Основные сущностные характеристики финансового контроля.
Для того чтобы определить место государственного аудита в финансовом контроле, нужно сначала разобраться с основополагающими понятиями, такими как «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «государственный аудит» и т.п.
К сожалению, в законодательстве не закреплено определения понятия «финансовый контроль». Бюджетный кодекс, конечно, содержит раздел IX «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», но ни в одной статье этого раздела данное понятие не раскрыто.
Зато большое количество определений можно найти в научной литературе. Авторы предлагают нам различные подходы к пониманию сущности финансового контроля, рассматривают финансовый контроль с множества сторон. Из этого можно сделать вывод, что такая категория, как финансовый контроль, является очень сложной и многоаспектной, и что для ее понимания недостаточно дать одно определение, его обязательно нужно рассматривать в совокупности с такими категориями, как «финансы», «контроль» и т.п.
Понятие «контроль» неразрывно связано с процессом управления. Сам процесс управления принято делить на несколько стадий. Например, коллектив авторов во главе с М.Х.Мескон в своем учебнике «Основы менеджмента»[1] выделяет следующие стадии: 1) планирование, 2) организация, 3) мотивация, 4) контроль. Контроль является хоть и заключительным, но очень важным этапом управления.
|
|
|
Во-первых, с его помощью в организации производится оценка степени достижения своих целей, т.е. контроль является как бы элементом обратной связи между принятым решением и достигнутым результатом; во-вторых, контроль позволяет своевременно выявлять и устранять допущенные нарушения, тем самым повышая эффективность работы организации.
Не стоит забывать, что контроль осуществляется на всех этапах хозяйственного процесса, и на каждом их них он имеет свои функции. Можно сказать, что контроль, являясь функцией управления, связывает воедино все этапы управления, он позволяет руководству организации своевременно корректировать управленческие решения для того, чтобы организация придерживалась нужного направления деятельности. Также контроль можно рассматривать как деятельность субъектов, которые наделены полномочиями по осуществлению контрольных действий.
В литературе контроль классифицируют по различным основаниям. Например, в зависимости от сферы, в которой контроль проводится, различают экономический, хозяйственный, административный, технический и финансовый контроль[2].
Чаще в литературе можно встретить классификацию именно государственного контроля. В частности С.В.Степашин, В.А.Двуреченских, Е.А.Чегринец, Ю.А.Чернавин, классифицируют контроль в зависимости от объектов контроля. Так[<анонимны21] , они выделяют:
|
|
|
1. Государственный контроль в области политики (парламентский контроль), государственный контроль в сфере права (судебный контроль, конституционное правосудие, прокурорский контроль и надзор),
2. Государственный контроль в области финансов (государственный финансовый контроль),
3. Технический государственный контроль (специализированный государственный контроль в области применения специальных требований, правил и нормативов)[3].
Как видно из предложенных классификаций, финансовый контроль занимает самостоятельное место среди других видов контроля. Чтобы понять, в чем специфика именно финансового контроля, обратимся сначала к категории «финансы».
Определение термина «финансы» мы можем найти как в экономической теории, так и в юриспруденции. Понимание финансов в этих двух областях науки, естественно, несколько отличается. Но что в экономике, что в юриспруденции, финансы – это отношения по поводу формирования, распределения и использования фондов денежных средств.
Экономисты предлагают рассматривать финансы в узком и широком аспектах. В узком плане финансы охватывают лишь государственные и муниципальные финансы, т.е. централизованные и децентрализованные фонды денежных средств государства и его территориальных образований. В широком смысле финансы охватывают как государственные и муниципальные, так и негосударственные фонды денежных средств[4].
|
|
|
Юристы рассматривают финансы именно в узком аспекте, предложенном экономистами. Отличительной особенностью финансовых отношений, как говорят специалисты в области финансового права, является обязательное участие в них государства[5].
Ю.А.Крохина и Н.И.Химичева[6] в своих книгах рассматривают финансы в двух аспектах: экономическом и материальном. В экономическом аспекте финансы – это экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств публично-правовых образований для обеспечения выполнения функций и задач публично-правовых образований и условий расширенного воспроизводства, в результате которого происходит перераспределение валового внутреннего продукта, для удовлетворения социальных и других потребностей общества. В материальном аспекте финансы – это собственно сами централизованные и децентрализованные денежные средства.
|
|
|
Исходя из понимания финансов, предложенного выше, можно сделать ошибочный вывод о том, что финансовый контроль охватывает только формирование, распределение и использование фондов денежных средств. Поэтому следует внести одно очень важное дополнение: для того, чтобы контроль выполнял все свои функции и был наиболее эффективен, нужно включить в предмет финансового контроля не только денежные средства, но и материальные объекты, [<анонимны22] т.е. другими словами, распространить финансовый контроль не только на финансовую, но и на хозяйственную сферу. Тем более, что денежные отношения лишь опосредуют процессы производства и распределения.
Финансы выполняют следующие основные функции: распределительную, регулирующую и контрольную. Распределительная функция заключается в том, что посредством финансов фонды денежных средств распределяются между специальными субъектами, между производственными отраслями и др., регулирующая – в том, что с помощью финансов можно регулировать процесс воспроизводства и в принципе оказывать влияние на те или иные экономические процессы.
Но нам важна именно контрольная функция, поскольку средством ее реализации является финансовый контроль. В чем же она заключается? Поскольку финансы являются инструментом для формирования, распределения и использования фондов денежных средств, то финансы объективно отражают ход этих процессов. Поэтому контрольная функция финансов проявляется в контроле за распределением денежных средств по соответствующим фондам, за расходованием их по целевому назначению и т.п.
Итак, обратимся к предложенным в научной литературе подходам для определения финансового контроля.
А.Н.Козырин рассматривает финансовый контроль через призму деятельности контролирующих органов. Он пишет, что под финансовым контролем следует понимать «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»[7]. Такое определение раскрывает лишь один аспект контроля[<анонимны23] — контроль как совокупность конкретных действий. Следует заметить, что автор сводит финансовый контроль к контролю за государственными средствами, т.е. частный сектор из данного определения исключается.
Процессуального подхода придерживается Н.Д.Погосян. Он пишет: «[<анонимны24] Контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности»[8]. В данном [<анонимны25] случае финансовый контроль трактуется очень широко, [<анонимны26] т.е. он не сводится лишь к деятельности контролирующих органов, а включает в себя, например, деятельность руководителя какого-либо государственного органа или частной компании, который, принимая правильные и законные управленческие решения, обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины и тем самым способствует эффективному функционированию всего субъекта.
Не все встречающиеся в научной литературе определения можно считать верными. Есть такие, которые либо не раскрывают сущности финансового контроля, либо раскрывают совершенно другое явление, почему-то названное финансовым контролем.
Например, вот какое определение предлагает А.Я.Быстряков: «[<анонимны27] Финансовый контроль – это комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий[<анонимны28] , на основе использования предусмотренных законодательными актами нормативных форм отчетности и иной информации, в сочетании с изучением фактического состояния объекта хозяйствования»[9]. В данном определении абсолютно стерта сущность контроля. Даже в переводе с французского слово «controle» означает «проверку», но никак не «изучение».
Некоторые авторы, в частности И.Д.Мацлюк[10] и С.О.Шохин[11], понимают финансовый контроль как систему надзора. Но, как известно, контроль есть контроль, а надзор – надзор, и отождествлять эти понятия не следует. Так[<анонимны29] , надзорными функциями в Российской Федерации наделена Прокуратура Российской Федерации[12] и Банк России[13].
Конструктивно определяет финансовый контроль Ю.М.Воронин. Автор раскрывает понятие, исходя из двойственной сущности финансов, которая заключается в следующем: во-первых, это система финансовых отношений, обусловливающих движение денежных средств в централизованные и децентрализованные фонды и из этих фондов; во-вторых, это совокупность денежных фондов, служащих финансовым обеспечением расширенного воспроизводства и удовлетворения социальных и иных потребностей общества.
Исходя из такой двойственной сущности финансов[<анонимны30] , Ю.М.Воронин дает следующее, весьма объемное[<анонимны31] определение финансового контроля: «Ф[<анонимны32] инансовый контроль – это экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики в процессе расширенного воспроизводства материальных благ и услуг, проявляющиеся в контроле специально созданных органов за финансовой деятельностью экономических субъектов (государства, территориальных административных образований, хозяйствующих субъектов и физических [<анонимны33] лиц), соблюдением финансово-хозяйственного законодательства, целесообразностью произведенных расходов, экономической эффективностью финансово-хозяйственных операций в процессе реализации экономической политики, позволяющей оценить, насколько эффективно использованы ресурсы для достижения поставленной цели и выявить отклонения от целевой функции»[14].
Предложенное определение устанавливает и область применения финансового контроля,[<анонимны34] и его суть. Но, давая такое подробное определение, автор должен был полагать, что не сможет охватить им все аспекты финансового контроля, что что-то останется за его пределами. На один из таких аспектов, не учтенных Ю.М.Ворониным, в частности, указывает Н.С.Столяров, а именно: «функция стратегического планирования, предотвращения нецелевого, незаконного и неэффективного использования финансовых ресурсов». Такое замечание особенно актуально для государственного сектора, ведь с 2014 года расходная часть бюджетов стала формироваться в рамках государственных программ[15], а бюджетное стратегирование приобрело особую значимость.
Собственно,[<анонимны35] Н.С.Столяров предлагает такое определение: «Финансовый контроль – это контроль за законностью и целесообразностью действий органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемый в процессе планирования и ведения финансовой деятельности в интересах реализации стратегии социально-экономического развития страны и ее территорий»[16]. Автор сам же отмечает, что данное определение действует в узком интервале, связанном с государственными и муниципальными финансами, но при необходимости[<анонимны36] определение можно распространить на финансово-хозяйственную деятельность частных субъектов.
Исходя из всех предложенных определений, а также из сущности финансов и контроля, можно сделать вывод, что финансовый контроль следует рассматривать в двух аспектах: [<анонимны37] первое – как функцию управления, и второе – как деятельность контролирующих органов и организаций.
Рассмотрев определения финансового контроля, обратимся к его системе. Финансовый контроль принято делить на виды в зависимости от субъектов, которые этот контроль осуществляют. Так,[<анонимны38] Ю.М.Воронин делит финансовый контроль на государственный, осуществляемый государственными органами, внутрихозяйственный [<анонимны39] – различными хозяйствующими субъектами (предприятиями, организациями, учреждениями и др.) и независимый контроль (аудит), который проводится частными аудиторскими организациями[17].
Ю.А.Крохина, придерживаясь аналогичного основания для классификации (в зависимости от субъектов), выделяет следующие виды финансового контроля:
- контроль законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления;
- контроль Президента РФ[<анонимны40] ; контроль исполнительной власти общей компетенции;
- контроль со стороны специально образованных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
- внутренний (внутриведомственный и внутрихозяйственный) контроль[<анонимны41] ; аудиторский контроль;
- общественный контроль[18].
Интересную классификацию финансового контроля предлагает О.С.Макоев[19]. В общих чертах она выглядит следующим образом[<анонимны42] : в основу классификации автор закладывает принятое в России разделение контроля на внутренний и внешний. Внешний контроль («когда субъект контроля не входит в ту же систему, что и объект») он делит на государственный, общественный и независимый (аудиторский) контроль[<анонимны43] , а внутренний («когда субъект и объект контроля организационно входят в одну и ту же систему») – на внутрихозяйственный и внутриведомственный контроль. Каждый из предложенных видов финансового контроля делится еще на несколько видов.
В.А.Двуреченских разработал целую систему национального контроля[20] (контроля за всем спектром общественных отношений, включая финансовые). Поскольку нам интересен только финансовый аспект контроля, то предложенную В.А.Двуреченских систему контроля следует представить именно через призму осуществления финансового контроля.
Национальный контроль делится на публичный контроль и непубличный контроль в зависимости от функций и полномочий, осуществляемых контролирующими субъектами. Так,[<анонимны44] публичный контроль осуществляют органы, обладающие полномочиями публичной власти или выполняющие определенные функции в сфере публичного управления.
Публичный контроль делится на государственный и негосударственный. Такое деление обусловлено тем, что, например, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти[<анонимны45] в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, но осуществляют финансовый контроль.
В рамках государственного контроля Двуреченских В.А. выделяет общегосударственный контроль, специальный контроль и контроль исполнительной власти. Общегосударственный контроль реализуется органами, в чью компетенцию входит контроль за всеми элементами публичной сферы (в том числе и финансовой). В частности, этот контроль осуществляется Президентом Российской Федерации (как лично, так и через Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации), законодательными (представительными) органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Специальный контроль осуществляется органами, не входящими ни в одну из ветвей власти. Это контроль контрольно-счетных органов (причем только тех из них, которые наделены статусом юридического лица).
Третьим элементом государственного контроля является контроль исполнительной власти. В отличие от общегосударственного контроля, который связан с процессом принятия управленческих решений, контроль со стороны исполнительной власти направлен именно на реализацию [<анонимны46] так решений. Данный вид контроля автор делит на правительственный, надведомственный, ведомственный контроль и внутриведомственный контроль (аудит).
Что касается негосударственного контроля, то его Двуреченских В.А. делит на quasi-публичный контроль и муниципальный контроль. Quasi-публичный контроль назван так потому, что субъекты[<анонимны47] , его осуществляющие,[<анонимны48] выполняют определенные «государственные» полномочия, [<анонимны49] но при этом не являясь государственными органами. Например, к субъектам, осуществляющим quasi-публичный контроль, относятся некоммерческие аудиторские организации. Они осуществляют ежегодный аудит Центрального банка РФ[21]. Фактически, именно заключения, вынесенные по результатам таких проверок, являются единственным источником информации о финансовом состоянии Банка России. Также аудиторские организации проводят обязательный аудит годовой бухгалтерской отчетности государственной компании[22], государственных корпораций[23]. Тем самым коммерческие аудиторские организации как бы осуществляют функции контрольно-счетных органов по проверке расходования публичных фондов денежных средств перечисленными выше субъектами. Но неправильно будет говорить, что проводя такой аудит, коммерческие аудиторские организации осуществляют государственный финансовый контроль.
Вторым элементом негосударственного контроля является муниципальный контроль. По своей структуре муниципальный контроль в значительной степени напоминает государственный контроль, в частности, его также можно разделить на контроль со стороны законодательной (представительной) власти, контроль исполнительной власти и муниципальный аудит. «Муниципальный аудит», как его называет Двуреченских В.А., является ничем иным, как муниципальным финансовым контролем.
Двуреченских В.А. дает нам цельное представление о системе контроля. Контроль, а в частности финансовый контроль, осуществляется как субъектами, обладающими полномочиями публичной власти, так и субъектами, не являющимися таковыми. Причем на государственный и негосударственный контроль делится именно публичный контроль, поскольку государственный финансовый контроль и муниципальный финансовый контроль являются проявлением власти публично-правовых образований.
Во всех предложенных классификациях финансового контроля авторы[<анонимны50] так или иначе[<анонимны51] выделяют следующие виды финансового контроля:
1. Контроль со стороны органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и специально образованных ими органов (государственный финансовый контроль),
2. Контроль со стороны органов местного самоуправления (муниципальный финансовый контроль),
3. Внутрихозяйственный финансовый контроль,
4. Финансовый контроль коммерческих аудиторских организаций,
5. Общественный контроль.
Последние четыре вида финансового контроля представляют собой негосударственный финансовый контроль. Если же делить контроль на публичный и непубличный, то к первой категории относится государственный и муниципальный финансовый контроль, а ко второй – внутрихозяйственный, аудиторский и общественный. Такая система финансового контроля представлена на рисунке 1. Необходимость разделения контроля на государственный и негосударственный, публичный и непубличный, на [<анонимны52] наш взгляд, продиктована существующими в Российской Федерации принципами, в частности, принципом независимости местного самоуправления. Муниципальные органы не входят в систему государственной власти, но являются носителями власти публичной, поскольку местное самоуправление создано для решения вопросов местного значения и является одной из форм реализации народом[<анонимны53] предоставленной ему власти. Но такая власть выделена из общества, а потому и является публичной.
Внутрихозяйственный финансовый контроль – это финансовый контроль, который осуществляется внутри хозяйствующего субъекта. Для этого в структуре хозяйствующего субъекта создается специальное подразделение[<анонимны54] , служба внутреннего аудита, которая следит за текущей деятельностью организации, за правильностью ведения бухгалтерского учета с целью своевременного выявления и устранения нарушений в работе или учете.
Что из себя представляет общественный финансовый контроль? Данный вид контроля является проявлением гражданского общества, которое давно сформировалось во всех демократически развитых странах. Граждане, через создание общественных объединений или посредством средств массовой информации, следят за финансовой деятельностью государства. Предметами такого контроля могут служить, например, ежегодно публикуемые в СМИ Федеральные законы о федеральных бюджетах, о[<анонимны55] тчеты об исполнении федерального бюджета и т.п. Такой контроль повышает прозрачность в работе государственных органов, укрепляет финансовую дисциплину и способствует формированию общественного мнения относительно государственной политики.
Дата добавления: 2018-05-13; просмотров: 471; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!