Финансовый контроль законодательных (представительных) органов власти. 3 страница
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Раздел II. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО
Глава VI. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО РФ
§ 1. Понятие бюджета в материальном смысле и как правовой
категории. Виды бюджетов
Бюджет <1> - уникальная экономико-правовая категория, поскольку, являясь основой финансового обеспечения государства, играет определяющую роль в его экономическом и социальном развитии, служит инструментом государственного управления, с помощью которого государство решает как повседневные, неотложные, так и перспективные задачи, стоящие перед обществом.
--------------------------------
<1> От фр. budget - кошелек (см.: Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2002. С. 134).
Именно бюджет обеспечивает государство финансовыми ресурсами для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. для выполнения государством возложенных на него функций.
Легальное определение термина "бюджет" закреплено в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ <1>. Так, под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления <2>.
--------------------------------
<1> В настоящее время готовится новая редакция Бюджетного кодекса РФ, в связи с этим в сносках будет приведена терминология, представленная в проекте БК РФ, вносимого Правительством РФ // См. текст законопроекта. СПС "КонсультантПлюс".
|
|
|
<2> Согласно ст. 5 проекта БК РФ, бюджет бюджетной системы Российской Федерации - форма образования и использования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Несмотря на то что данное определение конкретизирует цели предназначения бюджета, а именно финансовое обеспечение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, вместе с тем думается, что за счет бюджета могут быть осуществлены расходы, не предназначенные для финансирования определенных полномочий публично-правового образования.
Бюджет по своей внутренней природе является экономическим базисом государства. Любые колебания или изменения этого базиса приводят к нарушению экономической, хозяйственной и социальной жизни общества. По экономической сущности бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие между государством и обществом по поводу перераспределения части национального дохода (частично национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного ресурса, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальной сферы, нужд обороны и государственного управления <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. М., 2007. С. 27.
Бюджет - в материальном смысле главный фонд денежных средств государства и входит вместе с внебюджетными фондами в группу централизованных денежных фондов государства <1>. С помощью такого централизованного фонда - бюджета - происходит распределение и перераспределение финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего достигается финансовое обеспечение публичных функций. Но это не просто централизованный денежный фонд, формируемый на определенной территории для обеспечения функций государства или местного самоуправления. Это фонд, который в цельном виде никогда не существует, так как по мере поступления доходов они обращаются на покрытие предусмотренных расходов <2>.
--------------------------------
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М., 2002. С. 7.
<2> Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 74.
Материальное воплощение бюджет получает в процессе его исполнения (реализации) на соответствующей территории, когда бюджетные средства доходят до конкретных субъектов.
|
|
|
Материальное содержание бюджета не является застывшей догмой, а находится в постоянной динамике: изменяется объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических, социальных задач и т.п. Например, в 2013 году увеличены расходы на социальную политику с 28,6% в 2011 году до 33,3% в 2013 году (по состоянию на 1 марта 2013 года) <1>. Именно материальный аспект бюджета отражается в официальных источниках, определяющих финансирование какого-либо мероприятия, зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т.п.
--------------------------------
<1> См.: Официальный сайт Минфина РФ: http://info.minfin.ru/fbrash.php (дата доступа: 20 мая 2013 года).
Следует отметить, что, согласно ст. 214 ГК РФ, средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
|
|
|
В соответствии со ст. 215 ГК РФ, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Таким образом, средства федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и муниципального образования составляют соответственно часть казны Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.
Существует ложное мнение о том, что бюджет - это "некое денежное хранилище" <1>. На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели, причем форму, которой придали режим закона <2>.
--------------------------------
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Указ. соч. С. 8.
<2> Там же.
Бюджет как правовая категория рассматривается как основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений <1>. Бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий; отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране; фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 140.
Правовая форма бюджета закреплена в ст. 11 Бюджетного кодекса РФ. Так, федеральный бюджет <1> и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации <2> разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации <3> и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований <4>.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 24 ноября 2008 года N 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5499.
<2> См., например: Федеральный закон от 25 ноября 2008 года N 214-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов" // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5509.
<3> См., например: Закон Архангельской области от 12 декабря. 2007 года N 466-23-ОЗ "Об областном бюджете на 2008 год" // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2007. N 23.
<4> См., например: Решение Воронежской городской Думы от 26 марта 2008 года N 61-11 "О бюджете городского округа г. Воронеж на 2008 год" // Воронежский курьер. 2008. N 34-ОП.
По этому поводу Конституционный Суд РФ <1> сформулировал следующие правовые позиции:
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 году N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4.
1) бюджет представляет собой законодательный акт особого рода;
2) в ежегодный акт о бюджете включаются предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон;
3) он не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами;
4) ежегодный акт о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов;
5) как таковой ежегодный акт о бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств;
6) ежегодный акт о бюджете не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы.
Кроме того, в последние годы бюджет стали рассматривать в имущественном (или с позиций права собственности) <1>, организационном <2> и политическом <3> значениях.
--------------------------------
<1> См.: Омелихина Н.В. Бюджетное право Российской Федерации: Учеб. пособие. Новосибирск: Наука, 2005. С. 7 - 8; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 140; Карасева М.В. Бюджетное право в контексте теории права собственности // Бюджетное право Российской Федерации: Ежегодник / Под общ. ред. С.В. Запольского, Д.М. Щекина; Международная ассоциация финансового права. М.: Статут, 2007. С. 20 - 26.
<2> См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Указ соч. С. 8; Финансовое право: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. М.М. Россолова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 67.
<3> Глушаченко С.Б., Фролова О.В., Фролов В.В. Правовая политика в бюджетной сфере // Финансовое право. 2003. С. 42.
Роль бюджета как экономической категории проявляется в его функциях. Как писал Э.А. Вознесенский, в функциях бюджета проявляется его общественное предназначение <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вознесенский Э.А. Финансы как стоимостная категория. М., 1985. С. 117 - 118.
Поэтому бюджету присущи все функции, принадлежащие финансам:
- распределительная;
- контрольная.
Кроме того, важной функцией бюджета является информационная функция.
Через распределительную функцию реализуется общественное назначение бюджета - обеспечить денежными средствами общегосударственные, региональные и местные потребности, функции органов государственной власти и местного самоуправления. Объектом распределения и контроля выступает национальное богатство, валовой внутренний продукт, чистый доход, заработная плата. Регулируя экономическую сферу и отношения в ней, государство усиливает и сдерживает темпы роста производства, ускоряет или снижает рост капиталов и частных сбережений, изменяет структуру спроса и предложения, регулирует социальное обеспечение членов общества.
Контрольная функция бюджета отличается универсальностью и всеобъемлющим характером. Она реализуется через осуществление органами государственной власти и местного самоуправления финансового контроля. Контрольная функция бюджета имеет конкретную форму выражения и осуществляется по следующим направлениям: контроль за правильным и своевременным поступлением доходов в бюджетную систему, их распределением в бюджетной системе; контроль за целевым, экономным и эффективным использованием средств бюджетной системы.
Информационная функция бюджета. Финансы, а бюджет является частью финансов, - исчерпывающий источник информации о состоянии всего государственного организма <1>, так как позволяет судить о приоритетах государственной финансовой политики на текущий период и на среднесрочную перспективу. Кроме того, поскольку Закон (решение) о бюджете подлежит обязательному опубликованию, можно видеть, сколько запланировано и получено доходов, куда, в каком объеме и на какие направления будут израсходованы бюджетные средства. Закон (решение) о бюджете государства (муниципального образования), являясь основным финансовым планом, может служить и как прогноз будущей экономической ситуации в стране, так как заложенные в Законе (решение) о бюджете показатели расходов и доходов формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.
--------------------------------
<1> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России: Научно-популярная монография. М., 2012. С. 14.
К тому же открытый подход к бюджету лежит в основе обеспечения транспарентности и прозрачности всей бюджетной деятельности государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Там же.
Различают следующие виды бюджетов.
В зависимости от структуры бюджетной системы ( ст. 10 БК РФ) различают:
- федеральный бюджет;
- бюджеты субъектов Федерации;
- бюджеты муниципальных образований;
- бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
- бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов <1>.
--------------------------------
<1> Однако, как отмечает большинство ученых в области финансового права, включение законодателем бюджетов внебюджетных фондов в бюджетную систему не совсем целесообразно, поскольку это самостоятельное звено финансовой системы.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
В рамках бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов обеспечивается исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Все указанные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления соответственно.
В зависимости от территориального деления выделяют:
- федеральный бюджет;
- бюджеты субъектов РФ;
- бюджеты муниципальных образований.
Кроме того, ст. 32 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 года "О создании Союзного государства" <1> предусмотрен бюджет Союзного государства, который призван обеспечивать финансирование программ и проектов Союзного государства, его функционирование, включая расходы на содержание его органов. Бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласованных отчислений государств - участников.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.
Также с определенной долей условности можно к данному основанию отнести и бюджет Евразийского экономического союза, поскольку, согласно ч. 2 ст. 1 Договора о Евразийском союзе <1>, Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью. Так, согласно Положению о бюджете Евразийского экономического союза <2>, бюджет Союза форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения функционирования Союза.
--------------------------------
<1> Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: http://www.eurasiancommission.org (дата обращения: 5 июня 2014 года).
<2> Официальный сайт Евразийской экономической комиссии: http://www.eurasiancommission.org (дата обращения: 13 октября 2014 года).
В зависимости от целевого назначения рассматривают:
- бюджет как фонд общего назначения, предназначенного для решения всех поставленных в государстве задач (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, бюджеты муниципальных образований);
- бюджеты, формируемые для реализации социальных гарантий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
- бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования).
В зависимости от срока <1>, на который принимается бюджет, различают:
--------------------------------
<1> См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2006. Т. 1; СПС "КонсультантПлюс".
- бюджеты годовые;
- многолетние. Гораздо реже встречаются так называемые дробные бюджеты, принимаемые на период менее одного года (например, на квартал, полугодие).
Такие бюджеты принимались в России в начале 1990-х гг., что было обусловлено в первую очередь высокими темпами инфляции и неустойчивостью российского рубля в тот период <1> (см., например, Законы РФ от 6 февраля 1992 года N 2296-1 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на I квартал 1992 года" <2> и от 26 июня 1992 года N 3126-1 "О бюджете Федерального дорожного фонда Российской Федерации на II полугодие 1992 и 1992 годы" <3>). Начиная с 2008 года, бюджеты в Российской Федерации принимаются сроком на один или три года, т.е. на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии со ст. 169 БК РФ проекты федерального бюджета и проекты федеральных бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период (два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом). Бюджет на очередной год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год трехлетнего финансового документа. Проекты бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на год или на три года в соответствии с законами субъектов РФ (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
Дата добавления: 2021-04-07; просмотров: 56; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!