Сущность государственного регулирования территориального развития и селективной поддержки отдельных регионов



Регулирование территориального развития. Определение. В связи с вышесказанным регулирование территориального развития следует понимать как специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющего главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения. Такие действия могут осуществляться и локально, местными сообществами в форме самоуправления, и регионально, органами, представляющими интересы крупных территориальных единиц и общегосударственно - в масштабах всей страны. Соответственно меняются объект и субъект регулирования, но идеологические доминанты на всех уровнях остаются прежними: социальная ориентация, устойчивость, сбалансированность.

Регулирование территориального развития не может быть полезным и результативным, если не будет основываться на строгих теоретических представлениях о сути этого развития и смысле его регулирования. В то же время его содержательную сторону составляют только конкретные действия политического, правового, организационного, финансового, экономического и т. п. характера, и поэтому так понимаемое регулирование территориального развития следует считать конструктивно-содержательным выражением государственной региональной политики.

Прямое и косвенное регулирование. Государственное регулирование территориального развития представляет неординарный и, более того, парадоксальный феномен коррекции функционирования сложных систем. Оно реально осуществляется даже тогда, когда государство формально решает совсем другие задачи. Так, например, чисто экономическая политика приватизации имеет своим последствием передачу огромного и неодинаково распределенного по территории страны “ведомственного” сектора социальной инфраструктуры в муниципальное ведение, а затем и в собственность. Тем самым по-разному корректируются важнейшие параметры функционирования практически всех территорий, темпы и направления их развития.

Сопряженное регулирование. Любые локально осуществляемые регулятивные меры неизбежно корректируют потенции и направления развития многих других территорий, даже не соседствующих с прямым объектом государственного регулирования. Так, хорошо известная политика формирования свободных экономических зон на юго-восточном побережье Китая имела одним из своих последствий усиление территориальной дифференциации северных, центральных и прибрежных районов, что, в свою очередь, потребовало новой волны регулятивных действий, направленных на выравнивание невольно спровоцированных диспропорций.

Обязательность регулирования. Государственное регулирование территориального развития осуществляется всегда и повсюду.

Целенаправленное регулирование территориального развития есть обязательная функция практически всех государств мира, и если государство не осуществляет такого регулирования, то это означает лишь, что либо проблем такого регулирования просто не существует (например, в Ватикане), либо государство не озабочено своим настоящим и будущим, либо оно бессильно.

Нежелательность разнонаправленного регулирования. Конкретные действия, образующие структуру государственного регулирования территориального развития, могут быть явными и неявными, прямыми и косвенными, всеобщими и селективными. Точные количественные соотношения указанных действий определить достаточно сложно, хотя часто можно слышать, например, о “преимущественно неявной политике развития территории”, или о “преимущественно селективной поддержке территориального развития” и т. п. Важнее другое. Явные и неявные, прямые и косвенные, всеобщие и селективные регулятивные меры не обязательно однонаправлены и, более того, при неразумном использовании способны существенно снижать эффект друг друга. Так, например, результаты явных, прямых и селективных действий государства в отношении Приморского края (трансферт, разрешение на создание и функционирование свободной экономической зоны и т. п.) может быть во многом перечеркнут таким косвенным внешнеполитическим воздействием на региональную ситуацию, как признание прав Китая на ничтожную часть российской территории - устье реки Туманной.

“Центр” и “регионы”. Неординарны и субъекты отношений, возникающих в ходе государственного регулирования территориального развития. Внешне незамысловатая пара: “центр” - “субъекты федерации” (или “субъекты федерации” - “административно-территориальные образования”, например, отдельные города) лишь символизирует, и то слишком упрощенно, вектор соответствующих отношений и скорее их географические полюса, чем реальные субъекты. В этой связи отметим, что федеральный реальный “центр” представлен, как минимум, тремя субъектами рассматриваемых отношений.

“Центр”, прежде всего, представляет сама Российская Федерация как совокупность ее субъектов. Именно федерация республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных округов должна реализовывать свои интересы через высшие законодательные органы (палаты Федерального Собрания) и через результаты их деятельности - федеральные законы, которые определяют смысл и механизмы государственной поддержки регионального развития; назовем в этой связи хотя бы законы о федеральных бюджетах на очередной год, о бюджетном процессе, о налогах и т.д. Еще одним “центром” является Президент РФ, издающий указы, которыми утверждаются основные направления региональной и национальной политики, намечаются основные пути реформирования экономики (приватизация, земельная реформа и т.п.), а также конкретные меры по селективной поддержке того или иного региона. Наконец, “центр” - это и Правительство РФ и его министерства (в первую очередь, Минфин РФ и Минэкономики РФ), которые принимают соответствующие решения и, главное, подкрепляют их определенными финансовыми ресурсами; этот же “центр” реализует и нормативные акты, принимаемые Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ.

Множественность объектов регулирования. Исключительно многочисленны и качественно различны и объекты государственного регулирования регионального развития. Конечными ее объектами всегда являются отдельные группы населения, предприятия и организации всех форм собственности, хозяйственной ориентации (коммерческой и некоммерческой) и профиля деятельности (производственного, социального, управленческого и т. п.). При этом они могут становиться объектами государственного регулирования непосредственно со стороны органов власти федерального и субфедерального (республиканского, областного и т. п.) уровней, а также через промежуточное звено - органы местного самоуправления. Финансовый компонент этого регулирования, в свою очередь, может доходить до конечных получателей напрямую из федерального бюджета и (преимущественно) по каналам федеральных и субфедеральных межбюджетных отношений, а затем и по каналам местных бюджетов.

Государственная селективная поддержка регионов. Чаще всего на федеральном уровне регулирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных регионов. Под поддержкой понимаются специально организуемые органами государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:

стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных регионов (направленная миграция);

создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных “точек роста” (например, свободных экономических зон, технопарков и т.п.);

обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (например, содержание на территории объектов и отраслей федерального значения, финансирование закрытых административно-территориальных образовании, содержание курортов и других оздоровительных местностей федерального значения и т. п.);

сформировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения (пример - Калининградская область);

оперативно реагировать на образование зон бедствий (стихийных, техногенных и др.).

При этом важно подчеркнуть, что поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных регионов, то возникает сложнейшая задача объективного отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке регионов, на которые можно ощутимо и оправданно потратить скудные государственные ресурсы.

Необходимые уточнения. Предлагаемая трактовка государственного регулирования территориального развития и государственной селективной поддержки регионов будет не полна, если мы не уточним трех весьма важных смысловых положений, связанных с определением “государственный”.

Во-первых, это определение конституционно закреплено за двумя уровнями российского государственного устройства: федеральным (общегосударственным) и субфедеральным (региональным). Поэтому было бы правильней говорить не просто о “государственной”, а о “федеральной” или “субфедеральной” формах государственного регулирования и государственной поддержки.

Во-вторых, все, что говорилось в начале раздела о территориальном развитии, относится не только к территории субъекта федерации в целом, но и к любым более дробным административно-территориальным образованиям (сельский район, населенный пункт и т. п.). Поэтому объектом государственного (федерального и субфедерального) регулирования и поддержки в широком смысле этого слова могут и должны стать и эти образования, причем, по нашему мнению, субъекты федерации должны были бы строить свои отношения с указанными образованиями точно по такой же организационно-правовой модели, по какой строит свои отношения с субъектами федерации (регионами) сама федерация в целом.

В-третьих, внутри единой страны каждое действие, изменяющее структуру и пропорции политических, социальных, экономических к иных отношений в пользу одной из территориальных единиц, автоматически изменяет их (и часто - в худшую сторону) для других. Правда, в долгосрочной перспективе выход из критической ситуации одного субъекта федерации всегда полезен для федерации в целом, так же как выход из “прорыва” одного цеха улучшает положение всего предприятия. Но для этого требуется время, а в период принятия конкретных решений о поддержке одного элемента территориальной общности, остальные вправе ощущать, что эта поддержка идет исключительно за их счет.

Однако независимо от обоснованности таких мнений, несомненно, что федеральная поддержка регионального развития должна быть результатом решений всей федерации, всех ее субъектов, а не одного “центра”. Столь же несомненно, что по такому же принципу (общего согласия) должны приниматься решения и об оказании государственной субфедеральной поддержки конкретным внутрирегиональным образованиям (районам, городам и т. п.).

Специфика правовой среды. Проблемы государственного регулирования территориального развития дополнительно осложняются наложением друг на друга нечетких норм конституционного, административного и гражданского права.

Так, конституционное право регулирует федеральные отношения и, одновременно, выстраивает неустойчивую вертикаль взаимодействия федеральных и формально независимых от них органов государственной власти субъектов федерации. Здесь устанавливается приоритет договорных и согласительных механизмов при допустимости прямого (хотя и временного) распорядительства со стороны Президента РФ (ст. 85 Конституции РФ). Отметим также, что Конституция РФ, в основном, говорит о “разграничении предметов ведения и полномочий” между органами государственной власти разных уровней (ст. 5) и в то же время в ряде статей (66, 71, 72 и др.) указывается на возможность отношений между собственно субъектами федерации и Российской Федерацией в целом как самостоятельными субъектами права. Это нашло практическое отражение и в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Если в большинстве уже подписанных договоров сторонами действительно выступают органы власти, то три договора заключены между Российской Федерацией и республиками - Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Башкортостаном.

С другой стороны, есть ситуации, когда субъекты федерации и муниципальные образования на законном основании становятся правомочными участниками гражданских правоотношений. Так, в соответствии с Гражданским Кодексом РФ (ст. 124) Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом (ст. 125) от имени Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований могут своими действиями приобретать соответствующие права и обязанности и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти или, соответственно, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Вступая в вышеуказанные отношения, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Казалось бы, что наиболее отчетливо правовые регуляторы территориального развития должны быть закреплены в административном праве. Однако и здесь свойственные этому праву отношения жесткой субординации, прямого распорядительства и т. п. атрибуты управленческой вертикали оказываются мало приемлемыми из-за конституционной независимости органов власти субъектов федерации по всем вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и зафиксированным в ст. 71. По всем остальным вопросам, как предписано Конституцией и зафиксировано в соответствующих договорах, применяются не свойственные административному праву технологии “согласования”, “разработки с участием”, “договоров” и т. п. Органы же местного самоуправления по Конституции не входят в структуру государственной власти и тем самым вообще не устанавливают административные отношения с соответствующими органами на федеральном и субфедеральном уровнях.

Все это не способствует упорядочению государственного регулирования территориального развития. Возникает актуальная и ответственная задача либо формирования новой ветви права (например, муниципального), либо предметной кодификации норм конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, либо разработки и принятия специального закона об основах государственного регулирования территориального развития. По нашему мнению, в современных условиях наиболее реальным является именно последнее.


[1] Алексеев А.И., Мироненко Н.С. “Известия АН, серия географическая, 2000, №6, стр. 18-27.

[2] Вардомский Л.Б., Трейвиш А.И.“Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России”, М., 1999c.189-205.

[3] Баранский Н.Н. Избранные труды. М., Мысль, 1980. С. 96-127.

[4] Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. “Центр и периферия в региональном развитии”. М., 1991. С. 7-25.

[5] Ныммик С.Я. в кн. “Современная география: вопросы теории.” М., Мысль, 1984. С. 186-192.

[6] Маергойз И.М. В кн. “Территориальная структура хозяйства”. Нов., Наука, 1986. С. 21-33.

[7] В кн. В.Н. Лексина, А.Н. Швецова “Государство и регионы”. М., УРСС, 1997. С. 23-51.


Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 955; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:






Мы поможем в написании ваших работ!