Цели, задачи, механизм использования ИОС.
Лекция 7. Политика ЕС в отношении проблем международной безопасности (4 часа)
План:
История создания Инструмента обеспечения стабильности (ИОС) ЕС.
Цели, задачи, механизм использования ИОС.
Практические аспекты применения ИОС.
Процесс пересмотра инструмента: содержание и результаты
Начало XXI в. ознаменовалось значительными структурными изменениями в системе международных отношений. Единого определения новому раскладу сил еще не дано, но нет никаких сомнений в том, что роль центров притяжения в нем будут играть не только национальные государства, но и их объединения и в первую очередь Европейский союз.
Меняется, однако, не только расстановка сил, но и само содержание понятия «сила», которое постоянно усложняется. При этом положение того или иного актора во все большей степени определяется не столько объективными показателями «жесткой» или «мягкой» силы, сколько наличием у него необходимого набора инструментов проецирования этой силы и, конечно, эффективностью их применения в различных сочетаниях.
С этой точки зрения позиции Евросоюза долгое время выглядели неубедительно. Интегральный показатель мощи ЕС был достаточно высок, но в собственно военных компонентах «жесткой» силы объединение заметно проигрывало даже игрокам, не претендовавшим на глобальное лидерство. Сохранение права голоса за государствами-членами в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) замедляло процесс принятия решений, что становилось критичным в ситуациях кризиса.
|
|
|
Прекрасно осознавая ограниченность своих военных возможностей, ЕС сделал ставку на невоенные методы урегулирования и предотвращения конфликтов. В 2007 г. в арсенале инструментов оказания внешней помощи ЕС появился уникальный Инструмент обеспечения стабильности, переименованный в 2013 г. с принятием нового бюджета ЕС на 2014–2020 гг. в Инструмент содействия обеспечению стабильности и мира. В отечественной литературе о нем имеется лишь поверхностное представление. Между тем обстоятельный анализ этого инструмента может быть полезен как при оценке средств, которые могут быть задействованы ЕС для достижения внешнеполитических целей (в том числе и в странах, граничащих с Россией), так и в процессе реализации утвержденной в 2014 г. Концепции государственной политики РФ в сфере содействия международному развитию.
История создания Инструмента обеспечения стабильности ЕС.
Точкой отсчета в истории создания Инструмента обеспечения стабильности является декабрь 1999 г., когда Европейский совет на очередном саммите в Хельсинки обратился к Еврокомиссии (ЕК) с призывом создать специальный Механизм быстрого реагирования (МБР) в качестве гражданского аналога Сил быстрого реагирования. Идея была воплощена в жизнь, и с 26 февраля 2001 г. МБР начал функционировать. Этот механизм представлял собой особую ускоренную процедуру доведения средств, выделяемых в рамках других инструментов, на оказание продовольственной помощи, обеспечение защиты прав человека и поддержку демократии, разминирование и другие цели. Объем финансирования составлял 30 млн в год. Средства выделялись в виде грантов на реализацию краткосрочных (до шести месяцев) проектов, ответственность за разработку и исполнение которых несла ЕК. МБР был задействован в Афганистане после начала войны, при ликвидации последствий цунами в Индийском океане, содействии мирному процессу в провинции Ачех (Индонезия), при оказании помощи в обеспечении пограничного контроля в Молдове, на Украине и в других странах и регионах.
|
|
|
Акцент на превентивных действиях был усилен принятием на заседании Евросовета в Гетеборге 15–16 июня 2001 г. программы ЕС по предотвращению вооруженных конфликтов. Средством предотвращения конфликтов и содействия становлению ЕС в качестве глобального игрока6 было названо сотрудничество в целях развития. В декабре 2003 г., в разгар глобальной войны с терроризмом, была принята Европейская стратегия в области безопасности, подчеркнувшая неразрывную связь между безопасностью и развитием. 25 марта 2004 г. была принята Декларация Совета ЕС по борьбе с терроризмом8, которая призвала интегрировать контртеррористические цели в программы внешней помощи. Впоследствии это было четко зафиксировано и в Европейской контртеррористической стратегии, утвержденной 30 ноября 2005 г.
|
|
|
На фоне изменений в доктринальных установках закономерным выглядит факт обращения ЕК 20 сентября 2004 г. с предложением к Евросовету заменить Механизм быстрого реагирования новым Инструментом обеспечения стабильности (ИОС), призванным помочь реализации политики ЕС, связанной со следующими направлениями:
– принятие эффективных, своевременных и взаимодополняющих мер по предотвращению, смягчению и ликвидации последствий кризисных ситуаций;
– противодействие угрозам нарушения правопорядка в третьих странах и борьба с региональными и трансграничными вызовами, такими как организованная преступность, торговля наркотиками и терроризм;
|
|
|
– противодействие масштабным технологическим угрозам с потенциальными трансграничными последствиями, в том числе борьба с распространением химических, биологических, радиологических и ядерных материалов;
– укрепление потенциала в сфере миротворчества и миростроительства.
Тем самым Еврокомиссия вполне однозначно давала понять, что считает миротворчество и миростроительство сферами своей компетенции. Не менее важно и другое. ЕК ссылалась на 308-ю статью Ниццского договора и 203-ю статью Договора о Евратоме (в части, относящейся к физической ядерной безопасности), тем самым обозначая свое стремление к укреплению взаимодействия с Евросоветом. Однако подведение такой юридической базы сводило роль Европарламента к чисто консультативной, что и послужило поводом к тому, чтобы в марте 2005 г. он отверг предложение ЕК, «завернув» весь пакет договоренностей по финансовым инструментам.
Не вызвало большого энтузиазма предложение Еврокомиссии и у государств – членов ЕС. По сути, члены Европейского совета выбирали между тремя вариантами:
1) не учреждать новый инструмент, встроив его в Инструмент сотрудничества в целях развития (ИСР);
2) поддержать предложение ЕК;
3) ограничить сферу применения Инструмента только теми компонентами, которые однозначно входят в компетенцию ЕС. В Евросовете сформировалось два лагеря. Менее крупные страны лояльно относились к расширению сферы применения МБР и передаче ответственности за выполнение миротворческих функций на наднациональный уровень. Более крупные игроки, напротив, хотели ограничить ее максимально.
Отдельную игру вел Европарламент. Ответственная за подготовку отчета по предложению ЕК А. Беер (фракция «Зеленые – Европейский свободный альянс») под давлением европейских НКО продвинула идею учреждения Партнерства в целях миротворчества, истоки которой восходят к идее создания Европейского корпуса мира, обсуждавшейся в 1990-е гг. в разгар событий на Балканах. Комиссар по внешним связям и Европейской политике соседства Б. Ферреро-Вальднер поддержала инициативу и обозначила шесть элементов такого партнерства:
1) создание сети специализированных европейских НКО;
2) оказание финансовой поддержки в укреплении их потенциала;
3) заключение с ними рамочных партнерских соглашений, позволяющих оказывать консультационные услуги по вопросам миростроительства;
4) укрепление потенциала Еврокомиссии;
5) создание филиалов партнерства при представительствах ЕК;
6) укрепление сотрудничества со специализированными агентствами стран-членов.
В ответ на это Евросовет разработал проект постановления, в котором, во-первых, признавал необходимость создания партнерства; во-вторых, делал отсылки к статьям 179 и 181 Ниццкого договора; в-третьих, исключил пункт о физической ядерной безопасности, а также слова «миротворчество» и «миростроительство».
Это вызвало жесткую критику со стороны как Еврокомиссии, и Европарламента. Комитет по иностранным делам последнего настаивал на отнесении мер по обеспечению мира и разоружению к компетенции ЕС; юридическая служба указала на то, что гражданские аспекты кризисного реагирования покрываются статьями 179 и 181а Договора о ЕС, а комитет по международной торговле предложил оставить упоминание о невоенных мерах миростроительства.
В итоге 6 июля 2006 г. Европарламент принял предложение Еврокомиссии с поправками в первом чтении, а 7 ноября Евросовет принял постановление о вступлении ИОС в силу с 1 января 2007 г. и, соответственно, о прекращении действия МБР. А. Беер праздновала это как свой личный успех: «Парламент был активно вовлечен в процесс его разработки, и я сама лично потратила полтора года на переговоры с Еврокомиссией и Евросоветом. Это, по сути, первый раз, когда Европарламенту было предоставлено право принять решение совместно в сфере внешней политики».
На ИОС, действительно, возлагались большие надежды. Его учреждение позиционировалось как воплощение подхода, основанного на осознании взаимозависимости безопасности и развития. Описание инструмента на официальном сайте ЕК предваряла следующая фраза: «Безопасность – это не только важный предмет обеспокоенности людей, но и необходимое условие для развития. Ставя целью улучшать условия жизни в странах-партнерах и закладывать основу для их устойчивого развития, ЕС демонстрирует приверженность задаче установления и поддержания стабильности и безопасности в мировом масштабе». По меткому выражению сотрудника Германского института развития С. Ганцле, ЕС предполагал применять ИОС в «серой зоне между безопасностью и развитием», при этом «проходя по тонкой грани между ними» и избегая как «секьюритизации развития», так и «девелопментализации политики в области безопасности».
Цели, задачи, механизм использования ИОС.
В обновленной в 2006 г. системе инструментов внешней помощи ЕС ИОС занял особое место. Во-первых, в отличие от привязанных к определенным регионам Инструмента оказания помощи странам – кандидатам на вступление в ЕС, Инструмента Европейской политики добрососедства и партнерства и ИСР, он имел глобальный охват и в этом смысле оказывался ближе к Европейскому инструменту в области демократии и прав человека. Во-вторых, он мог применяться только в отсутствие возможности задействовать другие инструменты. В-третьих, ИОС обеспечивал наибольшую оперативность выведения средств благодаря облегченной процедуре принятия решений. В-четвертых, ИОС был выведен за рамки бюджета официальной помощи развитию из-за возможности его использования в целях борьбы с терроризмом.
Инструмент обеспечения стабильности был составным и включал в себя два компонента – краткосрочный и долгосрочный. Краткосрочный компонент как прямой «наследник» МБР был нацелен на оперативное кризисное реагирование.
Предполагалось его использование в четырех типах ситуаций:
1) возникновение нового политического кризиса или природной катастрофы;
2) возникновение «окна возможностей» для предотвращения кризиса, разрешения конфликта, создания условий для постконфликтного урегулирования, содействия процессу укрепления мира и стабилизации сразу после окончания конфликта;
3) возникновение необходимости создания условий для предоставления помощи ЕС на долгосрочной основе;
4) поддержка операций в рамках ЕПБО и реализации ОВПБ.
Техническая и финансовая помощь в рамках краткосрочного компонента ИОС могла покрывать широкий спектр областей, начиная с поддержки международных и национальных усилий по укреплению мер доверия, созданию и функционированию временных администраций и заканчивая демобилизацией и реинтеграцией бывших комбатантов, борьбой с противопехотными минами и обеспечением равного доступа к природным ресурсам.
Помощь в рамках краткосрочного компонента предоставлялась в рамках Мер оказания чрезвычайной помощи и Временных программ реагирования. Проекты первого типа могли иметь продолжительность до 18 месяцев (то есть в три раза больше, чем в рамках МБР); но в случае возникновения форсмажорных обстоятельств могли продлеваться на полгода при сохранении заявленного объема финансирования. Целью мер второго типа было в первую очередь создание или восстановление условий, необходимых для запуска стандартных процедур сотрудничества в целях развития.
Долгосрочный компонент был нацелен на оказание помощи в стабильных условиях в трех различных сферах:
1) укрепление потенциала стран – партнеров ЕС в сфере противодействия трансграничным/трансрегиональным угрозам – терроризму, организованной преступности; угрозам безопасности транспортных путей, объектов энергетической и критической инфраструктуры; эпидемиям – статья 4.1;
2) смягчение рисков, связанных с взаимодействием с химическими, биологическими, радиологическими и ядерными материалами – поощрение гражданских разработок; переподготовка ученых-ядерщиков; защита объектов хранения ядерных отходов; усовершенствование правового контроля над экспортом технологий двойного назначения – статья 4.2;
3) укрепление потенциала международных, региональных и субрегиональных организаций, государственных и негосударственных акторов в сфере предкризисного и посткризисного реагирования – статья 4.3.
Реализация долгосрочного компонента должна была опираться на межстрановые стратегии, тематические стратегии, устанавливавшие приоритеты вовлечения, и многолетние индикативные программы, обозначавшие цели, результаты, временные рамки и объемы финансирования. При этом особо оговаривалась необходимость избегать дублирования мер, финансируемых за счет других инструментов, и согласовывать приоритеты со странами-партнерами. В исключительных случаях допускалась также возможность принятия специальных мер (если речь шла о сумме более 5 млн, ее необходимо было согласовать с Европейским советом; в остальных случаях разрешалось использовать облегченную процедуру).
Круг получателей средств ИОС включал органы государственного и муниципального управления стран-партнеров, международные и региональные организации, агентства других стран-доноров, бизнес-структуры, НКО и другие негосударственные организации. В отличие от МБР, допускавшего только грантовое финансирование, помощь могла предоставляться в форме проектов, программ, поддержки общего или секторального бюджета; поддержки импорта; грантов; взносов в международные или региональные организации, а также специальные фонды, создаваемые странами-партнерами или другими донорами. Более того, инструмент допускал возможность софинансирования проектов.
Процедура управления средствами ИОС была достаточно проста. Политическое руководство краткосрочным компонентом осуществлял до 2010 г. Генеральный директорат по внешним делам, после 2010 г. – Европейская служба внешнеполитической деятельности (ЕВСД), а исполнение – Служба внешнеполитических инструментов Еврокомиссии. Большую роль при выборе мер реагирования играло взаимодействие с представительствами ЕС. Выбор делался исходя из трех критериев:
1) соответствие мандату (наличие кризиса, комплементарный характер принимаемых мер и сочетаемость с мерами кризисного реагирования, финансируемыми за счет других инструментов;
2) выполнимость (достаточность времени на подготовку, наличие надежного исполнителя);
3) политическая целесообразность.
В долгосрочном компоненте ключевая роль была отведена ЕСВД, которая несла ответственность за подготовку межстрановых и тематических стратегий, а также многолетних индикативных программ. На их основе вырабатывались годовые программы действий, подготовкой и исполнением которых занимались Генеральный директорат по сотрудничеству в целях развития DG DEVCO (по статьям 4.1 и 4.2) и Служба внешнеполитических инструментов ЕК (по статье 4.3).
Для ИОС также была проработана упрощенная процедура принятия решений. В большинстве случаев ЕК вправе была принимать меры, которые вступали в силу незамедлительно. ЕК помогал специальный комитет (из представителей стран-членов под председательством представителя ЕК, не обладающего правом голоса), который информировали обо всех мерах, связанных с применением ИОС. Выражение комитетом несогласия с действиями Еврокомиссии должно было немедленно доводиться до Евросовета, имевшего право пересмотреть ее решение в течение 30 дней. Комиссия также должна была на регулярной основе информировать Европарламент о решениях, принятых комитетом. Для этого в Европарламенте была создана специальная рабочая группа по конфликтам, безопасности и развитию, проводившая регулярные встречи с представителями ЕК и ЕВСД.
Наконец, важным пунктом постановления об ИОС был лимит финансовых обязательств, установленный на 2007–2013 гг. в размере 2,062 млрд евро (без ограничений годового расходования средств). На долгосрочный компонент могло выделяться не более 25% всех средств, в том числе не более 7% на статью 4.1, 15% на статью 4.2, 5% на статью 4.3. Однако в 2008 г. бюджет ИОС существенно сократился (на 240 млн евро) – средства были брошены на финансирование Продовольственного фонда, созданного с целью облегчения последствий продовольственного кризиса.
Дата добавления: 2020-11-15; просмотров: 60; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!