Глава 2 Актуальные проблемы и пути совершенствования организации и функционирования государственного аудита в системе государственного финансового контроля



Проблемы формирования правовой основы государственного аудита

 

В настоящее время в Российской Федерации все еще не создана хорошо функционирующая и эффективная система государственного финансового контроля. Это связано с тем, что до сих пор в законодательстве не нашли должного отражения ключевые теоретические положения государственного финансового контроля. Также отсутствие в течение довольно долгого времени системы государственного финансового контроля объясняется рядом субъективных причин.

Наша страна долгое время была сугубо унитарным государством, поэтому финансовый контроль представлялся как силовой инструмент в руках ц[<анонимны115] аря-самодержавца. Такое представление стало немного [<анонимны116] меняться в Советский период нашей истории, когда был учрежден рабочий и партийный контроль. Но о независимом внешнем государственном контроле речи и не шло.

Когда распался Советский Союз и страна вступила на путь рыночной экономики, ходила такая точка зрения, согласно которой регулирующая, а следовательно и контролирующая, роль государства должна быть сведена к нулю, поскольку экономика свободного предпринимательства – саморегулируемая система, и государственный контроль будет ей только мешать.

Но как нам доказал опыт зарубежных стран, ни один рынок не может развиваться без должного регулирования со стороны государства. Поэтому сама идея государственного контроля является необходимой даже в условиях рыночной экономики. Но, к сожалению, поняли это лишь ко второй половине 90-х годов.

По сути, система государственного финансового контроля начала формироваться в 1995 году, когда был принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Этим законом создавались правовые законы деятельности совершенно нового для Российской Федерации органа государственного финансового контроля – Счетной палаты Российской Федерации. В нем закреплялись статус, задачи, состав, структура[<анонимны117] и порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Именно данный федеральный закон заложил основу для дальнейшего развития государственного финансового контроля в Российской Федерации и формирования совершенно нового института – государственного аудита.

В экономически развитых странах существует четко[<анонимны118] организованная система государственного финансового контроля, в которой все контролирующие органы, будучи самостоятельными, тесно взаимодействуют между собой и координируют свою работу, а законодательство четко регламентирует их деятельность.

В нашей стране была попытка организации такой единой системы, когда Президент РФ в 1996 году издал Указ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Впервые была установлена сфера применения государственного финансового контроля: контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением налоговых льгот и преимуществ.

Также в указе были названы органы, осуществляющие государственный финансовый контроль, были определены приоритеты государственного финансового контроля на 1996 год; также установлены периодичность проведения контрольных мероприятий и меры, принимаемые при выявлении правонарушений. 

Несомненно, данный Указ Президента дал мощный импульс развитию правовой базы финансового контроля. Но отсутствие проработки важных теоретических положений, фрагментарность содержащихся в Указе норм не позволяют говорить о том, что в Указе содержались элементы системы государственного финансового контроля.  

В 2000 году вступил в силу первый в Российской Федерации Бюджетный кодекс, который, несомненно, отражал позитивную тенденцию в упорядочивании и кодификации российского финансового законодательства. В нем была предпринята попытка создания целостной системы финансового контроля. В частности, можно выделить следующие положительные моменты:

1. В единую систему сведены государственный финансовый контроль и муниципальный финансовый контроль.

2. Закреплены формы государственного финансового контроля. Это означало, что финансовый контроль должен был теперь осуществляться на всех стадиях бюджетного процесса.

3. Зафиксированы контрольные полномочия органов законодательной (представительной) власти и отдельных органов исполнительной власти.

Но между тем многие вопросы, касающиеся государственного финансового контроля, в нем не нашли должного отражения. Так,[<анонимны119] кодекс не содержал ни определения государственного (муниципального) финансового контроля, ни механизма его осуществления, не разграничивал полномочия между контролирующими органами, не закреплял формы их взаимодействия. Предполагалось, что все эти вопросы будут решены в отдельном федеральном законе о государственном финансовом контроле.

Распоряжение на разработку федерального закона о государственном финансовом контроле было дано Президентом еще в рассмотренном выше Указе 1996 года. Согласно его положениям, Правительство Российской Федерации при участии Главного государственно-правового управления Президента должно было в месячный срок подготовить и внести в Государственную Думу Российской Федерации проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Но проект разработан не был. Причиной этому послужили разногласия разработчиков по многим вопросам концептуального характера.

Поэтому возникла необходимость разработки единого документа, в котором бы содержались основные теоретические положения по ключевым вопросам государственного финансового контроля. Так,[<анонимны120] в 2001 году Президент поручил Правительству разработать Концепцию государственного финансового контроля в России. Непосредственно разработкой Концепции занималось Министерство финансов Российской Федерации. И вот, например, что было предложено: разграничить полномочия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов по выявлению, пресечению и предупреждению финансовых правонарушений; увеличить меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства; разработать единые методики и стандарты проведения контрольных мероприятий и др.

Но содержание разработанной Концепции не решало тех вопросов, ради которых ее и начали разрабатывать. В частности, так и не была установлена система органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, с четким разграничением функций и полномочий. Отмечалось лишь то, что «в[<анонимны121] се без исключения органы государственного финансового контроля должны действовать согласованно, без любых проявлений конкуренции».

Концепция многократно обсуждалась среди ученой общественности и представителей государственной власти. Счетной палатой Российской Федерации было выдвинуто следующее теоретическое положение: предлагалось, что внешними органами государственного финансового контроля будут исключительно Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Такой подход продиктован практикой зарубежных демократических государств и международными нормами, зафиксированными, в частности, в Лимской декларации.

Но данное положение встретило резкое сопротивление со стороны Министерства финансов Российской Федерации и сразу же было названо «революционным». Министерство финансов считало, что Счетная палата ни коем образом не может быть высшим органом государственного финансового контроля, поскольку таким образом нарушается принцип разделения властей. Тем самым эта роль отводится органу государственного финансового контроля, находящегося в системе исполнительной власти.

Вот именно из-за неразрешимости таких существенных противоречий в 2004 году Правительством Российской Федерации было принято решение прекратить разработку Концепции государственного финансового контроля.

Попытка разработки Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой проекта федерального закона о государственном финансовом контроле также не увенчалась успехом. Готовилась новая редакция Бюджетного кодекса,[<анонимны122] и принятие федерального закона, регулирующего те же положения, что и кодекс, было признано нецелесообразным. Следует отметить, что на тот момент новая редакция Бюджетного кодекса так и не внесла ясности по вопросам государственного финансового контроля.

С 2013 года в силу вступили изменения Бюджетного кодекса, касающиеся государственного финансового контроля – раздел IX был переписан полностью. Сделано это было для того, чтобы реализовать положения Лимской декларации 1977 г., которая была включена в правовую систему Российской Федерации как международный договор.

С точки зрения построения системы финансового контроля, новая редакция раздела IX Бюджетного кодекса, конечно же, имеет колоссальное значение. Ведь впервые в законодательстве государственный финансовый контроль разделили на внешний и внутренний. Причем к органам, осуществляющим внешний государственный финансовый контроль отнесли Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов, которые теперь так и называются – органы внешнего государственного финансового контроля. А органами внутреннего государственного финансового контроля теперь являются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и органы государственного финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Также органом, осуществляющим внутренний государственный финансовый контроль, является Федеральное казначейство и финансовые органы субъектов Российской Федерации.

В старой редакции Бюджетного кодекса органами, осуществляющими государственный финансовый контроль, были законодательные (представительные) органы государственной власти и исполнительные органы государственной власти. Примечательно то, что Счетная палата российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации не были названы среди органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.

О Счетной палате Российской Федерации говорилось в Бюджетном кодексе лишь как об участнике бюджетного процесса на федеральном уровне с бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом «О Счетной палате российской Федерации». То есть нормы Бюджетного кодекса не давали четкого представления о месте Счетной палаты Российской Федерации[<анонимны123] как органа,[<анонимны124] осуществляющего государственный аудит, в системе государственного финансового контроля, а лишь отсылали к нормам федерального закона. Этот вопрос был решен в новой редакции Бюджетного кодекса, когда Счетная палата Российской Федерации и к[<анонимны125] онтрольно-счетные органы Российской Федерации были названы органами внешнего государственного финансового контроля.

Также в новой редакции внесена ясность в систему органов исполнительной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль. Во-первых, сказано, что теперь контроль, ими осуществляемый, является внутренним контролем; во-вторых, разграничены контрольные органы (органы внутреннего государственного финансового контроля) и финансовые органы, что показывает специфику их контрольной деятельности.

В кодексе приведены в соответствие с Лимской декларацией формы государственного финансового контроля. Так,[<анонимны126] Лимская декларация называет лишь две формы: предварительный контроль и последующий контроль.

До 2013 года [<анонимны127] государственный финансовый контроль в Российской Федерации разделялся на три формы[<анонимны128] — выделяли еще текущий (оперативный) контроль. Такое разграничение делалось в зависимости от стадии бюджетного процесса, которую проходил федеральный закон о федеральном бюджете. Предварительный контроль осуществлялся на стадии подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете, текущий – в процессе исполнения, а последующий – на стадии утверждения отчета об исполнении федерального закона о федеральном бюджете.

Теперь же финансовый контроль осуществляется в двух формах: в форме предварительного и последующего контроля. Но следует сделать важное замечание: отсутствие в норме текущего контроля вовсе не означает, что он по факту не осуществляется. Сама Лимская декларация вовсе не предполагает, что финансовый контроль не будет осуществляться в процессе исполнения бюджета. Такое положение означало бы существенный пробел в непрерывном и постоянном процессе контроля. Поэтому в Лимской декларации предварительный контроль означает контроль до принятия закона о бюджете и контроль во время исполнения бюджета. Это положение перенесено и в п. 4 ст. 265 Бюджетного кодекса.

Впервые в Бюджетном кодексе перечислены объекты государственного финансового контроля. К ним относятся участники бюджетного процесса, государственные (муниципальные) унитарные предприятия и учреждения, государственные корпорации и компании, хозяйственные товарищества и общества с долей участия публично-правового образования.

Юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, кредитные организации и органы управления государственными внебюджетными фондами могут быть объектами контроля только в части соблюдения ими условий договора или соглашения о предоставлении средств из бюджета или предоставлении государственных гарантий и только в рамках проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. Это условие, на наш взгляд, нельзя назвать положительным, поскольку во-первых, контролирующие органы не могут теперь напрямую проверить субъекты, непосредственно использующие бюджетные средства – только через главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств; во-вторых, проверке будут подвергаться только условия договора, что означает,[<анонимны129] что ни о какой проверке[<анонимны130] целевого расходования и эффективности использования средств, если такое условие не будет включено в договор, речи быть не может.  

В новой редакции Бюджетного кодекса добавлена совершенно новая статья, посвященная методам государственного финансового контроля. Так,[<анонимны131] методами государственного финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование и санкционирование операций. В статье приводится ясное определение каждого названного метода. Не[<анонимны132] понятным остается лишь то, почему результаты проверки и ревизии оформляются актом, а результаты обследования – заключением.

Помимо акта и заключения, еще два документа, составляемые в ходе контрольного мероприятия, нашли свое отражение в новой редакции Бюджетного кодекса – это представление и предписание. Они выносятся органами государственного финансового контроля в случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации в бюджетной сфере.

Для того чтобы привести законодательство Российской Федерации в области государственного финансового контроля в соответствие с Лимской декларацией, потребовалось изменить не только Бюджетный кодекс Российской Федерации, но и федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Новый федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» №41-ФЗ от 05.04.2013 вступил в силу с 2014 года.

Следует прежде всего отметить, что новый закон наделил Счетную палату новым статусом – «постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля)». В старом законе Счетная палата представляла собой «постоянно действующий орган государственного финансового контроля». Тем самым в Российской Федерации появился характерный для всех демократических государств институт – институт государственного аудита, а Счетная палата стала высшим органом государственного аудита.

В новом законе более подробно прописаны функции, полномочия, а также порядок деятельности Счетной палаты. Но к сожалению, 26 функций и 11 полномочий не систематизированы и сложны для восприятия. К тому же некоторые полномочия можно найти в других статьях закона. Например, в статье 16, посвященной методам осуществления деятельности Счетной палаты, мы встречаем такое положение: «Счетная палата в пределах своей компетенции вправе инициировать перед субъектами права законодательной инициативы предложения о совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации и развитии финансовой системы Российской Федерации, а также участвовать в законопроектной деятельности государственных органов».

Большим плюсом федерального закона стало то, что в нем наконец-то нашел отражение применяемые Счетной палатой аудит эффективности и стратегический аудит. В статье 14 закона теперь прописано, что Счетная палата в своей деятельности осуществляет финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит. Вот только данные аудиты названы видами государственного аудита, когда лучше было бы назвать их типами.

Кроме вышеназванных аудитов, в законе появились не[<анонимны133] свойственные Счетной палате виды деятельности: аудит государственных программ (непонятно, чем данный аудит отличается от стратегического аудита, когда и тот,[<анонимны134] и другой направлен на оценку ресурсной обеспеченности государственных программ, их реализуемости и т.п.), аудит государственных и международных инвестиционных проектов, аудит федеральных информационных систем и проектов (так называемый IT-аудит), аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг и др. Как сказал С.В.Степашин: «То, что мы раньше делали в инициативном порядке в смысле стратегического аудита, аудита эффективности проектов и программ, контрактного аудита госзакупок и IT-аудита, сегодня норма и требование закона»[65]. Но как новое требование закона будет реализовано – покажет время.

В законе подробно расписаны методы, которые используются Счетной па[<анонимны135] латой Российской Федерации в своей деятельности. Так,[<анонимны136] согласно статье 16, методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг. Данное положение расходится с Бюджетным кодексом, в котором, как говорилось выше, методами являются проверка, ревизия, обследование и санкционирование операций.

Важной [<анонимны137] новеллой нового закона явилось то, что теперь правоохранительные органы обязаны информировать Счетную палату о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной палатой материалам[66]. Такое положение, несомненно, повышает эффективность контроля.

Новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», на наш взгляд, имеет положительное значение для построения и дальнейшего развития института государственного аудита. Но для того, чтобы его применять в полной мере, в Российской Федерации должны сформироваться определенные условия. В частности, статус, независимость и контрольные полномочия Счетной палаты должны быть конституционно закреплены. Такое условие содержится в Лимской декларации, такое условия и должно быть реализовано в российском законодательстве. Только тогда, когда все принципы Лимской декларации будут реализованы в полной мере, Российскую Федерацию можно будет назвать развитым демократическим государством с действенной системой государственного финансового контроля.

Важное место в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль, осуществляемый на региональном и местном уровнях. До недавнего времени в Российской Федерации отсутствовала правовая база, регулирующая деятельность органов финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Каждый субъект Российской Федерации и каждое муниципальное образование принимало свои нормативно-правовые акты по этому вопросу. И как следствие, каждый контрольно-счетный орган действовал по-своему, что препятствовало формированию единой системы финансового контроля на территории страны. Поэтому нужен был документ, который заложил бы основы организации и деятельности контрольно-[<анонимны138] счетных органов. Таким документом стал Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон «Об общих принципах»), принятый в 2011 году.

Законом закреплено единство правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этом вопросе рассматриваемый закон оказался на шаг впереди Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» 1995 г., поскольку закрепил за контрольно-счетными органами статус постоянно действующих органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.

В связи с принятием нового Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» такой статус контрольно-счетных органов теперь находится в противоречии со статусом Счетной палаты. Счетная палата Российской Федерации по новому закону является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного финансового аудита (контроля).

Закон закрепил за контрольно-счетными органами единые полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального контроля), установил единые требования к формированию контрольно-счетных органов и к организации их деятельности. Также законом заложены основы взаимодействия контрольно-счетных органов между собой и со Счетной палатой Российской Федерации. Тем самым органы финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований входят в единую систему органов государственного (муниципального) контроля, осуществляемого на территории Российской Федерации.

Конечно, в Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не все так идеально. Взять хотя бы то, что согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона, предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного может вносить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Данное положение, относящееся к возможности главы исполнительной власти субъекта участвовать в формировании контрольно-счетного органа, противоречит самой сути контрольно-счетного органа как органа внешнего государственного финансового контроля, ведь одним из принципов функционирования такого органа является гарантия его независимости от проверяемой структуры, которой и выступает исполнительная власть. Поэтому участие в формировании контрольно-счетных органов, помимо представителей из законодательной (исполнительной) власти, могут принимать высшие должностные лица субъектов РФ, не возглавляющие систему исполнительной власти.

Также не совсем все ясно с терминологией. Например, в ст. 9 Федерального закона используется формулировка «контроль за результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств», что совершенно не соответствует ни Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации», ни Бюджетному кодексу. В первом случае используются такие категории, как «аудит эффективности» или «эффективность бюджетных расходов», а во втором – «эффективность использования бюджетных средств, которая включает в себя «экономность» и «результативность». Даже если обратиться к теории государственного аудита, то аудит эффективности включает в себя три составляющие: продуктивность, результативность и экономность[67].

 

 


Дата добавления: 2018-05-13; просмотров: 43; ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ