Финансовый контроль законодательных (представительных) органов власти. 11 страница
Взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам, касающимся сферы межбюджетных отношений, могут быть как "по вертикали", т.е. между субъектами, разных уровней бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т.е. "по горизонтали".
Вертикальное взаимодействие, т.е. отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ и муниципальными образованиями, в установленных законом случаях, между РФ и муниципальным образованием, происходит в случае несовпадения собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Также вертикальные отношения, помимо несовпадения собственных доходов и расходных обязательств, закрепленных за тем или иным уровнем бюджетной системы, складываются еще и для того, чтобы выровнять в определенных случаях так называемый горизонтальный дисбаланс между субъектами РФ, муниципальными образованиями. Например, согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны в своих правах, в том числе и в бюджетных. Но в зависимости от территориальной расположенности, развития инфраструктуры, климатических, ресурсных, социально-экономических и т.д. факторов субъекты РФ не всегда находятся в одинаковом финансовом положении, что является основанием для проведения так называемой политики выравнивания и сбалансированности бюджетов. Другими словами, есть "богатые" субъекты РФ, такие, как г. Москва, и не получающие финансовую помощь из федерального бюджета, и "бедные" - Республика Тува, Республика Алтай и др. Федеральным законом от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" <1> в таблице 1 приложения 30, установлены дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ для 70 субъектов РФ, причем сумма варьируется в зависимости от финансовой обеспеченности того или иного субъекта РФ. Так, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности для Республики Адыгея (Адыгея) предусмотрены в объеме 3 347 416,2 тыс. руб., для Камчатского края - 29 342 236,6 тыс. руб., для Свердловской области - 317 733,2 тыс. руб. В целях сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации дотации предусмотрены уже для 39 субъектов РФ, при этом больше всего дотаций предусмотрено для таких субъектов РФ, как Чеченская Республика - в объеме 29 423 148,0 тыс. руб. и Тюменская область - 24 925 689,0 тыс. руб.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 51. Ч. 1, 2, 3. Ст. 6809; 2011. N 23. Ст. 3245.
Горизонтальные межбюджетные отношения возникают, наоборот, в тех субъектах РФ или муниципальных образованиях, которые имеют удачное расположение, высокий уровень развития инфраструктуры, преимущества в управлении, привлекающих человеческие ресурсы и т.д. Но при этом значительно растут расходы на агломерацию <1>, поскольку увеличиваются потребности в развитии инфраструктуры. Для того чтобы решить данную проблему, субъекты РФ заключают договоры (соглашения) между собой.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Агломерация (от лат. agglomerare - присоединять, накоплять) - компактное расположение, группировка поселений, объединенных не только в территориальном смысле, но обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями. Термин относится преимущественным образом к поселениям городского типа (городская агломерация) // Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006; СПС "КонсультантПлюс". Городская агломерация - развитая территориальная система городских поселений, объединенных в одно целое устойчивыми производственными, трудовыми, культурно-бытовыми, рекреационными и другими связями, характеризуется высокой плотностью населения, концентрацией производства и обладает определенной территориальной целостностью // Распоряжение Минмособлстроя от 10 января 2000 года N 1 "О введении в действие территориальных строительных норм Московской области (ТСН ПЗП-99) МО" // СПС "КонсультантПлюс".
|
|
|
Таким образом, вертикальное и горизонтальное взаимодействие публично-правовых образований призваны сформировать такие межбюджетные отношения, которые позволили бы органам государственной власти и местного самоуправления осуществлять предусмотренные Конституцией РФ полномочия, которые в полной мере будут обеспечены финансовыми ресурсами, при этом будут созданы соответствующие условия для повышения уровня жизни общества нашей страны. Межбюджетные отношения, с одной стороны, призваны выровнять бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, где она меньше минимально необходимого уровня. С другой - посредством этих отношений происходит возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь, вызванных решениями, принятыми органами власти вышестоящего уровня. Также возможно долевое участие вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имеется в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиций вышестоящих органов власти и направлений расходования средств бюджетов.
|
|
|
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса, межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).
Следует отметить, данная дефиниция требует определенной корректировки, хотя законодатель по сравнению с ранее действовавшей внес определенные изменения. С одной стороны, законодатель уточнил субъектный состав этих отношений, т.е. это публично-правовые образования, но, с другой - их не конкретизировал. При этом следует отметить, что в межбюджетные отношения вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные субъекты бюджетного права, т.е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в то время как субъектами и участники бюджетного процесса являются органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Также недостатком данного определения является использование словосочетания "по вопросам регулирования бюджетных правоотношений", грамотнее с точки зрения юридической техники было бы написать "по вопросам регулирования бюджетных отношений". Дело в том, что когда в нормативном правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование, а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не правоотношения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тютина Ю.В. Понятие и формы межбюджетных трансфертов по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 7; СПС "КонсультантПлюс".
Нельзя считать правильной позицию законодателя относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. В качестве таких оснований БК РФ определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. По этому поводу следовало бы заметить, что нецелесообразно выделять вопросы организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельных оснований возникновения межбюджетных отношений, поскольку они в соответствии со ст. 1 БК РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений.
В научной литературе высказываются различные точки зрения относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются все те вопросы, с которыми БК РФ связывает возникновение бюджетных правоотношений <1>, так и узкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам <2>.
--------------------------------
<1> См.: Татаркин А.И., Пыхова И.А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000. С. 11; Бетин О.И., Преображенский Б.Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования: Научн.-метод. пособие. Воронеж, 2001. С. 43.
<2> См.: Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002. С. 165; Пупенко Д.П. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. С. 6.
Является очевидным, что по объему своего содержания понятия "бюджетные правоотношения" и "межбюджетные отношения" соотносятся как целое и часть. Другими словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной деятельности государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6. С. 21.
Следовательно, в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, по мнению Н.И. Химичевой, образуют "принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 193.
Современная российская система межбюджетных отношений выстраивалась в течение последних четырнадцати лет. Можно сказать, что за это время межбюджетные отношения прошли несколько этапов своего развития. Первым этапом стала реализация мер, предусмотренных в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах <1>. Так были сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы такие, как: сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений; самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями; объективно обусловленное и транспарантное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований; единства бюджетной системы. Кроме того, были внедрены новые формы финансовой помощи субъекту Федерации (появились такие бюджетные фонды, как Фонд софинансирования расходов, Фонд компенсаций и т.д.) и создана система мониторинга за финансовыми ресурсами субъектов Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. Ст. 3905.
Вторым этапом реформирования межбюджетных отношений стало принятие в 2001 году Правительством РФ Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года <1>. Целью Программы было формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Результатом реализации мер данной Программы стало разграничение расходных полномочий; закрепление доходных источников за бюджетами всех уровней бюджетной системы; формализация финансовой поддержки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Принятые Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.
Третий этап развития межбюджетных отношений начинается с 2006 года, кода была одобрена Распоряжением Правительством РФ от 3 апреля 2006 года N 467-р Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах <1>. Основными задачами Концепции стали: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1640.
Новая Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года, одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года N 1123-р <1>. Реализация мер, предусмотренных в Концепции, предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 33. Ст. 4129.
В Бюджетном послании Президента РФ <1> отмечена необходимость изменения системы межбюджетных отношений, поскольку по итогам 2012 года практически в каждом третьем регионе государственный долг превысил половину от собственных доходов. Одновременно падает доля инвестиционных расходов. В этой связи необходимо обеспечить постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и, разумеется, муниципальных образований тоже, включая такие базовые показатели, как изменения основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. По результатам этого мониторинга должны приниматься соответствующие меры. И важно, чтобы эти меры принимались своевременно. Одновременно субъекты Федерации должны получить возможность планировать свою работу, планировать, не опасаясь постоянных изменений "правил игры", исходя из понятного объема софинансирования со стороны федерального бюджета.
--------------------------------
<1> Бюджетное послание на 2014 - 2016 годы // http://www.kremlin.ru/news/18333#sel= (дата обращения: 13 июня 2013 года).
Поэтому основными задачами Концепции являются: продолжение работы по приведению расходных обязательств РФ и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий; формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований; совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; формирование нового качества менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.
Таким образом, межбюджетные отношения реализуются в нескольких направлениях.
Первое направление межбюджетных отношений - это создание единых условий для всех субъектов Федерации и муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности, т.е. выделение средств, на выполнение каждым субъектом Федерации и муниципальным образованием своих функций, оказание бюджетных услуг, которые входят в их полномочия - в области образования, здравоохранения, культуры и т.д.
Второе направление - это оказание поддержки по осуществлению полномочий субъектов РФ и муниципальных образований по тем направлениям, в отношении которых заинтересована Российская Федерация, например, выделение субсидий на выплату пособий ветеранам труда и труженикам тыла, детские пособия и т.д.
Третье направление - выделение средств на реализацию делегированных Российской Федерацией полномочий. Это тоже целевое выделение средств для исполнения конкретных полномочий органами государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, например, оплата жилищно-коммунальных услуг инвалидам, пособия в сфере занятости и т.д.
При этом межбюджетные отношения могут складываться: во-первых, как между субъектами одного уровня бюджетной системы, т.е. "по горизонтали", так и между субъектами разных уровней бюджетной системы, т.е. "по вертикали"; во-вторых, между Российской Федерацией муниципальными образованиями, "минуя" субъектов РФ; в-третьих, допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения - это отношения между Российской Федерации и субъектами Федерации, отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между Российской Федерацией Федерации и муниципальными образованиями, возникающие в процессе бюджетной деятельности, а именно: в процессе распределения и закрепления доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; перераспределения средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, связанных с проживанием на определенной территории, направленных на уменьшение степени региональных различий в уровне социально-экономического развития на территории Российской Федерации и основывающиеся на принципах самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации; равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также разграничения сферы деятельности и ответственности между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Другими словами, межбюджетные отношения - это отношения, складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.
§ 11. Межбюджетные трансферты: понятие, формы,
условия предоставления
Межбюджетные трансферты являются одним из видов доходов, им посвящена глава 16 БК РФ. Особенность межбюджетных трансфертов, отличающая их от других видов доходов бюджетов бюджетной системы, заключается в том, что для одних бюджетов они являются доходами, а для других расходами, поскольку они осуществляются за счет межбюджетных трансфертов в том бюджете, в который эти денежные средства были предоставлены.
Другими словами, трансферты представляют определенный вид финансовой помощи, для поддержания оптимального уровня доходов и расходов бюджетов нижестоящего или вышестоящего уровня. С помощью трансферта в бюджеты бюджетной системы поступают средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат и т.п. Поэтому часть трансфертов носит социальный характер, другая часть трансфертов поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий, в целях софинансирования расходов, осуществляемых на реализацию предметов совместного ведения, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.
Слово "трансферт" (во французском языке - transfert) произошло от латинского слова transfero, которое означает "переношу, перемещаю" <1>.
Дата добавления: 2021-04-07; просмотров: 51; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!