Правила недискриминационного доступа
Как защитить бизнес в спорах с ФАС и конкурентами
Т.Т. Пономарева
Журнал "Экономико-правовой бюллетень", N 6, июнь 2017 г., 160 с.; N 7, июль 2017 г., 160 с.
Введение
Сколько существует бизнес, столько существует и конкурентная борьба.
Сегодня некоторые компании активно используют законодательные нормы в качестве инструментов конкурентной борьбы. И тем хозяйствующим субъектам, которые находятся на линии атаки, приходится искать защиты в госорганах и судах.
Основные баталии, связанные с защитой конкуренции, разыгрываются в комиссиях Федеральной антимонопольной службы и комиссиях ее региональных управлений, в Патентной палате. Если конкурентам не удается разрешить спор на этом уровне, он переходит в судебную плоскость: арбитражные суды, Верховный суд РФ, а также Суд по интеллектуальным правам.
Как не позволить недобросовестным конкурентам взять над собой верх? Одной теории и хорошего знания законодательных положений для этого будет недостаточно. Нужно еще скрупулезно изучать судебную практику, чтобы понимать, какие доказательства принимают суды и как победители выстраивают линию защиты в судебном состязании.
В течение 2016 г. антимонопольное законодательство существенно изменилось*(1). Но суды и государственные органы уже активно используют новые нормы, в том числе и применительно к правоотношениям, возникшим до введения новаций.
|
|
|
Этой новой практике разрешения споров в сфере антимонопольного законодательства и посвящено предлагаемой издание. В первой части сборника систематизированы произошедшие в 2016 г. изменения, а также проанализирована правоприменительная практика в сфере нарушений, связанных со злоупотреблением доминирующим положением и недобросовестной конкуренцией.
Раздел I. Панорама новаций
В течение 2016 г. в антимонопольном законодательстве произошло много важных изменений.
Так, в начале 2016 г. вступил в силу так называемый "четвертый антимонопольный пакет" - Федеральный закон от 05.10.2015 N 275-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 275-ФЗ). Он внес изменения в федеральные законы от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), от 17.08.95 N 147-ФЗ "О естественных монополиях", а также в Кодекс РФ об административных правонарушениях (в части применения административных санкций за нарушения антимонопольного законодательства).
С 4 июля 2016 г. вступили в силу еще два федеральных закона - от 03.07.2016 N 264-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 264-ФЗ) и от 03.07.2016 N 316-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Закон N 316-ФЗ).
|
|
|
Кроме того, в течение 2015 г. были внесены поправки в Положение о Федеральной антимонопольной службе (в части функционала и полномочий ФАС России), часть из которых также начала применяться в 2016 г.
Глава 1. Стратегия развития конкуренции
Все перечисленные изменения происходят в рамках реализации Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг. (далее - Стратегия), утв. Президиумом ФАС России 3 июля 2013 г.
В Стратегии подчеркивается, что конкуренция - это основа поступательного развития страны, она обеспечивает постоянное и динамичное внедрение инновационных технологий, является главным движущим фактором эволюционного развития общества, порождает разнообразие и обеспечивает максимально эффективное распределение ресурсов. Именно поэтому защита и развитие конкуренции является одним из главных приоритетов государственной политики.
|
|
|
Буква закона. Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (ст. 4 Закона о защите конкуренции).
Особенностью российской экономики является ее значительная зависимость от деятельности монополий в различных секторах производства товаров и услуг. Такая специфика обусловлена преемственностью структуры экономических отношений, сложившихся в Советском Союзе.
Развитие современной экономической среды в России изначально поставлено в зависимость от сырьевых, перерабатывающих, логистических монополий, созданных в период советской индустриализации. Именно поэтому, считают в антимонопольном ведомстве, состояние конкуренции в российской экономике - наиболее точный индикатор успешности рыночных преобразований, свободы экономической деятельности и равенства предприятий всех форм собственности.
|
|
|
К 2013 г. - моменту издания Стратегии - в Российской Федерации, по мнению ФАС России, была сформирована современная правовая и организационная основа защиты и развития конкуренции:
- правовые институты защиты и развития конкуренции соответствуют лучшим практикам ведущих антимонопольных органов мира и при этом учитывают специфику формирования внутренних экономических отношений;
- путем взаимодействия антимонопольных органов, судов, объединений предпринимателей, профессиональных сообществ юристов и экономистов создан действующий организационный механизм защиты конкуренции, позволяющий вырабатывать стандарты и практические требования антимонопольной политики в отношении важнейших товарных рынков РФ.
Усилия ФАС России, как следует из миссии ведомства, обозначенной в Стратегии, направлены на предотвращение и пресечение ограничивающих конкуренцию действий со стороны хозяйствующих субъектов, субъектов естественных монополий и органов власти.
Стратегия учитывает рекомендации Комитета по конкуренции ОЭСР, а также предложения бизнес-ассоциаций и определяет четыре приоритета в деятельности службы:
1) создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции;
2) снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков;
3) обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования;
4) создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного и муниципального заказа и реализации на торгах государственного имущества.
Основные задачи, многие из которых реализованы в рамках четвертого антимонопольного пакета, перечислены в разделе II Стратегии, посвященном созданию благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции.
Правила недискриминационного доступа
По мнению разработчиков Стратегии, эффективность реализации конкурентной политики зависит, с одной стороны, от качества правовой среды, определяющей степень результативности антимонопольных органов в сфере контроля и надзора за исполнением антимонопольного законодательства, с другой стороны, от результативности экономических мер, стимулирующих развитие рынков. И новый этап развития конкурентной политики требует существенного повышения качества реализации мер по защите конкуренции. Именно поэтому одними из главных направлений в работе ФАС России в рамках рассматриваемого приоритета деятельности службы являются совершенствование антимонопольного законодательства и практики его правоприменения в соответствии с лучшим международным опытом, а также существенное повышение результативности деятельности антимонопольных органов за счет внедрения современных и эффективных инструментов управления качеством.
Одной из важнейших задач в данной сфере, по мнению ФАС России, является внедрение эффективных институтов по предотвращению нарушений антимонопольного законодательства, таких как правила недискриминационного доступа (далее - ПНД), недискриминационные торговые политики доминирующих хозяйствующих субъектов, а также корпоративные институциональные механизмы, обеспечивающие соблюдение норм антимонопольного законодательства.
Отметим, что расширению сферы применения ПНД способствует ч. 5 ст. 10 Закона о защите конкуренции, действующая с 5 января 2016 г. (введена Законом N 275-ФЗ).
Особенностям применения ПНД и торговых практик посвящено Разъяснение N 5 Президиума ФАС России "Оценка допустимости способов ведения бизнеса субъектами, занимающими доминирующее положения на рынке", утв. протоколом Президиума ФАС России от 24.02.2016 N 4.
Реализованные идеи
ФАС России называет в числе главных целей, в частности, повышение качества принимаемых антимонопольными органами решений, обеспечение единообразия подходов на всей территории России, а также снижение количества нарушений антимонопольного законодательства за счет повышения результативности мер превентивного характера и совершенствования Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Некоторые из названных в Стратегии мер уже реализованы в четвертом антимонопольном пакете.
Так, в рамках совершенствования антимонопольного законодательства предлагалось распространить новые правовые институты - предупреждений и предостережений - на антиконкурентные акты и действия публично-правовых образований, а также на недобросовестную конкуренцию.
Это предложение реализовано Законом N 275-ФЗ, который существенно расширил перечень оснований для выдачи предупреждения, а также круг лиц, которым может быть выдано предупреждение.
Кроме того, согласно новой редакции ч. 1 ст. 25.7 Закона о защите конкуренции (в ред. Закона N 275-ФЗ) в числе лиц, которым могут быть направлены предостережения, указаны также должностные лица федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственного внебюджетного фонда.
В рамках оптимизации подходов к определению доминирующего положения хозяйствующих субъектов предлагалось исключить п. 6.1 из ст. 5 Закона о защите конкуренции (п. 2.1.2 Стратегии). Такая поправка принята Законом N 275-ФЗ.
В пункте 2.1.7 Стратегии обозначен переход от индивидуальной защиты интересов физического лица к защите интересов неопределенного круга физических лиц в случае нарушения их прав (ущемления их интересов) хозяйствующим субъектом, злоупотребляющим своим доминирующим положением. Для этого предлагалось разработать и обеспечить принятие поправок в Закон о защите конкуренции и иные нормативные правовые акты, предполагающих применение антимонопольного законодательства к отношениям, связанным с недопущением, ограничением, устранением конкуренции и (или) ущемлением интересов лиц в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей. Соответствующая поправка принята в ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции (в ред. Закона N 275-ФЗ), а именно исключен запрет на злоупотребление доминирующим положением, если оно приводит лишь к нарушению интересов конкретных лиц, не связанных с предпринимательской деятельностью и с ограничением конкуренции как таковой (подробнее об этом см. Раздел II настоящего издания). Теперь жалобы отдельных лиц будут рассматривать Роспотребнадзор, Росжилнадзор и другие ведомства по принадлежности
В пункте 2.1.8 Стратегии предлагалась оптимизация правил ведения реестра хозяйствующих субъектов, занимающих на рынке долю свыше 35%, в целях обеспечения его своевременной актуализации и снижения административной нагрузки на хозяйствующих субъектов. В частности, планировалось внедрить требование о включении хозяйствующих субъектов в данный реестр на срок не более трех лет и отменить обязательную для хозяйствующих субъектов, включенных в этот реестр, государственную статистическую отчетность. Законодатель пошел дальше и отменил упомянутый реестр как таковой. С 5 января 2016 г. ФАС России его не ведет.
В пункте 2.1.9 Стратегии сформулированы предложения, касающиеся повышения эффективности рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и обоснованности принимаемых решений. Например, предлагалось внедрить процедуры досудебного обжалования решений территориальных органов ФАС России в центральном аппарате ФАС России в целях повышения единообразия применения законодательства при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Соответствующие изменения внесены Законом N 275-ФЗ в ст. 23 и 52 Закона о защите конкуренции. Введена процедура обжалования решений и предписаний территориальных антимонопольных органов в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа (центральный аппарат ФАС России).
Стоит отметить, что в Стратегии большое значение придается внедрению эффективных инструментов методического сопровождения деятельности антимонопольных органов с целью обеспечения высокого качества принимаемых решений и единства в правоприменении.
Так, в п. 2.4.1 Стратегии говорится о необходимости развития институтов разъяснений и рекомендаций (guidelines) по применению антимонопольного законодательства в целях повышения обоснованности принимаемых решений и обеспечения единообразия в правоприменении. Частично эта задача реализуется в разъяснениях Президиума ФАС России, которых к настоящему времени выпущено семь:
- разъяснение N 1 Президиума ФАС России "Определение монопольно высокой и монопольно низкой цены товара" (утв. протоколом Президиума ФАС России от 10.02.2016 N 2);
- разъяснение N 2 Президиума ФАС России "Вертикальные" соглашения, в том числе дилерские соглашения" (утв. протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 N 3);
- разъяснение N 3 Президиума ФАС России "Доказывание недопустимых соглашений (в том числе картелей) и согласованных действий на товарных рынках, в том числе на торгах" (утв. протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 N 3);
- разъяснение N 4 Президиума ФАС России "Соглашения в инновационных и высокотехнологичных сферах деятельности" (утв. протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 N 3);
- разъяснение N 5 Президиума ФАС России "Оценка допустимости способов ведения бизнеса субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке" (утв. протоколом Президиума ФАС России от 24.02.2016 N 4);
- разъяснение N 6 Президиума ФАС России "Доказывание и расчет убытков, причиненных нарушителем антимонопольного законодательства" (утв. протоколом Президиума ФАС России от 25.05.2016 N 7);
- разъяснение N 7 Президиума ФАС России "Порядок применения Закона о защите конкуренции с учетом Правил технологического соединения, Правил недискриминационного доступа, Правил подключения и законодательство о теплоснабжении" (утв. протоколом Президиума ФАС России от 30.11.2016 N 15).
Особенности применения положений Закона N 275-ФЗ Федеральная антимонопольная служба разъяснила в письме от 24.12.2015 N ИА/74666/15 "О применении "четвертого антимонопольного пакета" (далее - письмо N ИА/74666/15), которое издано в целях единообразного применения Закона N 275-ФЗ территориальными органами ФАС России.
Отдельным вопросам применения Закона N 275-ФЗ также посвящены письма ФАС России:
- от 28.12.2015 N СП/75571/15 "О направлении разъяснений" (далее - письмо N СП/75571/15);
- от 08.07.2016 N ИА/46433/16 "О выдаче предписаний о перечислении в федеральный бюджет доходов, полученных от монополистической деятельности" (далее - письмо N ИА/46433/16);
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 248; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!