Понятие осуществления социального обеспечения
Осуществление – это достаточно емкое и сложное понятие. Оно включает в себя весь процесс возникновения, формирования и функционирования отношений по социальному обеспечению, от установления правовых норм и до реализации прав и исполнения обязанностей субъектов общественных отношений. В широком смысле здесь идет речь о существующем в стране порядке отношений по социальному обеспечению. Поддерживается этот порядок с помощью юридических, экономических и организационных мер (средств) государства.
К основным юридическим средствам поддержания должного порядка отношений по социальному обеспечению относят нормотворчество, правовые отношения, реализацию норм права, толкование норм права, юридическую ответственность и пр.
Экономические меры проявляются в особом характере общественных отношений, связанных с формированием финансовой основы государственной системы социального обеспечения и ее финансированием[8].
Специфичность организационных средств поддержки отношений по социальному обеспечению заключается в том, что непосредственное участие государственной административной власти в нем ограниченно. Рассмотрим, каким образом проявляются юридические и организационные меры в ходе осуществления социального обеспечения. Связь правовых норм и общественных отношений очевидна.
Правовые нормы социального обеспечения существуют для того, чтобы регулировать общественные отношения в этой сфере.
|
|
|
В правовом аспекте осуществления социального обеспечения соответствующие компетентные органы и должностные лица выполняют две основные функции: а) нормотворчество (правотворчество); б) правоприменение.
Нормотворчество – это основной путь воздействия на общественные отношения по социальному обеспечению. Нормотворчество представляет собой процесс разработки и принятия тех или иных нормативных правовых актов о социальном обеспечении, например о пенсиях, пособиях, социальном обслуживании, льготах и т. д. Его (нормотворчество) еще называют правотворческим процессом, который может складываться из нескольких последовательных стадий:
1) законодательная инициатива;
2) решение о необходимости издания акта;
3) разработка проекта акта;
4) рассмотрение проекта акта;
5) принятие акта;
6) доведение акта до его адресатов.
Рассмотрим каждую стадию правотворческого процесса.
1. Стадия законодательной инициативы (в более широком смысле – нормотворческой инициативы) означает, что здесь идет речь о первичном официальном действии компетентного органа (субъекта). Он вносит предложения об издании нормативного правового акта или уже подготовленного проекта акта.
|
|
|
Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго определен в законодательстве. Таким правом обладает, например, федеральное правительство. Это связано с тем, что законодательная инициатива в отличие от другого обращения в правотворческий орган с законопроектом предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение.
2. Решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включение в план законопроектных работ и пр.
3. Разработка проекта акта и его предварительное обсуждение. Данная стадия может состоять из одной процедуры – только разработки проекта акта или двух процедур – разработки и предварительного об‑
суждения проекта акта. Это зависит от важности проекта, от характера будущего акта (общегосударственный акт или ведомственный).
4. Рассмотрение проекта акта в том органе, который, согласно своей компетенции, может (правомочен) его принять.
5. Принятие нормативного правового акта.
6. Доведение содержания принятого нормативного акта до его адресатов.
Правотворчество может быть выражено в принятии тех или иных актов. Например, в виде единичного нормативного акта. В нем содержатся отдельные юридические нормы. Примером такого акта может служить Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159‑ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей‑сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Другой пример – в виде систематизированного (кодификационного) акта, содержащего определенные совокупности, группы норм. Такими актами являются Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323‑ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральные законы: от 19 мая 1995 г. № 81‑ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», от 16 июля 1999 г. № 165‑ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» и др.
|
|
|
Правом издания нормативных правовых актов обладает достаточно широкий круг правотворческих органов. К ним относятся Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, федеральные службы, соответствующие органы субъектов РФ, органы местного самоуправления. Нормотворческими функциями наделены также внебюджетные фонды обязательного социального страхования (ПФР, ФСС России, ФФОМС) и иные органы и организации.
|
|
|
В зависимости от уровня государственного органа и его положения в иерархии органов ими принимаются соответствующие нормативные правовые акты – законы, постановления, приказы, инструкции, указания и пр.
Нормативные правовые акты могут издаваться одним органом или несколькими исходя из круга вопросов, по которым акты принимаются.
Принятые нормативные правовые акты сами по себе мертвы, если они не применяются на практике, т. е. в ходе функционирования соответствующих (видовых) правоотношений по социальному обеспечению.
Правоприменение – это решение конкретного дела в определенной жизненной ситуации. Другими словами, это «приложение» закона, общих правовых норм к конкретным лицам, к конкретным жизненным обстоятельствам.
Применением нормативных правовых актов занимаются компетентные органы и должностные лица только в рамках предоставленных им полномочий. В качестве исключения по воле государства полномочиями в применении отдельных актов могут наделяться работодатели. Например, администрация организации или физические лица, индивидуальные предприниматели или физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями и использующие труд работников, применяют некоторые нормы законодательства о пособиях, выдаваемых в порядке обязательного социального страхования: пособия по временной нетрудоспособности, пособия при постановке женщин на учет в медицинские учреждения на ранних стадиях беременности, пособия по беременности и родам, пособия на погребение и др.
Такое применение нормативных актов имеет место там, где адресаты правовых норм не могут реализовать своих предусмотренных законом прав без посредничества компетентных органов. Например, нельзя получить пенсию без решения соответствующего пенсионного органа (ПФР или МВД России и т. п.). Иными словами, правовые нормы в сфере социального обеспечения реализуются через правоприменение, правоприменительную деятельность, правоприменительные акты.
Применение норм права социального обеспечения – это организующая деятельность компетентных органов и должностных лиц, цель которой – обеспечить адресатам правовых норм реализацию их прав и обязанностей по социальному обеспечению, а также обеспечить гарантии контроля за данным процессом.
Последовательность совершения ряда действий свидетельствует о том, что существует несколько стадий правоприменительной деятельности. Выделим основные из них.
Первая стадия – установление фактических обстоятельств конкретного дела. На этой стадии происходит исследование фактических обстоятельств дела, т. е. документов, свидетельских показаний. Например, гражданин обратился в местный орган ПФР по вопросу о назначении ему трудовой пенсии по старости. Этот пенсионный орган проверяет наличие у него гражданства РФ, возраст, страховой стаж, заработок, уплату страховых взносов и другие обстоятельства. Без выяснения всех фактов, обстоятельств невозможно нормальное разрешение пенсионного вопроса, по поводу которого обратился гражданин. Круг таких обстоятельств достаточно подробно излагается в нормативных правовых актах по социальному обеспечению.
Таким образом, результатом первой стадии правоприменительного процесса должно быть достижение фактической объективной истины. С целью достижения истины в ходе этой стадии особое внимание отраслевое законодательство уделяет доказыванию. В нем фиксируется, какие обстоятельства нуждаются в доказывании, а какие нет. Например, постановлением Минтруда России от 27 февраля 2002 г. «Об утверждении Перечня документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральными законами «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»» прямо говорится, что подлежит доказыванию и как это делается. Окончательную оценку доказательства всегда производит правоприменительный орган.
Вторая стадия правоприменительной деятельности – установление юридической основы дела. Другими словами, на этой стадии осуществляется выбор надлежащей правовой нормы. Она включает в себя ряд последовательных действий:
1) нахождение конкретной нормы, подлежащей применению;
2) проверка правильности того текста, в котором содержится требуемая норма;
3) проверка подлинности нормы и ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;
4) уяснение содержания нормы.
Все перечисленные действия подчинены одной цели: правильно квалифицировать факты, имеющие значение для социального обеспечения конкретного лица. Иначе говоря, на этой стадии осуществляется правовая квалификация существа дела .
Решение дела по существу является третьей стадией правоприменительной деятельности. Как правило, решения по тому или иному вопросу о социальном обеспечении лица принимаются в виде правоприменительного акта. Под ним подразумевается индивидуально‑определенный акт, совершаемый компетентным органом по конкретному юридическому делу с целью определить субъективное право (или указать на отсутствие такового) на тот или иной вид социального обеспечения или определить юридическую обязанность на основе соответствующих правовых норм.
Акты правоприменения являются индивидуальными (персонифицированными) актами. Они порождают конкретные правовые последствия для участников социально‑обеспечительных правоотношений, в том числе конкретного гражданина. Не все органы, осуществляющие социальное обеспечение, принимают такие акты. О праве на их издание можно судить только тогда, когда об этом сказано в том или ином акте, регламентирующем их деятельность, или прямо говорится об их правомочиях на этот счет.
Применение норм права социального обеспечения подразделяется на несколько форм. Преобладающими из них являются две формы: оперативно‑исполнительная деятельность; правоохранительная деятельность или контроль (охрана прав от нарушений).
Под оперативно‑исполнительной деятельностью понимается организация выполнения правовых норм социального обеспечения. Под данной деятельностью подразумевается также позитивное регулирование с помощью индивидуальных актов, например решение об установлении пенсии. При этом применяется диспозиция норм права социального обеспечения, имеющая положительное (позитивное) содержание.
С помощью оперативно‑исполнительной деятельности государство должно обеспечивать прогрессивное развитие всех отраслей экономики, включая и сферу государственного социального обеспечения, поэтому эта форма применения права является для общества главной и основной. Посредством этой формы объединяется и направляется деятельность министерств, ведомств и организаций, осуществляющих социальное обеспечение, обеспечиваются права граждан в этой сфере. Правоохранительная деятельность охватывает охрану норм права от каких‑либо нарушений, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания, а также принятие мер по предупреждению нарушений в будущем. На практике это означает, что органы и организации, осуществляющие социальное обеспечение, занимаются такой деятельностью. Так, органы ПФР могут выносить решения о наложении денежного начета на получаемую гражданином пенсию (в виде удержания части причитающейся ему общей суммы пенсии), например при представлении документов о стаже, в результате которых был установлен более высокий размер пенсии, чем ему полагался.
Особое значение в правоохранительной деятельности имеет процедурный и процессуальный порядок рассмотрения дел, связанных с социальным обеспечением. С их помощью гарантируется полное и всестороннее изучение обстоятельств, повлекших правонарушение; охраняются права граждан, привлекаемых к юридической ответственности, устраняется возможность ошибок и неправильных решений.
Таким образом, правоприменение как форма реализации права представляет собой воплощение в жизнь требований норм различных нормативных правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами.
К применению права предъявляются соответствующие требования: законность, обоснованность, целесообразность, справедливость.
Требование законности означает, что при решении конкретного случая – по предоставлению того или иного вида социального обеспечения – правоприменительный орган должен основываться на определенной норме или их совокупности, прямо относящейся к рассматриваемому виду обеспечения. Кроме того, этот орган обязан строго и неукоснительно следовать точному смыслу нормы, действовать в рамках своей компетенции. При решении вопроса правоприменитель не имеет права присваивать себе полномочий, которые за ним не закреплены и не зафиксированы в законе.
Требование обоснованности подразумевает, что, во‑первых, должны быть выявлены все факты, относящиеся к тому или иному вопросу социального обеспечения; во‑вторых, такие факты должны быть тщательно и объективно изучены и признаны достоверными; в‑третьих, все недоказанные факты должны быть отвергнуты.
Требование целесообразности означает, что правоприменитель выбирает оптимальную норму при решении вопроса о предоставлении какого‑либо вида социального обеспечения конкретному гражданину. Иными словами, целесообразное решение вопроса – это следование той цели, которую ставил законодатель, издавая соответствующую правовую норму о социальном обеспечении.
Требование справедливости предполагает беспристрастность органа или уполномоченного лица, применяющего нормы права социального обеспечения, объективный подход к исследованию всех обстоятельств дела, к участвующим в нем лицам, к окончательному решению. Для работников правоприменительных органов имеет важное значение толкование норм права. Под ним понимается деятельность органов, организаций, осуществляющих социальное обеспечение, которая направлена на установление содержания правовых норм, на раскрытие в них воли государственной власти.
Целью толкования является правильное, точное и единообразное понимание и применение закона, выявление его сути, которую законодатель вложил в формулировку.
Познание правовых норм о социальном обеспечении чаще всего связано с конкретным случаем, который необходимо решить. Мысленно прилагая толкуемую норму к конкретному случаю, устанавливая, применима ли она к нему, мы тем самым познаем норму. Только так можно понять смысл (содержание) той или иной нормы, ее применимость к рассматриваемому случаю. Трудно на основе абстрактных рассуждений уяснить для себя многие понятия и термины того или иного нормативного акта. Например, длительность страхового стажа влияет на размер трудовой пенсии. В законодательстве есть термин «периоды, включаемые в страховой стаж». Какие именно периоды включаются в страховой стаж, мы выясняем, обратившись к соответствующим нормам пенсионного акта, толкующим эти периоды.
Толкование – это сложное, комплексное и многоаспектное явление. Рассмотрим такой аспект толкования, как разъяснение содержания нормы. Под ним понимается деятельность определенных органов, имеющая целью обеспечить правильное и единообразное осуществление толкуемой нормы во всех случаях, на которые она рассчитана, устранить неясности и возможные ошибки при ее применении. Такое толкование дается в форме официального акта. Такие акты издаются в виде разъяснения, рекомендации, письма, обзоров практики. Правом издания таких актов обладают Минтрудсоцзащиты России, ПФР, ФСС России, ФФОМС, Минобороны России и иные организации, осуществляющие социальное обеспечение.
Таким образом, конечной (главной) целью осуществления социального обеспечения является воплощение в жизнь прав граждан на социальное обеспечение и обязанность соответствующих органов создать условия для этого и, наконец, предоставление социального обеспечения. Что достигается, как отмечалось выше, в ходе формирования и функционирования отношений по социальному обеспечению. (О субъектах, объекте и содержании правовых отношений достаточно подробно говорится в учебной литературе по курсу «Право социального обеспечения».)
Итак, в содержание осуществления социального обеспечения входит управление социальным обеспечением.
Контрольные вопросы и задания
1. Что представляет собой управление социальным обеспечением?
2. Какие существуют виды администраций?
3. Перечислите признаки исполнительной власти.
4. Что означает понятие «осуществление социального обеспечения»?
5. Что представляет собой нормотворчество? Каковы его стадии?
6. На какие формы подразделяется применение норм права социального обеспечения?
7. Дайте определение правоприменения.
Глава 2
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 1880; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!