Финансовый контроль законодательных (представительных) органов власти. 5 страница
Статья 2 БК РФ закрепляет структуру бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить БК РФ.
Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.
|
|
|
К источникам бюджетного права относятся: указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения в пределах своей компетенции. Однако данные нормативные правовые акты не входят в понятие бюджетного законодательства и не должны противоречить его нормам. Особое место среди нормативных правовых актов занимают акты Министерства финансов Российской Федерации, касающиеся практической организации бюджетной деятельности (порядка учета, отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы, и др.).
Источником бюджетного права являются и международные договоры Российской Федерации, которые применяются непосредственно к бюджетным правоотношениям, за исключением случаев, когда международным договором предусмотрено, что для его применения требуется издание внутригосударственных актов. Если же международным договором установлены иные правила по сравнению с бюджетным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора.
|
|
|
В сфере бюджетного регулирования за последние годы стали применяться различные международные нормы и правила. Так, Россия перешла на единую бюджетную классификацию, применяемую в странах Европейского союза. Счетная палата Российской Федерации вошла в Европейскую ассоциацию парламентских органов контроля, создан единый портал бюджетной системы в соответствии с международными критериями Open Budget Index, определяет состав и устанавливает порядок размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации, а также порядок его создания и ведения Министерство финансов РФ.
§ 4. Бюджетные правоотношения: понятия, особенности, виды
Бюджет публично-правового образования предназначен, как было отмечено, для исполнения расходных обязательств государства (муниципального образования). Именно за счет бюджета государство (муниципальное образование) осуществляет финансирование возложенных на него задач и функций. Но для того, чтобы государство или муниципальное образование исполняли свои обязательства перед обществом, необходимо обеспечить их достаточными финансовыми ресурсами, что достигается в результате бюджетной деятельности государства (муниципального образования).
|
|
|
Бюджетная деятельность государства (муниципального образования) - это деятельность в лице уполномоченных органов по образованию (формированию), распределению и использованию централизованного денежного фонда государства (муниципального образования) - бюджета.
В процессе осуществления Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием своей бюджетной деятельности возникает особая разновидность общественных отношений, которые именуются бюджетными отношениями.
Общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства (муниципального образования), т.е. по формированию, распределению и использованию централизованного денежного фонда государства (муниципального образования) - бюджета, урегулированные нормами бюджетного права, принято именовать бюджетными правоотношениями.
Бюджетные правоотношения являются разновидностью финансовых правоотношений, поэтому им свойственны все признаки финансовых правоотношений:
- возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципального образования;
|
|
|
- носят всегда имущественный, публичный характер;
- обязательным субъектом финансовых правоотношений выступает публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование) в лице соответствующих органов.
Кроме того, бюджетным правоотношениям присуще и свои признаки:
- бюджетные правоотношения возникают в процессе бюджетной деятельности государства (муниципального образования);
- являются временными, действуют в течение одного финансового года и изменяются каждый раз с принятием закона (решения) о бюджете на очередной год;
- объектом выступает бюджет;
- права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2008. С. 198.
В процессе бюджетной деятельности государства (муниципального образования) возникают довольно разнообразные бюджетные правоотношения, которые можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от содержания бюджетные правоотношения подразделяются на материальные и процессуальные.
Материальные бюджетные правоотношения закрепляют материальное содержание бюджета и регулируют: а) отношения, связанные с формированием бюджета (отношения по доходам бюджетов); б) отношения, связанные с использованием бюджета (отношения по расходам).
Процессуальные бюджетные правоотношения возникают в процессе составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета, контроля за исполнением бюджета и т.п.
В ст. 1 БК РФ перечислены виды общественных отношений, регулируемых бюджетным законодательством.
К бюджетным правоотношениям относятся:
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Также БК РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Разновидностью бюджетных отношений выступают также межбюджетные отношения.
Бюджетные правоотношения, как и любые другие правоотношения, имеет структуру: субъект, объект и содержание.
Носителями юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию (формированию) бюджетов всех уровней, распределению и использованию сосредоточенных в них средств являются субъектами бюджетного права. Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2008. С. 198.
Субъектами бюджетного правоотношения являются:
- публично-правовые образования (Российская Федерация в целом, субъекты Федерации, муниципальные образования, закрытые административно-правовые образования);
- органы государственной власти и местного самоуправления;
- кредитные организации;
- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
- получатели бюджетных средств.
Объектом бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные блага - денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например публичный правопорядок в бюджетной сфере <1>.
--------------------------------
<1> См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Комментарий к бюджетному кодексу РФ постатейный. М., 2006. С. 29.
Содержание бюджетных правоотношений выражается в субъективных правах и обязанностях субъектов бюджетных правоотношений.
Основным материальным правом является право на бюджет, которое принадлежит соответственно публично-правовому образованию.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает полномочия (права и обязанности) субъектов бюджетного правоотношения. Так, ст. ст. 7, 8, 9 БК РФ устанавливают соответственно полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований в бюджетной сфере.
Главы 18, 19 БК РФ - соответственно полномочия участников бюджетного процесса и полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня.
§ 5. Понятие бюджетного устройства. Бюджетная система,
ее состав и структура, принципы построения
Бюджетное устройство, категория свойственная государствам, имеющим бюджет и отражающая организацию бюджетной системы государства и ее внутренние взаимосвязи. Бюджетное устройство основывается на государственном устройстве. Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его частей <1>. В зависимости от того, как организована территория государства, из каких частей государство состоит, каково их правовое положение и на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест <2>, государства бывают унитарные и федеративные, конфедеративные. Таким образом, бюджетное устройство <3> позволяет получить представление о том, как организована бюджетная система, какова ее структура и организационно-правовые принципы взаимосвязи между отдельными уровнями бюджетной системы по линии доходов и расходов, какими бюджетными полномочиями обладают органы власти и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 86.
<2> Там же.
<3> Несмотря на то что в мае 2014 года была защищена докторская диссертация Х.В. Пешковой на тему "Российская правовая концепция бюджетного устройства государства" в современном бюджетном праве России вопрос о соотношении категорий бюджетное устройство и бюджетная система является дискуссионным. Существует два подхода: 1) традиционный - бюджетное устройство, являясь базовой категорией, включает бюджетную систему как неотъемлемый элемент, отражает ее организацию, внутренние взаимосвязи ее частей, принципы на которых бюджетная система строится, другие элементы. Данной точки зрения придерживаются большинство ученых, например, см.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 26; Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1996. С. 153; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 44; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: Юриспруденция, 2000. С. 45; Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2008. С. 205, и др.; 2) бюджетная система рассматривается как понятие более широкое по отношению к бюджетному устройству, т.е. включает его. См.: Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. С. 19 - 23; СПС "КонсультантПлюс"; Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 17. Так трактует и законодатель в части 2 Бюджетного кодекса РФ.
Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующие на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2008. С. 204.
Таким образом, бюджетное устройство <1> - это основанная на правовых нормах организационная форма построения бюджетной системы, основанная на государственном устройстве, определяющая структуру, принципы, взаимосвязи входящих в бюджетную систему бюджетов по доходам и расходам.
--------------------------------
<1> Стоит отметить, что легальное определение "бюджетное устройство" отсутствует в законодательстве, тем не менее Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит раздел, именуемый "Бюджетное устройство Российской Федерации". Отсутствие в БК РФ определения бюджетного устройства свидетельствует о недооценке и недопонимании взаимосвязи бюджетных категорий.
Взаимосвязи бюджетов по линии доходов и расходов проявляются в рамках межбюджетных отношений, т.е. взаимоотношений между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).
Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юрист, 1999. С. 152.
В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней - государственного бюджета и бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юрист, 2003. С. 176.
Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня - государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, система США включает федеральный бюджет и бюджеты более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.) <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
В конфедеративном (союзном) государстве, которое представляет собой постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей, бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств.
В ст. 6 БК РФ бюджетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов <1>.
--------------------------------
<1> Согласно ст. 5 проекта БК РФ, бюджетная система Российской Федерации представляет собой совокупность бюджетов, участников бюджетного процесса и бюджетных правоотношений. Как представляется, данная формулировка бюджетной системы РФ, несмотря на то что более подробно характеризует элементы системы, но вместе с тем не раскрывает сущностного взаимодействия этих элементов.
В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ имеет следующую структуру:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов <1>;
--------------------------------
<1> Многие ученые высказывали мнение о нецелесообразности включения бюджетов государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему, которые составляют самостоятельный институт финансового права. Так, Н.И. Химичева указывает на то, что "такое объединение является условным, поскольку внебюджетные фонды отличаются от государственного и местного бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом". См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. д. ю. н., проф. Н.И. Химичева. М., 2005. С. 177 - 178; Ковалева Т.М. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации: Монография. М., 2000. С. 29; и др.
- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований <1> и бюджеты наукоградов <2>, т.е. муниципальных образований с особым правовым режимом.
--------------------------------
<1> См.: Статья 5 Закона РФ от 14 июля 1992 года "О закрытом административно-территориальном образовании" // ВВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; изм. и доп. СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5503; 1998. N 31. Ст. 3822; 1999. N 14. Ст. 1665; 2000. N 1. Ст. 10; 2001. N 1 (ч. 1). Ст. 2; N 53 (ч. 1). Ст. 5030.
<2> Федеральный закон от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1750; 2007. N 43. Ст. 5084.
В условиях федеративного государства бюджетная система является объединением относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. Такая конструкция, с одной стороны, создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой - при наличии центрального звена - федерального бюджета сохраняется возможность координации развития отдельных субъектов и федерации в целом.
В целях обеспечения единства подходов в организации бюджетного процесса на разных уровнях, достижения устойчивости и эффективности бюджетной системы, БК РФ (ст. 28) определено, что бюджетная система основана на определенных принципах.
Принцип построения бюджетной системы может быть определен как исходное положение (идея), лежащее в основе бюджетной системы государства, предопределяющее возможность норм права, устанавливающее связи между ними и формирующее различные подходы к толкованию норм бюджетного права, разрешению коллизий, восполнению пробелов <1>.
--------------------------------
<1> Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 201.
Так, согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система строится на принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и др. (гл. 5 БК РФ).
Для того чтобы исключить возможность разного толкования принципов, лежащих в основе бюджетной системы, законодатель дает определение каждого из них. Законодательное закрепление принципов бюджетной системы важно для разработки нормативных актов о бюджете и бюджетном процессе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований <1>.
Дата добавления: 2021-04-07; просмотров: 55; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!