Прикладное значение экономической и социальной географии

 “Развитие” в тени “поддержки”. Что есть “территориальное развитие” как предмет государственной заботы? Существует ли этот предмет сейчас, когда идея системного развития, казалось бы, повсеместно сменилась парадигмой экономического и физиологического выживания, а по отношению к регионам государство работает преимущественно в режиме “поддержки”? Ситуация еще серьезней, и свидетельство тому официальный публикатор федеральных нормативных актов - “Российская газета”, где в постоянной рубрике “Правительство РФ - регионам” сообщается о государственном субсидировании и иной (в основном, финансовой) помощи отдельным предприятиям. В том, что эта помощь именуется поддержкой регионов есть свой смысл, поскольку во время засухи “всякая влага во благо”, и если на каком-то заводе в результате федеральной помощи сохранят какое-то число рабочих мест, то в конкретном регионе такое решение действительно будет расценено как “поддержка”. Ведь жители будут получать зарплату, а не пособия по безработице, эти люди смогут платить налоги и частично оплачивать стоимость социальных услуг, предприятия будут вносить налоги и другие обязательные платежи в региональный и в местный бюджеты, во внебюджетные социальные фонды и т. д.

Следует констатировать, что современная региональная политика действительно ориентирована не на “развитие”, а на “поддержку”. Не удивительно, к примеру, что, начиная с 1994 года, в федеральном бюджете присутствует фонд финансовой поддержки регионов - источник всем известных трансфертов. Неудивительно и то, что в большинстве нормативных актов соответствующего содержания также присутствует слово “поддержка”.

Необходимость перехода к политике развития. Почему же мы акцентируем внимание не только на “поддержке регионов”, но и на “территориальном развитии”? А потому, что поддержать тонущего, дать ему возможность плыть (в том числе, и научив плавать) и сориентироваться в направлении движения (к спасению или в зону мертвой зыби) не одно и то же. Конечно же, первейшая задача - не дать утонуть, поддержать на плаву, но ведь силы нуждающегося в помощи и оказывающего помощь быстро иссякают, и нужно как можно скорее переходить к движению в нужную сторону.

Как будет показано далее, современная “поддержка” по ряду объективных причин не обеспечивает выхода регионов из бедственного положения. Одна из таких причин состоит в том, что в России были нарушены и до сих пор нарушаются не только законы развития общества и его экономической базы, но и законы территориального развития. Многое делалось и делается, даже с самыми благими намерениями, во вред территориальному развитию. Вот почему столь необходимо, не отвергая практики государственной “поддержки”, более четко определить политику собственно территориального развития и проводить ее в соответствии со смыслом этого развития и с имеющимися политическими, организационными, материальными и финансовыми возможностями государства и регионов. В сфере экономики первые шаги перехода к модели развития уже сделаны: разработана среднесрочная программа структурной перестройки и экономического роста, предусмотрен специальный федеральный “бюджет развития” и т. п. В региональной сфере такой переход осуществить гораздо труднее, но тем более необходимо.

Территория. Насколько системны “региональные системы”? Использование нами понятий “территория” (и определение “территориальное”) и “региональные системы” требует некоторых дополнительных объяснений. Под “территорией” здесь и далее понимается не географическое пространство со всеми его атрибутами, весьма условными очертаниями, и еще более условным “единством всего на нем находящегося”. Территорией мы называем определенную часть социального (в первую очередь, населения), природного (в том числе природно-ресурсного и экологического), экономического, инфраструктурного, культурно-исторического и, наконец, собственно пространственного потенциалов государства, которая находится в юрисдикции субфедеральных или местных (муниципальных) органов власти. Соединение в таком определении естественных и специально создаваемых (в том числе и административных) признаков позволяет в контексте нашего исследования использовать в качестве синонима понятия “территория” словосочетание “территориальное образование”, в котором подчеркивается именно созидательное начало, результат нормативно закрепленного процесса формирования территориальных единиц. Иначе говоря, “территория” понимается как совокупность пространственно совпадающих частей социального, природно-ресурсного и иных потенциалов государства, по отношению к которой (совокупности) можно производить соответствующие регулятивные действия как со стороны государства, так и со стороны органов власти или самоуправления этой территории. Повторим, что речь идет именно о совокупности, а не о системе.

В этой книге мы иногда употребляем еще один синоним понятия “территория” - “региональная система”. Называть территориальные образования системами стало в последнее время настолько обычным, что вопрос о корректности указанного словосочетания практически не обсуждается. Тем не менее, применительно к реальным территориальным образованиям широкое использование понятия “система” требует определенной осторожности. Так, даже несомненные связи между элементами территориальных образований (например, весьма жесткие пространственные связи между природными ресурсами и эксплуатирующими их предприятиями) часто определяются лишь естественной экономической нецелесообразностью или даже невозможностью их расчленения (нельзя, например, территориально отделить месторождение руды и ее добычу). Во многих случаях эти связи, напротив имеют искусственный, субъективный, случайный характер; подтверждением этого могут служить, например, новейшие искусственные системы расселения в зоне Байкало-Амурской магистрали. Поэтому любое территориальное образование столь же “целостно”, сколько и конгломератно. Отметим и то обстоятельство, что по мере перехода от макро- к микрорегиональному уровню воздействие многих системообразующих факторов на “целостность” и внутреннее “единство” рассматриваемых образований стремительно убывает. Чем меньше занимаемое им пространство, тем более открытым (в системном смысле) становится это образование в хозяйственном (если исключить абсолютно натуральные хозяйства), экологическом и других отношениях.

Можно предположить, что практически все современные территориальные образования являются своеобразным типом системно-конгломератных структур, для которых “единство” и “целостность” следует преимущественно рассматривать как идеальное состояние. В соответствии с этим территориальное развитие как обеспечение устойчивости, сбалансированности и социальной ориентации функционирования территориальных образований немыслимо без ориентированных на социальные приоритеты системообразующих преобразований: стремления к структурной сбалансированности, создания недостающих звеньев, преодоления деструктивности отдельных элементов, стимулирования внутри- и межрегиональных связей территории. Такое понимание “территориального развития” принципиально отличает его от процессов механического роста или структурных усложнений. Например, нельзя отнести к подлинному территориальному развитию ни одностороннее насыщение территории промышленными объектами (практика “освоения” русского Севера), ни расширение территории (“пространственный” рост г. Москвы в последние десятилетия) и т. п.

Логически вытекающим из этих представлений является понимание “системного регулирования территориального развития как сознательно организуемой совокупности идеологических, политических, правовых, экономических и административных воздействий на условия, приоритеты и ограничения трансформации отдельных элементов территориальных образований и (или) взаимосвязей между ними с целью разрешения территориально-хозяйственных, административно-территориальных и иных противоречий и обеспечение на этой основе воспроизводства территориального потенциала как системы. Такие воздействия по отношению к конкретной системе могут быть экзогенными или эндогенными (осуществляемыми местными представительными и исполнительными органами, общественными самоуправляющимися организациями и т.д.), что диктует необходимость включения в число важнейших задач территориального управления и разрешение противоречий межсистемного и иерархического характера.

Территориальное развитие. Определение. С начала 70-х годов нашего столетия в мировом сообществе стали укрепляться, а с 80-х годов и доминировать идеи глобального и регионального развития, формулируемые в понятиях социальных приоритетов, устойчивости и сбалансированности. Напомним, что еще в 1962 году в знаменитой 117-ой Конвенции МОТ (которая, естественно, тогда не была ратифицирована СССР) указывалось: “Всякая политика должна прежде всего направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу. Политика более общего назначения определяется с должным учетом ее влияния на благосостояние населения”.

Позднее эти положения дополнились научно обоснованными концепциями “устойчивого развития”, которые уже были официально признаны новой Россией. Свидетельством тому может служить, в частности, Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. №440 “О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию”.

Общественное признание вышеуказанных положений подкрепило близкую к ним авторскую концепцию территориального развития, сформулированную еще в первой половине 80-х годов и развитую в последующих исследованиях. Это позволяет нам достаточно обоснованно понимать под территориальным развитием такой режим функционирования региональной системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории. Так понимаемое “территориальное развитие” осознается не как утопия или недостижимый идеал, а как единственно приемлемая норма регионального бытия, любые отклонения от которой воспринимаются как деградация, системный кризис, депрессия и т. п.

Следует подчеркнуть также, что “устойчивость”, “сбалансированность” и “социальная ориентация” - не умозрительные категории, а вполне осязаемые качественно и выражаемые количественно взаимосвязанные характеристики состояния территорий.

Устойчивость. Важнейший признак территориального развития - устойчивость - предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, экологической, хозяйственной и т. п. составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Поэтому, например, чрезмерная интенсивность изъятия природных ресурсов (даже обещающая мощное разовое обогащение территории) никак не укладывается в концепцию устойчивого территориального развития. Естественно, что территориальное развитие, как и любой другой сложный процесс, не может проходить в строго линейной форме; здесь возможны спады и подъемы, периоды накоплений и реализации накопленных резервов развития. В этой связи параметры устойчивости как позитивной (сохраняющей общее направление развития при допустимости временных отклонений) динамики могут быть выражены соответствующими долгосрочными динамическими рядами фактических и прогнозных характеристик региональной системы.

Сбалансированность. То же относится и к требованию “сбалансированности”, т. е. особой для каждой региональной системы пропорции ранее указанных составляющих ее потенциала, обеспечивающей устойчивость и социальную ориентацию развития системы. В современных условиях наиболее уязвимыми являются экологическая, природно-ресурсная, а во многих регионах и социальная составляющие потенциала территориального развития. В то же время, территориальное развитие не предполагает искусственное поддержание уже имеющихся пропорций; наоборот, часто это развитие возможно лишь при их корректировке. Так, например, во многих районах Крайнего Севера переход к устойчивому и социально ориентированному территориальному развитию немыслим без сокращения чрезмерной социальной нагрузки на территорию, образовавшейся в период экстенсивного индустриального освоения соответствующих районов.

Социальная ориентация. Наиболее очевидный и до сих пор наименее учитываемый признак территориального развития - социальная ориентация, т. е. оценка вектора и количественных параметров региональных ситуаций прежде всего по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения. Это особенно важно понимать именно в наше время, когда хозяйственному выживанию подчинено практически все, когда самоэксплуатация людей (тех же фермеров или городского населения, самообеспечивающихся на клочках возделанной ими земли) становится нормой. Динамика реального уровня потребления социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и духовного здоровья, образования, наконец, продолжительность жизни должны стать главными результирующими показателями территориального развития.

Естественно, что социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво сбалансированной с природными, экономическими и другими ресурсами территории. Ведь временное благополучие может быть обеспечено и за счет строительства атомного полигона, и за счет хищнической эксплуатации леса или месторождений полезных ископаемых.

Еще раз напомним, что каждое отдельное действие, определяющее территориальное развитие, есть лишь частное звено этого системного процесса, подобно тому, как закладка фундамента или остекление окон не есть сооружение устойчивого, функционально сбалансированного и социально ориентированного жилища. Поэтому игнорирование вышеуказанных постулатов территориального развития даже в самых частных решениях резко снижает возможности функционирования всей региональной системы в режиме ее развития.

Территориальное и хозяйственное развитие. Нетрудно видеть, что предлагаемая трактовка “территориального развития” во многом расходится с дожившими до нашего времени воззрениями полувековой давности, когда это развитие практически полностью отождествлялось с хозяйственным, с “развитием производительных сил” региона и т.п. Никто не спорит с тем, что рост экономического потенциала территории, его структурные преобразования и другие хозяйственные успехи являются важным, а во многих случаях и решающим (например, для выхода региона из экономической депрессии) условием территориального развития. Тем не менее, рост производства в отдельных регионах, реализуемый без учета требований территориального развития (социальная ориентация, устойчивость, сбалансированность) часто сопровождается деградацией социально-демографического, природоресурсного, экологического, этнокультурного и других компонентов региональных систем и, более того, инициирует эту деградацию. Такова, в частности, ситуация на многих территориях “индустриально обжитого” Севера, в центрах сверхконцентрации оборонной, металлургической и химической промышленности и др.

К сожалению, до сих пор экономические характеристики региональных ситуаций явно доминируют в официальных программах, прогнозах и т.п. “Депрессивные регионы” все еще понимаются только как территории с аномально резким падением производства, низкими душевыми доходами и высокой безработицей, а в прогнозах Минэкономики РФ при “комплексной оценке показателей социально-экономического развития регионов” ранг экономических показателей устанавливается в 2 - 4 раза выше ранга социальных показателей.

В так называемых “развитых” странах главенство экономических оценок территориального развития хоть в какой-то степени оправдано тем, что развитие экономики гарантирует и высокую доходность местных бюджетов и высокие личные доходы, а следовательно, и возможность получения населением социальных услуг самостоятельно; экологическое, природо-ресурсное, земельное право, в свою очередь, позволяют приводить в некоторое соответствие интересы экономики с сохранением среды обитания. В современной России ситуация существенно отличается от вышеописанной, и можно уверенно прогнозировать, что в течение длительного периода социальные проблемы территорий не будут столь однозначно связаны с их экономическим потенциалом.

Ограниченность стихийного саморазвития. Во всем мире территориальное развитие органически не может осуществляться в форме стихийного саморазвития, самонастройки на устойчивость. В относительно больших и полифункциональных территориальных системах слишком очевиден конфликт интересов (например, хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды), а в малых - слишком велики открытость и зависимость от внешних деструктивных воздействии. Рассчитывать на самоудержание этих систем в состоянии сбалансированного, устойчивого и социально ориентированного развития не приходится, и вся история цивилизаций - это в какой-то степени история осознания значимости внутрирегиональных пропорций и выработки соответствующих регуляторов: от неписаных норм обычного права, устанавливающих правила охоты и рыболовства, до современного экологического, земельного, градостроительного и иного законодательства и реализующих его институтов.

В еще меньшей степени можно рассчитывать на саморегулирование и саморазвитие больших (общегосударственных) региональных систем. Здесь периодически возникает проблема нежелательно высоких территориальных диспропорций и, как показано далее, правительства практически всегда пытаются сгладить эти аномальные различия как потенциальный источник социально-политических напряжений, а в ряде случаев и разрушения целостности государства.

Очевидно также, что регулирование процессов территориального развития не может быть суммой несвязанных регулятивных действий в сфере экономики, охраны окружающей среды, поддержки местных традиций и т. п. Такие разрозненные действия никогда не приводили к сбалансированному и социально ориентированному развитию территорий, и их последствия хорошо видны и в комплексе проблем урбанизации, и в моноотраслевом развитии “сырьевых” регионов, и во все ухудшающейся ситуации в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, - по сути дела, - повсеместно.

Мы поможем в написании ваших работ!