Понятие и принципы избирательного права 21 страница
Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более четверти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значи-
161
тельной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корсика во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань — это автономное государство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуация в Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономией — Абхазией — шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о создании федерации или иной формы.
Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.
|
|
Как уже отмечалось, автономные образования могут создаваться и i субъектах федеративных государств. Они имеются в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округе некоторых этнических rpyпп, вправе делать изъятия из законов в польза местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии — субъекте югославской федерации.
|
|
Административная автономия существует в меньшем числе стран чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создаете
162
для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).
Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).
|
|
В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании — Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки есть межгосударственная «кочевая автономия» для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.
|
|
В целом возрастает богатство разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.
163
§ 4. Федерация
Понятие федеративного государства. Термин «федерация» происходит от латинского слова «федераре», что означает «объединять», «укреплять союзом». Это сложное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит из административно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования), составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Этот доктринальный термин принят теперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территории или союзные территории (например, Индия, США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированные государства, занимающие особое положение (США).
В настоящее время среди зарубежных стран существует 23 федеративных государства: 6 в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия, а также созданная в 1995 г. сербо-хорвато-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине — бывшей республике Югославии, а ныне самостоятельном государстве), 4 в Азии (Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан), 6 в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США), 4 в Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, где федерация учреждена в 1994 г.), 3 в Океании (Австралия, Папуа — Новая Гвинея, Соединенные Штаты Микронезии). Многие из них имеют свои особенности, но сербо-хорвато-мусульманская федерация уникальна: это «государство в государстве», федеративное государство внутри унитарного. Таким путем на основе международного соглашения был найден выход для прекращения длительных военных действий, возникших на этнической и религиозной основе.
Большинство федераций .^- крупные и средние государства, в которых в совокупности проживает около трети населения Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении страны (Германия, США и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия, Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность развита крайне слабо (Нигерия) или ее вообще нет (Коморские Острова).
Возникновение федеративных государств и их структура. Создание федераций в зарубежных странах проходило по-разному. Некоторые
164
из них были созданы на основе союза, объединения независимых государств (например, образование Танзании на основе объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактически (но не юридически) некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации образовывались «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., современный Пакистан на основе конституции 1973 г.). Первая группа федераций стала называться федерациями на основе союза или договорными федерациями. В прошлом в некоторых из них (в так называемых социалистических федерациях, но не всегда: в Чехословакии, например, этого не было) субъекты федерации сохраняли суверенитет и право сецессии (выхода) из федерации, что было записано и в конституциях. Отсюда проистекала концепция «двойного суверенитета» федерации и ее субъектов, членов. Субъекты такой федерации обязательно имели свои конституции, свое гражданство. Границы субъектов не могли быть изменены без их согласия.
Вторая группа федераций — это федерации на основе автономии, или конституционные федерации. Субъекты таких федераций не обладают суверенитетом (конституционное положение о внутреннем суверенитете штатов в Мексике относится лишь к самостоятельному решению ими внутренних вопросов), зачастую не имеют собственных конституций, их границы иногда изменяются актами центральных органов (парламента). При этом мнение субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеет лишь консультативный характер.
Деление федераций на указанные две группы в современных условиях имеет преимущественно исторический характер. После распада социалистических федераций не стало конституций, где говорится о суверенитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинство федераций основаны фактически на принципах автономии составных частей. Единственным исключением является конституция Эфиопии 1994 г., где говорится о праве выхода из состава федерации, но это право сформулировано не как право штатов, а как право национальностей.
С точки зрения структуры различают симметричные и асимметричные федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ), несубъектов — федеральных территорий, владений и Др. — в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет. В Германии земли представлены неодинаково в верхней палате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представительство в однопалатном консультативном Национальном собрании. В
165
трети зарубежных федераций есть несубъекты — особые территориальные образования. Во всех зарубежных федерациях есть какие-то элементы асимметрии, если не юридические, то фактические (ср., например, влияние каждого из двух субъектов — Сербии и Черногории — на федеральные дела в Югославии).
В зарубежной литературе различаются также интеграционные и деволюционные федерации. В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации, во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсем одинаковым. В отечественной литературе первая группа обычно называется централизованными федерациями (к ней относится большинство федераций, основанных на автономии), вторая — относительно децентрализованными федерациями (к ней относится и часть федераций, основанных на автономии). Это различие определяется не столько путем анализа конституционных документов, сколько практической политикой, реальным положением дел.
В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации: национально-территориальный, территориальный и комплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из них не применяется, всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из факторов придается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций в зарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный момент не учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При создании некоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические или географические факторы.
В марксистско-ленинской концепции федерализма доминирует национально-территориальный принцип создания федерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться по национальному признаку, на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа (в марксистской теории говорится обычно о нациях). Составное слагаемое этого принципа — «территориальный» — было направлено против «ревизионистов», предлагавших культурно-национальную автономию, о которой говорилось выше. Национально-территориальный принцип был положен в основу прежней югославской федерации, которая распалась в 1991 г., Чехо-Словакии, прекратившей свое существование с 1 января 1993 г. в связи с разделением на два государства: Чехию и Словакию. Распался Советский Союз, построенный по национально-территориальному принципу. Использование этого принципа без учета ре-
166
альной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользовалась этнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен в соответствующих условиях. В 1993 г. небольшая Бельгия была преобразована в федерацию по национально(этно)-территориальному принципу. Он использован в конституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частично используется этот принцип в форме территориально-лингвистического подхода к структуре федерации.
В настоящее время в науке и конституционной практике предпочтение чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, как в Бельгии, но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии, Пакистане, Малайзии.
Субъекты федерации и их правовое положение. Подавляющую часть территории федеративных государств занимают субъекты федерации (в некоторых федерациях, например, в Малайзии, ОАЭ, вся территория состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 в Танзании до 50 в США. В Соединенных Штатах Микронезии и Пакистане — по 4 субъекта, в Эфиопии — 9, в Малайзии — 13, в Мексике — 31 и т.д. Субъекты федерации называются по-разному: штаты — в США, Индии, Эфиопии; провинции — в Канаде, Пакистане; земли — в Австрии, Германии; кантоны — в Швейцарии; эмираты — в ОАЭ.
Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в США, Мексике — все штаты, в Танзании — только Занзибар, в Индии свой конституционный закон имеет штат Джамму и Кашмир), но в провинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от автономии субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех федерациях, где субъекты имеют свои конституции). Субъекты федераций создают свои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные монархи — эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть — однопалатные). Парламенты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимаются народными собраниями. Штаты имеют свое правительство (его глава — губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственную судебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и
167
Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также соглашения экономического и культурного характера с субъектами федераций других государств (это делается главным образом между субъектами, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).
Иногда субъекты федераций создают свои представительства в других государствах, но только с разрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишь задачи экономического и культурного, но не политического характера.
Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата США, по 3 — в Бразилии), или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании — там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, но есть консультативное однопалатное собрание при правительстве с разным представительством эмиратов.
Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур — законодательных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различным совместным программам.
Несубъекты в федеративных, государствах. Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации. Это федеральный округ — столица с прилегающими окрестностями (округ Колумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии, федеральный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (например, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибрежные острова, которые не населены или население которых имеет переменный состав — служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированные государства — Пуэрто-Рико, Республика Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австралии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле и т.д.).
168
Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих конституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парламенты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть племенные советы. Ассоциированные государства теоретически независимы (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но ответственность за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 105; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!