Устойчивость, сбалансированность и социальная ориентация в больших (государственных) региональных системах.
В масштабах государств, особенно пространственно значительных и со сложной территориальной организацией общества, достижение устойчивости стабильности и социальной ориентации оказывается возможным лишь при условии определенной гомогенности политическою, социального, экономического, экологического пространств.) Ни о каком территориальном развитии в масштабах таких государств не может быть и речи, если в каждой территориальной единице не выполняется конституционный минимум общих законных установлений, если население каждой территории не может получить единый установленный минимум социальных благ и не в состоянии реализовать установленные и единые для всех территорий политические права. Ни о какой устойчивости, сбалансированности и социальном прогрессе в масштабах страны не может быть и речи, если социально-экономические или экологические параметры отдельных регионов в несколько раз хуже средних, если соседствуют относительно процветающие и абсолютно депрессивные территории. В России (в ее новейшем геополитическом пространстве) проблемы общегосударственной устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации будут неизменно усугубляться естественными и привнесенными диспропорциями развития северных и несеверных территорий.
Поэтому региональная политика каждого государства - это, во многом, политика недопущения сглаживания резких территориальных диспропорций, это и неизбежное вмешательство по этому поводу в развитие практически каждой территориальной единицы. Здесь необходим тонкий баланс централизации и децентрализации, державности и автономности, естественных различий и неизбежного нивелирования.
|
|
|
Диспропорции территориального развития и государственная политика “выравнивания”
Анализ и норма. Обязательной задачей любого государства является недопущение особо острых кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций в отдельных регионах (или снятие их остроты) как повода к появлению аномально высокой территориальной дифференциации, нежелательной ни в одном нормально функционирующем государстве. Подчеркнем, что речь идет именно об аномалиях, поскольку территориальная дифференциацияя как таковая - явление обычное и распространенное. В каждой стране есть относительно процветающие и безусловно отсталые регионы, почти в каждом городе - кварталы богатых и бедноты, “хорошие” и “нехорошие” районы. В отдельных государствах и даже на территории нескольких сопредельных государств могут возникнуть устойчивые зоны бедствия (типа африканского сахеля) и т.д.
|
|
|
Естественные территориальные различия даже общественно полезны, поскольку именно они вносят динамизм в экономически и социально оправданное размещение мест приложения труда, в структуру поселений и т. п. Государство и конкретных людей тревожат не сами территориальные различия, во многом формируемые природно-климатическими условиями, социально-историческим фоном и т.п., а мощная динамика спада или отставания от других регионов.
Что есть норма и что есть аномалия территориальной дифференциации решают не столько ученые и правительства, сколько само население соответствующих регионов. Оно активно реагирует на неприемлемые региональные различия стремлением к перемене места жительства и работы, политическими выступлениями и т.д. И это вполне понятно, так как социальными индикаторами территориальных депрессий и снижения уровня жизни становятся сокращение (по сравнению с другими регионами) рождаемости и продолжительности жизни, искажение демографической структуры, рост преступности и т. п.
Наиболее остро территориальная дифференциация ощущается тогда, когда прежнее благополучие сменилось безнадежным упадком (кризис производства, экологическая катастрофа и т.д.), а люди не имеют возможности изменить место жительства или работы и перебраться в другой, более благополучный регион. Именно в этих случаях начинают говорить о депрессивных территориях и о необходимости государственной селективной поддержки определенному региону.
|
|
|
Политика “выравнивания”. Аномальные (резко отличающиеся от средних) территориальные различия в уровне и качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, придодно-ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования многими государствами политики так называемого “выравнивания”. Ее результатом считают последовательное приближение параметров уровня жизни и экономического развития в худших (по этим параметрам) регионах как минимум к среднему уровню.
Политика “выравнивания” как идеология государственного воздействия на параметры функционирования отдельных регионов используется в различных масштабах и применительно к разным группам таких параметров (в том числе и весьма неполно характеризующим территориальное развитие). Так, например, крупномасштабная политика “выравнивания” осуществляется в ФРГ (по отношению к землям бывшей ГДР), в Италии (проблема “Север-Юг”), в Китае, в Японии и во многих других государствах. В России политика “выравнивания” проводится преимущественно селективно, применительно к отдельным территориям (например, путем разработки и реализации соответствующих программ), а на общегосударственном уровне - применительно к уравниванию “бюджетной обеспеченности” населения, т.е. по важному, но не определяющему параметру территориального развития.
|
|
|
Отметим в этой связи, что с реализацией курса Правительства РФ на все большее перекладывание оплаты социальных услуг (в первую очередь, по содержанию жилья) на само население, бюджетное “выравнивание” на основе трансфертов будет все менее способствовать снятию аномальной территориальной дифференциации по потреблению населением этих услуг. Отметим и то обстоятельство, что в России бюджетное “выравнивание” не ориентировано на снятие действительно аномальных различий территориального развития (что было бы уместно в стране с крайне низкой бюджетной обеспеченностью в целом и с наличием огромных различий в развитии отдельных территорий). “Выравнивание” ориентировано на именно уравнивание, и в этот процесс вовлечены каждые девять из десяти субъектов федерации.
Анализ ситуации. Аномально высокая территориальная дифференциация и территориальная дезинтеграция России, их причины, параметры и последствия были исследованы нами еще в начале 1992 года. К сожалению, и сама ситуация и ее параметры с тех пор существенно не изменились. Если что постепенно “выравнивается” по регионам, то это- уровень экономического спада, - и не потому, что из кризиса выходят экономически депрессивные территории, а потому, что кризис становится регионально всеобщим. В 1992-1995 гг. средние по России темпы спада производства были характерны для предприятий каждого второго субъекта федерации, а в 1996 году - для трех четвертей российских регионов. Соответственно снизилась и доля относительно благополучных регионов - с одной четверти в 1992 году до одной десятой в 1996 г. Особенно резко дифференцированы по отдельным регионам России показатели уровня и качества жизни населения. В 1995-1996 гг. средняя продолжительность жизни в отдельных субъектах федерации различалась на 17(!) лет у мужчин и на 12 лет - у женщин, доля пенсионеров по возрасту в 3,5 раза, среднемесячные доходы населения (1995 г.) - в 14 раз, средняя оплата труда с учетом социальных выплат - в 11,5 раз, стоимость набора 19 основных продуктов питания - в 4,2 раза, отношение стоимости 19 основных продуктов питания к средней заработной плате - в 7,3 раза, прожиточный уровень в 6 раз, а отношение прожиточного минимума к заработной плате - в 5 раз, доля в доходах населения субъекта федерации 20% самых бедных - в 10 раз, доля в тех же доходах 20% самых богатых - более чем в 2 раза и т.п. Разница между покупательной способностью населения (отношения среднедушевых доходов к региональному прожиточному уровню) в начале 1996 года составляла 6 раз и за год выросла еще на 30%. На одном полюсе этой “способности” находятся Москва, Тюменская область. Красноярский край, постоянно забастовочная Кемеровская область, С.- Петербург, Ульяновская и Орловская области, на другом - республики Северного Кавказа, Калмыкия, Читинская область и особенно бедствующая Республика Тыва. Более чем в 10 раз отличаются показатели официально зарегистрированной безработицы.
Не на “проценты”, а в “разы” отличаются субъекты федерации по насыщенности дорогами, связью, энерго- и топливоснабжением, водообеспечением и другими базовыми условиями территориального развития. То же относится и к социально-инфраструктурному обеспечению населения, и к потреблению им социальных услуг. Агрегированные показатели уровня жизни населения отличаются более чем в два раза, - и это показатели, усредненные по территориям отдельных субъектов федерации, а если опуститься на уровень поселений, то кратность различий возрастет еще втрое.
Официальная статистика и реальность. Естественно, что официальная статистика не предоставляет данных ни о действительном уровне доходов населения, ни о фактическом достатке богатых, ни о неподдающихся логическому объяснению действительных источниках существования миллионов бедствующих людей. Поразительные способности народа, не имеющего ни эффективной собственности, ни финансовых сбережений, обходиться месяцами без зарплаты или без пенсий порождают иллюзию того, что “везде одинаково плохо” и “везде люди живут”. Эта формула самоуспокоения весьма опасна, поскольку “плохо” в Москве и на севере Чукотки – совсем не одно и то же, а понятие “живут” весьма растяжимо: все еще “живут” и в состоянии агонии.
По нашему мнению, “теневая” статистика не менее опасна для общества, чем “теневая” экономика. Общество, не располагающее объективной информацией о своем социальном здоровье, не способно ни правильно поставить диагноз, ни (что еще более важно) проводить осмысленную социальную политику в масштабах отдельных групп населения и государства в целом. Можно предположить, в частности, что новый социальный курс Правительства РФ, связанный с дифференциацией доходов населения полностью или частично оплачивающих социальные услуги (жилье, транспорт и т.д.), будет трудно осуществим прежде всего из-за отсутствия объективных оценок индивидуального благосостояния.
В еще большей степени вышесказанное относится к оценке действительных территориальных диспропорций. В этом случае на неполную и существенно искаженную картину социального состояния населения, представляющего немыслимый конгломерат несопоставимых по уровню жизни социальных групп, накладываются не менее искаженные показатели экономического и финансового состояния производства. Бартер, “черный нал”, изощренные “взаимозачеты”, бесчисленные возможности сокрытия прибыли и доходов при общероссийской распространенности совершенно различно и в разной структуре воздействуют на соответствующие параметры финансово-экономического состояния отдельных регионов. В этой связи понятно общее недоверие к объективности всех видов селективной поддержки регионов - от бюджетных трансфертов до преференций конкретным предприятиям. Не удивительно, что за всеми этими действиями многие видят не результаты обследования и сравнительных обоснований, а поощрения властью политических “любимчиков” или происки неведомых коррупционеров.
Отметим, что многие исследователи (и мы - в их числе) не считают современную информационную недостаточность оценки региональных ситуаций безнадежной. Далее мы приведем некоторые рекомендации по этому поводу, а здесь лишь подчеркнем, что нигде и никогда эта недостаточность не считалась поводом для отказа от политики “выравнивания” и была лишь основанием для экспериментального поиска более совершенных технологий принятия соответствующих решений.
Проблемы группировок. Качественная и количественная разнородность параметров, описывающих состояние отдельных регионов, существенно затрудняет корректные сводные оценки, различные обобщения и т. п. Это стимулирует замену многоаспектных индивидуальных характеристик упрощенными словесными клише и появление на этой основе моноаспектных группировок. Некоторые из них даже закрепляются в законодательстве, например, законы о федеральных бюджетах на 1995 и 1996 гг. включали понятия “нуждающиеся” и “особо нуждающиеся” регионы, а для расчета соответствующих трансфертов применялись показатели “бюджетной обеспеченности”. В 1996 году стали активно использоваться группировки типа “доноры” и “реципиенты”, а в законе о бюджете на 1997 год - “группа I”, “группа II” и “группа III” (две первых - “северные” и “приравненные к северным” регионы, третья - все остальные).
Отношение к подобным группировкам, видимо, должно быть двояким. С одной стороны, все они несомненно искажают действительные региональные ситуации; так, регионы-реципиенты”, получая государственную поддержку в виде бюджетных трансфертов, используют государственные средства отнюдь не “доноров”, а “доноры” чаще всего сами пользуются государственной поддержкой (только в иной форме). С другой стороны, любые группировки приемлемы, если они осуществляются по одному (группировочному) признаку и не претендуют ни на что другое, особенно на роль универсальных характеристик.
Пример группировок. Рассмотрим методы группировки по уровню социально-экономического развития регионов, предложенные Минэкономики РФ в программно-прогнозных материалах конца 1996 года. В них выделены группы регионов с “относительно высоким уровнем развития”, “выше среднего”, “со средним уровнем”, “ниже среднего”, “с низким уровнем” и с “крайне низким уровнем развития”. При этом в основу группировки закладывалась “комплексная оценка социально-экономического развития регионов (в баллах)”, а последняя рассчитывалась исходя из фактических показателей: среднедушевого производства валового регионального продукта (млн. руб./чел.), индекса производства (% за 1991-1995 гг.), доли населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума (%), уровня безработицы (% к экономически активному населению), обеспеченности жильем (кв. м. на чел.), обеспеченности детскими дошкольными учреждениями (мест на 1000 детей дошкольного возраста), обеспеченности общеобразовательными учреждениями (посещений в смену на 10 тыс. жителей), обеспеченности нестационарными и стационарными лечебными учреждениями (соответственно посещений в смену на 10 тыс. жителей и коек на 10 тыс. жителей).
Для сведения этих разнокачественных показателей в единую “комплексную оценку” использовались коэффициенты: 4 (душевое производство, население с доходами ниже прожиточного уровня), 3 (динамика производства), 2 (безработица, обеспеченность больничными стационарами), 1 (обеспеченность детскими дошкольными и амбулаторно-поликлиническими учреждениями). Включение региона в ту или иную группу производилось на основе средневзвешенных балльных оценок (разность показателя по региону и среднего по стране, деленная на среднее по стране). Естественно, что при этом показатель “комплексной оценки развития” в середине списка “регионов со средним уровнем развития” меняет значение с “плюса” на “минус”; самыми “средними” являются Воронежская область (+0,09) и Амурская область (-0,11). “Усреднение” неизбежно нивелирует действительные различия, и у этих двух регионов, находящихся в одной группе и стоящих по расчетному “уровню развития” практически рядом, среднедушевое производство валового регионального продукта различается на 60%, уровень безработицы - в 4 раза, обеспеченность местами в школах - более чем в 2 раза и т.д. В этой связи снова возникает вопрос: что же именно предлагается выравнивать, проводя государственную политику выравнивания?
Некоторые рекомендации. Ранее мы отмечали, что правомерность избранной методологии оценки региональных ситуаций (в том числе и уровня развития региона) зависит только от того, какую цель преследует эта оценка. Тем не менее, можно предложить несколько универсальных условии обеспечения объективности оценок состояния регионов для целей государственного регулирования территориального развития.
Во-первых, любые оценки, претендующие на что-то большее, чем констатацию одного изолированного факта (типа “спад или рост производства”), должны характеризовать сущностные стороны собственно территориального развития. Во-вторых, такие оценки должны быть многоаспектными; о чем может сказать, например, увеличение числа больничных коек на 10 тыс. жителей, если рядом не поставить показатели здоровья населения или качества лечения? В-третьих, нужно максимально уходить от соблазна интегрированных показателей, если, разумеется, не ставится цель обосновать простейшие решения (например, выделение трансферта для целей “бюджетного выравнивания”).
Системная оценка состояния регионовд ля целей государственного регулирования их развития, в настоящее время практически не осуществляется, и в том, по нашему мнению, состоит первородный грех этого регулирования, существенно уменьшающий эффект самых, казалось бы, результативных действий. Отсутствие такой оценки не дает возможности ни правильно выбрать объект принимаемых решении, ни взвешенно определить приоритеты направления все более дефицитных средств, ни корректно оценить полученные результаты. Основным выводом из вышесказанного является простое утверждение: экономя на оценке региональной ситуации, мы неизбежно способствуем неэффективному использованию ресурсов “поддержки”.
Для предлагаемой оценки состояния регионов необходима совокупность системных оценок уровня и качества жизни всех групп населения, всех составляющих экономического потенциала территории; природоресурсного потенциала территории (в том числе в стоимостном выражении); финансового состояния территории (включая все средства федерального бюджета “оседающие” в данном регионе); кризисных, чрезвычайных и других аналогичных ситуаций и т.д.
Используемое нами понятие “системная” здесь не раскрывается, поскольку региональная аналитика - особый и самостоятельный предмет. Отметим лишь, что в каждую из этих “системных оценок” должны входить вышеупомянутые сущностные параметры территориального развития. Например, оценивая уровень и качество жизни, следует обязательно анализировать рождаемость и младенческую смертность, продолжительность жизни, долю экономически активного и социально опекаемого населения, долю постоянного населения и показатели миграции, долю покрытия самим населением стоимости социальных услуг, долю самообеспечения населением потребности в определенных товарах (прежде всего, продовольственных) и услугах и т.д.
Прогноз: дифференциация возрастает. Политика “выравнивания”, как и все связанное с территориальным развитием, дает ожидаемые результаты далеко не всегда, а положительные сдвиги, как правило проявляются лишь через длительное время. Еще более сомнительно получение ощутимых результатов во время всеобщей депрессии, когда, как ранее указывалось, государственная поддержка регионов и не ориентирована на развитие. Все годы переходного периода и тогдашней политики “выравнивания” были годами усиления территориальной дифференциации. Это усиление стало устойчивой тенденцией, и по уже упоминавшемуся “Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2000 года”, выполненному Минэкономики РФ в конце 1996 года, дифференциация уровня социально-экономического развития регионов к 2000 году не только не снизится, но, наоборот, увеличится почти вдвое, причем различия в среднедушевом производстве валового регионального продукта возрастет в 1,4 раза, а в доле населения, имеющего доходы ниже прожиточного уровня - более чем в 6 раз. Те же тенденции прослеживаются и по прогнозу на 2005 год; например, дифференциация по производству среднедушевого валового регионального продукта в 1996 - 2005 годах по расчетам может увеличиться в 2,7 раза.
Прогноз: “худших” становится больше. Показательны и прогнозируемые перемены в вышеприведенных группировках. Так, группу регионов с “относительно высоким уровнем развития” по расчетам могут покинуть 4 региона из 10, группу с “уровнем развития выше среднего” - 7 из 14, вдвое сократится группа регионов “со средним уровнем развития” и т. п. Самое худшее то, что по прогнозу втрое увеличится численность группы регионов “крайне низкого уровня развития”, причем ни один из них, бывший в этой группе в 1995 году, по оценкам Минэкономики РФ, почти не имеет шансов для перехода в более высокую группу. И это может свидетельствовать как о реальной оценке сложностей выхода из общероссийской кризисной ситуации, так и о том, что используемые меры государственного регулирования территориального развития и, в частности, действующей политики “выравнивания”, в такой ситуации “не работают” и нуждаются в серьезной модернизации.
Возможности саморегулирования. Государственное регулирование территориального развития в тех или иных формах осуществляется с тех пор, как создались первые государства. Однако, до конца прошлого века та часть этого регулирования, которая связана с “выравниванием”, в значительной степени выполняется самим населением при некоторой поддержке или при попустительстве государства.
Первой и главной движущей силой этого “саморегулирования” была социальная мобильность населения: люди сами снижали социальную нагрузку на “худшие” территории и переселялись в более благоприятные места. Классическим примером считаются США, своеобразным символом саморазвития которых стали переселенцы. Эта традиция не утеряна до сих пор, и по данным Бюро переписи США в 80-х годах нашего столетия средний американец за свою жизнь переезжал с места на место 11 раз, а ежегодно 17% населения переезжало в новые дома.
Именно социальная мобильность позволяет в большинстве случаев снижать отрицательный эффект территориальных диспропорций и территориальных депрессий в большинстве стран мира; благодаря этой мобильности в значительной степени решаются столь острые для нас социальные проблемы массового закрытия угольных шахт.
Второй важной составляющей саморегулирования территориальных диспропорций является инициируемый правительствами передок капиталов на ранее депрессивные территории. Путем различных льгот и используя привлекательность сравнительно дешевой рабочей силы иногда удавалось привлечь к возрождению таких территорий или к реструктуризации их экономики частный капитал. Впрочем, в нашем веке в такого рода “саморегулировании” определенную, а иногда и решающую роль все же играли средства государственной поддержки.
Социальная мобильность: русский вариант. Вопреки расхожему мнению, русские всегда были “легки на подъем” - без этого не состоялось бы, в частности, самостоятельное заселение огромных пространств России, - и всегда шли от худшего к лучшему - к немерянной земле и к относительной свободе. Даже во времена жесткого закрепления крестьян за помещиками производились массовые переселения “на вывод”, а в XVII-XVIII вв. Россия была просто наводнена беглыми.
В петровские времена, например, даже понадобились специальные меры для возвращения “беглых”, т.е. всех ушедших без разрешения лиц, находившихся в тягле и в крепостной зависимости (а таковым было все крестьянство и посадское население). Поистине драконовскими мерами (специальные поборы с помещиков, сыск, пытка) возвращались на прежние места массы людей, которые не могли (или не хотели) уйти в Сибирь или на Дон и оставались в пределах центральных областей. Именно при Петре I давняя норма Уложения 1649 года о бессрочности сыска беглых, обросшая “Сы-щиковым наказом” 1683 года, указом 1693 г. и многими другими распоряжениями, дополнилось законом 1721 года “О беглых и холопах” как государственной реакцией на незаконную и огромную по масштабам социальную мобильность населения.
Следует подчеркнуть, что и во все последующее время русские “голосовали ногами” именно за выбор лучшего места для жизни. Массовое отходничество с неизменным оседанием крестьянства в городах, переселения целыми деревнями на юг и на восток России и тому подобные миграции были нормой, а американское освоение “Дикого Запада” соотносится с освоением пространств России как вестерн с народным эпосом.
Не стал исключением и советский период, когда массовое переселение крестьян и жителей малых городов в новые индустриальные центры было связано не столько с отзывчивостью народа на призывы “догнать и перегнать”, а стремлением уйти из стремительно скатывающихся к депрессии прежних обжитых мест. Теми же причинами во многом определялось и одно из последних массовых переселений - на целинные земли.
Как ни странно, но с осознанным стремлением к перемене мест связано и формирование новых городов и поселков Крайнего Севера. Заработная плата, возможности продвижения по службе и даже социальное обслуживание там были существенно выше, чем в среднем по России, и в соединении со многими льготами (в том числе с узаконенной возможностью вернуться на прежнее место) в ряде случаев даже создавали своеобразную конкуренцию; например, совсем не просто было переехать в Норильск. В течение десятилетий рассмотренные процессы в значительной степени регулировались и стимулировались государственной службой “организованного набора работников”.
Современная ограниченность “самовыравнивания”. К сожалению, в настоящее время фактор социальной мобильности потерял свою прежнюю значимость в саморегулировании территориальных диспропорций. Основная часть населения не имеет финансовых возможностей переезда из депрессивной территории на новое место работы и жительства: переезд семьи из трех человек на расстояние тысячи километров (среднероссийский масштаб радиуса бедствия) потребует от 500 до 800 минимальных заработных плат. Но дело не только в этом: почти ни в одном регионе России никто не ждет переселенца как необходимую рабочую силу, а в сельском хозяйстве можно претендовать либо на нищенскую оплату труда в псевдоколлективных хозяйствах, либо на крайне сомнительное фермерство.
Столь же маловероятно и “самонаправление” на депрессивные территории частных инвестиций. Спад экономики на этих территориях не случаен, и каждый новый инвестор (если только он не найдет сферы быстрого оборота капитала) столкнется с теми же проблемами, что и его предшественники.
И опять же мировая практика, опыт относительно благополучных стран показывают, что только прямое или опосредованное регулирование территориального развития со стороны государства в состоянии эффективно осуществить территориальное “выравнивание”. Для этого не обязательны (хотя и желательны) прямые государственные вложения, но совершенно необходима разумная и твердая политика государственного регулирования, функционирующая как четкая организационно-правовая система и действующая в соответствии с определенными принципами. Содержание этого регулирования, его модель и базовые принципы рассмотрены в следующих разделах книги.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 577; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!