Поправка к статье 1 Конституции 21 страница
Следует подчеркнуть, что указанные системообразующие качества конституции не являются застывшими. Они постоянно развиваются под влиянием разнообразных международно-правовых, внутриполитических и социально-экономических факторов. И процесс законодательного сопровождения конституционной реформы, как выше упоминалось, эволюционирует в рамках конституционализации законодательства - законодательного освоения конституционных идеалов и ценностей <1>. -------------------------------- <1> См., например: Хабриева Т.Я. Этапы и основные направления конституционализации современного российского законодательства // Журнал конституционного правосудия. 2013. N 6. С. 25 - 30. Это относительно новый ракурс темы, в том числе для зарубежной юридической науки, традиционно остающейся в границах исследования судебного конституционного толкования и контроля <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Gicquel J., Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25 . P., 2011; Constitutional Law: Principles and Policies, 4th Edition (Aspen Student Treatise Series), 2011; Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im Recht. 18. Aufl. , 2010. Процессы конституционализации законодательства в разных странах проходят по-разному. Например, в современном законодательстве постсоветских стран можно выделить три основных этапа конституционализации. На первом - "формационном" - этапе были созданы основы законодательного регулирования. Разрабатывались кодексы, другие законодательные акты, раскрывавшие содержание конституционных установок (постулатов), ценностей и норм. На этом этапе был выстроен каркас системы законодательства суверенного Казахстана. Его контуры определялись Основным законом 1993 г., а окончательно они оформились с принятием ныне действующей Конституции 1995 г., установившей современную регламентацию базовых общественных отношений <1>. В первоочередном порядке происходило строительство законодательной базы организации и осуществления публичной власти, определившей содержание конституционных ценностей народовластия, разделения властей, идеологического и политического многообразия (ст. ст. 1, 3, 5 Конституции Казахстана) <2>. Были закреплены основы избирательной системы <3>, порядок формирования, полномочия и механизмы взаимодействия высших органов государственной власти <4>, административно-территориальное устройство <5>, правовой статус других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений <6>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Баймаханов М.Т. и др. Конституция Республики Казахстан. Научно-практический комментарий. Алматы, 2010; Кубеев Е.К., Амандыкова С.К. Конституция Республики Казахстан. Теоретико-правовой анализ. Алматы, 2008. <2> Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. Алматы, 2006. <3> Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. N 2464 "О выборах в Республике Казахстан"; Конституционный закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 г. N 2592 "О республиканском референдуме". <4> Конституционные законы Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. N 2733 "О Президенте Республики Казахстан"; от 18 декабря 1995 г. N 2688 "О Правительстве Республики Казахстан"; от 16 октября 1995 г. N 2529 "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов"; от 29 декабря 1995 г. N 2737 "О Конституционном Совете Республики Казахстан"; от 25 декабря 2000 г. N 132-II "О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан". <5> Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 г. N 2572-XII "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан". <6> Законы Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2709 "О Прокуратуре"; от 7 мая 1997 г. N 101-1 "О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан"; от 31 мая 1996 г. N 3-1 "Об общественных объединениях"; и т.д. Более длительно с учетом сложности преобразования прежней социалистической экономической системы происходил процесс создания правовых основ частной сферы, нацеленных на решение конституционной задачи экономического развития на благо всего народа (ч. 2 ст. 1 Конституции Казахстана). Ее основными элементами стали Гражданский кодекс, законы о приватизации, хозяйственных обществах, банках и банковской деятельности, естественных монополиях и регулируемых рынках, инвестициях, других сегментах и участниках частноправовых отношений <1>. -------------------------------- <1> Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 г.; Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть) от 1 июля 1999 г. N 409-1 ЗРК; Законы Республики Казахстан от 2 мая 1995 г. N 2255 "О хозяйственных товариществах"; от 31 августа 1995 г. N 2444 "О банках и банковской деятельности в Республике Казахстан"; от 23 декабря 1995 г. N 2721 "О приватизации"; от 31 марта 1998 г. N 214-1 "О крестьянском или фермерском хозяйстве"; от 22 апреля 1998 г. N 220-1 "О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью"; от 9 июля 1998 г. N 272-1 "О естественных монополиях и регулируемых рынках"; от 3 ноября 1994 г. N 213-XIII "Об индивидуальном жилищном строительстве"; от 8 января 2003 г. N 373-11 "Об инвестициях". В общей сложности на этом этапе конституционализации законодательства было принято: в России более 900 законов, в Белоруссии - 170, в Казахстане - 1300. При смене конституционной модели происходят самые масштабные изменения законодательства. На это, как правило, непосредственно указывает сама конституция. Так, Основной Закон России 1993 г. предусмотрел принятие более 70 законов, включая свыше 10 федеральных конституционных законов. Российская конституционная модель, сменившая советскую, потребовала полного обновления законодательства, формирования новой правовой системы, впервые включившей общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, признавшей, что закон должен обладать высшей юридической силой, и гарантирующей права личности, судебной власти, функционирование новой политической системы <1>. Конституция заложила основы для законодательного обеспечения экономики, что связывалось с необходимостью актуализации гражданского и налогового законодательства, законодательства в сферах трудовых отношений, социального развития, образования, науки и промышленности. Изменение системы государственного управления дало импульс коренному изменению административного законодательства. Впоследствии интенсивное нарастание массивов законов и иных правовых актов привело к их структурной обособленности и упорядочению в новые отрасли и подотрасли законодательства (банковского, таможенного, информационного, транспортного, земельного, экологического, горного, образовательного и др.) <2>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель и развитие законодательства // Конституция и законодательство (по материалам международной научно-практической конференции, Москва, 29 октября 2003 г.). М., 2004. Кн. II. С. 5 - 18; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 16 - 18; Хабриева Т.Я. Конституционные модели и основные этапы конституционного развития // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2005. Первый выпуск. С. 3 - 9. <2> См.: Рахманина Т.Н., Юртаева Е.А. Тенденции развития структуры законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 55 - 72. Новая конституция потребовала обновления нормативной базы, но у законодателя еще оставались прежние "нерасчищенные завалы", в том числе формально действующие, но фактически утратившие силу законодательные акты, например акты Союза ССР в России. В итоге оказалось, что законодательная база, с одной стороны, очень перегружена, с другой - неполна, так как принятые законы не решают многих насущных проблем. В целом для этого периода была характерна высокая динамика правовых процессов, вызванная потребностью в решении задач политического и социально-экономического развития. Вместе с тем она сопровождалась определенными негативными последствиями. Поспешность, ускоренное принятие и недостаточная проработка отдельных законодательных актов в России вызывали противоречия и пробелы в правовом регулировании. Некоторые вопросы, имевшие высокую социальную значимость, стали регулироваться подзаконными актами. При этом многие законы, в частности в области избирательного законодательства, стали отличаться чрезмерной детализацией, не соответствовавшей предмету их регулирования. Обстановку усугубляло отсутствие систематизации и концептуального единообразия многих сфер законодательства, принятие законодательных актов без расчета на их использование, что стало мощным фактором, дестабилизирующим правоприменение. Наглядным примером может служить регламентация земельных отношений, где нормы гражданского и земельного законодательства не только вступали в конкуренцию, но и создавали ситуацию, когда фактическая правоприменительная практика формировалась автономным и часто противоречивым образом. Такие явления, несомненно, "размывали" роль законодательства как основного регулятора общественной жизни. В связи с необходимостью системного законодательного обеспечения конституционной реформы 1993 г. Президентом РФ в 1994 г. было дано поручение Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации провести комплексное исследование в целях подготовки современной концепции российского законодательства <1>. -------------------------------- <1> Институт осуществил пионерский анализ, итогом которого стало издание Концепций развития российского законодательства (под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 1994), впоследствии это научное направление стало одной из уставных задач Института. За период до 2016 г. было подготовлено 7 изданий концепций (см. последнее издание: Научные концепции развития российского законодательства / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015). Исследования оказали значительное методологическое влияние на ежегодные доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации (до 2010 г.), а также ежегодные отчеты Государственной Думы о состоянии российского законодательства (см., например: Отчет о состоянии российского законодательства в 2014 году. М., 2014). Второй этап - "адаптационный", охвативший почти все первое десятилетие нового века, был ориентирован на решение политических и социально-экономических проблем и корректировку действовавших правовых механизмов на основе конституционных принципов и норм. В Казахстане контроль за их соблюдением в порядке предварительного конституционного контроля осуществлял Конституционный Совет, что позволило остановить значительное число конституционно не обоснованных законодательных инициатив <1>. -------------------------------- <1> Преимущества предварительного конституционного контроля заключаются в том, что он дает возможность оценить конституционность закона до его принятия или вступления в силу. Поэтому многие российские ученые предлагают наделить Конституционный Суд РФ таким правом. Подробнее об этом см.: Лушников В.А. Предварительный контроль // ЭЖ-Юрист. 2005. N 12; Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. Этот период отличает высокая степень обновляемости законов, что обусловлено главным образом стремительным развитием общественных отношений, нередко требовавшим от законодателей мгновенного реагирования на новые вызовы экономической, социальной и политической жизни. Так, в России на данном этапе было принято более 3700 законов, в Республике Беларусь - более 780, в Республике Казахстан - более 460 законодательных актов. Заметной чертой развития законодательства того времени стало усложнение содержания многих законов, часто не соответствовавшее предмету их регулирования. Например, речь идет о законодательстве о выборах <1>. Его основным адресатом являются избиратели, что предполагает сохранение максимальной доступности его положений. Но казахстанские, как и российские, законодатели пошли по пути "технократизации" избирательного законодательства - наполнения его техническими нормами, обращенными в основном к организаторам выборов <2>. -------------------------------- <1> См.: Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. N 2464 "О выборах в Республике Казахстан" в редакции Конституционных законов Республики Казахстан от 19 июня 1997 г. N 133-1, от 8 мая 1998 г. N 222-1, от 6 ноября 1998 г. N 285-1, от 6 мая 1999 г. N 375-1, от 28 июня 1999 г. N 407-1, от 14 апреля 2004 г. N 545-11, от 15 апреля 2005 г. N 44-III ЗРК, 22 декабря 2006 г. N 208-III ЗРК, от 19 июня 2007 г. N 268-III ЗРК, от 9 февраля 2009 г. N 124-IV КЗРК, от 14 июня 2010 г. N 289-IV ЗРК, от 3 февраля 2011 г. N 404-IV ЗРК, от 3 октября 2013 г. N 133-V ЗРК. <2> По этому вопросу см. интервью В.И. Лафитского для интернет-портала Российского центра обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии РФ. URL: http://www.rcoit.ru/actual/detail.php?ID=16808&sphrase_id=2776. Следующая черта второго этапа конституционализации - оптимизация законодательства, в том числе в направлении его социализации и становления в новой иерархии конституционных ценностей справедливости, защиты прав и свобод человека <1>. -------------------------------- <1> Подробнее о закономерностях развития социализации законодательства см.: Хабриева Т.Я. Основные векторы и проблемы развития социального законодательства // Журнал российского права. 2014. N 8. С. 5 - 16. Именно в это время Казахстаном принимаются такие значимые для социальной сферы акты, как законы о государственном социальном заказе, социальной защите инвалидов, поддержке многодетных семей, экологическом страховании, частном предпринимательстве, специальных социальных услугах. В общей сложности в рассматриваемый период в Казахстане было принято 20 конституционных законов, 8 кодексов и 900 законов <1>. -------------------------------- <1> Сведения по периоду с 2004 по 2011 г. приведены по данным информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан . В последние годы наступил новый - "модернизационный" - этап развития законодательства <1>. Он не ставит задачи какого-либо коренного преобразования, но и не ограничивается его текущим совершенствованием. Модернизацию отличают масштаб и способ решения задач, что требует принятия новых законов и применения новых методов и средств правового воздействия. -------------------------------- <1> Периодизация процесса конституционализации законодательства в рассматриваемых странах носит условный характер, сроки ее этапов различаются. Так, "формационный" этап в Российской Федерации можно определить до декабря 1998 г., в Белоруссии - до ноября 1996 г., в Казахстане - до мая 2007 г.; "адаптационный" этап в России длился до мая 2014 г., в Республике Беларусь - до октября 2014 г., а в Республике Казахстан - до февраля 2011 г. Этот этап характеризуется прежде всего углублением законодательного развития социально-гуманитарных вопросов, а также стремлением обеспечить равновесие частных, социально-групповых и общегосударственных интересов. При этом назначение государства все более ассоциируется с его функцией по социальному обслуживанию населения, что отчетливо видно на примере Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и вступивших в силу с сентября 2013 г. норм Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Для модернизации современного законодательства России характерна гармонизация предметов и пределов законодательного регулирования Федерации и ее субъектов. Конституция России 1993 г. определила весьма общую схему компетенционных доминант, оставив широкий простор для законодательной регламентации на каждом уровне публично-властных отношений. Для первых семи лет действия Конституции была характерной тенденция к децентрализации. Потом возобладала тенденция к централизации и к более интенсивному развитию федерального законодательства. В последние годы заметно стремление к обеспечению равновесия федерального и регионального законодательства на основе принципов субсидиарности правового регулирования общественных отношений. В частности, речь идет о совершенствовании механизма совместного ведения Федерации и ее субъектов. Конституция РФ призывает не делить, а "делать общее дело", предполагает сотрудничество, а не размежевание двух уровней власти. Законодательство субъектов Российской Федерации имеет важное значение в системе российского законодательства. Оно призвано отразить их особенности, в том числе своеобразие накопленного ими законотворческого опыта и правоприменительной практики. Однако возможности опережающего регулирования со стороны субъектов все сужаются, и таких примеров все меньше. Одна из немногих сфер, где оно сохраняется, - это государственная поддержка инновационной деятельности. Очевидна и другая проблема. В отдельных сегментах правового регулирования достаточно, чтобы разграничение законодательной компетенции между Федерацией и ее субъектами имело только общие контуры. Практика и без подсказки федерального законодателя найдет приемлемые решения. В связи с этим следует отметить, что и сам процесс бесконечного разделения компетенции приводит к нежелательной "имиджевой" конкуренции двух уровней власти и нередко отодвигает на второй план решение реальных дел и проблем. Необходимо более полное развитие и муниципального нормотворчества как одной из важнейших областей правовой системы страны. Федеративное устройство государства все же предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней, но внутренне присущие децентрализации власти элементы конфликтности законотворчества создают сложности для формирования единой правовой системы федеративного государства. Федерализм невозможен без активного непосредственного участия в законотворчестве субъектов, находящихся в составе федерации. Если место законодательства субъектов федерации окажется слишком ограниченным, это может ослабить их инициативу в развитии собственной правовой базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер государства. В то же время с учетом законодательной активности регионов система законодательства может стать настолько громоздкой, что нарушит единство правового пространства федерации. При этом исключается и пассивность территориальных образований, особенно на муниципальном уровне власти, что существенным образом способно растянуть реализацию конституционных преобразований. Поскольку исходным для правотворческой деятельности в "сложных" государствах являются установленные, как правило, конституцией сферы ведения самого государства, его регионов и муниципалитетов, конституционная реформа в федеративных государствах должна учитывать это обстоятельство в перспективе ее последующей реализации <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003. С. 102 - 138. В таком контексте традиционные инструменты могут быть недостаточны. Например, в Бельгии для закрепления нового федеративного устройства страны с 1993 г. было принято множество правовых актов. Они были обеспечены соглашениями о перераспределении полномочий, заключенными между партиями большинства федерации и ее субъектов в 2000, 2001, 2011 и других годах.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 151; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!