Принципы и методы управления устойчивым развитием территорий

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ

Сущность и основные подходы к управлению развитием территорий

В настоящее время существует большое число понятий, которые используются наравне с термином «территория». По большей части под этим термином понимается муниципальное образование.

Муниципальное образование определяется не только как часть территории Российской Федерации, в границах которой наряду с государственным управлением осуществляется местное самоуправление в целях решения вопросов местного значения, но и как самоуправляемая комплексная социально-экономическая система и единый экономический субъект, по отношению к которому будут рассматриваться вопросы комплексного социально-экономического развития.

Принятие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [ФЗ 131], имеющего принципиально важное значение, повлекло осуществление конституционного принципа территориальной организации местной власти в городских и сельских поселениях и на других территориях, что, в свою очередь, привело к кардинальным нововведениям - появлению новых типов муниципальных образований с многообразным комплексом вопросов местного значения.

На сегодняшний день Федеральный закон № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относит стратегическое развитие муниципальной территории путем принятия и организации реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Вместе с тем само понятие «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» не определено Федеральным законом [Урасова. С. 14].

Как отмечают А. В. Андреев, Л. М. Борисова и Э. В. Плучевская, под социально-экономическим развитием территории следует понимать центральную функцию органов местного самоуправления, которая становится актуальной во время кризиса и постоянных структурных изменений [Урасова. С. 16]. Данное определение подчеркивает управленческую составляющую в переходные периоды развития, игнорируя развитие как таковое.

Как отмечает в своей работе А. Н. Герасимов, «комплексное развитие муниципального образования - это управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определенного уровня развития сфер социально-экономической направленности с наименьшим ущербом природным ресурсам и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения, с учетом интересов государства» [Герасимов. С. 9]. В данном определении акцентируется внимание на комплексном развитии за вычетом нестандартных состояний территории.

В свою очередь, А. И. Гаврилова дает следующее определение социально-экономическому развитию территории: «в каждом случае под развитием обычно подразумевается любое прогрессивное изменение, прежде всего в экономической сфере. Более того, это многомерный и многоаспектный процесс, который рассматривается с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей» [Урасова. С. 16]. В этом же контексте рассматривает территорию Э. В. Алехин, определяя исследуемое понятие как режим функционирования муниципальной экономики, ориентированный на положительную динамику всех основных параметров уровня жизни, обеспечивающий устойчивое и сбалансированное воспроизводство хозяйственного потенциала, ресурсного, экономического, социально-демографического потенциала. В данном случае авторы абсолютизируют экономическое развитие, не включая социальные аспекты.

По мнению известного географа А. Г. Исаченко, социально-экономическое развитие муниципального образования - это изучение пространственных проблем в развитии муниципального образования, обеспечивающее эффективность экономических и социальных сфер общества в целом [Исаченко. С. 28-29]. Данное определение раскрывает гносеологическую сторону такого явления, как территория.

Таким образом, исследуемое понятие может быть рассмотрено:

1) как социально-экономическая политика, реализуемая соответствующими органами муниципального образования;

2) как экономический процесс, направленный на достижение определенных показателей;

3) как гносеологический процесс.

Так или иначе, данное развитие территории рассматривается как одно из важных направлений государственной политики, обозначенное инструментами реализации самого развития и обеспечивающее повышение конкурентоспособности экономики страны за счет развития регионов и их территориальных единиц.

В современных условиях социально-экономическое развитие территорий рассматривается как направленность на обеспечение сбалансированного и устойчивого развития последних, сокращение уровня межмуниципальной дифференциации в социально-экономическом состоянии местных сообществ и качестве жизни. Кроме этого, социально-экономическое развитие можно рассматривать как процесс трансформации, который затрагивает наиболее глубинные процессы экономики хозяйствующих субъектов и социальную систему, которые привязаны к конкретным территориям [Урасова. С. 16]. Подводя итоги и проанализировав ряд определений, данных социально-экономическому развитию различными авторами, остановимся на определении, которое дают Урасова А.А., Мухин М.А. и Кочина К.Ф.

Под социально-экономическим развитием муниципального образования следует понимать качественные и количественные изменения взаимосвязанных сфер жизнедеятельности территории, отражающие сбалансированность экономических и социальных процессов местного самоуправления, совершенствование отношений с другими территориями, местными сообществами и хозяйствующими субъектами, а также взаимодействие со всеми уровнями власти.

В настоящее время накоплен значительный опыт в области осуществления региональной и муниципальной политики в части сбалансированного и устойчивого развития территорий, уменьшения их дифференциации на уровне сбалансированного развития, а в некоторых случаях и интеграции территорий и их территориальных субъектов хозяйствования с динамичным экономическим развитием в определенных областях деятельности, а также поддержки территорий опережающего развития.

Несмотря на существование широкого спектра инструментов и подходов, позволяющих вырабатывать и реализовать эффективную политику динамичного развития субъектов Российской Федерации и их территорий, некоторая часть вопросов остается без ответов. В частности, это касается выбора подходов к управлению социально-экономическим развитием территории.

В рамках данной проблематики можно выделить ряд подходов к управлению территориальным развитием, представленных Л. С. Валинуровой, Л. Г. Ахтариевой и Н. З. Мазур, рассматривающими теоретические и методологические основы управления территориальным развитием на макро- и микроуровне [Валинурова]. Так, авторы выделяют системный, муниципальный, системный корпоративный, градоведческий, инженерный, институциональный, инновационный, инкорпоративный подходы, а также концепцию местных сообществ, которая включает некоторые положения перечисленных подходов.

В рамках основных известных науке подходов к управлению развитием территорий стоит выделить два: комплексный подход и инверсию поляризованного подхода - кластерный подход.

Точки зрения на кластерный подход имеют неоднозначную коннотацию. Так, исследования с целью определения понятий, сути, признаков и изучения практики применения на сельских и агропромышленных территориях кластерного подхода проводились такими учеными, как Е. Г. Агаларова [Агаларова], В. В. Козырев [Козырев], Л. И. Кулакова [Кулакова. С. 36], В. И. Самаруха [Самаруха], Р. Т. Ханнанова [Ханнанова] и др.

В настоящий момент в Российской Федерации реализуется «Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года», предполагающая создание инновационной модели экономики, в свою очередь, обеспечивающей благосостояние граждан страны и ее экономическое возрождение, а также стабильное развитие отечественной экономики на основе формирования устойчивого инновационного общества и роста производительности труда на макро- и микроуровнях.

По мнению В. Р. Атояна, в комплексном социально-экономическом развитии региона на первый план выходит формирование его инновационной среды, которое обусловливается созданием инновационной стратегии развития на региональном и на муниципальном уровне. Более того, автор утверждает, что устойчивое и благополучное развитие субъекта на основе инноваций - важный фактор конкурентоспособности самого субъекта [Атоян].

В свою очередь, исследования М. Портера отмечают сходства в вопросах значимых конкурентных преимуществ регионов, имеющих как инновационный потенциал, так и инновационную региональную экономику. Опираясь на положения М. Портера, конкурентоспособность территории можно определить как систему устойчивых взаимоотношений с другими территориями в вопросах социально-экономического развития субъекта, которые предоставляют возможность создавать комбинированные линейки продуктов, отраслей и областей экономической деятельности. Вместе с тем данные объединения направлены на формирование и продвижение инновационных продуктов и новых видов деятельности для региона, обеспечивая, таким образом, его инновационное лидерство и конкурентоспособность [Урасова. С. 18].

Основной чертой инновационного развития территории является стратегическая инновационная активность, выстроенная при наличии детерминантов «национального ромба» М. Портера, другими словами, основанная на взаимодействии географически сконцентрированных компаний в определенных областях деятельности - кластера.

Кластерная политика в современном мире становится базисом становления инновационной экономики страны и является наиболее важным элементом стратегий и концепций инновационного развития России и ее территориальных единиц.

Так, по мнению Р. А. Абрамова, рассматривающего вопросы обеспечения инновационного развития субъектов РФ на основе реализации кластерной политики, России необходима политика создания эффективных инновационных объединений, поскольку территории, развивающиеся на основе кластерного подхода, являются наиболее инновационными [Абрамов].

Как утверждает О. В. Ильичева, исследовавшая теорию кластеризации на примере организации кластеров в муниципальном аграрном районе, текущая стабилизация экономических условий и экономический рост в регионах России создают предпосылки для формирования устойчивых кластеров, в результате чего стимулируется инновационная активность и реализуется инновационный потенциал и конкурентоспособность [Ильичева].

Н. И. Лыгина и Ю. П. Соболева, проведя анализ развития кластеров в России и продемонстрировав опыт успешного внедрения кластерного развития в регионах, отметили, что кластерная политика в настоящее время является одной из основных в повышении конкурентоспособности регионов, накапливании инновационного и технологического потенциала территорий [Лыгина].

Реализация кластерного подхода играет определяющую роль в формировании стратегии развития территорий. Е. В. Борисова и В. Н. Степанов сходятся во мнении, что создание территориального кластера позволяет объединить ряд схожих по специализации предприятий путем интеграционных процессов экономического характера на принципах кооперации, при этом кластеры рассматриваются как высшая форма кооперации [Борисова; Степанов]. Вместе с тем авторы отмечают, что именно в условиях конкуренции предприятия приоритетных направлений кооперируются для доступа к новому рынку и технологиям, создания и выпуска новых или усовершенствованных продуктов, повышения экономической эффективности.

О. В. Ильичева основывается на более общих положениях, свидетельствующих о том, что кластерный подход благоприятствует хозяйственно-территориальному и социально-экономическому развитию территории, используя эффективные механизмы, повышающие конкурентоспособность сферы деятельности предприятий и территории, а соответственно повышает производительность труда, способствует созданию новых знаний и технологий, а вместе с тем созданию или совершенствованию инновационной инфраструктуры. Одновременно с этим кластерный подход к развитию территорий создает устойчивые взаимовыгодные связи между всеми участникам кластера, позволяет рационально и рентабельно использовать ресурсы соответствующей территории, что может значительно снизить издержки производства, а также увеличивать поступления в бюджет той или иной территории и др.

Кроме того, именно кластеры являются эффективным инструментом развития, позволяющим предприятиям совершенствовать производственно-технологическую базу, находить новые направления экономического развития, привлекать инвестиции, повышая тем самым эффективность деятельности, достигать высоких темпов экономического роста, инновационного потенциала и диверсификации производства благодаря возрастанию конкурентоспособности предприятий и формированию благоприятной среды для развития предпринимательства [Урасова. С. 18].

Нельзя не согласиться и с мнением Е. Г. Агаларовой, что создание кластеров на территории способствует развитию перспективных направлений предпринимательской деятельности, нахождению и реализации исключительного потенциала точек роста определенной территории, вследствие чего происходит многополярное распределение этих точек по территории региона, тем самым обеспечивается равномерность и сбалансированность развития территории [Агаларова].

Однако кластерный подход имеет не только положительные стороны. Например, он базируется на использовании уже существующих местных ресурсов и достижении интересов представителей предпринимательства, а также на выборе наиболее перспективных и приоритетных секторов экономики, которые обеспечивают наибольшую долю занятости населения и доходов бюджета. Такой подход вполне актуален для моногородов и монопрофильных территорий, экономика которых зависит от функционирования отраслеобразующих предприятий.

Таким образом, основной недостаток подхода связан с возможным отсутствием базового потенциала территории, необходимого для перестройки экономики и включающего определенную совокупность ресурсов, начиная от природных и заканчивая материально-техническими а также благополучно функционирующий комплекс производственных объектов, способных составить основу определенного кластера.

Стоит отметить, что в условиях неравномерного территориального развития для сбалансированного развития какой-либо территории и хозяйствующих субъектов необходимы комплексные подходы органов власти, как к планированию, так и непосредственно к всеохватывающему развитию управляемой территории в целях выведения, например, сельских территорий на траекторию, ведущую к многостороннему и устойчивому социально-экономическому развитию.

В этой связи стоит подчеркнуть актуальность комплексного подхода к управлению территорией. Данный подход рассматривает территорию как единый социально-экономический и территориальный комплекс, выполняющий большое количество функций, способствующих сохранению и совершенствованию территории как целостной социально-экономической системы [Урасова. С. 20].

В частности, принятая в 2010 г. «Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года», а также «Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года» и основной инструмент ее реализации - Государственная программа развития сельского хозяйства до 2020 г. и входящая в ее состав Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» легли в основу модели развития сельских территорий и стали первыми шагами по обеспечению комплексного подхода к развитию сельских и агропромышленных территорий России. В последующем практически в каждом субъекте Российской Федерации принимались и принимаются региональные программы устойчивого развития сельских территорий.

Комплексный подход к развитию сельских регионов и территорий с агропромышленным производством изучался многими отечественными исследователями. Например, А. Т. Айдарбекова рассматривала результаты реализации федеральной целевой программы по развитию сельских территорий, в результате чего пришла к выводу, что применение именно комплексного подхода будет способствовать устойчивому и сбалансированному развитию, инвестиционной активности и потенциалу в агропромышленной сфере, а также решению социально-экономических проблем территории [Айдарбекова].

А. А. Васильев рассматривал общие положения комплексного подхода к планированию и устойчивому развитию территорий и пришел к выводу, что именно комплексный подход является основным ключом к целостному обустройству территорий [Васильев].

В свою очередь, Г. Т. Акимова и Н. Н. Мухаметова в ходе своих исследований рассмотрели практическое применение некоторых подходов, в том числе и комплексного, к развитию сельских территорий на примере Чувашской Республики и Республики Татарстан соответственно [Акимова; Мухаметова].

В научном труде С. Н. Большакова и А. Н. Григорьева авторами рассматривался ряд подходов к реализации территориального планирования, а также факторы, влияющие на выбор того или иного подхода [Большаков].

Суть комплексного подхода заключается в планомерном процессе изменения, обеспечивающего создание и оптимизацию социальной, транспортной и жилищной инфраструктуры и инженерное обустройство территории, учитывающего особенности местной специфики, благодаря чему создаются новые рабочие места; повышается уровень и качество жизни сельского населения; осуществляется техническое переоснащение сельскохозяйственного производства и размещение производительных сил; стимулирование предпринимательской и инвестиционной активности, а также экономических структур различных форм собственности.

Базисом для обеспечения совокупности процессов комфортного проживания на соответствующих территориях послужила практика реализации взаимосвязанных и взаимосогласованных программно-целевых документов в регионах и муниципальных образованиях, ориентированных на комплексный подход к их развитию, так как именно это позволяет развивать все сферы жизнедеятельности территории комплексно и многогранно.

Таким образом, использование комплексного подхода к повышению уровня и качества жизни населения территории может создать благоприятные условия для повышения инвестиционной активности в приоритетных отраслях, создания новых рабочих мест, увеличения налоговых поступлений в бюджет и обеспечения роста экономики в целом.

Необходимо отметить, что комплексный подход, в отличие от кластерного, предполагает ориентацию на развитие всей территории, причем особый акцент делается на жилищном и инфраструктурном обустройстве, создающем новые комфортные условия для проживания населения, роста качества и уровня жизни общества. Также применение комплексного подхода способствует стабилизации социально-экономического развития территорий посредством комплексных программно-целевых документов. Его реализация актуальна в целях формирования и развития перспективной инфраструктурной политики, возможности улучшения инвестиционной привлекательности и во избежание образования изолированных территорий, которые без собственных точек роста теряют свою привлекательность, превращаясь в территории-доноры.

Однако в случае проведения государственной политики, направленной на устойчивое развитие и выравнивание территориальной дифференциации, необходимо учитывать объективные условия и приоритеты, а также уникальность и разнородность территорий в региональном масштабе.

Таким образом, комплексная политика развития территорий предполагает устойчивость и необратимость самого процесса развития отраслевых комплексов, который способствует достижению высоких социально-экономических и производственно-хозяйственных результатов.

Ссылаясь на исследования Д. В. Колпакиди, стоит подчеркнуть, что при реализации государственной и региональной политики поддержки территорий необходимо вытеснять подходы, ориентированные на развитие только одной отрасли, что обусловливает низкую эффективность данной политики [Колпакиди].

Таким образом, комплексный подход предполагает развитие различных направлений, например, сельский и экологический туризм. Однако здесь могут возникнуть некоторые трудности в связи с отсутствием необходимых ресурсов, поэтому именно на данной стадии комплексного планирования предполагается привлечение инвестиций и поддержки государства; подключение механизмов государственно-частного или муниципально-частного партнерства, одним из инструментов которого является применение кластерного подхода, что в дальнейшем обеспечит повышение инвестиционной привлекательности территорий и создаст перспективные условия для реализации инвестиционных проектов [Урасова. С. 20].

Таким образом, можно сделать вывод, что на сегодняшний день как на федеральном, так и на региональном уровне недостаточно представлен комплекс нормативно-правовых актов, которые содержали бы в полном объеме основы и регламентированные механизмы (единые методические рекомендации) разработки и корректировки документов стратегического планирования на муниципальном уровне, а также проблемное поле и регламентирующие аспекты государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере единых подходов к управлению территорией.

Завершая исследование теоретических подходов к управлению социально-экономическим развитием муниципальных территорий, следует отметить, что эффективность развития территории отражает уровень вовлечения экономических и социальных ресурсов в хозяйственный оборот, т.е. степень использования социально-экономического потенциала территории. Соответственно, эффективный выбор подхода к управлению может привести к развитию территории, отдельных отраслей и комплексов.

Принципы и методы управления устойчивым развитием территорий

Устойчивое развитие - это новая парадигма развития человечества, отражающая осознание жизненной важности системного подхода, объединяющего экономические, экологические и социальные компоненты, в выборе и реализации сценариев развития.

В современных условиях проблемам, вызывающим неустойчивость развития относятся: рост населения Земли; рост отходов жизнедеятельности человека; нерациональное использование энергии и ресурсов вообще; рост потребления; социальные дисбалансы в распределении доходов и возможностях участия в принятии решений; уничтожение биологического и культурного разнообразия; бедность [Управление территориальным. С. 17].

Устойчивое развитие - гармоничное развитие - это процесс изменений, в котором эксплуатация природных ресурсов, направление инвестиций, ориентация научно-технического развития, развитие личности и институциональные изменения согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей и устремлений, обеспечения качества жизни людей. Управление устойчивостью как свойством системы сохранять свое первоначальное состояние покоя или движения в условиях внешних воздействий является одним из важнейших для любой системы.

Устойчивое развитие территории отражает способность экономики территории противостоять внешним и внутренним воздействиям и развиваться преимущественно за счет внутренних источников.

Для обеспечения эффективности управления устойчивостью очень важно соблюдение следующих условий: непрерывность управления; исключение ошибок в оценке состояния объекта управления; исключение задержек в оценке состояния объекта управления; четкость и последовательность действий персонала.

Совокупность расположенных на территории частей социального, производственного, хозяйственного, природно-ресурсного, национально-этнического, административного и иных разновидностей потенциала страны составляет структурно-объектное содержание любой территории. «Анализ «параметров» (и проблем) функционирования каждой из этих частей - низший уровень, самая начальная стадия познания и регулирования действительно территориального; главным же является изучение и регулирование сопряженности любых (политических, социальных, хозяйственных и иных) явлений, объектов и процессов с непосредственным географическим местом их бытия и протекания, в значительной мере определяющим их генезис, специфику и пространственно опосредованные взаимодействия» [Управление территориальным. С. 17].

Любая территория (страна, регион, муниципалитеты) - очень сложная система, поэтому зависимости между ее элементами не могут быть описаны простыми функциями, так как жизнь общества обычно характеризуется нелинейными процессами. Мы разделяем мнение ученых, считающих, что «изучение общественной жизни в регионе возможно только на основе структуризации, т.е. выделения подсистем, совместное функционирование которых определяет динамику развития региона».

Разработка политики устойчивого развития территорий должна основываться на следующих подходах регионального социально-экономического развития [Управление территориальным. С. 18]:

- обеспечение территориального единства посредством более сбалансированного социального и экономического развития регионов и повышения их конкурентоспособности;

- повышение изученности природных ресурсов;

- освоение новых сырьевых баз, повышение уровня обеспеченности территории ресурсами;

- формирование новых промышленных очагов;

- создание регулируемой системы городов и сельских поселений, включая совершенствование их хозяйственных взаимоотношений;

- формирование сбалансированной межрегиональной инфраструктурной системы (транспорт, связь, энергомагистрали);

- развитие информационных технологий, совершенствование доступа к использованию информации;

- предотвращение (ограничение) различных видов ущерба, наносимого хозяйственным развитием окружающей среде;

- приумножение культурного наследия народов - фактора территориального развития;

- развитие безопасной добычи и использование природных ресурсов;

- поощрение высококачественного отечественного и международного устойчивого туризма в рамках безопасности экосистемы территорий;

- ограничение последствий природных катастроф.

В настоящее время не существует четкой классификации видов устойчивости. Однако с позиций системного подхода можно выделить следующие виды устойчивости [Управление территориальным. С. 18]:

1) организационную устойчивость;

2) финансовую устойчивость;

3) экологическую устойчивость;

4) организационно-экономическую устойчивость;

5) устойчивость работы персонала;

6) структурную устойчивость;

7) устойчивость техники;

8) технологическую устойчивость;

9) социально-психологическую устойчивость;

10) коммуникационную устойчивость;

11) инновационную устойчивость;

12) устойчивость внешних связей и т.п.

Устойчивое развитие предполагает, что рост численности населения и экономики должен вписываться в пределы экологических возможностей планеты и не должен наносить вреда природной среде. Устойчивое развитие - это такое развитие, при котором удовлетворение нужд нынешнего поколения происходит без ущемления возможностей будущих поколений удовлетворять свои потребности. Человечество в своем развитии обязано рационально использовать биологические, водные, воздушные и минеральные ресурсы, задумываясь о том, что и в каком состоянии будет оставлено потомкам.

Устойчивое развитие базируется на трех составляющих: социальная сфера, экономика и окружающая среда, к которым добавляется еще одно основание - институциональная сфера. Она включает законодательные акты и организационные структуры, целью которых является поддержка процессов устойчивого развития на всех уровнях - от международного до местного.

Управление устойчивым развитием территорий направленно на достижение следующих целей [Управление территориальным. С. 19]:

- экологических;

- экономических;

- социальных.

К принципам управления устойчивым развитием территорий относятся:

- природоохранный императив;

- системность;

- целевая ориентация ;

- процессуальность;

- партнерство;

- равенство поколений;

- открытость и прозрачность планов и действий в рамках процесса устойчивого развития.

Основными методами управления устойчивым развитием территорий можно назвать следующие [Управление территориальным. С. 20]:

- изменение структур производства в направлении использования альтернативных производств и технологий, уменьшающих негативное воздействие экономики на окружающую среду;

- использование местных возобновляемых ресурсов;

- сокращение транспортного загрязнения, в том числе путем рационализации расселения и городской планировки, размещения производства, развития общественного и велосипедного транспорта,

- замены транспортных потоков информационными;

- построение и реализация государственных и местных планов развития, ориентированных на цели и принципы устойчивого развития;

- изменение стереотипов потребления в направлении рационализации материального потребления, распространения и придания высокого социального статуса экономному отношению к потреблению ресурсов;

- распространение устойчивых практик в быту;

- использование потенциала международного сотрудничества в области устойчивого развития, применение передового опыта экономически развитых стран, распространение передовых техник и технологий, развитие приграничного сотрудничества и международных связей по линии городов-побратимов.

Потребности человека, технологическое развитие, глобализация экономических и социальных процессов предъявляют требование не просто обеспечить высокий уровень жизни, а достичь его постоянной положительной динамики. Поэтому следует говорить об устойчивости территориального развития, то есть о постоянном положительном изменении основных экономических и социальных показателей территории, их соответствия основным параметрам государства и мировым тенденциям в целом.

Поэтому развитие территории должно быть направлено:

- на получение долгосрочных конкурентных преимуществ территории;

- на формирование системы воспроизводства основных параметров конкурентных преимуществ;

- на формирование среды стимулирующей и поддерживающей инновации и развитие;

- формирование внутренних источников развития территории.

Другими словами, мы должны предусматривать меры по поддержанию и воспроизводству устойчивости экономики территории.

Место стратегии пространственного развития в системе территориального планирования Российской Федерации

Вопрос о принадлежности понятия «стратегия пространственного развития», введённого в правовое поле законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ [ФЗ 172], к системе территориального планирования поставлен в связи с тем, что территориальное планирование с принятием указанного закона вписано в общую систему планирования в стране, но при этом содержание его не дополнено, и пока не определено, какое место в нём должна занимать стратегия пространственного развития.

Применительно к территории России (ст. 1 п. 20): стратегия пространственного развития - документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации [Лебединская. С. 59-60].

Пространственное развитие в экономике выступает сферой реализации основных приоритетов государственной (федеральной) и региональной политики. Основы данной политики были утверждены Указом Президента Российской Федерации в январе 2017 г.[Указ]. Все основные задачи федеральной политики регионального развития, представленные в этом документе, а также те положения, которые будут содержаться в еще разрабатываемой Стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее – Стратегия) [Постановление], будут иметь прямое отношение к обеспечению экономической безопасности страны. Однако решение этих задач в полном объеме требует не только полной согласованности всех названных документов, но и достаточной четкости, аргументированности их основных положений. Обеспечить экономическую безопасность страны и ее регионов можно только при условии очень конкретного определения как уже фактически имеющихся здесь угроз, так и потенциальных угроз и, соответственно, стратегического видения путей устранения этих угроз. По нашему мнению, пока эти условия в полной мере не реализованы в новой Стратегии; угрозы реальные и мнимые не всегда четко различимы, причем угрозы мнимые как бы заслоняют собой угрозы реальные. Это, конечно, не создает благоприятного фона для ранжирования и материального обеспечения в решении задач государственной политики регионального (пространственного) развития [Бухвальд; Бахтизин; Мурзин].

Расчеты, выполненные в последние годы различными группами экспертов, позволяют утверждать, что явных успехов в преодолении экономической дифференциации регионов мы так и не достигли. Однако и очевидного усиления этой дифференциации в последние годы, как полагают эксперты, также не происходит [Федотова]. Скорее всего, этот показатель как бы «заморозился» сообразно отсутствию крупных сдвигов в структуре российской экономики в целом и сохраняющемуся ее преимущественно ресурсно-ориентированному характеру. Но тогда в чем же конкретно заключены угрозы экономической безопасности страны в сфере пространственного развития? Убедительного ответа на этот вопрос, Стратегия, к сожалению, не содержит.

Еще больше вопросов вызывает тезис Стратегии относительно дифференциации муниципальных образований. В Российской Федерации в настоящее время действует 6 типов муниципальных образований общим числом более 22 тысяч (таблица 1.1).

Таблица 1.1 - Число муниципальных образований в Российской Федерации [Диков]

Муниципальные образования
всего	в том числе, по типам:
	муниципальные районы	городские округа		внутригородские районы	Внутригородское муниципальное образование города федерального значения	поселения
		всего	в том числе, с внутригородским делением			Всего	в том числе:
							город ские	сельские
На 1 января 2007 года
24207	1793	520	-	-	236	21658	1732	19919
На 1 января 2017 года
22427	1784	567	3	19	267	19690	1589	18101

Анализируя нормативно-правовые документы, определяющие стратегию устойчивого развития на уровне территорий и регионов в России, выявляются определенные противоречия между различного рода концепциями и стратегиями разных уровней власти и конкретных целевых программ регионально-территориального развития регионов и территорий [Анопченко. С. 138]. Также в настоящее время сформировались правовые предпосылки того, что процесс укрупнения муниципальных образований заметно ускорится. Имеются в виду поправки, в бесчисленный раз внесенные в систему муниципальной организации в стране 62-м ФЗ 2017 г. [ФЗ 62]. Эти поправки в 131-й ФЗ по местному самоуправлению позволяют преобразовывать муниципальные районы в городские округа. Сельские и городские поселения как самостоятельные муниципальные образования внутри района при этом упраздняются. Этот процесс, который ранее шел очень сложно и лишь на «точечной основе», теперь видится как генеральный тренд реорганизации институтов местного самоуправления в стране. Поправками также снято ограничение на то, что в основе городского округа обязательно должно быть городское поселение. Возможно создание городских округов, состоящих исключительно из сельских населенных пунктов [Бухвальд Е.М., П.Н.Захаров. С. 4]. Сейчас теоретически можно предположить ситуацию, при которой городские округа вообще останутся единственной формой муниципальной организации в регионах страны (кроме городов федерального значения). Например, Московская область уже достаточно близка к такой модели муниципальной организации. В этом случае, вопрос о дифференциации муниципалитетов, во всяком случае, в пределах субъектов Федерации, будет снят. Рискнем высказать мнение, что никаких расчетов в смысле «дифференциации муниципалитетов» для новой Стратегии экономической безопасности не проводилось, а был лишь использован некий «штамп», предположительно соответствующий действительности. Во всех подобных случаях реальные угрозы подменяются мнимыми, точнее – конкретно не определенными. Нельзя не высказать сожаление по поводу того, что такие достаточно легковесные утверждения относительно угроз экономической безопасности попадают в государственные документы столь высокого ранга. А реальная угроза совсем в ином [Диков].

Последние годы ситуация отчетливо эволюционизирует в сторону оттеснения населения от решения ключевых вопросов функционирования и реорганизации муниципалитетов; российское местное самоуправление все больше теряет признаки института «гражданского общества», все более приближаясь к специфической модели «самоуправления без населения». И все это на продолжающемся фоне кризиса местных финансов, высокой дотационной зависимости абсолютного большинства муниципальных бюджетов. Но, к сожалению, никаких иных угроз экономической безопасности страны в сфере местного самоуправления, кроме названной выше и весьма проблемной «дифференциации», Стратегия не видит. На наш взгляд, в текущей ситуации в сфере муниципального управления необходимо дать возможность (административную, финансовую, правовую) муниципалитетам больше влить на развитие собственных территорий [Мурзин; Мурзин].

Не могут не вызвать определенные сомнения и часто повторяющиеся в официальных документах (в т.ч. и в новой Стратегии экономической безопасности) акценты на «опережающее» или «приоритетное» развитие отдельных регионов и макрорегионов страны. Безусловно, во многом такая приоритетность имеет под собой не только чисто экономические, но и социально-политические мотивировки. Однако в условиях низких темпов роста российской экономики в целом, опережающие темпы развития одних регионов, по сути, означают признание неизбежности стагнации других регионов, что неприемлемо с позиции национальной безопасности. Кроме того, достаточно неопределенное оконтуривание пространства «опережающего» или «преимущественного» развития не дает четких оснований полагать: будет ли такая модель роста российской экономики «работать» на сглаживание имеющихся межрегиональных различий или, напротив, на их дальнейшее усиление? В настоящее время ключевые условия экономической безопасности требуют балансировки принципа приоритетности в региональном развитии с поддержанием достаточной устойчивости всего социально-экономического пространства страны [Диков].

Прежде всего, экономическое выравнивание регионов должно быть не просто закреплено как один из приоритетов в «Стратегии пространственного развития», а переведено в количественные параметры, как это было сделано в упоминавшейся выше государственной программе. С этой целью необходимо решить задачу стратегического согласования всех каналов (инструментов) федерального финансирования социально-экономического развития регионов, в частности, идущего через целевые территориальные программы развития, внепрограммные инвестиционные проекты, через деятельность институтов территориального развития, а также в рамках «стандартной» системы межбюджетных взаимодействий.

Пространственная стратегия любого территориального объекта - страны, региона, субъекта РФ, урбанизированного района, городской агломерации - это по сути его будущая модель, принцип устройства, как он вписывается в конкретное пространство, и какие обязательные решения продиктованы этой пространственной (природной, антропогенной) ситуацией, сложившейся системой расселения, положением центров расселения, городов, и как эту сложившуюся систему нужно трансформировать, чтобы сохранить качество среды для будущих поколений.

Поэтому стратегию пространственного развития Г.А. Лебединской [Лебединская. С. 64] предложено определить как главный и общий план развития территориального объекта (системы расселения, субъекта РФ, муниципального района, города, агломерации), оформленный в виде документа стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели, направленность, масштабы и ограничения пространственного развития на долгосрочную перспективу; основа для разработки программы мероприятий стратегии социально-экономического развития и программы её реализации, для совместного планирования городских и сельских поселений.

Стратегия пространственного развития - это по существу концептуальная часть территориального планирования. Стратегия предполагает общий план, а не программу, которая разворачивается в полном объёме в документах территориального планирования. По существу, документы территориального планирования в концептуальной части уже содержат указанные вопросы, просто формально в законодательстве не закреплены такие понятия, как планировочная структура, транспортный каркас, ядра, оси, природный каркас и т. д. Указанные понятия широко применялись как неотъемлемая часть методологии районной планировки.

Для уровня региона (макрорегиона, субъекта РФ) стратегия пространственного развития должна включать планировочную структуру, ядра (городские центры, агломерации, при наличии - урбанизированные районы), оси, зоны, районирование территории, наиболее важные ограничения. Эти вопросы присутствуют в СТП каждого субъекта РФ, но не прописаны как требование в законе, а выполняются потому, что являются частью методологии, без которой профильные организации традиционно не работают. Для муниципального образования стратегия пространственного развития аналогична по содержанию стратегии субъекта РФ. Для города стратегия пространственного развития - это сам генеральный план в его обосновывающей части, его необходимая составная часть, или ТЭО генплана (в практике советской плановой системы), которые раньше предваряли генеральный план, а в современной практике их заменили мастер-планами. При этом генеральный план, вопреки ожиданиям, не отражён в системе документов стратегического планирования (ст. 39 закона «О стратегическом планировании») [Лебединская. С. 64].

Таким образом, введение понятия «стратегия» применительно к пространственному развитию с точки зрения фактического содержания существующей системы территориального планирования можно считать излишним, поскольку это концептуальная и уже существующая (де-факто) его часть, но так как это понятие введено законом, то является поводом к формализации в ней, законным основанием для расшифровки. Указанное понятие должно быть раскрыто и прописано в той системе, к которой оно относится не по формальным, а по содержательным основаниям (принципы развития территориального объекта, его параметры и наиболее общие ограничения), а значит, в системе территориального планирования.

Следует назвать звенья, которые отсутствуют в системе территориального планирования. В Градостроительном кодексе РФ не прописаны уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций, они и должны стать, по нашему мнению, объектом для выделения собственного предмета стратегии пространственного развития как документа стратегического планирования.

Система территориального планирования страны не может считаться завершенной в условиях, когда в правовом поле нет комплексных СТП федерального уровня (они могут разрабатываться по решению Правительства РФ, но эта норма не является обязательной). Для уровня страны необходим интегрирующий документ федерального значения, задающий стратегию и параметры взаимоувязанного развития городов и других поселений страны на долгосрочную перспективу. Поэтому необходимо в Градостроительном кодексе РФ привести понятие стратегии пространственного развития РФ и расшифровать её содержание пространство России, его целостность и различия по комплексу условий, расселение (динамика и прогноз, варианты регулирования), организация территории.

Городские агломерации должны быть определены в Градостроительном кодексе РФ и в законе о стратегическом планировании как объекты регулирования и территориального планирования; предмет регулирования законодательства предложен. Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов, совместное планирование которых согласно градостроительному законодательству не является обязательным (статья 27 ГрК РФ). Стратегия пространственного развития агломерации может быть нестадийным документом (стадийные работы - СТП на территорию на уровне субъекта РФ предусмотрены в полном объёме), но обязательным для совместного планирования и реализации в последующих документах территориального планирования при высоких показателях плотности населения и освоенности территории городских агломераций, для чего необходима соответствующая норма в законе.

Таким образом, на основании сказанного выше можно сделать следующие выводы.

- Стратегия пространственного развития - по существу неотъемлемая, но не формализованная часть системы территориального планирования Российской Федерации и одновременно недостающее звено системы её документов применительно к отдельным уровням планирования.

- Недостающими звеньями системы территориального планирования, для которых в Градостроительном кодексе РФ необходимо дать более точные определения понятию и содержанию стратегии пространственного развития, являются уровни страны в целом, макрорегиона и городских агломераций.

- Для городских агломераций стратегия пространственного развития - это минимально необходимый документ территориального планирования, предваряющий территориальное планирование на уровне городов, городских округов и муниципальных районов; обязательность их планирования необходимо определить в Градостроительном кодексе РФ и в законе «О стратегическом планировании».

Дата добавления: 2018-08-06; просмотров: 3160; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

Мы поможем в написании ваших работ!