Поправка к статье 1 Конституции 23 страница



В феврале 2016 г. Президентом Республики Армения был принят Указ "Об организации процесса правового обеспечения конституционных изменений", в соответствии с которым не только утвержден перечень законов во исполнение конституционных изменений 2015 г. и график их разработки, но и образован Профессиональный консультативный совет по содействию правовому обеспечению конституционных изменений, осуществляющий конституционно-правовую экспертизу в отношении новых законов и оказывающий консультативное содействие рабочим группам по подготовке законов. Таким образом, последующее законотворчество является важным этапом развития конституционной реформы, поскольку требуются значительные изменения законодательства в зависимости от этапа реализации реформы. При этом оно должно подчиняться все той же логике реформаторского процесса, соответствовать целевым установкам конституционных преобразований и системности законодательства.   § 3. Конституционная реформа и правореализационная практика   Реализация конституции, претерпевшей реформирование, не заканчивается принятием нового законодательства <1>. Необходимо выстраивание правореализации, соответствующей конституционным целям, т.е. внедрение нормативных предписаний в деятельность граждан, их объединений, должностных лиц и органов государства <2>. Традиционно выделяются следующие формы реализации права: исполнение, соблюдение, использование и применение норм права. Для последней формы характерно то, что она осуществляется только органами государственной власти и должностными лицами. Естественно, что конституционная реформа, даже в рамках изменений одного конституционно-правового института, влечет, как правило, массовое изменение законодательства, как нормативных актов, так и актов индивидуального характера. Закрепляются новые правила, к ним формируется определенное отношение со стороны общества: их соблюдение (всеми, к кому они относятся), использование (всеми, кому предоставлено соответствующее право), исполнение (соответствующими органами государства и иными органами публичной власти, на которые это возложено), применение (в установленных процессуальных формах, главным образом правоохранительными органами). -------------------------------- <1> В российской практике в последние десятилетия часто превалирует мнение о том, что сам факт принятия закона является решением проблем. Этим во многом объясняется хаотичное нарастание нормативного материала и как следствие девальвирование роли закона. Так, за период работы Государственной Думы VI созыва в 2011 - 2015 гг. было принято 1820 законов, что больше, чем в предыдущие легислатуры (например, Государственной Думой III созыва принято 784 закона, IV созыва - 1076, V созыва - 1607). При этом более 2000 законопроектов были отклонены парламентом. <2> См.: Основы права: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 27.   Но именно правоприменение выступает особой формой правореализации, нацеленной на правомерное претворение нормативных предписаний в жизнь. Оно включает особый организационно-правовой способ властной деятельности уполномоченных органов <1>. По сути правоприменение объединяет все остальные формы реализации права <2> и в полной мере касается конституционных норм декларативного характера. -------------------------------- <1> См.: Вопленко Н.Н. Реализация права: Учебное пособие. Волгоград, 2001. С. 21. <2> Там же. С. 25.   Относительно конституционных норм большинство авторов сосредоточивают свои научные взгляды вокруг вопроса прямого и опосредованного действия конституции, ее исполнения и применения <1>. Некоторые конституционалисты рассматривают также следование, указывают, что так реализуются нормы-принципы, нормы-цели и подобные нормы <2>. Есть и иные взгляды на реализацию основного закона, под которой понимается осуществление, воплощение идеи конституционализма <3>. -------------------------------- <1> См., например: Венгеров А.Б. Прямое действие Конституции: правовые, социальные, психологические аспекты // Общественные науки и современность. 1995. N 5. С. 48 - 55; Гревцов Ю.И. Прямое действие Конституции? // Журнал российского права. 1998. N 6. С. 94 - 99; Кожохин Б.И. Некоторые особенности реализации российской Конституции // Вестник С.-Петерб. ун-та. Сер. 6. Философия, политология, социология, психология, право. 1996. Вып. 2. С. 87 - 93; Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. <2> См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М., 2002. С. 88 - 89, 92, 99; Конституционное право России: Учебник / Под ред. А.Е. Постникова. М., 2007. С. 37; Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России: Учебник. М., 2010. С. 93. <3> См.: Краснов М.А. Реализация Конституции - это следование ее высшей ценности // Российская Конституция. М., 2011. Выпуск 6. С. 4 - 22.   Реализация реформы приобретает особые качества в связи с расширением пределов и глубиной конституционного регулирования, прямым действием конституции. Нельзя полагать, что конституция - только декларация, "договор о намерениях", многие ее положения - вполне определенные, конкретные и самодостаточные регуляторы. Другой вопрос: как часто основной закон выступает в этой роли? Можно констатировать, что главным проводником этого свойства конституции являются судебные органы, которые чаще других обосновывают свои решения, ссылаясь на конституционные нормы. Что же касается иных государственных органов, то их отношение к конституции как акту прямого действия нельзя назвать образцовым. Конечно, дело может быть в отсутствии традиций: конституция всегда рассматривалась, как уже упоминалось, больше как политический, а не юридический документ. Конституционная норма нередко до сих пор воспринимается только в том случае, если она "оживлена" законом, указом, а в "идеале" - ведомственной инструкцией. И чем ниже по юридической силе акт касается конституционных положений, тем больше у него шансов быть реализованными. Но все же решающим фактором, обусловливающим такое положение вещей, служит правоприменение. В условиях демократического государства при любой конституционной реформе в деятельности органов публичной власти сохраняются незыблемые базовые институты народовластия, защиты прав человека и др. Однако, если конституционная реформа затрагивает названные органы, она может изменить те или иные элементы существующей практики, воздействовать на конкретные (частные) решения таких органов. Поэтому неслучайно о ходе реализации реформы судят по работе органа судебного конституционного контроля. Он переводит конституционные положения в конкретное поведение участников конституционного процесса путем толкования основного закона. Так, деятельность Конституционного Суда РФ в этом направлении достаточно органично может быть вплетена в канву реализации конституционной реформы 1993 г., которую справедливо рассматривать прежде всего как достижение максимальной включенности Основного Закона в общественную жизнь. Благодаря деятельности Конституционного Суда РФ впервые за всю историю страны Конституция стала превращаться в полноценно действующий правовой документ, обладающий высшей юридической силой и способный стать средством защиты конституционного строя, прав и свобод граждан. Основной Закон государства стал объектом толкования, которое способствует его реализации. Если ранее можно было с определенной натяжкой говорить о практике толкования Конституции (скажем, в научных целях), то деятельность Конституционного Суда перевела ее в плоскость правоприменения. Как следует из данных о результативности постановлений Конституционного Суда РФ, большинство из них исполняется всеми тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной. Но даже в тех случаях, когда неконституционные акты своевременно не отменялись, правоприменительная практика соответствовала той позиции, которую занимал Конституционный Суд, тому толкованию Конституции, на котором базировались его решения. В этих случаях суды общей юрисдикции оказывались перед дилеммой - продолжать применять акты, признанные Конституционным Судом неконституционными, и тем самым сознательно нарушать Конституцию либо руководствоваться Конституцией как высшим законом страны. Под воздействием Конституционного Суда в судах стала проявляться тенденция к непосредственному толкованию и применению норм Конституции при решении конкретных дел. "Без преувеличения можно говорить сейчас о подлинной революции, медленно и мучительно происходящей в умах российских (фактически - советских) судей. Чтобы осознать все значение этого феномена, следует помнить, что речь идет о людях, которые в течение десятилетий работали в условиях "телефонного права", когда высшим законом для них была не Конституция и даже не закон, а последнее указание ближайшего партийного начальства или ведомственная инструкция" <1>. -------------------------------- <1> Аметистов Э.М. Защита социальных прав человека в Конституционном Суде Российской Федерации: первые итоги и дальнейшие перспективы // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 4. С. 31.   Деятельность Конституционного Суда РФ - первый российский опыт толкования Конституции с учетом международных стандартов в области прав человека, которые согласно той же Конституции обладают приоритетом над внутренним законом и могут применяться непосредственно. Это стало новым явлением в судебной практике России. Практика Конституционного Суда РФ имела значение для самого суда. Толкование в ходе рассмотрения дел на основе старой Конституции выявило правовые приоритеты, определяющие главную линию в понимании базовых конституционных ценностей. При этом важно, что в отсутствие необходимого законодательства правоприменительные органы и прежде всего суды работают в контексте реформаторского замысла. Но нельзя рассчитывать на то, что правоприменитель всегда сможет амортизировать недоговоренности закона. Примером является судебное обеспечение конституционной реформы 1993 г. в России в части действия такого правового института, как альтернативная гражданская служба, право на которую имеют граждане Российской Федерации взамен военной службы в случаях ее противоречия их убеждениям, вероисповеданию и в иных случаях, установленных федеральным законом (ст. 59 Конституции РФ). Такой Закон был принят только в 2002 г. <1>. До этого сложилась довольно сложная судебная практика. Одни суды, основываясь на принципе прямого действия Конституции (ч. 1 ст. 15), признавали это право в своих решениях, другие отказывали, ссылаясь на отсутствие федерального закона. Конституционный Суд России в Определении от 26 сентября 1996 г. N 93-О установил, что отсутствие закона, регламентирующего порядок и условия прохождения альтернативной гражданской службы, не может служить препятствием для использования гражданином права на замену военной службы альтернативной, а в Постановлении от 23 ноября 1999 г. N 16-П указал, что право на замену военной службы альтернативной гражданской службой является непосредственно действующим и должно обеспечиваться независимо от того, состоит гражданин в какой-либо религиозной организации или нет. Такими решениями Конституционный Суд обеспечил реализацию новых конституционных положений. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе".   Аналогичным образом реализовывались схожие положения новой Конституции Республики Беларусь, где соответствующий закон не был принят в установленный срок. Конституционный суд Республики Беларусь в 2000 г. не только подтвердил прямое действие конституционного права граждан, но и указал компетентным органам на необходимость создания условий для выполнения гражданами возложенной на них обязанности по защите Республики в тех формах, которые не нарушают их религиозных убеждений. Более того, орган судебного конституционного контроля предписал правоохранительным органам при привлечении к ответственности за уклонение от прохождения военной службы учитывать, в какой мере это связано с реализацией права граждан на альтернативную службу. Показательно также решение Конституционного суда Молдовы 2016 г. о роли Высшей судебной палаты и судебных инстанций при обращении в Конституционный суд для разрешения исключительных случаев неконституционности нормативных актов. Несмотря на то что запрос об исключительном случае неконституционности может быть представлен любым судом, Конституция Молдовы наделяет правом обращения в Конституционный суд по этому вопросу Высшую судебную палату. Таким образом, с одной стороны, судебные инстанции имеют право и в то же время обязаны вносить запрос об исключительном случае неконституционности, с другой стороны, только Высшая судебная палата может обратиться в Конституционный суд. Конституционный суд посчитал, что обращение Высшей судебной палаты в Конституционный суд по своему усмотрению искажает институт исключительного случая неконституционности. Обращение Высшей судебной палаты в Конституционный суд носит обязательный, а не дискреционный характер при возникновении сомнения в конституционности актов, подлежащих применению, в том числе если это сомнение возникло не у суда, а у сторон судебного разбирательства. Кроме того, было установлено, что правом обращения в Конституционный суд обладает не только Высшая судебная палата, но и иные суды. На прямое применение конституционных норм и неприменение актов, им противоречащих, должны ориентироваться и иные суды, в частности, по вопросам применения норм международного права, разрешения конфликтов между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации при наличии противоречия подзаконных актов законам и др. <1>. -------------------------------- <1> См., например: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.   Но при использовании интерпретации конституции как инструмента ее реализации не должно возникать вопроса о создании новой конституции, толкование должно проводиться в координатах определенного правового пространства, в контексте современных событий. Это не замена конституции, не подмена, а уяснение смысла ее положений. На этом приходится акцентировать внимание в свете действия наполненного новыми социальными и правовыми категориями основного закона, так как велик соблазн вложить в норму то содержание, которое не предусмотрено законодателем. Встречающиеся в российской практике случаи формирования новых правовых норм под видом толкования следует не допускать в дальнейшем, поскольку они не могут способствовать совершенствованию законодательства и стабилизации правопорядка. Конституционный Суд может многое, но далеко не все. Он не может решать вопросы за законодателя, даже если сам законодатель настаивает на этом. Фактически получится, что суд может корректировать конституционные нормы, и если интерпретационная деятельность органа конституционного правосудия не будет ограничена (самоограничена), она в конце концов достигнет критической черты, когда уже можно будет вести речь о новой конституции <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 214 - 234.   Реализация конституционной реформы зависит и от включенности в этот процесс исполнительной власти. Справедливо замечено, что исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, таких как возможность срочного принятия решений и осуществления иных оперативных действий, играет наиболее активную роль в своевременной реализации целей, стоящих перед государством <1>. И действенность органов этой ветви власти нередко может "освободить" законодателя от необходимости развития конституционных положений либо определения направления правоприменительной практики <2>. -------------------------------- <1> См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 10 (16). С. 26. <2> Минюстом России во взаимодействии с Конституционным Судом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти осуществляется мониторинг выполнения решений Конституционного Суда РФ, в связи с которыми необходимо принимать, изменять или признавать утратившими силу законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. По состоянию на 1 февраля 2016 г. реализовано 152 решения Конституционного Суда РФ, во исполнение 34 решений в Государственную Думу внесено 27 проектов федеральных законов, во исполнение 7 решений ведется работа по подготовке соответствующих законопроектов.   Например, в связи с принятием Конституции 1993 г. и задачей обеспечения прав граждан на землю Президентом РФ были признаны недействующими отдельные положения некоторых законов <1>. -------------------------------- <1> См., например: Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.   В США решение Верховного суда 1954 г. о юридическом запрете на расовую сегрегацию в школах, вытекающем из 14-й поправки к Конституции США, провозгласившей равенство всех граждан независимо от цвета кожи и предусматривающей ответственность за нарушение этих предписаний, обеспечивалось в отдельных штатах федеральными войсками. Следует иметь в виду и то, что задачей реформы является внедрение и использование различных форм не только государственного, но и иного социального регулирования. Если немалая часть реформы нуждается в создании правовых условий для ее реализации, то значительная область общественных отношений требует развития продуктивной системы партнерства вне законодательных рамок. Речь идет об упорядочивающем потенциале таких инструментов социального регулирования, как соглашения, договоренности, саморегулирование и др.   § 4. Конституционная реформа и общественное сознание   Конституционная реформа не влияет на отношение общества к базовым ценностям (добро, справедливость и т.д.), но она, как правило, изменяет другие представления в общественном мнении (о собственности, власти, системе, характере государства и др.) либо некоторые их элементы, вводит в общественное сознание новые смыслы, уточняет акценты. Много раз отмечалось, что современные конституции, как правило, закрепляют ценности мирового конституционализма и вряд ли уже будут подвергаться принципиальному пересмотру. Однако эти идеалы могут выступать не столько отражением действительности, сколько целью, к которой надо стремиться, или даже не соответствовать этой действительности, что также может дезориентировать субъектов права, в первую очередь граждан, разрушить тот пласт конституционного правосознания, который сформировался до реформы и определял их поведение долгие годы. Обеспечение действия новелл основного закона предполагает достаточный уровень правовой культуры. Деформированное общественное мнение может стать причиной юридических конфликтов, привести к правовой анархии, "несостыковке" требований конституции и ожиданий общества. К тому же существует много сопутствующих факторов, оказывающих влияние на общественную поддержку реформы, и не столько сугубо юридических, например крайних форм правового нигилизма и правового идеализма, сколько общесоциальных детерминант, в частности снижение экономического благосостояния, национально-культурное расслоение, обострение религиозных конфликтов, разочарование в политике мультикультурализма или, наоборот, признание толерантности как средства достижения социальной стабильности. В связи с этим необходимо постоянное разъяснение конституционных положений, рассчитанное на массовую аудиторию, с разным уровнем профессиональной, общеобразовательной подготовки, разными традициями <1>.

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 134; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:






Мы поможем в написании ваших работ!