политического воспроизводства и политического контроля институтов публичной власти через организацию и проведение федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Выборы — важнейший институт организации и функционирования публичной власти в современных политических обществах. Они составляют новую проблемную область и сферу профессиональной деятельности. Для отечественной социально-политической практики интерес к такому институту народовластия, как демократические, политически конкурентные, периодические выборы в органы государственной власти, закономерен, исторически обусловлен и нравственно мотивирован. Социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан и политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти. Разумеется, формально-юридическая возможность быть субъектом избирательного права не означает наличие способности действительно им быть, но для этого и существуют выборы как социальный процесс и институт, политико-правовая ценность и механизм воспитания гражданского политического сознания, чтобы выработать навыки публичного, действительного и полноценного, а не мнимого и иллюзорного участия граждан и их объединений в формировании государственной власти, ответственной перед гражданами и контролируемой ими.

В зависимости от типа политической системы избирательное право выполняет различные социально-политические функции. В рамках демократической политической системы избирательное право обеспечивает конкурентный политический процесс, через который собственно и проявляет себя народный суверенитет, действительное народовластие. Для сие-

Введение в специальность

тем противоположного типа — политической бюрократии или политической олигархии — избирательное право как таковое утрачивает свое действительное правовое содержание и смысл, приобретает сугубо формальный и процедурный характер, признаки корпоративного или административного права, ограничивает политическую правосубъектность граждан. Оно по определению не отвечает требованиям политического равенства и политической свободы граждан, т. е. не предполагает важнейшей функции демократических выборов — ротации социально-политических групп и интересов в институтах публичной власти, передачи политического мандата по итогам голосования, участия граждан в организации и осуществлении публичных функций.

Понятие «выборы» включает в себя три составляющие — политическую, юридическую и технологическую. В политическом отношении выборы представлены в форме конкретной избирательной системы, обеспечивающей распределение выборных мандатов по итогам голосования избирателей. В юридическом плане выборы выступают в качестве избирательного права — системы юридических правил, устанавливающих порядок и гарантии осуществления избирательных действий на стадиях избирательного процесса. В технологическом аспекте выборы оформлены в виде официального документооборота, обеспечивающего реализацию активного и пассивного избирательного права в рамках избирательного процесса. Все три предметные области проявления и существования выборов раскрывают формальную, или нормативную, часть избирательного процесса. Наряду с ней в избирательном процессе обнаруживает себя и другая, неформальная, или ненормативная, составляющая, которая охватывает социокультурные основания и условия, уровень политической и правовой культуры граждан, степень доверия избирателей к формализованным процедурам участия в выборах, сложившиеся стереотипы электорального поведения. Взаимодействие нормативных и ненормативных, институциональных и социокультурных элементов в структуре избирательного процесса в конечном счете и определяет действительную картину, роль и значение политического участия граждан, степень демократичности действующей политической системы.

2. Избирательное право и избирательный процесс как научная и учебная дисциплина.На современном этапе формирования избирательного права как научной и учебной дисциплины оно включает в себя комплекс общетеоретических знаний и прикладных технологий, дающих достаточно полное представление о различных элементах избирательной системы Российской Федерации, развитии важнейшего публично-правового института непосредственной демократии, их современном состоянии и тенденциях политического и государственно-правового развития. Статус научной и учебной дисциплины определяется юридическими и теоретико-образовательными условиями развития объективного избирательного права. Востребованные политической практикой реформирования государственной системы институты народовластия, и прежде всего институт свободных выборов, актуализировали проблему комплексного изучения участия граждан в организации и функционировании публично-властных институтов. Избирательное право, традиционно рассматриваемое в качестве института конституционного права с весьма ограниченными политическими функциями и формальными процедурами, в новом историческом цикле оформилось в межотраслевой комплекс с весьма сложной структурой и технологией организации и проведения выборов. На современном этапе это одна из наиболее динамично развивающихся частей правовой системы. Исходя из значения процессов воспроизводства публичной власти с использованием избирательных технологий избирательное право можно квалифицировать как политическую электоральную конституцию по аналогии с гражданским правом, определяемым как экономическая конституция современного общества.

Потребность исследования всего комплекса смыслов и значений электоральных отношений и поведения граждан, отношений и поведения таких новых для отечественного права субъектов, как политические партии, связанных с воспроизводством публичных институтов через политическое волеизъявление граждан, т. е. реальным, а не формальным избирательным процессом, вывело проблематику избирательного права за рамки науки конституционного права и по-новому поставило вопрос о теоретико-гносеологическом статусе того комплекса знаний, в котором может быть представлена предметная, а не

Введение в специальность

идеологизированная политике-правовая и государственно-правовая реальность, действительная, а не иллюзорная картина взаимоотношений общества и государства, политического и государственного права. Рамки формального конституционного правоведения как с предметной, так и методологической позиции, оказались слишком узкими, чтобы вобрать в себя новую электоральную практику и порождаемые ею проблемы, коллизии и противоречия. Теоретико-методологической альтернативой старому подходу и правопониманию являются такие подход и правопонимание, в рамках которых реализуется представление, согласно которому избирательное право по своему политико-правовому содержанию и смыслу представляет собой юридическую форму и способ осуществления политической свободы граждан. Политическая свобода понимается в этом контексте как формально предоставленная всем дееспособным гражданам возможность в рамках установленных гарантий, процедур и ограничений реально участвовать в системах и процессах власти, легитимации ее институтов через политический избирательный процесс. Проблематика политической свободы в системе электоральных отношений образует предмет исследования политической юриспруденции, составной частью которой в этом аспекте является наука избирательного права.

Избирательное право как научная дисциплина со своим предметом и методами исследования представлена в виде совокупности знаний — категорий, понятий, определений, гипотез, классификаций, в которых находят свое теоретическое выражение разнообразные аспекты организации и функционирования институтов электоральной демократии — самого избирательного права и избирательных систем, политических партий и инфраструктурных элементов избирательного процесса: финансирование выборов, информационные и политические • технологии, сопровождающие любую избирательную кампанию. Объектами исследования являются: во-первых, правовые институты, система источников избирательного права и гарантий участия в избирательном процессе; во-вторых, эволюция данной отрасли объективного права, ее связи с другими отраслями и институтами национальной правовой системы; в-третьих, сам категориальный аппарат данной научной дисциплины, ее основные категории и понятия. Категория «правовой институт»

является определяющей в изучении всего комплекса проблем и отношений, связанных с избирательным правом. Ее содержание связано с определением четырех исходных элементов, характеризующих в совокупности юридическое содержание понятия «институт», а именно: субъектов избирательного права, объектов избирательного права, содержания избирательного права, избирательных правоотношений.

В общей характеристике науки избирательного права существенное значение имеет вопрос о применяемых методах изучения, среди которых особое место занимают методы сбора и обработки электоральной статистики, исследование электоральной географии, психологии электорального поведения, социологические процедуры анализа политической и правовой культуры участников избирательного процесса. Особое значение в условиях федеративного государства приобретает сравнительно-правовой метод изучения федерального и регионального избирательного права, используемых избирательных систем, сравнительное изучение .национального избирательного права и избирательного права зарубежных стран. Наука избирательного права существует в системе междисциплинарных отношений и активно осваивает смежные категории и предметы исследования политической науки, социологии, психологии, поскольку избирательный процесс выступает одновременно и как политический, и административный, и социокультурный процесс. Все это в совокупности и определяет особый междисциплинарный статус науки избирательного права. Избирательное право, исходя из комплексного характера предмета своего исследования, интегрирует и теоретические знания собственно юридического профиля, и теоретические знания социально-политического профиля. И в этом отношении является сложной, многоуровневой и весьма дифференцированной структурой знаний, институтов и профессий. Теоретические представления в области избирательного права составляют важный элемент формирования и развития гражданской правовой культуры общества.

Становление новой отрасли российского права — избирательного права проходит через определенные стадии и формы. В своем классическом завершенном состоянии избирательное право включает четыре составляющие, структурированные в виде отрасли права, отрасли законодательства, научной и учеб-

Введение в специальность

ной дисциплин. Отрасль права и отрасль законодательства можно рассматривать как формы нормативной объективизации избирательного права, а научную и учебную дисциплины — как формы его теоретико-образовательной объективизации. Если рассматривать каждую из составляющих единого понятия «избирательное право», то становится очевидной их относительная самостоятельность, сочетающаяся с их взаимозависимостью и взаимообусловленностью. При этом каждая из форм существования избирательного права на определенном этапе его развития складывается в виде относительно самостоятельной подсистемы, соответственно, правовых норм и институтов, источников права и практик его применения, понятий и определений, общепринятых образовательных стандартов и учебных программ.

Первоначально избирательное право возникает как межотраслевой комплекс законодательства, в основании которого лежат нормы конституционного и административного права. Политико-правовая динамика развития избирательного законодательства и правового регулирования избирательных отношений привела к появлению в составе источников избирательного права рамочного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (первоначально, в 1994 г., Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»), вокруг которого и выстраивается сегодня его внутренняя структура. Активная нормотворческая практика в этой области общественных отношений, обусловленная становлением политической демократической системы организации публичной власти, привела к формированию избирательного права как сложного юридического комплекса норм и правоотношений. Реальная потребность изучения закономерностей формирования избирательного законодательства и практики его применения активизировали, в свою очередь, становление избирательного права как отдельной научной и учебной дисциплины. Становление двух последних форм существования избирательного права является одной из важнейших тенденций развития современного отечественного избирательного права.

Отличительными признаками современного этапа в развитии избирательного права являются: увеличение нормативного массива, детализация предмета правового регулирования и отдельных правовых институтов в их общей системе; дифференциация норм избирательного права, выделение норм-принципов, гарантийных норм, специальных норм, регламентирующих отдельные стадии избирательного процесса; выделение общей части, связанной с регулированием общих вопросов, и особенной части, касающейся регулирования отдельных материальных, процедурных и процессуальных правоотношений; региональные кодификации нормативного материала. Данный процесс получил свое теоретическое отображение в рамках корреспондирующей ему научной дисциплины, научном анализе действующих правовых актов, обобщении правотворческой и правоприменительной практики, изучении актуальных проблем правового регулирования электоральных отношений. А это, в свою очередь, существенно повлияло и на содержание учебных курсов, методики и технологии преподавания избирательного права.

Избирательное право является составной частью национальной правовой системы, что предполагает определенные зависимость и связи с другими ее отраслями. Исходные основания избирательного права как категории публичного права лежат в конституционном праве, и это обусловлено тем, что избирательное право исторически являлось частью конституционного права. Вопрос о выделении избирательного права из конституционного права и оформлении его в отдельную отрасль российского права со своим предметом и методом регулирования является дискуссионным. Общепринятое понимание места избирательного права квалифицирует его как институт и подотрасль конституционного права, обуславливая это тем, что предмет избирательного права органически входит в предмет конституционного права, являясь его составной частью. Однако, поскольку предмет избирательного права составляют не только властеотношения, но и отношения, связанные с регулированием широкого комплекса организационных, информационных, финансовых и технико-юридических отношений, представляется целесообразным рассматривать этот комплекс в единстве образующих его отношений и предметов регулирования, что

Введение в специальность

предполагает вычленение избирательного права из конституционного. При таком понимании конституционное право устанавливает фундаментальные политико-правовые и институциональные основания организации и функционирования публичной власти, в том числе и властеотношений, регулируемых избирательным правом.

Конкретная регламентация всего комплекса общественных отношений, связанных с проведением выборов, выходит за рамки конституционного права и составляет уже отдельный предмет регулирования избирательного права. Отсюда вытекают специфические теоретико-прикладные задачи собственно и науки избирательного права, которая наряду с рассмотрением конституционных оснований правового регулирования общественных отношений, связанных с проведением выборов, призвана анализировать проблемы инфраструктуры политического избирательного процесса — административных, финансовых, информационных и других обеспечивающих его отношений. Эта исследовательская задача и решается в рамках избирательного права как особой области науки публичного права, причем категориальный аппарат науки конституционного права образует одновременно и теоретический аппарат науки избирательного права, составляя его фундамент.

Избирательное право связано не только с конституционным правом, но и с другими отраслями публичного и частного права — административным, финансовым, гражданским и информационным правом. Например, связь избирательного права с информационным и финансовым обусловлена необходимостью обеспечения прозрачности и открытости избирательного процесса, обеспечения информационных и финансовых гарантий проведения демократических, свободных и конкурентных выборов. Взаимозависимость отдельных институтов и отраслей общей системы права обуславливает необходимость осуществлять постоянный контроль за изменением как конституционного права и законодательства, так и иных смежных отраслей права и законодательства, регулирующих избирательные правоотношения, и этим определяются как интенсивность обновления избирательного права и законодательства, так и динамика и структура их развития и совершенствования.

Исходными основаниями выделения избирательного права в качестве структурной части системы права в форме его отдельной отрасли являются два классических юридических критерия — предмет и метод правового регулирования. Предмет регулирования нормами избирательного права образуют разнообразные виды правоотношений. Во-первых, это общие правоотношения, возникающие в процессе реализации норм-принципов избирательного права, устанавливающих общий юридический режим реализации субъективного публичного избирательного права граждан. Во-вторых, это появляющиеся на отдельных стадиях избирательного процесса конкретные правоотношения, непосредственно связанные с реализацией субъективного избирательного права граждан и организацией выборов. В-третьих, это правоотношения участвующих в избирательном процессе институциональных субъектов, выполняющих определенные электоральные функции, таких, как избирательные комиссии различных уровней, политические партии, избирательные объединения и блоки, наблюдатели, уполномоченные по финансовым вопросам, средства массой информации. В-четвертых, это правоохранительные (процессуальные) правоотношения, связанные с защитой и восстановлением избирательных права граждан.

Избирательное право, регулируя определенные виды отношений, использует традиционный набор юридических средств и приемов воздействия: предписания, дозволения и запреты. Их сочетание и определяет разнообразие методов регулирования избирательных правоотношений, которые сводятся к технике императивного, или диспозитивного, юридического воздействия на поведение участников избирательного процесса. Основная проблема избирательного права как комплексной отрасли права заключается в сбалансированном сочетании в избирательном процессе юридических техник публичного и частного права, совмещении режимов публично-властного и гражданско-правового регулирования. Метод правового регулирования также квалифицирует и идентифицирует конкретные отрасли и институты системы права, что относится и к избирательному праву. Кроме императивного и диспозитивного методов регулирования, избирательное право использует гарантийные процедуры в процессе реализации, защиты и восстановления избира-

Введение в специальность

тельных прав граждан. Метод гарантий составляет специфическую характеристику избирательного права как публичного политического права.

Гарантии избирательных прав граждан составляют фундаментальное основание функционирования избирательной системы в широком смысле данного понятия, т. е. в политико-правовом и технологическом аспектах системы организации и проведения выборов. В юридическом аспекте гарантии образуют особый слой норм избирательного права — гарантийное право, включающее в себя материальные, процедурные и процессуальные нормы. Метод гарантий включает в себя набор условий и средств — политических, организационных, финансовых, информационных, юридико-технических, в целостном единстве обеспечивающих реализацию субъективного избирательного права граждан. Фактически и юридически гарантии представляют из себя требования, адресованные ко всем участникам избирательного процесса — физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления — и обязывающие их соблюдать такой стандарт в организации и проведении выборов, который обеспечивает действительное политическое волеизъявление граждан на всех стадиях избирательного процесса. Политические гарантии определяют границы политической свободы участия граждан в избирательном процессе и включают политический плюрализм, конкурентность, равенство условий участия в избирательном процессе. Организационные гарантии определяют процедурные и технологические условия реализации активного и пассивного избирательного права. Материальные гарантии фиксируют необходимые финансовые условия участия в избирательном процессе кандидатов на выборные должности. Юридические гарантии касаются условий не только реализации субъективного избирательного права, но и применения норм объективного избирательного права уполномоченными на то органами и должностными лицами. Фундаментальной юридической гарантией является наличие адекватного законодательства, отвечающего требованиям международных избирательных стандартов, полноты и эффективности действия норм избирательного права. Именно этим требованиям отвечает государственная политика, направленная на совершенствование и реформирование изби-

рательного права и законодательства, устранение в нем внутренних пробелов и противоречивости.

Избирательное право как учебная дисциплина представляет собой определенную систему представлений, образующих содержание самостоятельного учебного курса. Преподавание дисциплины государственно-правовой специализации «Избирательное право и избирательный процесс» мотивировано не только современными тенденциями политической и конституционно-правовой практики, идеологией демократических реформ в системах и процессах организации выборных институтов публичной власти, но также и соображениями прикладного порядка, связанными с необходимостью подготовки специалистов в области организации и проведения выборов, действий, рассматриваемых в качестве особого вида государственной деятельности и управления. В задачу избирательного права как учебной дисциплины входит, в первую очередь, изучение норм избирательного права и практики их реализации и применения. Эффективное обучение основам избирательного права и законодательства предполагает активное развитие научных исследований в области электорально-правовых отношений. Таким образом, только предметное сочетание теоретических исследований и учебного процесса в области избирательного права и законодательства, в конечном итоге, обеспечивает развитие избирательной системы в целом.

В качестве учебной дисциплины избирательное право составляет совокупность общепринятых категорий и понятий, обоснованных и теоретически аргументированных в рамках соответствующей научной дисциплины. Систематизированные по определенным принципам и основаниям внутри учебной дисциплины предметные знания образуют конкретный учебный курс, изучение которого позволит получить профессиональное понимание природы, назначения и предмета избирательного права и законодательства, юридической техники толкования и применения норм избирательного права, организации избирательного процесса, юрисдикционной деятельности в области избирательных отношений. Изучение избирательного права и избирательного процесса в рамках одноименной юридической дисциплины в сочетании с междисциплинарным походом в

Введение в специальность

преподавании данного предмета, исходя из многоаспектного понимания выборов как одновременно и политического, и правового, и технологического института, с привлечением материалов из области социологии и психологии избирательного процесса, электоральной географии и статистики, электорального менеджмента, способствует глубокому проникновению в смысл и значение предмета избирательного права как фундаментального политического публичного права.

3. Структура и содержание учебного курса.Предметом учебно-практического курса является межотраслевая публично-правовая дисциплина: в нем представлены базисные категории и понятия конституционного и муниципального права в части определения государственно-правовых институтов и институтов местного самоуправления; административного и финансового права — в части установления организационных и финансовых условий подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов; гражданского, уголовного и административного процессуального права — в части квалификации форм юридической ответственности участников избирательного процесса. Важную часть учебно-практического курса образуют материалы исторического и сравнительного изучения основных понятий и институтов публичной власти, в совокупности дающих достаточно полное представление о новых юридических и политических основаниях, о предпосылках и условиях непосредственной и представительной демократии, а также об их освоении на отдельных этапах развития российской государственности.

Учебный курс в самом общем виде воспроизводит общепринятое деление системы избирательного права на общую и особенную части, а его содержание и структура не выходят за рамки традиционного представления о системе и предмете правового регулирования норм избирательного права. Курс состоит из двух основных разделов: часть 1 «Избирательное право» и часть 2 «Избирательный процесс», включающих 21 главу, в совокупности образующих общую и особенную части. Содержание курса отражает современное состояние общетеоретического конституционного правоведения, отличается актуальной постановкой ключевых тем и использованием накопленной практи-

ки применения действующего избирательного законодательства. Учебный курс призван обеспечить решение комплекса следующих основных образовательных задач: изучение общих и конкретных понятий и определений науки избирательного права в их системе и взаимодействии; освоение действующего в этой области публично-правовых отношений комплекса юридических норм, регулирующих основные стадии избирательного процесса и отдельные их элементы; овладение необходимыми знаниями и практическими навыками работы с избирательной документацией; правовое просвещение и воспитание, выработка демократических стандартов поведения в избирательном процессе.

Содержание учебного курса ограничивается вопросами правовой регламентации процедур и условий формирования выборных органов публичной власти. В нем не рассматриваются вопросы правового регулирования отношений, связанных с организацией и проведением референдумов и отзывов. Задачи преподавания учебного курса «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» продиктованы не только современными тенденциями политической и конституционно-правовой практики, но и новой идеологией демократических реформ в сфере публичной власти. В политике преобразования общественных и государственных институтов фактором, определяющим демократический вектор развития системы властных отношений в целом и таких ее составных компонентов, как государство и право, политическое общество и политические объединения граждан, политический процесс и политическая культура, являются права и свободы человека и гражданина, без юридического и институционального обеспечения которых движение к демократии, законности, правовому государству и гражданскому обществу невозможно.

Учебный курс «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» представляет собой систематическое изложение базовых теоретических и практических представлений в области избирательного права, избирательного процесса, избирательных правоотношений. Первый опыт такого изложения был предложен в работе, подготовленной членами и специалистами Центральной избирательной комиссии

Ш0188

Областная

бш&гнвирпш

Введение в специальн

Российской Федерации совместно с преподавателями ряда вые ших юридических учебных заведений¹. Потребность общест венной практики в подготовке специалистов, владеющих сеналом юридических, организационных, технологичесю средств подготовки и проведения федеральных, региональных муниципальных выборов, обусловила последующее появлени других учебных пособий и программ². Учебно-методически пособия отвечают установленным стандартам подготовки специалистов высшей квалификации. Они включают программы учебных курсов, планы семинарских и практических занятий, списки литературы по темам учебного курса, перечни контрольных вопросов. В целом учебные материалы систематизируют накопленные в этой области теоретические знания, практические сведения и рекомендации и являются важным элементом процесса формирования общей и профессиональной правовой культуры избирателей и организаторов выборов. Решение задачи достижения профессиональной квалификации различными категориями участников избирательного процесса, адекватной современному состоянию теоретического и прикладного правоведения, позволит создать дополнительные условия для организации и проведения свободных демократических выборов.

^! См.: Избирательное право и избирательный процесс в Россий-1 ской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А. В. Иванченко. М.1 1999.

² См.: Князев С. Д. Российское избирательное право: Учебник. Вла-' дивосток, 2001; Катков Д. Б., Корчиго Е. В. Избирательное право: Учебное пособие. М., 2001; Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б., Чудина С. Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Иркутск, 2001; Пылин В. В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. СПб., 2001; Избирательное право Российской Федерации: Учебное пособие / Игнатенко В. В. и др. Иркутск, 2001.

Часть I ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Глава 1

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА

1. Понятие и принципы избирательного права.Новейший этап развития избирательного права и избирательной системы Российской Федерации берет свое начало с сентября-октября 1993 г., когда в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» было приостановлено осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, а затем, после принятия в декабре 1993 г. в ходе всенародного голосования новой Конституции Российской Федерации, осуществлено введение принципиально новой системы органов государственной власти и местного самоуправления на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, организационного отделения системы органов местного самоуправления от органов государственной власти. Последующими указами Президента Российской Федерации были внесены кардинальные изменения в избирательную систему Российской Федерации. Согласно ст. 1 Конституции Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления, при этом в ст. 3 зафиксировано краеугольное положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным

Часть I. Избирательное право

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

выражением власти народа являются референдум и свободные выборы¹.

После проведения 12 декабря 1993 г. одновременно с голосованием по проекту Конституции Российской Федерации первых выборов в палаты Федерального Собрания Российской Федерации — Государственную Думу и Совет Федерации — развитие избирательного права происходило уже на новой конституционной основе, отличающейся от прежних конституционно-правовых подходов. На федеральном уровне и в каждом из субъектов Российской Федерации были приняты пакеты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного права. Изменившимся правовым реалиям должны были соответствовать качественно новые формы единообразного правового регулирования выборов как в федеральные органы государственной власти, так и в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Первым федеральным законом в цепи новейшего избирательного законодательства, принятым в соответствии с Конституцией, стал Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994 г.), трансформированный впоследствии в Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. и от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — рамочный Федеральный закон). Он зафиксировал базовые положения и «стандарты» свободных выборов, в частности универсальные принципы участия граждан в выборах, основные стадии и процедуры избирательного процесса, гарантии избирательных прав и свобод граждан и других участников избирательного процесса, определил статус

¹ Как известно, термин «свободные выборы» впервые получил свое международно-правовое закрепление в ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции Совета Европы о защите основных прав и свобод человека от 1950 г. В этой статье закреплено, что «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».

избирательных комиссий, условия финансирования выборов и избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков регламентировал ряд иных вопросов подготовки и проведения выборов. Названный Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В связи с базовым его характером другие федеральные законы, а также конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, не должны ему противоречить, и в случае противоречия непосредственно применяются его нормы. Федеральный закон развил положения Конституции Российской Федерации, касающиеся свободных выборов, и на этой основе восполнил некоторые ее пробелы. Так, по Конституции на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании предусмотрено избрание только Президента Российской Федерации (ст. 81), названный же Закон закрепил, что указанные принципы как конституционные принципы организации избирательного процесса применяются на всех выборах в Российской Федерации¹.

Избирательное право — это институт конституционного права, представляющий собой самостоятельную систему право-

¹ Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 июня 2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда» отметил, что существо закрепленного ст. 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации права, по смыслу ее ст. 3 (ч. 3) — о свободном характере выборов, ст. 15 (ч. 4) — о верховенстве общепризнанных принципов и норм международного права над федеральными законами, ст. 17 (ч. 1) — о гарантиях прав и свобод человека и гражданина, ст. 19 (ч. 1 и 2) — о равенстве перед судом и законом, равенстве прав и свобод, ст. 60 — о совершеннолетии, ст. 81 (ч. 1) — о выборах Президента Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, — заключается в участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что и закреплено указанным Федеральным законом (СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2515).

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

Часть I. Избирательное право

вых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках избирательного права), которые регулируют общественные отношения, деятельность субъектов избирательного процесса (избирательных правоотношений), устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия — при проведении свободных выборов в органы государственной власти и представительные (иные выборные) органы местного самоуправления, избираемые непосредственно избирателями — гражданами Российской Федерации, а также иными лицами, обладающими избирательными правами.

Содержание избирательного права — это облеченные государством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым назначаются и проводятся выборы, осуществляются действия и принимаются решения гражданами, политическими партиями, избирательными блоками, общественными объединениями, избирательными комиссиями, другими органами, наделенными полномочиями по подготовке и проведению выборов, иными субъектами правоотношений на различных этапах избирательной кампании. Для раскрытия содержания избирательного права и механизма его применения необходимо прежде всего отметить, что выборы представляют собой растянутую во времени избирательную кампанию, т. е. совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами. В соответствии с действующим федеральным избирательным законодательством избирательная кампания — это деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

В нормативных правовых актах закрепляется ряд общих универсальных принципов избирательного права и избирательного процесса, составляющих его содержание, а именно: право

избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления; всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; обязательность и периодичность выборов; свободный, демократический, справедливый, подлинный и ответственный характер выборов; гласность и открытость назначения и проведения выборов; независимость избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение выборов, от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных органов; равные правовые условия для политической состязательности (конкуренции) кандидатов, других субъектов избирательных правоотношений; возможность обжалования действий и решений участников выборов, а также итогов голосования и результатов выборов в суд; общественное (гражданское) и международное наблюдение за выборами и некоторые другие принципы организации демократического избирательного процесса.

Содержанием избирательного права в широком смысле являются избирательная система и положения, регламентирующие основные этапы избирательной кампании и избирательного процесса, порядок и правила осуществления избирательных действий и избирательных процедур, принятия компетентными органами решений о назначении и проведении выборов, по регистрации (учету) избирателей и составлению их списков, образованию избирательных округов и участков, выдвижению и регистрации кандидатов, информационному обеспечению выборов и предвыборной агитационной деятельности, проведению голосования и подведению его итогов, определению результатов выборов, а также по другим вопросам (финансирование выборов и избирательной кампании кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков).

Перед избирательными системами стоят порой почти несовместимые задачи: с одной стороны, точно отражать мнение и волю избирателей, с другой — объединять различные политические движения и содействовать формированию достаточно ясной политической воли. В рамках демократической избирательной системы создаются такие условия, которые обеспечи-

Часть I. Избирательное право

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

вают свободное волеизъявление народа и реализацию принципа равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах. Однако из принципа равенства не следует, что все избирательные бюллетени имеют равный вес с точки зрения окончательного результата и что у всех кандидатов равные шансы на победу. При любой избирательной системе невозможно избежать феномена потерянных голосов. В этих условиях любая избирательная система должна оцениваться в свете политического развития страны, и поэтому определенные ее детали, недопустимые в рамках одной системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере, при том условии, что действующая система обеспечивает свободное волеизъявление народа.

Содержание избирательного права составляют положения, предусматривающие основания и меры ответственности (уголовную, административную, гражданско-правовую, конституционно-правовую) в отношении лиц и органов, нарушающих нормы избирательного права, и восстановление субъективных избирательных прав участников выборов (кандидатов, избирателей и др.). Содержанием избирательного права являются и функциональные характеристики института свободных выборов, который является одним из гарантий реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными. Посредством подлинно свободных выборов, осуществляемых в демократическом правовом государстве на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, граждане реализуют принадлежащие им избирательные права: активное, т. е. право избирать своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления, и пассивное, т. е. право быть избранным в эти органы. Общественные отношения в связи с выборами возникают, изменяются и прекращаются при наступлении юридических фактов, т. е. определенных электоральных обстоятельств, ситуаций, событий, условий и временных периодов, с которыми избирательное и сопряженное законодательство связывает эти отношения. Признание тех или иных обстоятельств или условий юридическими фактами осуществляется органами государства или иными правомочными органами в зависимости от уровня выборов,

а также этапов избирательного процесса и вида избирательных процедур и действий.

Избирательное право принято рассматривать как гарантированное государством право граждан участвовать в выборах. Избирательные права граждан — это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в предвыборной агитации, в наблюдении за работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) в ст. 3 Протокола № 1 предусматривает проведение с разумной периодичностью свободных выборов «путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти» (при этом под термином «законодательная власть» не обязательно подразумевается только парламент страны: в соответствии с судебными решениями Европейского суда по правам человека его следует толковать, исходя из конституционного устройства конкретного государства). В ст. 3 говорится о праве лица голосовать и выдвигать свою кандидатуру на выборах. Несмотря на важность этих прав, они тем не менее не носят абсолютного характера: Конвенция признает эти права, однако не конкретизирует их и тем более не дает им юридического определения, и в этих условиях появляются возможности для введения государством так называемых «подразумеваемых ограничений», а национальный правопорядок сопровождает избирательное право граждан и правила избираемости такими условиями, которые, располагая широкими пределами усмотрения в этой области, в принципе не противоречат указанной статье. Вместе с тем эти установленные национальным законом условия не должны ограничивать права граждан до такой степени, когда выхолащивается сама суть этих прав, и они становятся неэффективными, при этом власти также должны преследовать правомерные цели, с тем чтобы ис-

2 Избират. право ... РФ

Часть I. Избирательное право

пользуемые ими при этом средства являлись соразмерными. Главное — не должно быть препятствий свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти. Таким образом, государства, по существу, могут достаточно свободно в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, включая критерии избираемости. Хотя в основе этих критериев лежит общая забота о том, чтобы обеспечить независимость депутатов, а также свободное волеизъявление избирателей, эти критерии различаются в зависимости от исторических и политических особенностей каждого государства. Множество ситуаций, предусмотренных конституциями и избирательным законодательством, свидетельствует о разнообразии выбора критериев, однако ни один из них не должен считаться более значимым, чем любой другой, если только он гарантирует волеизъявление народа путем свободных, справедливых и периодических выборов. Необходимо также отметить, что понимание природы избирательных прав, закрепленных в указанной европейской Конвенции, за последнее время несколько изменилось и от понятия «институционное» право на проведение свободных выборов постепенно перешло к понятию «всеобщее избирательное право», а далее — к понятию «субъективные права участия», т. е. «право голоса» и «право выдвигать свою кандидатуру на выборах в органы законодательной власти». Развитие российского избирательного права осуществляется в рамках комплексной правовой конструкции, конституционно закрепляющей принцип свободных выборов как условие для реализации права граждан избирать и быть избранными на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при проведении федеральных, региональных и му ниципальных выборов.

Одной из тенденций развития института избирательны прав человека и гражданина является предоставление активного и пассивного избирательного права иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые на законных основаниях в течение определенного времени постоянно проживают на территории государства либо являются гражданами государства, которое является членом международной организации и одним из условий членства в которой является право иностранных ре-

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система 27

зидентов участвовать в муниципальных выборах. Так, в Хартии основных прав Европейского Союза (2000 г.) в ст. 39 и 40 закреплены положения о том, что граждане Европейского Союза на тех же условиях, что и граждане государства, в котором проводятся соответствующие выборы, имеют право избирать и быть избранными как в Европейский парламент, так и в органы местного самоуправления вне зависимости от того, на территории какого государства — члена Европейского Союза они проживают в период проведения избирательной кампании.

Свои конкретные субъективные избирательные права граждане приобретают по достижении определенного возраста, а также при наличии некоторых других обстоятельств, указанных в нормативных правовых актах. Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. При этом законодательными актами могут устанавливаться различные основания для обладания активным и пассивным избирательным правом.

Активное избирательное право — право граждан Российской Федерации, достигших на день голосования возраста 18 лет и старше, избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации активное избирательное право принадлежит гражданам, достигшим 18 лет, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина РФ вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено также гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

Пассивное избирательное право — право граждан Российской Федерации, достигших на день выборов возраста, установлен-

Часть I. Избирательное право

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

ного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Пассивное избирательное право имеет более сложный правовой режим и, в отличие от активного избирательного права, характеризующегося режимом наибольшего электорального благоприятствования, — более ограничительный характер, который в основном связан с возрастными критериями и, в некоторых случаях, с дополнительными ограничениями. При этом ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку его проживания на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации. В отличие от активного избирательного права, для реализации пассивного избирательного права необходимо в определенной законом последовательности выполнить ряд действий как самому гражданину, так и другим участникам избирательного процесса — начиная с процедуры выдвижения и регистрации гражданина в качестве кандидата, проведения предвыборной агитации и заканчивая процедурой голосования, подсчета голосов, определения итогов голосования и установления результатов выборов. Реализация гражданином пассивного избирательного права не всегда зависит только от данного лица (если лицо не выдвигает свою кандидатуру в порядке самовыдвижения), но всегда зависит от результатов волеизъявления избирателей. Избрание выдвинутого в качестве кандидата гражданина возможно лишь при условии, что за него проголосовало не менее установленного в законе числа избирателей. Таким образом, для реализации пассивного избирательного права, в том числе права выдвигать свою кандидатуру на выборах в порядке самовыдвижения, недостаточно лишь волеизъявления лица, желающего быть кандидатом, — лицо должно отвечать определенным требованиям, установленным непосредственно Конституцией, среди которых наличие гражданства Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 32), достижение соответствующего возраста, с которым Конституция связывает возможность гражданина России само-

стоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности (ст. 60); кроме того, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32); некоторые дополнительные требования, касающиеся возраста и срока постоянного проживания в Российской Федерации, предъявляются к кандидатам на выборах Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 81). Кроме того, федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином России пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд; при этом уставом муниципального образования также могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

Таким образом, конкретизируя конституционные положения, федеральный законодатель в силу ее ст. 71 (п. «в»), 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 1, 2) определяет порядок и условия осуществления активного и пассивного избирательного права. При этом не допускаются искажение конституционных принципов избирательного права, отмена или умаление самих принадлежащих гражданам России избирательных прав, которые, как следует из ч. 3 ст. 55 Конституции, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т. е. должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерными, с тем чтобы данные права не утрачивали свое реальное содержание.

Так, в соответствии со ст. 81 Конституции Президентом России может быть избран, во-первых, только гражданин Российской Федерации; во-вторых, в возрасте не моложе 35 лет на день выборов; в-третьих, постоянно проживающий в Россий-'^ ской Федерации не менее 10 лет; в-четвертых, одно и то же ли-

Часть I. Избирательное право

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

цо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд (Президент России избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании). Несколько иные конституционные требования (ограничения) к реализации пассивного избирательного права установлены для депутатов Государственной Думы — нижней палаты федерального парламента. Так, депутатом Государственной Думы может быть избран, во-первых, также гражданин Российской Федерации; во-вторых, достигший на день выборов возраста 21 год; в-третьих, имеющий право участвовать в выборах (ст. 97). Таким образом, применительно к выборам депутатов Государственной Думы Конституция Российской Федерации жестко увязывает реализацию пассивного избирательного права с правом гражданина участвовать в выборах, т. е. с активным избирательным правом в широком смысле слова. Законодательное раскрытие права участвовать в выборах содержится, в частности, в ст. 4 рамочного Федерального закона, где закреплено, что гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, — быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, при этом гражданин, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях.

Применительно к выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления федеральное избирательное законодательство также закрепляет повышенные возрастные требования к кандидатам. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Вместе с тем устанавливаемый нормативными правовыми актами минимальный возраст кандидата не может на день голосования превышать 21 года на выборах в законодательный орган государст-

венной власти субъекта Российской Федерации, 30 лет — на выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»¹ и 21 года — на выборах в органы местного самоуправления, при этом установление максимального возраста кандидата не допускается.

Помимо возрастных ограничений и ограничений, связанных с продолжительностью и местом проживания, федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие сочетать выборную должность с некоторыми другими видами деятельности², а также одному и тому же лицу за-

¹Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации име
ют различные наименования. Так, среди руководителей республик
больше всего президентов, тогда как руководители краев, областей и
других субъектов Российской Федерации чаще всего называются «глава
администрации» или «губернатор». Среди высших должностных лиц
республик — 13 президентов (в частности, Адыгея, Башкортостан, Кал
мыкия, Карачаево-Черкессия (также и вице-президент), Северная Осе
тия — Алания, Татарстан); 2 руководителя республики (Республика Ал
тай и Республика Карелия); 1 председатель правительства (Хакасия);
1 председатель правительства — президент (Республика Тыва); 1 пред
седатель Госсовета (Дагестан); среди высших должностных лиц других
субъектов Российской Федерации — 22 главы администрации краев,
областей, автономных округов (в частности, Алтайский, Хабаровский
края, Белгородская, Воронежская, Новосибирская, Рязанская, Читин
ская области, Ненецкий автономный округ); 35 губернаторов краев, об
ластей, городов федерального значения, автономных округов (в частно
сти, Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Вологодская,
Иркутская, Кемеровская, Новгородская и Сахалинская области, город
Санкт-Петербург, Еврейская автономная область, Корякский, Эвен
кийский автономные округа); 8 глав администрации (губернаторов) —
(Краснодарский край, Астраханская, Ивановская, Калининградская,
Костромская, Омская, Ростовская, Томская области); 2 губернато
ра-председателя правительства — (Саратовская область, Ханты-Ман
сийский автономный округ — Югра); мэр города (Москва).

²См. определение Конституционного Суда Российской Федерации
от 15 ноября 2001 г. № 277-О «Об отказе в принятии к рассмотрению
запроса Воронежского областного суда о проверке конституционности
положений пункта 6 статьи 18 Федерального закона «Об общих прин
ципах организации законодательных (представительных) и исполни-

Часть I. Избирательное право

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

нимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Положение о максимально допустимых двух сроках пребывания на должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации содержится и в ч. 5 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 9 июля 2002 г. № 12-П¹ разъяснил, что анализ ст. 30.1 во взаимосвязи с п. 5 ст. 18 указанного Федерального закона позволяет говорить о том, что для субъектов Российской Федерации, законодательство которых на этот момент не содержало ограничения числа сроков избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, первым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 г. Уставом муниципального образования могут также устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд. Кроме того, при наличии в отношении гражданина вступившего

тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и пункта 7 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором отмечается следующее: гражданин Российской Федерации, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти или органы местного самоуправления, добровольно принимает условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре. При этом установленные законом запреты, если они обусловлены специфическим статусом, который приобретает избранное лицо, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица (ВКС РФ. 2002. № 2).

1 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2909.

в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

Таким образом, за достижением совершеннолетия (18 -лет) вовсе не следует автоматическое наделение (обладание) гражданина пассивным избирательным правом, и для его приобретения установлены дополнительные повышенные возрастные и иные критерии (ограничения) в зависимости от уровня и вида выборов. Смысл установления, в частности, возрастного ограничения — в том, чтобы возможность управлять была предоставлена гражданам, обладающим житейскими навыками и достаточными знаниями об окружающей действительности, способным на основе своего жизненного опыта и профессиональных знаний принимать адекватные складывающейся обстановке решения.

Рассмотрим схематично универсальные принципы субъективного избирательного права — условия, соблюдение которых придает выборам действительно свободный и демократический характер и делает их результаты легитимными. Серьезные отступления от этих принципов или их нарушение приводят к подрыву доверия к выборам и результатам голосования.

Принцип всеобщего избирательного права заключается в том, что граждане могут избирать и быть избранными по достижении определенного, возраста независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии и убеждений, иных обстоятельств. Этому международно-правовому принципу не противоречит установление в Конституции Российской Федерации и в законодательстве о выборах положения о том, что не имеют права избирать, быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако всеобщее избирательное право, в особенности пассивное, ограничено, как уже выше отмечалось, рядом дополнительных условий, связанных не только с определенным возрастом, но и с гражданством, проживанием и другими юридическими факторами. Право участвовать в федеральных и региональных выборах предоставляется исключительно

Часть I. Избирательное право

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

гражданам России, но не иностранным гражданам (за исключением — при определенных условиях — муниципальных выборов)¹, лицам без гражданства (критерий гражданства). Вместе с тем федеральное избирательное законодательство допускает некоторые отступления для иностранных граждан. Так, закрепляется положение о том, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане России. Кроме того, в случае присоединения Российской Федерации к европейской Конвенции от 5 февраля 1992 г. об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне, под которыми понимаются не только иностранные граждане, но и лица без гражданства, им также должно быть предоставлено право голосовать и быть избранными в органы местного самоуправления при условии, что они отвечают тем же правовым критериям, что и граждане, и, кроме того, проживают на территории государства постоянно и на законных основаниях в течение пяти лет, предшествующих выборам, хотя при сдаче на хранение ратификационной грамоты, документов о принятии, одобрении или присоединении Российская Федерация может заявить, что она намерена ограничиться предоставлением только права голоса.

Принцип равного избирательного права, т. е. равенство граждан на выборах, достигается с помощью норм-гарантий, как

¹ По состоянию на 1 июня 2003 г. отсутствуют международные договоры Российской Федерации, которые бы предоставляли иностранным гражданам такое право, в частности, в связи с тем, что Устав Союза Беларуси и России, ратифицированный Федеральным законом от 10 июня 1997 г. № 89-ФЗ, в связи с подписанием Российской Федерацией и Республикой Белоруссией Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. утратил свою силу и вместе с ним положения о праве граждан Республики Белоруссии, постоянно проживающих в Российской Федерации на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

правило, двумя основными способами. Во-первых, путем наделения каждого избирателя обычно только одним голосом (исходный принцип «один избиратель — один голос») или равным количеством голосов. Во-вторых, равное избирательное право обеспечивается образованием примерно равных по численности избирательных округов (принцип обеспечения равного представительства). Так достигается равный вес голосов избирателей и равная норма представительства. Принцип равного избирательного права обеспечивается еще и тем, что избиратель включается только в один список избирателей на избирательном участке и может голосовать только один раз.

Рамочный Федеральный закон следующим образом обеспечил законодательное закрепление принципа равного избирательного права. Во-первых, граждане участвуют в выборах на равных основаниях, при этом, если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов. Кроме того, Федеральный закон закрепляет положения о том, что одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа должны образовываться с соблюдением, в частности, следующих требований: примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30 процентов. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях — 15 процентов от средней нормы представительства избирателей. При этом указанные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обя-

Часть I. Избирательное право

зателъностъ образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов.

В-третьих, если в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации одна из палат двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований, то при формировании этой палаты требования о соблюдении примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и пределах допустимых отклонений не применяются^.

Количество голосов, которыми обладает избиратель, зависит от применяемой при выборах избирательной системы. Если выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе (относительного, абсолютного или квалифицированного большинства) в одномандатных избирательных округах, каждый избиратель имеет один голос; если выборы проводятся по той же системе, но в многомандатных округах, избиратель получает столько голосов, сколько необходимо избрать депутатов по округу; при выборах по смешанной избирательной системе (при одновременном применении мажоритарной системы и системы

¹ В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» суд подтвердил право субъектов Российской Федерации создавать палату парламента, состоящую из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований, и при формировании такой палаты допускается возможность отступления от принципа равного представительства (СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002).

Ш"

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система 37

пропорционального представительства или их различных комбинаций) избиратель обладает, как минимум, двумя голосами: один голос он вправе отдать за кандидата по соответствующему территориальному (одномандатному или многомандатному) избирательному округу (или проголосовать против всех кандидатов), а второй — за список кандидатов избирательного объединения, избирательного блока (или проголосовать против всех списков).

По смешанной избирательной системе проводятся выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Государственная Дума состоит из 450 депутатов: 225 депутатов избираются по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на округ, за исключением тех избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше средней нормы представительства избирателей. 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. При выборах каждый избиратель получает и заполняет два избирательных бюллетеня различной формы — бюллетень по федеральному избирательному округу и бюллетень по одномандатному избирательному округу; в первом бюллетене он ставит любой знак в пустом квадрате справа от наименования того избирательного объединения, избирательного блока, за федеральный список кандидатов которого он голосует, либо в квадрате, расположенном справа от строки «Против всех федеральных списков кандидатов»; во втором — ставит любой знак в пустом квадрате справа от фамилии того кандидата, за которого он голосует, либо в квадрате, расположенном справа от строки «Против всех кандидатов». Принцип равного избирательного права означает также, что всем гражданам предоставляются одинаковые правовые условия для реализации их права быть избранными. Любой гражданин в зависимости от уровня и характера выборов, достигнув установленного законом возраста, имеет право выдвигать свою кандидатуру в порядке са-

Часть I. Избирательное право

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

мовыдвижения и претендовать на избрание. Все кандидаты должны обладать равными правами и нести равные обязанности с момента выдвижения, в частности они должны иметь равные возможности для сбора подписей избирателей в поддержку своего выдвижения, при ведении предвыборной агитации и создании избирательных фондов, быть равны перед законом и судом.

Прямое избирательное право — право граждан непосредственно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления в настоящее время применяется в большинстве стран с демократическими режимами при выборах нижних палат парламентов, реже — при выборах верхних палат парламентов и президентов и практически повсеместно — при выборах органов местного самоуправления. В отличие от прямого косвенное избирательное право предполагает многоступенчатые выборы (состоящие из двух и более ступеней), при которых граждане сначала избирают промежуточные органы (например, коллегии выборщиков), а затем уже эти органы избирают выборный орган, либо правом избрания обладают местные органы власти (органы местного самоуправления), которые на своих заседаниях избирают, как правило, из собственного депутатского корпуса депутатов одной из палат национального органа государственной власти. Используется и некий конгломерат прямого и косвенного избирательного права в сочетании с системой кооптации. Прямое избирательное право означает, что гражданин Российской Федерации голосует на выборах соответственно за кандидата (список кандидатов) или против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) непосредственно, т. е. без каких-либо промежуточных инстанций. Прямые выборы позволяют устанавливать прямую связь между избирателями и депутатами, выборными должностными лицами.

Необходимо отметить, что требование о предоставлении прямого избирательного права при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти содержится в ряде международных правовых документов. Так, в п. 7.2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) закреплено международное обязательство государств — участников Организации по безо-

пасности и сотрудничеству в Европе о том, что для того, чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства-участники допускают, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. В Российской Федерации нижняя палата федерального парламента — Государственная Дума — избирается в ходе прямых выборов, тогда как верхняя палата — Совет Федерации — формируется в соответствии с конституционным положением о том, что в ее состав входят по одному представителю от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как известно, в Совет Федерации первого созыва (1993—1995 гг.) гражданами России, проживавшими на территории субъекта Российской Федерации, избиралось по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. После принятия Конституции Российской Федерации в ходе всенародного голосования 12 декабря 1993 г. и в соответствии с вышеуказанными конституционными положениями Совет Федерации формируется на основе вхождения в его состав указанных представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации формируется на основе вышеуказанного квотного представительства органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в случае внесения изменений в ч. 2 ст. 95 Конституции возможен переход от механизма формирования состава Совета Федерации к выборам депутатов Совета Федерации гражданами, место жительства которых расположено на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Тайное голосование. Голосование на выборах может быть открытым или тайным. В демократических избирательных системах, применяемых для формирования органов государственной

Часть I. Избирательное право

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

власти, голосование является тайным. Принцип тайного голосования означает, что голосование является тайным, т. е. исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Достигается это рядом организационных правил и гарантий, устанавливаемых законодательством о выборах. Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Избирательные бюллетени выдаются избирателям, включенным в списки избирателей, по предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего его личность. Бюллетени не нумеруются, для их заполнения избирателям предоставляются специально оборудованные кабины или комнаты, в которых не допускается присутствие посторонних лиц. После заполнения бюллетени опускаются в опечатанные (опломбированные) ящики, исключающие возможность доступа к бюллетеням до окончания времени голосования и начала подсчета голосов. Член участковой комиссии должен быть немедленно отстранен от участия в ее работе, а наблюдатель удален из помещения для голосования, если они нарушат тайну голосования или попытаются повлиять на волеизъявление избирателя.

Принцип добровольного и свободного участия в голосовании. Исходные начала данного принципа избирательного права сформулированы в Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.), в соответствии с которым гражданин имеет право голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (п. «б» ст. 25). В некоторых странах избирательное право рассматривается как обязанность избирателей принимать участие в голосовании, и за неучастие в голосовании к ним могут применяться различные санкции, вплоть до тюремного заключения. В настоящее время обязательное участие в голосовании предусмотрено в 31 государстве, включая две австрийских земли и один швейцарский кантон. При этом, если в одних государствах за неучастие в голосовании могут быть применены штрафные санкции (Австрия), в других — тюремное заключение в случае неуплаты штрафа (Австралия), в иных — лишение избирательных прав (в Бельгии избиратель может быть лишен избирательных прав в

случае неучастия в голосовании в течение 15 лет; в Греции избиратель может не получить новый паспорт или водительское удостоверение).

Соблюдение избирательных прав и свобод зависит главным образом от наличия подлинно демократической системы и принятия государством позитивных мер для организации демократических выборов. На характер реализации избирательных прав граждан существенное влияние оказывают функциональные характеристики выборов, к числу которых общепризнанные принципы и нормы международного права и федеральное избирательное законодательство относят свободный, справедливый, подлинный, ответственный, открытый и гласный характер выборов, обязательность и периодичность выборов, гарантии демократического характера выборов. Указанные характеристики выборов с той или иной степенью детализации закреплены в многочисленных международных правовых документах.

В Российской Федерации конституционно закреплен принцип свободных выборов, который означает, что граждане участвуют в выборах добровольно, без какого бы то ни было государственного принуждения. В соответствии с рамочным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Это также означает, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению (п. 3 ст. 3). Гражданам предоставляется возможность самостоятельно принимать решение — использовать или не использовать на выборах свое активное или пассивное избирательное право.'При этом в случае, если в выборах приняло участие небольшое число граждан, возникают сомнения, стала ли основой власти действительно воля народа, можно ли признавать выборы состоявшимися, а сформированные органы государственной власти и органы местного самоуправления — легитимными. В этих условиях рамочный Федеральный закон закрепляет положение о том, что выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если:

Часть I. Избирательное право

а) в них приняло участие менее 20 процентов от числа изби
рателей, внесенных в списки избирателей. При этом законом
указанный минимальный процент может быть повышен для
выборов в федеральные органы государственной власти, орга
ны государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, законом субъекта Российской Федерации может
быть предусмотрено, что минимальный процент от числа изби
рателей для признания выборов депутатов представительных
органов местного самоуправления состоявшимися может вооб
ще не устанавливаться;

б) в одномандатном или едином избирательном округе чис
ло голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего
наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату
(другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей,
поданных против всех кандидатов;

в) менее чем два списка кандидатов при голосовании за
списки кандидатов получили право принять участие в распре
делении депутатских мандатов;

г) за списки кандидатов, получившие право принять участие
в распределении мандатов, было подано в сумме 50 или менее
процентов голосов избирателей, принявших участие в голосо
вании за списки кандидатов;

д) все кандидаты выбыли при проведении повторного голо
сования;

е) законом предусмотрено проведение повторного голосова
ния, а в бюллетень на общих выборах были включены два кан
дидата и ни один из них не получил необходимое для избрания
число голосов избирателей.

При этом особо закреплено положение о том, что законом не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися, кроме тех, которые закреплены в федеральном избирательном законодательстве.

Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными: а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система 43

участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе; в) по решению суда.

В случае признания выборов несостоявшимися или недействительными назначаются повторные выборы.

Неучастие избирателей в выборах принято называть абсентеизмом. Различают политический, экономический, социальный, аполитичный и прочие виды абсентеизма. В частности, при политическом абсентеизме избиратель, уклоняясь от участия в выборах, выражает тем самым политический протест предвыборным программам и платформам кандидатов, считая, что ни одна из них не отвечает в достаточной степени его взглядам и представлениям, а иногда, что данные выборы ничего не меняют или в сложившейся ситуации не могут быть свободными и честными. Федеральное избирательное законодательство содержит гарантии реализации принципа свободных выборов, в том числе в виде характеристики избирательного права гражданина как права, а не обязанности и на этой основе добровольного участия или неучастия гражданина в выборах, и такое неучастие имеет определенные юридические последствия в части призна-, ния выборов несостоявшимися и последующего назначения по-I вторных выборов. Вместе с тем избирательное законодательство содержит и такой инструмент, который также юридически значим для выражения политических предпочтений избирателей, а именно: наличие в избирательном бюллетене позиции «Против всех кандидатов» и «Против всех списков кандидатов». Избиратель, приняв участие в голосовании, может на основе своего волеизъявления более рельефно выразить отношение к включенным в бюллетень конкретным кандидатам, их предвыборным программам (платформам). В этом случае, как уже отмечалось, выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися, поскольку в одномандатном или едином избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Часть I. Избирательное право

Глава 1. Избирательное право: понятие, принципы и система

Таким образом, негативное кумулятивное голосование против всех кандидатов имеет важное юридическое и политическое значение для кандидатов тех политических взглядов, которые были включены в избирательный бюллетень.

2. Система избирательного права.В юридической литературе избирательное право традиционно определяется как институт конституционного права. На современном этапе государственно-правового развития сложились политические, формально-юридические и практические основания рассматривать избирательное право в качестве межотраслевого комплексного института, хотя в последнее время высказываются точки зрения о том, что под воздействием международных избирательных стандартов, демократизации избирательного процесса, повышения роли и объемов законодательного регулирования выборов избирательное право не только стало подотраслью конституционного права, но и начинает приобретать черты самостоятельной отрасли права. В целом избирательное право в Российской Федерации — это многоуровневая и упорядоченная совокупность правовых норм различной отраслевой принадлежности, регулирующих содержание и процесс реализации права граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления в форме организации и проведения свободных выборов. В самом общем виде система избирательного права с учетом различных оснований классификации^эбразующих ее институтов включает: нормы объективного и субъективного избирательного права; нормы общей и особенной части; гарантийные нфмы; материальные и процессуальные нормы. ^ч/ Избирательное право как система правовых норм различается в объективном и субъективном смысле. Если в объективном смысле (в качестве определенной совокупности правовых норм) избирательное право регулирует порядок реализации, обеспечения и защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов, то в субъективном смысле оно определяет принципы участия граждан в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании или использовании иных процедур, обеспечивающих свободу голосования.

По характеру правовых предписаний, содержащихся в федеральном избирательном законодательстве и в конкретных законах о выборах, система избирательного права разделяется на нормы и институты общей и особенной части. Институты общей части устанавливают основы избирательного права, принципы проведения выборов, исходные начала организации избирательного процесса, правовой режим осуществления отдельных стадий избирательного процесса, в том числе избирательных процедур и действий, а также назначения выборов. Институты особенной части определяют конкретные процедуры и условия реализации норм материального избирательного права в ходе подготовки и проведения выборов. Институциональное разделение избирательного права получает свое формальное отображение в общей и особенной частях избирательных кодексов, которые уже приняты в ряде субъектов Российской Федерации (в частности, в Воронежской, Белгородской, Костромской областях) и регулируют вопросы организации и проведения выборов всех уровней и видов, включая муниципальные выборы.

Основной массив норм избирательного права составляют правила, регламентирующие основные стадии избирательного процесса, к которым относятся: 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов и избирательных участков, регистрация (учет) избирателей и составление списков избирателей; 3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; 4) предвыборная агитация; 5) организация голосования, подсчет голосов, определение итогов голосования, установление результатов выборов и их официальное опубликование.

Принципиально новым юридическим элементом современной системы избирательного права являются содержащиеся в рамочном Федеральном законе гарантии избирательных прав, под которыми понимаются установленные Конституцией, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации. Гарантийные нормы выполняют функцию обеспечения и защиты избирательных прав граждан в механизме правового регулирования всех видов и уровней выборов.

Особое место в системе институтов избирательного права, гарантий защиты избирательных прав и свобод занимает инсти-

Часть I. Избирательное право

Глава 2. Источники избирательного права

тут ответственности за нарушение избирательных прав, в том числе в виде возможности расформирования избирательных комиссий в случае принятия решений, совершения действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан и повлиявших на результаты волеизъявления участников выборов. Для классификации и распределения норм избирательного права на отдельные подсистемы (институты и правовые комплексы) следует различать нормы и институты материального и процедурного избирательного права, которые могут быть объектом избирательного спора, рассматриваемого в судебном порядке. Их защита осуществляется в рамках определенного вида судопроизводства и отрасли процессуального законодательства (уголовного, гражданского, административного). В целом введение в избирательное право института организационных, информационных и процедурных гарантий реализации и защиты избирательных прав граждан и их последовательное развитие и обогащение — качественно новый шаг на пути развития современного избирательного права.

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 627; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 3 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!