Государственное регулирование оптовых продовольственных рынков



 

Легально, на уровне закона, понятия "оптовый продовольственный рынок" не существует, ибо нет самого закона. В актах ряда субъектов Федерации и в литературе иногда по аналогии с определением товарной биржи оптовый продовольственный рынок признается организацией с правами юридического лица, формирующей оптовый рынок в форме гласных публичных торгов, проводимых в заранее определенном месте и в определенное время по установленным правилам.

В приложении к приказу Департамента продовольственных ресурсов Правительства г. Москвы от 13 февраля 2003 г. "О создании оптовых продовольственных рынков и распределительных центров на предприятиях оптовой торговли продовольствием в 2003 году" дано следующее определение такого рынка. Это "предприятие, предоставляющее торговые места арендаторам и обеспечивающее условия для осуществления ими преимущественно на конкурсной основе оптовой торговли сельскохозяйственной продукцией и продовольствием в определенном месте, в определенное время и по установленным правилам".

Оптовые продовольственные рынки являются одним из необходимых элементов рыночной инфраструктуры, называемой наряду с товарными биржами, выставками, ярмарками организаторами торговли, ибо их задача - обеспечить взаимодействие изготовителей, посредников и потребителей по купле-продаже товаров.

Во многих странах с развитой рыночной экономикой проблема продовольственного снабжения населения отечественными продуктами питания разрешается через регулируемые государством оптовые продовольственные рынки. Такая система имеет ряд преимуществ как для населения крупных городов и промышленных центров, так и для сельскохозяйственных товаропроизводителей и государства в целом.

Для населения крупных городов и промышленных центров тем самым создаются условия для круглогодового снабжения свежими высококачественными продуктами питания и по низким ценам, а для сельскохозяйственных товаропроизводителей и перерабатывающих предприятий решается проблема сбыта, а следовательно, поступление средств от реализации продукции. Создаются равные условия для выхода на цивилизованный и конкурентный рынок. Государство, в свою очередь, решает проблему легализации оптовой торговли и дополнительного поступления средств в государственный бюджет.

Первые шаги по созданию оптовой продовольственной торговли начались в России в конце 1992 г. с изучения опыта работы оптовых продовольственных рынков Испании, Франции, Японии, США и других стран, где координация и регулирование этих рынков осуществляются государственными органами власти. В Японии, например, принята национальная политика по оптовым продовольственным рынкам. Здесь функционируют два вида рынков: центральные - в городах с населением более 200 тыс. человек и местные - в городах и населенных пунктах с меньшей численностью населения. На первых из них состав учредителей рынка и лицензирование определяется Минсельхозом Японии, а на остальных - губернаторами. Причем каждые пять лет состав учредителей и оптовых продавцов уточняется. Это дает возможность государственным и местным органам власти регулировать и защищать собственный продовольственный рынок от неконтролируемого ввоза импортного продовольствия. В Испании в городах с населением более 100 тыс. человек функционируют 22 оптовых продовольственных рынка в форме акционерных обществ с контрольным пакетом акций в государственной и муниципальной собственности. Регулирование деятельности этих рынков осуществляется через ГП "Меркаса"*(158). Зарубежный опыт доказывает эффективность оптовых продовольственных рынков в решении названных задач, а также в выполнении весьма важной в рыночных условиях роли информационного центра в изучении спроса и предложения.

Решение о создании системы оптовых продовольственных рынков в России впервые было принято на государственном уровне Правительством РФ в октябре 1994 г. Координирующая роль в создании этих рынков отводилась Минсельхозпроду России и его территориальным органам. По решению федеральных органов власти в 1995 г. был создан базовый оптовый продовольственный рынок в г. Волгограде с учетом зарубежного опыта. В Москве такие рынки создавались почти одновременно с организацией этой работы в других регионах. Правительством Москвы была разработана и одобрена программа их развития на восемь лет. Элементы программы включены в Комплексную программу развития инфраструктуры товарных рынков на 1998-2005 годы, в которой предусматривалось создание 70 оптовых продовольственных рынков в 29 субъектах Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 9 июля 1997 г. была образована Межведомственная комиссия по организации и функционированию системы оптовых продовольственных рынков. Комиссия рассмотрела и одобрила проект Федерального закона "Об оптовых продовольственных рынках". Правила торговли на оптовых продовольственных рынках и ряд других нормативных правовых актов вошли в Перечень документов, регламентирующих и регулирующих деятельность оптовых продовольственных рынков в качестве приложения к постановлению коллегии Министерства сельского хозяйства РФ от 25 декабря 1997 г. "О ходе создания системы оптовых продовольственных рынков и мерах, принимаемых по осуществлению государственного регулирования их деятельности". В постановлении Коллегии отмечалось, что создано 20 рынков и в 30 регионах ведется работа по их созданию, а также по обучению специалистов в Волгограде, Туле и Экономической академии им. Плеханова. Перечень документов, одобренных коллегией Минсельхоза России после Межведомственной комиссии, представляет собой пакет ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих множество отношений, возникающих в сфере деятельности оптовых продовольственных рынков. В него вошли:

Проект федерального закона "Об оптовых продовольственных рынках";

Проект федеральной программы развития оптовых рынков семян и саженцев;

Правила торговли на ОПР;

Порядок создания ОПР;

Порядок ведения реестра ОПР;

Примерный устав ассоциации оптовиков;

Положение о квалификационной комиссии;

Положение о проведении предварительного квалификационного отбора и порядок аккредитации оптовиков на ОПР;

Порядок и условия аккредитации банков на ОПР;

Порядок организации страхового сопровождения деятельности на ОПР;

Положение о расчетно-кассовых центрах на ОПР;

Рекомендации по оплате труда администрации ОПР;

Порядок сбора и передаче информации по конъюнктуре цен на ОПР;

Примерный договор аренды торгового помещения;

Примерный договор аренды складского помещения;

Положение об аукционной продаже торговых мест ОПР;

Положение об информационном обеспечении ОПР;

Положение об обеспечении безопасности функционирования ОПР;

Положение о классификаторе товаров и услуг, реализуемых на ОПР;

Концепция создания автоматизированной системы управления ОПР*(159).

Эти документы были доведены до регионов для руководства и использования в работе.

По мнению некоторых специалистов, централизованным регулированием оптовых продовольственных рынков должны заниматься субъекты Федерации. Поэтому одобренный Межведомственной комиссией и Минсельхозом России проект федерального закона "Об оптовых продовольственных рынках" до сих пор не увидел света. Отдельные регионы приняли свои законы по оптовым продовольственным рынкам. Однако из-за отсутствия федерального закона создание ОПР в регионах ведется бессистемно, что приводит к криминализации, бесконтрольному завозу и поставке импортного продовольствия, угрозе продовольственной безопасности страны.

О целесообразности централизованного государственного регулирования оптовых продовольственных рынков свидетельствует опыт США, где государство контролирует соблюдение честной практики торговли на рынке сельскохозяйственной продукции. Правовой основой этой системы регулирования является ряд законодательных актов, принятых еще в 20-30-е годы прошлого века с учетом внесенных в них поправок. Федеральное законодательство США направлено на:

1) снижение степени влияния отдельных участников рынка, предотвращение тайных соглашений, ограничение практики недобросовестной торговли;

2) предотвращение неравенства рыночных позиций одних сельскохозяйственных производителей по сравнению с другими;

3) обеспечение своевременной и полной оплаты за проданные товары*(160).

Оптовой торговле сельскохозяйственной продукцией принадлежит будущее. Ее роль вытекает и из задач, поставленных в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. "О развитии сельского хозяйства" и в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы как одного из приоритетных направлений государственной социальной политики.

 

§ 5. Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности
в сфере агропромышленного производства.
Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции

 

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. "О государственном регулировании агропромышленного производства" (утратил силу) по существу закрепил основные принципы внешнеэкономической деятельности в сфере агропромышленного производства. Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляется, говорилось в нем, с учетом необходимости защиты интересов отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства и обеспечения продовольственной безопасности (ст. 17).

Правительство РФ в соответствии с общепризнанными нормами международного права и федеральными законами в интересах продовольственной безопасности принимает меры:

1) протекционистского характера в случаях, когда насыщение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия может обеспечиваться за счет отечественного производства или когда импорт приводит к ухудшению состояния его отраслей, снижению доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей;

2) по стимулированию экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, если это не нарушает стабильности внутреннего рынка.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" не содержит правовых норм об экспорте и импорте сельскохозяйственной продукции.

Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции регулируется общегосударственным таможенным законодательством. На импорт сельскохозяйственной продукции распространяется также Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами", который предусматривает системы антидемпинговых и компенсационных мер, направленных на защиту той или иной отрасли экономики страны от негативного влияния импорта товаров.

Всемирная торговая организация (ВТО) представляет собой организационно-правовую систему современной международной торговли, распространяющуюся на все страны. Юридически создание ВТО оформлено специальным соглашением о ее учреждении. Официально ВТО функционирует с 1 января 1995 г. Это постоянно действующая, полноправная, правосубъектная международная организация.

Учредителями являлись 104 страны - члены Генерального соглашения о тарифах и торговле 1994 г. (ГАТТ). Еще свыше 30 стран, включая Россию*(161) и Китайскую Народную Республику, имели статус наблюдателя и вели интенсивные переговоры о присоединении.

Деятельность ВТО осуществляется представителями правительств стран-членов или групп стран (в последнем случае их мнения выражает один представитель: например, Европейский союз от 15 европейских стран или АСЕАН от 9 стран-участниц). Позиция этих представителей при обсуждении тех или иных вопросов формируется при активном участии национальных деловых кругов - крупных фирм, объединений предпринимателей и ассоциаций потребителей, выступающих в роли консультантов национальных государственных экономических учреждений и лоббирующих свои интересы.

ВТО является частично преемницей ГАТТ, поскольку по сравнению с последним она несравненно шире по членству и функциям (по сфере деятельности). Правовой базой ВТО служит комплекс нормативных документов (около 60), принятых в результате переговоров последнего, Уругвайского раунда. Подавляющее число этих документов обязательны для всех стран - членов ВТО. Правительства стран-членов руководствуются документами ВТО при принятии и практическом применении национальных нормативных актов, затрагивающих развитие внешней торговли.

Лишь четыре соглашения обязательны для стран, выразивших заинтересованность участвовать в них (соглашения по правительственным закупкам, авиатехнике, говядине и молочным продуктам). В перспективе под эгидой ВТО могут быть заключены новые соглашения, в частности, по вопросам морского транспорта, торговли и экологии, прямых иностранных инвестиций, перемещения рабочей силы и др.

Особенно важными новыми (по сравнению с ГАТТ) документами ВТО являются: Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС); Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС); Соглашение по сельскому хозяйству и Соглашение по торговым аспектам инвестиционных мер (ТРИМС), распространившие единое многостороннее регулирование на соответствующие секторы международных экономических отношений.

ВТО играет ключевую роль в развитии современных интеграционных процессов в мировой экономике, выполняя следующие основные функции:

1) контролирует национальную торговую политику стран-членов и выполнение ими требований соглашений, а также использует предусмотренные меры для обеспечения соблюдения правил регулирования внешней торговли;

2) организует многосторонние переговоры в целях устранения препятствий для роста международной торговли и ее упорядочения;

3) роль общепризнанного международного суда, позволяющего правительствам разрешать споры, связанные с нарушением "правил игры" на мировом рынке;

4) тесно сотрудничает с другими международными экономическими учреждениями (правительственными и неправительственными), участвуя, таким образом, в формировании глобальной экономической политики.

ВТО заключила серию соглашений о сотрудничестве с ведущими международными организациями в смежных областях, в частности с Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Международным валютным фондом, Международным банком реконструкции и развития. В соглашениях предусматриваются обмен информацией и деловые контакты секретариатов, согласованность действий и устранение дублирования в работе.

ВТО все больше утверждается в мире как создатель универсальной глобальной торговой системы, основанной на общепризнанных для всех ее участников правилах. Лишним тому подтверждением может служить деятельность по подготовке новых правовых документов в рамках ВТО.

Структуры ВТО в значительной степени базируются на структуре органов ГАТТ с некоторыми изменениями и дополнениями, вызванными расширением ее функций и сферы деятельности.

Высшим органом ВТО определена конференция министров, объединяющая представителей всех стран-членов.

В периоды между конференциями министров ее функции возложены на Генеральный совет ВТО, открытый для участия также представителей всех стран-членов и созываемый по мере необходимости - восемь-десять раз в год. Генеральный совет решает текущие и процедурные вопросы.

Помимо выполнения регулярной работы от имени конференции министров Генеральный совет одновременно действует в двух особых формах: является высшей инстанцией для урегулирования конфликтов на почве регламентации торговли в соответствии с правилами ВТО (выступает в качестве органа, контролирующего применение предусмотренных процедур разрешения споров) и организует подготовку национальных обзоров внешнеторговой политики (как орган, контролирующий составление и последующее рассмотрение таких обзоров).

Для повседневного контроля за ходом выполнения требований соглашений ВТО под руководством и наблюдением Генерального совета функционируют три вспомогательных органа, которым он делегирует свои полномочия: Совет по торговле товарами, Совет по торговле услугами и Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. Каждый из этих советов курирует соответствующие соглашения и по мере необходимости может создавать свои вспомогательные органы - комитеты и рабочие группы.

В структуре ВТО имеется около 20 комитетов, в том числе четыре комитета созданы непосредственно Генеральным советом, 12 комитетов соответственно Советом по торговле товарами и один комитет - Советом по торговле услугами. Кроме того, есть два комитета, обслуживающие соглашения с ограниченным участием стран, - по правительственным закупкам и авиатехнике. Среди комитетов, созданных Генеральным советом, действует Комитет по ограничениям, связанным с платежным балансом. К таким ограничениям торговли страны - члены ВТО прибегают сравнительно часто, и соответственно у ВТО периодически возникает потребность проверить обоснованность применения этих ограничений.

Механизм функционирования ВТО состоит из двух систем: управление многосторонними переговорами (раундами) и принятие согласованных решений; контроль за выполнением обязательств странами-членами.

Большинство решений в ВТО, как и прежде в рамках ГАТТ, принимается на основе консенсуса. Если достижение консенсуса невозможно и неизбежно голосование, решения, как правило, принимаются большинством голосов (каждая страна-член имеет один голос). Но если принимаются решения о толковании Соглашения о создании ВТО и, следовательно, любого из многосторонних торговых документов, являющихся приложением к этому Соглашению, или о внесении в них поправок, а также о применении к члену ВТО в качестве чрезвычайной меры временного освобождения от обязательств, то требуется одобрение большинства в три четверти голосов. Возможность временного освобождения от обязательств предусмотрена специальной договоренностью в рамках ГАТТ 1994 г., но для получения права на освобождение требуется представление аргументированного обоснования и большинства в две трети голосов стран-членов. Такое большинство необходимо и при принятии новых членов в ВТО.

Бюджет ВТО формируется из взносов стран-членов пропорционально доле страны в мировой торговле. Для России этот взнос после принятия в ВТО оценивается ее официальными лицами ежегодно в 1,5-2,0 млн. долл. (вступительный взнос не предусмотрен).

В истории экономической теории мировой торговли существуют две взаимоисключающих концепции: а) свободной торговли и б) необходимой защиты внутреннего рынка. Первая концепция вытекает из так называемой теории сравнительных преимуществ, сформулированной известным английским экономистом XIX В.Д. Рикардо (1772-1823). Суть ее сводится к тому, что на Земле товары должны производиться там, где есть наиболее благоприятные для этого условия. Естественно, логический вывод из такой посылки - свободный обмен товаров между отдельными странами, частями их территорий на принципах свободной торговли. В XIX в. немецкий экономист Ф. Лист выдвинул теорию протекционизма во внешних отношениях, противоположную теории Д. Рикардо и направленную на защиту внутреннего рынка Германии, которая в отличие от Великобритании, владевшей огромными колониями с их богатыми природными и человеческими ресурсами, была экономически более слабой страной.

В основе деятельности ВТО лежит теория Д. Рикардо, ибо принцип свободной торговли для нее фундаментален. В специальном издании отдела информации и отношений со средствами массовой информации ВТО говорится, что ВТО не является организацией свободной торговли, как некоторые иногда пытаются ее представить, хотя бы потому, что она допускает использование тарифов и при ограниченных обстоятельствах другие формы защиты, и далее поясняется: правильнее называть ее системой правил и норм, направленных на поощрение открытой и справедливой конкуренции без каких-либо искажений*(162).

Между тем, по мнению многих экономистов (в духе Д. Рикардо), одна из основных задач ВТО - либерализация международной торговли, поощряющая трансграничное движение товаров, услуг и капитала и позволяющая странам сконцентрировать свой экономический потенциал в тех областях, где они могут достичь наибольших результатов. Это повышает эффективность использования национальных ресурсов, и вряд ли можно оспаривать важное значение устранения барьеров на пути развития международной торговли. Следовательно, меры по либерализации торговли, которые обеспечивают беспрепятственные потоки товаров, услуг, а также факторов производства приумножают выгоды, получаемые фирмами от выпуска продукции наивысшего качества, наилучшей конструкции и по наилучшим ценам.

Однако наибольшие конкурентные преимущества от устранения барьеров получают предприниматели экономически более развитых стран. Последнее объясняет особенно сильное стремление их правительств к максимальной либерализации международной торговли.

Насколько само событие - присоединение России к ВТО и ее членство в будущем - отвечает интересам сельского хозяйства, а стало быть, и всего населения страны, покажет следующий анализ.

В ходе переговорного процесса по поводу присоединения к ВТО Российская Федерация причислена к категории стран с развитой экономикой, для которых установлен шестилетний переходный период, в течение которого присоединившаяся страна должна выполнить требования, закрепленные в Соглашении по сельскому хозяйству (далее - Соглашение). Для развивающихся стран этот период составляет десять лет. Соглашение предусматривает три условия (требования):

обязательства по доступности внутреннего рынка;

снижение внутренней поддержки сельского хозяйства;

снижение субсидирования экспорта.

Первое требование - обязательства по доступности внутреннего рынка - состоит из трех обязательств:

положение о тарификации и ограничительных обязательствах;

положение о существующем и минимальном доступе;

положение о специальных механизмах защиты, особом и дифференциальном подходах.

1. Положение о тарификации и ограничительных обязательствах содержит следующие условия. Существующие нетарифные барьеры должны быть преобразованы в их тарифные эквиваленты, которые определяются как разность между средней внутренней ценой на данный продукт и средней ценой мирового рынка на этот же или аналогичный продукт в базовом периоде. Тарифные эквиваленты для обработанных продуктов вычисляются на основе тарифных эквивалентов для каждого из составляющих, умноженных на ее долю в конечном продукте.

Все тарифы должны быть связаны, т.е. не могут быть увеличены без уведомления других стран - членов ВТО или без компенсации этим странам возможных потерь, возникающих в связи с дополнительными ограничениями экспорта.

Существующие таможенные пошлины, а также ставки тарифов, установленные в процессе тарификации, подлежат сокращению по сравнению со ставками базового периода в среднем на 36% равными долями в течение 6 лет (развивающиеся страны - на 24% за 10 лет). Сокращение по каждой тарифной линии должно составлять не менее 15%.

2. Положение о существующем и минимальном доступе. Если импорт продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде превышал 5% от объема внутреннего потребления, страна должна поддерживать уровень доступа, существовавший в течение базового периода.

Если объем импорта продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде составлял менее 5% объема внутреннего потребления, страна обязуется обеспечить гарантированный уровень доступности для импорта. Иначе говоря, в течение первого года действия Соглашения должна быть обеспечена возможность доступа на рынок на уровне 3% от объема внутреннего потребления с увеличением этого показателя до 5% к концу имплементационного периода.

Для обеспечения выполнения требования о минимальном уровне доступности импорт в пределах обязательства в отношении минимального доступа должен облагаться пошлиной по низким ставкам, а остальной объем импорта (сверх минимума) будет облагаться по ставкам, установленным в процессе тарификации, т.е. вводится квотированный (двухставочный) тариф.

3. Положение о специальных механизмах защиты, особом и дифференциальном подходах. Специальные механизмы защиты (дополнительные пошлины и нетарифные ограничения) применяются только в отношении товаров, подлежащих тарификации. Они вводятся, если объем импорта превышает некоторый пороговый уровень или цена импортированного товара оказывается ниже порогового значения цены. При этом торговый уровень импорта устанавливается по схеме, представленной в самом Соглашении, на основании возможностей доступа на рынке, определяемых как доля импорта в объеме соответствующего внутреннего потребления за три предшествующих года. Пороговое значение цены равно средней за 1986-1988 гг. справочной цене на рассматриваемый продукт. Размер специальной защиты устанавливается на основании пп. 4 и 5 ст. 5 Соглашения.

Особый подход позволяет странам не проводить тарификацию до конца имплементационного периода. Особый подход распространяется на первичную сельскохозяйственную продукцию и продукты переработки, в отношении которых соблюдены некоторые условия и обеспечиваются минимальные возможности доступа, представленные в приложении 5 к Соглашению. Дифференциальный подход относится к развивающимся странам.

Дифференциальный подход Россия может использовать таким образом, чтобы в наибольшей степени подвергались сокращению ставки ввозных пошлин на товары, объем импорта которых небольшой, а в наименьшей - наиболее чувствительные группы товаров, импорт которых значительный (мясо, сахар, растительное масло и др.). К группе товаров, по которым Россия должна обеспечить минимальный доступ, относятся картофель и яйца (их импорт не превышает 5%). Для России проблемой является ограничение импорта сахара (необходима тарифная квота) и специальные защитные меры против демпинговых цен на импортную продукцию.

В Соглашении установлен имплементационный период 6 лет, а базовый - с 1986 по 1988 г. В связи с тем что этот базовый период был определен в процессе Уругвайского раунда переговоров, в котором не участвовала Россия, не будучи членом ГАТТ, для нее должен быть установлен иной базовый период, что явилось самым большим затруднением в ходе переговоров. Базовые же ставки для снижения определяются в процессе переговоров.

Первоначальные предложения России на переговорах предполагали средневзвешенную ставку начального уровня связывания таможенных тарифов в размере 48% и ставку конечного уровня связывания - 37%, с тем чтобы достичь сопоставимого с другими странами уровня таможенной пошлины (поскольку существующие пошлины более низкие, чем в других странах). Однако страны - члены ВТО настаивали на действующих ставках (около 14%) и на дальнейшем их сокращении на 36% в течение шести лет.

Второе условие (требование) Соглашения - снижение внутренней поддержки сельского хозяйства. Соглашением устанавливаются критерии классификации направлений политики, которые оказывают искажающее воздействие на торговлю (меры "желтой корзины") и не оказывают (меры "зеленой корзины"). Последние не являются для стран - членов ВТО предметом обязательств по сокращению.

Меры "желтой корзины" представляют собой такую политику внутренней поддержки сельского хозяйства, которая признается оказывающей воздействие на торговлю, поскольку предполагает перераспределение средств от потребителей или связана с производством особых товаров. Такая политика включает в себя ценовую поддержку, сбытовые кредиты, выплаты из расчета площади сельскохозяйственных угодий, выплаты на основании численности сельскохозяйственных животных, субсидии в отношении средств производства (семян, удобрений, ирригации и т.п.), отдельные программы субсидируемых кредитов.

В перечисленные меры "желтой корзины" вписываются почти все статьи Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008-2012 годы.

Меры "зеленой корзины" осуществляются посредством государственных программ, финансируемых за счет средств налогоплательщиков. Такие программы не предполагают перераспределение средств от потребителей и не влекут за собой оказание ценовой поддержки производителям, на них ограничительные обязательства не распространяются. Основными направлениями такой политики являются: общие услуги (расходы или упущенный доход в связи с программами предоставления услуг или благ сельскому хозяйству либо сельским жителям) следующего характера: исследовательские в области контроля за вредителями и болезнями, повышение квалификации лиц, занятых в сельском хозяйстве, распространение опыта, консультативная помощь, инспектирование, маркетинг и сбыт, инфраструктурные услуги, общественное хранение запасов товаров для целей продовольственной безопасности; внутренняя продовольственная помощь нуждающимся слоям населения; страхование доходов и программы компенсации доходов; программы помощи производителям в неблагоприятных регионах и др.

Некоторые прямые выплаты по программам ограничения производства не подпадают под ограничительные обязательства и относятся к мерам "голубой корзины".

Каждая страна, намеревающаяся вступить в ВТО или являющаяся членом этой организации, должна дать количественную оценку совокупных мер поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей (в денежном выражении) за год (в среднем за базовый период) и снизить ее на 20% за шесть лет. При этом в Соглашении за базовый принят период 1986-1988 гг., который для России неприемлем по формальным причинам. Поэтому одним из самых острых вопросов на переговорах стало согласование базового периода, ибо за ним следует величина внутренней поддержки сельского хозяйства, которая подлежит снижению на 20%. Для России справедливо настаивать на выборе в качестве базового того периода, в котором государственная экономическая поддержка была наивысшей, поскольку и такая поддержка в несколько раз ниже по сравнению со странами Европейского союза и США. Страны - члены рабочей группы по переговорам о вступлении России в ВТО, наоборот, настаивали на обратном, с целью не допустить конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на мировом рынке.

Что касается третьего условия (требования) Соглашения - снижения уровня субсидирования экспорта на 36%, то отмеченные трудности переговорного процесса в равной мере касались и этих требований.

В членстве России в ВТО ведущие ученые-экономисты находят ряд положительных факторов. Однако они же прогнозируют возможные отрицательные последствия вступления страны в ВТО, обосновывая это неблагоприятными климатическими и другими условиями (более низкое плодородие почв) производства сельскохозяйственной продукции, которые в целом объективно хуже в 2,8 раза по сравнению с США и в 2,2 раза - со странами Европейского союза. К тому же слабая оснащенность отрасли сельского хозяйства материальными средствами требует значительных капиталовложений. Следовательно, сельское хозяйство России и впредь будет нуждаться в существенной государственной поддержке и в противном случае перспективы развития отечественного сельскохозяйственного производства будут проблематичными (если оно не будет защищено от засилья импорта).

В связи с функционированием Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан с 1 января 2010 г. к ВТО будет присоединяться это формирование (Таможенный союз в целом), а не каждая из стран-членов. Поэтому переговорный процесс возобновится вновь.

 

§ 6. Государственное регулирование качества и безопасности
продовольственных товаров

 

Государственное регулирование условий и порядка формирования федерального и региональных продовольственных фондов для государственных нужд, создания и деятельности оптовых продовольственных рынков, проведения закупочных и товарных интервенций неразрывно связано с проблемами правового обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

Однако эти проблемы выходят далеко за пределы указанных сфер рыночного обращения продукции сельского хозяйства, охватывают весь потребительский рынок и прежде всего розничную торговлю. Переход к частному предпринимательству, развитие индивидуального сектора сельского хозяйства привели к ослаблению государственного контроля за качеством и безопасностью товаров и услуг и, как следствие, к увеличению риска реализации на потребительском рынке пищевых продуктов, не соответствующих требованиям, установленным в нормативно-технических документах.

Согласно Конституции РФ (ст. 41) государство обязано принимать меры по охране жизни и здоровья людей. Обеспечение населения качественным и безопасным продовольствием и в связи с этим предотвращение поступления на потребительский рынок недоброкачественной продукции обретает значение стратегической задачи.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" призван урегулировать отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека. Закон устанавливает основания для лишения оборотоспособности пищевых продуктов, материалов и изделий*(163) (далее - пищевые продукты), если они:

а) не соответствуют требованиям нормативных документов;

б) имеют явные признаки недоброкачественности;

в) не имеют удостоверений качества и безопасности*(164), документов изготовителя, поставщика;

г) не соответствуют представленной информации;

д) не имеют установленных сроков годности или сроки годности которых истекли;

е) не имеют маркировки.

Такие пищевые продукты признаются некачественными и опасными, не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.

Для обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий Закон обязывает:

государство - применять меры государственного регулирования в данной сфере отношений и меры по пресечению нарушений законодательства, в том числе требований соответствующих нормативных документов, а также мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности к лицам, виновным в совершении указанных нарушений;

граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов проводить: а) организационные, агрохимические, технологические, инженерно-технические, санитарно-противоэпидемические и фитосанитарные мероприятия по выполнению требований нормативных документов к пищевым продуктам; б) производственный контроль за качеством и безопасностью пищевых продуктов, условиями их изготовления, хранения и реализации, внедрением систем управления качеством пищевых продуктов (далее - системы качества).

Кроме того, указанные индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны предоставлять покупателям или потребителям, а также органам государственного надзора и контроля полную и достоверную информацию о качестве и безопасности пищевых продуктов, соблюдении требований нормативных документов при изготовлении и обороте пищевых продуктов.

В настоящее время в систему органов исполнительной власти по государственному надзору и контролю входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Эти органы исполнительной власти в свою очередь обязаны обеспечивать органы государственной власти, граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц соответствующей информацией относительно:

качества и безопасности пищевых продуктов;

соблюдения требований к ним нормативных документов;

государственной регистрации пищевых продуктов;

подтверждения их соответствия требованиям нормативных документов;

нормативных документов и мер по предотвращению реализации некачественных и опасных пищевых продуктов (порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям) независимо от их правовой формы информации, в том числе о качестве и безопасности пищевых продуктов, утвержден приказом Минздрава России от 2 декабря 1999 г. N 429).

Для исполнения данных обязанностей названные органы государственного надзора и контроля должны создавать федеральные информационные центры.

Закон закрепляет основные направления государственного регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов:

а) государственное нормирование;

б) государственная регистрация пищевых продуктов;

в) оценка и подтверждение соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, а также систем качества;

г) государственный надзор и контроль;

д) мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов и здоровья населения.

Требования по качеству и безопасности пищевых продуктов определяются государственными стандартами, санитарными и ветеринарными правилами, которые утверждаются органами государственного надзора и контроля и являются обязательными для граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов.

Новые пищевые продукты, изготовленные в России либо впервые ввезенные на ее территорию, а также импортные пищевые продукты до их ввоза на территорию РФ и внесения в Государственный реестр подлежат обязательной регистрации в федеральных службах по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору и Россельхознадзора.

Соответствие требованиям нормативных документов качества пищевых продуктов, а также систем качества подтверждаются их изготовителями посредством декларации о соответствии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Перечень пищевых продуктов, а также Порядок принятия декларации о соответствии и ее регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. N 766.

Виды пищевых продуктов, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также системы качества подлежат оценке и подтверждению соответствия требованиям нормативных документов посредством обязательной сертификации. Перечень пищевых продуктов и других товаров, подлежащих обязательной сертификации, утвержден постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1013.

Организация и проведение обязательной сертификации видов пищевых продуктов и систем качества осуществляются уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти на основании утвержденного Правительством РФ Положения о проведении обязательной сертификации таких пищевых продуктов и систем качества.

В отношении пищевых продуктов, не подлежащих обязательной сертификации и подтверждению соответствия посредством подачи декларации о соответствии, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по изготовлению и обороту таких товаров, вправе проводить их добровольную сертификацию в порядке, установленном законодательством.

Если изготовитель сертифицированных пищевых продуктов (или изготовитель, имеющий сертификат соответствия системы качества) нарушает установленные нормативными документами требования, орган, выдавший соответствующий сертификат, обязан приостановить изготовление и (или) реализацию пищевых продуктов, действие сертификата на период устранения нарушений или, если устранить нарушения не представляется возможным, отменить действие сертификата.

В случае, когда такие нарушения допускаются изготовителем, подавшим декларацию о соответствии, он обязан немедленно приостановить изготовление, прекратить действие декларации посредством ее отзыва и сообщить о прекращении декларации в зарегистрировавший ее орган государственного надзора и контроля по месту своего расположения.

В Федеральном законе "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (ст. 13) установлен перечень федеральных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (уточненный перечень назван выше), а также ведомственный контроль в данной области (федеральные органы исполнительной власти в области обороны, внутренних дел и др.).

Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2000 г. N 883 утверждено положение о мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения.

Законом (ст. 16-20) установлены требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов на каждой из стадий их движения к потребителю, начиная с постановки на производство и кончая реализацией, а также при ввозе их на территорию России.

В рамках аграрного права представляют особый интерес ст. 17 ("Требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов при их изготовлении") и 22 ("Требования к организации и проведению производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов"). Статья 17 Закона обязывает разрабатывать и внедрять системы качества в соответствии с требованиями государственных стандартов. При этом для изготовления пищевых продуктов должно применяться продовольственное сырье, качество и безопасность которого соответствуют требованиям нормативных документов. Допускается использование при изготовлении продовольственного сырья кормовых добавок, стимуляторов роста животных (в том числе гормональных препаратов), лекарственных средств, пестицидов, агрохимикатов, прошедших санитарно-эпидемиологическую экспертизу и государственную регистрацию без каких-либо оговорок об их вредности при определенных условиях применения. Однако существует мнение о не совсем безопасных свойствах стимуляторов роста, кормовых добавок, о вредности продуктов, содержащих сверх норм нитраты и нитриты. Неполную их безопасность для здоровья человека подтверждает и сам Закон, запрещая (той же статьей) использовать весь указанный перечень веществ при изготовлении продуктов детского питания.

Продовольственное сырье животного происхождения допускается при изготовлении пищевых продуктов только после ветеринарно-санитарной экспертизы и получения изготовителем заключения государственной ветеринарной службы, удостоверяющего соответствие требованиям ветеринарных правил и норм.

На индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих изготовление и оборот пищевых продуктов, возложен производственный контроль за качеством и безопасностью их в соответствии с программой контроля, разрабатываемой ими же в соответствии с ГОСТом и техническими документами.

Статья 23 Закона закрепила правило обязательного прохождения при поступлении на работу и периодического медицинского осмотра работников, непосредственно контактирующих с пищевыми продуктами, а также гигиеническое их обучение; запрет допуска к таким работам лиц, больных инфекционными заболеваниями или являющихся носителями их возбудителей.

Установлены требования к изъятию из оборота некачественных и опасных пищевых продуктов, к проведению их экспертизы, утилизации и уничтожению (ст. 23-24).

В ст. 27 Закона говорится об уголовной ответственности за его нарушение, приведшее к случаю возникновения заболевания, отравления или смерти человека в результате употребления некачественных и (или) опасных пищевых продуктов со ссылкой на законодательство. Согласно ст. 238 УК РФ:

производство, хранение или перевозка в целях сбыта либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей, а равно неправомерная выдача или использование официального документа, удостоверяющего соответствие указанных товаров, услуг требованиям безопасности, - наказываются штрафом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо ограничением свободы на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет;

те же деяния, если они совершены: а) группой лиц по предварительному сговору или ограниченной группой; б) в отношении товаров, работ и услуг, предназначенных для детей в возрасте до шести лет; в) повлекли по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью либо смерть человека - наказываются штрафом в размере от 100 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до трех лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до шести лет со штрафом в размере до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового.

Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть двух и более лиц, - наказываются лишением свободы на срок от четырех до десяти лет.

Гражданско-правовая ответственность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по обороту пищевых продуктов, за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица, установлена ст. 28 Закона.

Степень реализации положений Федерального закона от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов" в предстоящие годы будет зависеть от того, в какой мере исполнятся обязательные требования Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, которые содержатся только в технических регламентах, принимаемых специальными федеральными законами. Требования, не включенные в технический регламент, не имеют обязательного характера. С момента вступления в силу данного Закона не являются обязательными стандарты, хотя стандартизация будет продолжаться и стандарты будут применяться добровольно.

Законом установлен 7-летний срок принятия технических регламентов (т.е. до второй половины 2010 г.), по истечении которого обязательные требования к продукции, процессам производства (как и к иным объектам), в отношении которых в указанный срок технические регламенты не были приняты, прекращают действие.

Закон "О техническом регулировании" не называет Закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" в числе законов, утративших силу. Однако Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", вступивший в силу с 1 декабря 2008 г., не допускает его применения в части оценки и подтверждения соответствия продукции, обязательных требований, связанных с ее производством и последующих стадий ее движения. Учитывая объемность и сложность разработки технических регламентов по всей номенклатуре сельскохозяйственной продовольственной продукции, имеются предпосылки для дальнейшего действия Закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов", поскольку он устанавливает обязательные требования не только к продукции, но и к ее производству и соответственно к производственному контролю. Между тем государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов в отношении продукции (в том числе сельскохозяйственной) осуществляется исключительно на стадии обращения. Поэтому в Техническом регламенте на молоко и молочную продукцию отсутствует обязательная сертификация системы управления качеством (системы качества), предусмотренная в Законе "О качестве и безопасности пищевых продуктов".

Во исполнение данного Закона постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 утверждено Положение о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, которым установлены направления государственного надзора и контроля, порядок его проведения, права и обязанности соответствующих федеральных органов. Продолжает действовать Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. N 183-ФЗ "О государственном надзоре за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки".

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) согласно положению о ней, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 (в ред. от 11 июня 2008 г.), осуществляет государственный контроль за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна при их закупках для государственных нужд, при поставке (закупке) зерна в государственный резерв, при его хранении в составе государственного резерва и транспортировке, а также при их ввозе (вывозе) на территорию России.

Кроме того, Россельхознадзор осуществляет аккредитацию испытательных лабораторий (центров) в области подтверждения соответствия качества и безопасности перечисленных продуктов.

В системе Минсельхоза России по состоянию на начало 2000 г. имелось 170 аккредитованных органов по сертификации продовольственного сырья и пищевой продукции, 560 аккредитованных испытательных лабораторий.

Однако, по мнению специалистов, организационно и нормативно вся вертикальная система контроля качества и безопасности продовольственных продуктов несовершенна. Минсельхоз России в экспериментальном порядке в отдельных субъектах Федерации проводил разработку систем качества сельскохозяйственной продукции.

Специалисты считают необходимым адаптировать к производству продовольствия две системы управления качеством в зависимости от характера производства (крупномасштабная переработка или сельскохозяйственное производство и переработка на мелких и средних предприятиях): систему НАССР или схемы Декларации качества, основанные на кодексе устоявшейся практики, широко применяемых в Европейском союзе. Декларации соответствия в этих странах не требуют сертификации. Система НАССР, которая означает "Анализ рисков и критические контрольные точки управления", была разработана в США в 1960 г. и официально принята Всемирной торговой организацией в качестве стандартной системы регулирования безопасности продовольствия. Перерабатывающие компании-экспортеры в рамках ЕС стран ЕС с 1998 г. обязаны проводить у себя контроль рисков на всех стадиях производства и переработки и принимать меры самоконтроля. Система НАССР, естественно, потребует реорганизации всей существующей в России системы управления качеством продовольственной (как и всей сельскохозяйственной) продукции на всех уровнях, как по вертикали, так и по горизонтали.

В настоящее время остается неразрешенной проблема производственного контроля за качеством и безопасностью продукции, создания систем качества именно в производственном процессе в самих поставщиках - производителях сельскохозяйственной продукции - сельскохозяйственных кооперативах, хозяйственных обществах и товариществах и др. Речь идет о создании в каждом из них системной, документированной организации контроля за всеми технологическими процессами, обеспечивающими в конечном счете то или иное качество сельскохозяйственной продукции. Со времени вступления в силу Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов" прошло много лет, а сдвиги в совершенствовании контроля качества сельскохозяйственной продукции на уровне ее производителей незаметны. Тому есть и субъективные, и объективные причины (в числе последних - частые реорганизации, связанные с приватизацией, банкротством, и др.).

 


Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 254; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:






Мы поможем в написании ваших работ!