Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий
В мировой практике существует несколько основных моделей конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий, складывающихся из следующих элементов: исключительной федеральной компетенции; исключительной компетенции субъектов федерации; совместной компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности федерации.
Ведущим параметром, определяющим особенности конституционно-правового регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. В государственно-правовой литературе выделяются два основных способа разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов: дуализм и кооперация.
Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти "по вертикали" на два независимых друг от друга уровня управления - федеральный и региональный.
В этом случае определяются либо только предметы ведения федерации, либо предметы федерального и регионального ведения. Считается, что государственная власть строго разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в сферу власти другой стороны.
Таким образом, при дуалистическом способе конституционного разграничения компетенции (предметов ведения) федерации и ее субъектов можно обозначить две основных модели. При первой конституция государства ограничивается установлением исключительной компетенции федерации (США, Австрия, Швейцария) и передачей всех остальных полномочий субъектам федерации. Вторая модель характерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мексика).
|
|
Другой способ конституционного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов - способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, "кооперацию" различных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Данный перечень вопросов получил название "совместной" (совпадающей, конкурирующей) компетенции.
В рамках "кооперативного" способа разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами можно выделить также два варианта. В первом случае конституция перечисляет три сферы предметов ведения: федерации, субъектов федерации и совместную (Индия). Второй заключается в том, что конституция государства определяет компетенцию федерации и, так называемую, сферу совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов (Россия, ФРГ).
Российская конституционная модель восприняла двухуровневый способ структурирования предметов ведения, где конституционно фиксируются закрытый перечень предметов ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведения субъектов РФ четко не определяются в ст. 73 Конституции РФ, действуют по остаточному принципу (на примере ФРГ, Австрии).
|
|
В российском законодательстве пока отсутствует четкое определение указанного разграничения. Очевидно, что разграничение полномочий не есть перераспределение конституционно установленных предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Думается, что под ним необходимо понимать содержательную конкретизацию положений ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, позволяющую компетенцию Российской Федерации и субъектов РФ преобразовать в полномочия их органов государственной власти, четко размежевав последние между собой и определив источники их материально-финансового обеспечения. Эта конкретизация осуществляется самой Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Данное положение следует толковать расширительно, имея в виду, что названная конкретизация производится и федеральными законами.
|
|
Законодательное разграничение. Ранее принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий на основе Конституции РФ устанавливались Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ" (утратил силу с 8 июля 2003 г.). Ключевое понятие этого закона - "предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации" - определялось им как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Согласно указанному закону о предметах совместного ведения Российская Федерация осуществляла по общему правилу рамочное регулирование, а субъекты Российской Федерации в заданных ею пределах детально регулировали требующие этого отношения.
Важной вехой разграничения предметов ведения и полномочий стало принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г., дополнившего Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" положениями о разграничении федеральных и региональных полномочий, механизмах их взаимного делегирования.
|
|
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в его новой редакции содержит ряд новелл:
Во-первых, он говорит о разграничении только полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а не предметов ведения, которые закреплены конституционно.
Во-вторых, он содержит конкретный перечень узких полномочий органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения, которые они осуществляют самостоятельно, за свой счет, за исключением субвенций из федерального бюджета. Все остальные вопросы в сфере совместного ведения Российская Федерация вправе решать самостоятельно, осуществляя как рамочное, так и детальное регулирование.
В-третьих, он предусмотрел возможность наделения другими федеральными законами органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения дополнительными полномочиями, которые реализуются за счет субвенций из федерального бюджета.
В-четвертых, он сохранил право субъектов РФ на опережающее законодательное регулирование в совместной сфере. Первоначально такая возможность была подтверждена Конституционным Судом РФ*(77). Новый закон установил, что субъекты РФ могут в сфере совместного ведения принимать свои правовые акты по конкретным вопросам до принятия соответствующих федеральных законов. Однако если федеральный законодатель принял свой закон, то субъект РФ обязан привести свой акт в соответствие с федеральным законом в трехмесячный срок.
В-пятых, он подробно регламентирует порядок согласования проектов федеральных законов о предметах совместного ведения с законодательными и высшими исполнительными органами субъектов РФ.
В-шестых, он дает возможность возлагать актами Президента РФ, Правительства РФ на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в сфере ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).
Договорное разграничение. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по-новому определена роль договоров и соглашений. Согласно ст. 26.7, заключение договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено Федеральным законом, разграничение полномочий.
Введена процедура согласования (одобрения) проектов договоров с законодательными органами. Первоначально проект договора вносится главой субъекта РФ для его одобрения в парламент субъекта РФ. Решение об одобрении принимается в форме постановления. Это решение доводится главой субъекта РФ до Президента РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой субъекта РФ и в течение десяти дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом, после чего он вступает в юридическую силу. Срок действия договора не может превышать десяти лет.
Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договоров о разграничении полномочий. Во-первых, в законе закреплено, что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об его утверждении.
Наряду с договорами о разграничении полномочий закон регламентирует порядок заключения соглашений между федеральными и региональными исполнительными органами о взаимном делегировании полномочий. Следовательно, соглашения работают исключительно в сфере исполнительной властной. Заключение соглашений о передаче конкретных полномочий возможно при условии, если их осуществление не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы всех субъектов РФ. Соглашения подписываются главой федерального органа исполнительной власти и главой субъекта РФ, в то время как договоры заключаются с участием парламентов, подписываются главой государства и утверждаются федеральным парламентом.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 391; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!