Импорт институтов в российской экономике и праве
Практический опыт импортирования институтов в России
В истории России можно найти множество примеров импорта институтов. Первым подобным опытом было, вероятно, насильственное внедрение христианства, точнее, насильственное принуждение к исполнению формальных обрядов христианства. [13, с. 203]
Далее, реформы Петра I интересны в качестве первой попытки комплексной институциональной трансформации российского общества по западноевропейским стандартам. Делая вывод об отсталости господствующих в России норм (главным образом неформальных), он предпринял попытку их комплексной замены на доказавшие свою эффективность в европейских странах формальные правила.
Причем речь шла именно о насаждении "сверху" новых законов. Рыночные реформы 90-х годов тоже во многом основывались на стратегии импорта институтов. В первую очередь это связано с противоречием между локальным характером норм внелегального рынка, существовавшего в советский период, и потребностью поскорее найти замену оказавшимся в глубоком кризисе институтам командной экономики.
Рассмотрим примеры импорта институтов в России.
1.Антиалкогольная компания. Антиалкогольная кампания, инициированная Политбюро в мае 1985 года («Советская Индустрия», 17 мая 1985). Это был первый в серии неудачных реформаторских проектов, предпринятых М.С.Горбачевым.
Потребление алкоголя в современном мире регулируется определенными нормами поведения. Россия в этом отношении отличается от многих других стран толерантным отношением к пьянству, употреблению алкоголя на работе и т. п. Это приводит к уменьшению производительности труда, повышенному травматизму, отрицательно влияет на здоровье и воспроизводство населения. Задача антиалкогольной кампании состояла в том, чтобы переломить эти тенденции, внедрив более рациональные нормы «алкогольного поведения». С этой целью было издано постановление Совета Министров и Верховного Совета, существенно менявшее инфраструктуру, связанную с рассматриваемым институтом. Число магазинов, которым разрешалось продавать алкоголь, было значительно сокращено (в 1987 году - почти наполовину по сравнению с1984 годом). Радикально уменьшился объём производства и продаж алкогольных напитков. Были назначены высокие штрафы за появление на работе в нетрезвом виде, милиция жестко преследовала пьяных на улице, существенно повысились цены на алкоголь. Таким образом население принуждалось следовать нормам «трезвой жизни».
|
|
|
Этого, однако, оказалось недостаточно для преодоления культурной традиции, поддерживаемой низким уровнем благосостояния, отсутствием простора для инициативы, неразвитостью индустрии развлечений. Люди часами простаивали в очередях за водкой. Подпольная продажа алкоголя и самогоноварение достигли невиданных раннее масштабов. С прилавков магазинов исчез сахар, в 1988 году власти вынуждены были ввести его рационирование по талонам. Государственный бюджет лишился значительной части налога с оборота. В 1988 году антиалкогольная кампания была прекращена, продажи алкоголя стали расти. [16, с. 15]
|
|
|
2.Рыночные преобразования в России в 90-х гг. ХХ века привели к возникновению гибридной конвергенции. Взаимное влияние вводимых формальных и существующих неформальных норм привело к возникновению новой траектории развития. Начало данному процессу положило правительство Е.Т. Гайдара, отпустив в 1992 году цены на товары и услуги. По мнению М.А. Чешкова, последствиями резкого шока, гиперинфляции, падения реальных доходов населения в России стало возникновение двух процессов - адаптации и негадаптации.
Адаптация представляет собой адекватную реакцию моделей поведения экономических агентов на кардинальные изменения правовой среды. Они приспосабливались к жизни по новым законам, к возникновению новых прав и обязанностей. Одновременно с этим, из-за резко изменившихся социально-экономических реалий, человек оказался вне привычного ему неформального окружения, что изменило поведение человека на более «рациональное» (в терминах теории поведения потребителя), чем во времена СССР.
|
|
|
Институциональная среда переходной экономики отличалась от институциональной среды рыночной экономики развитых стран, что не могло не привести к возникновению негадаптации - процесса, означавшего уход из области действия новых формальных правил через создание «гибридных» моделей поведения. Новые модели сочетали в себе новые рыночные способы взаимоотношений людей с уже привычными дорыночными способами. Особенно ярко эти две разнонаправленные тенденции проявлялись в первые годы экономических преобразований.
Переход к рыночному способу координации экономической деятельности обычно связан с развитием не только самих рынков, но и трансакционного сектора экономики. К началу реформ российская экономика не обладала ни тем, ни другим. Наличие реальных цен и рынков позволит сконцентрировать собственность у индивидов, имеющих возможность и умения (предпринимательские способности) ее эффективного использования для получения (максимизации) прибыли. В противном случае, выбранный путь раздачи государственной собственности в процессе приватизации своим друзьям и приятелям, является плохой альтернативой, проигрывающей в итоге аллокативной эффективности рыночного механизма, что подтверждает практика функционирования реформируемой экономики.[16, с. 21-23]
|
|
|
В ходе экономических реформ государство вместо того, чтобы создавать новые механизмы экономической координации - рынки и их институты, заменяло их властным распределением ресурсов в зависимости от предпочтений политических элит. Больше всего эта тенденция проявилась в ходе приватизации. Историки могут с полным основанием заинтересоваться тем, как программы, осуществленные «архитекторами» российской приватизации, смогли привести к нынешней системе экономической олигархии и дезорганизации. Теория «грабящей руки рассматривает государство как безнадежно коррумпированное, в то же время на частный сектор оно смотрит сквозь «розовые очки». Однако осуществляемая программа передачи активов в частный сектор без регулирующих гарантий преуспела лишь в том, что надела на «грабящую руку» «мягкую перчатку» приватизации.
Размыванию прав собственности также способствовала правовая неопределенность способов распоряжения некоторыми видами собственности, например, собственности на землю. Такое положение дел не только снижает стоимость ресурса (в данном случае земли) но и предоставляет дополнительные возможности по контролю за возможностями его использования чиновникам.
Вместо организации рынков государство в лице реформаторов преуспело в создании институциональных барьеров. Трудно найти вид хозяйственной деятельности, который не требовал бы лицензирования, либо разрешительного способа согласования условий деятельности с властными структурами. Отрицательный координационный эффект различного рода ограничений усиливается тем фактом, что такие ограничения действуют избирательно в зависимости от льгот и других преференции, распределение которых зависит от того же государственного аппарата.
Льготы нарушают работу основного информационного и распределяющего механизма рыночной экономики - системы ценообразования. Под влиянием льгот ресурсы в экономике распределяются на основе искаженных ценовых ориентиров, что создает различного рода перекосы в организации экономической системы, и это приводит к перепроизводству одних благ и недопроизводству других. Льготы нарушают (изменяют) мотивацию экономической деятельности индивидов. Льготы формируют правила и механизмы (институты) квазирыночного поведения. Льготы порождают злоупотребления у лиц (чиновников), ведающих их распределением, т.е. коррупцию. Такое положение дел приводит к образованию своеобразного рынка льгот. Этот квазирынок обусловливает создание ситуации, в которой льготы будут доступны не действительно нуждающимся в них слоям населения, а наоборот, лицам с довольно высоким доходом, обладающим доступом к информации и власти. В большинстве случаев предоставление льгот не способствует решению проблемы, вызвавшей подобный шаг, а наоборот, усугубляет ее. Например, различные дотации и налоговые льготы не позволили акционерному обществу АвтоВАЗ выпускать конкурентоспособные автомобили. Эти преференции принесли пользу только некоторым чиновникам и небольшой группе бизнесменов, тесно с ними связанных. Подобных примеров можно найти множество.
Рассмотрим в качестве примера чековую приватизацию в России 1992-1994 гг., означавшую переход к новому комплексу норм поведения для предприятий, правительства и акционеров. Ей предшествовала интенсивная дискуссия между сторонниками коллективной и акционерной собственности, было составлено несколько альтернативных проектов. В течение 1992 г. было разработано около восьми десятков нормативных документов, утвержденных постановлениями Верховного Совета РФ, Совета Министров РФ или указами Президента.
Для осуществления проекта были образованы две иерархические структуры: система комитетов по управлению имуществом (от Государственного комитета до городских) и система отделений Российского фонда федерального имущества. Кроме того, были созданы несколько сотен чековых инвестиционных фондов, напечатаны и розданы населению 150 млн. приватизационных чеков. На каждом из более чем 100 тысяч предприятий, приватизированных к моменту формального завершения чековой приватизации (к середине 1994 г.), были организованы комиссии по приватизации, разработаны планы приватизации.[16, с. 13]
Проведены десятки тысяч чековых аукционов. Миллионы людей были вовлечены в процессы купли-продажи приватизационных чеков.
Никто пока не подсчитал совокупные издержки чековой приватизации, ясно, однако, что они огромны. В конце 90-х годов был сделан ряд попыток сопоставить эффективность приватизированных и государственных предприятий. Большинство исследователей не нашли ясных доказательств повышения эффективности в результате приватизации. Видимо, совокупный эффект приватизации за истекший период следует считать отрицательным.
Приватизация в России - пример попытки государства внедрить новый для России институт - открытое акционерное общество при отрицательном спросе на этот институт со стороны значительной части «конечных потребителей» - трудовых коллективов. Это в значительной мере определило высокие трансплантационные издержки и явилось причиной дисфункции - институционального конфликта.
3.Импортирование института банкротства в России.Впервые закон о банкротстве был принят в ноябре 1992 г. В марте 1998 г. была введена в действие его вторая редакция.В основу этого закона был положен принцип неплатежеспособности предприятия по текущим операциям. Это существенно снизило барьеры для процедур банкротства. В результате на 1 января 1998 г. в производстве находилось немногим более 4 тыс. дел о банкротстве, а на 1 января 2002 г. - уже 52, 5 тыс.
И хотя около 80% составляли дела о банкротстве отсутствующих или ликвидируемых должников, инициируемые в основном налоговыми органами, это означало явное расширение спроса на институт банкротства. Изначальная цель института банкротства, как известно, заключалась в создании цивилизованного механизма возврата средств от предприятий-должников и "выбраковки" неэффективных участников рынка. Однако реальный спрос на процедуры банкротства в значительной степени имел оппортунистический характер, так как многие кредиторы были заинтересованы в применении процедур банкротства не столько для прямого возврата средств, сколько для получения контроля над предприятиями-должниками и захвата их активов.В конце 2002 г. был принят третий закон о несостоятельности (банкротстве), более сбалансированный. В системе институтов, регулирующих отношения корпоративного управления, в целом возникло некое равновесие.[7, с. 30]
4. Формирование налоговой системы - одного из главных институциональных столпов рыночной экономики - часто приводится в качестве успешного примера из российского опыта реформ, особенно начиная с 2000 г. Во многом это связано с тем, что после достижения макроэкономической стабилизации, вслед за кризисом 1998 г. проводилась политика снижения налогов наряду с упрощением налоговой системы для упорядочения налогового администрирования. Это находило поддержку со стороны бизнеса и населения, а противодействие получателей бюджетных ассигнований, особенно бюджетников, было нейтрализовано экономическим ростом и повышением их реальных доходов.
Наиболее интересен переход к подоходному налогу с "плоской" шкалой. При всей неоднозначности этой меры его введение, с одной стороны, резко упростило администрирование (появилась возможность взимать налог практически у источника доходов, отказаться от налоговых деклараций), с другой - увеличился сбор этого налога, его умеренный уровень способствовал тому, что из "тени", по оценкам экспертов, было выведено 20-30% доходов физических лиц. Противодействия можно было ожидать со стороны сторонников прогрессивного налогообложения ради социальной справедливости. Они выступали неоднократно, усиливая недоверие налогоплательщиков к стабильности принятой системы и к намерениям властей. Но очевидные выгоды - простота и увеличение бюджетных поступлений от этого налога - нейтрализовали силы противодействия. Хотя барьер большинства пока не преодолей, зарплата из "тени" так до конца и не выведена, очевидно, в силу наличия у бизнеса иных веских причин, не позволяющих ему раскрываться до конца.[7, с. 31-32]
5.Реформа здравоохранения. Она была начата в 1993 г. Основной замысел состоял в том, чтобы, следуя опыту других стран, осуществить переход к государственному финансированию лечебных учреждений на основе системы обязательного медицинского страхования (ОМС) в сочетании с дополнительным страхованием (ДМС), оплачиваемым населением и предприятиями. Страховые компании - новые участники на рынке медицинских услуг - должны были обеспечить контроль за качеством работы и расходами лечебных учреждений, ориентировать их на конечные результаты, стать компетентными представителями пациентов, которые постоянно страдают от характерной для данного рынка существенной асимметрии информации.
Подобная система была абсолютно новой для России, все ее институты нужно было выращивать заново. Силами поддержки, если не считать население, которое не располагало необходимой информацией, могли бы стать страховые компании, в то время только возникавшие, не имевшие еще опыта работы, не игравшие значительной роли в обществе. Напротив, они еще сами должны были завоевать доверие своих клиентов. Силы же противодействия были весьма многообразны: наиболее влиятельные круги врачебного сообщества, имевшие растущую частную практику, определенный консерватизм остальных его слоев. Законодательство о реформе было принято, но для ее эволюционной реализации было решено по каналам ОМС направлять лишь часть государственного финансирования. Большая часть средств продолжала поступать в лечебные учреждения напрямую из бюджетов. Эта внутренне противоречивая "конструкция" так и сохраняется.
В итоге сложился новый баланс интересов: страховые компании получают свою долю, но она не столь существенна, чтобы стимулировать их к проведению реального контроля за лечебными учреждениями, к радикальному улучшению своей работы на этом участке страхового рынка. Характерно, что в России до сих пор мало компаний, специально занимающихся таким страхованием, конкуренция между ними довольно слабая. Лечебные учреждения, получая основные средства из бюджета, не настроены на активную работу со страховыми компаниями, а контроль за ними одинаково плох со стороны и страховщиков, и государственных органов здравоохранения. Они могут позволить себе нерасчетливо тратить государственные средства, получая все большие доходы от населения на теневом рынке медицинских услуг и при этом не несут реальной ответственности за результаты лечения своих пациентов.
Получается, что элитная группа отечественной медицины ныне оказалась крупным рентополучателем, не заинтересованным ни в каких реформах. Любой "выкуп", который ей может быть предложен, окажется меньше тех выгод, которые она может извлечь из нынешнего положения. Поэтому неудивительно, что успехи российского здравоохранения все эти годы остаются более чем скромными. Можно сделать вывод: реформа здравоохранения остановилась на полдороги.[7, с. 33]
Введение ЕГЭ, двухуровневой системы образования, реформы пенсионной системы, реформирование отношений собственности, функционирование банковской системы — также пример импорта институтов.
6.Ярким примером импорта института в Россию на современном этапе является реформа высшего образования. С целью сближения российского высшего образования с европейской системой в 2003 году Россия присоединилась к Болонскому процессу создания единого европейского пространства высшего образования. Реформа образования, в частности, предполагает создание двухуровневой системы образования — бакалавриат и магистратуру.
Бакалавриатом называют базовую ступень высшего образования, ориентированную на приобретение практических знаний по выбранной специальности. Получая первую ступень образования, студент нацеливается на трудовую деятельность, на прикладное использование полученных знаний в какой-либо сфере. Магистратура является второй ступенью высшего образования, обучение на которой возможно лишь после окончания базовой ступени. Учеба в магистратуре длится два года, в течение которых студенты получают более углубленные и профилирующие теоретически знания по выбранной специализации, которые позволят заняться в дальнейшем преподавательской или научной-исследовательской деятельностью. Кроме того, реформа образования предусматривает принятие системы сопоставимых дипломов, чтобы все выпускники стран-участниц имели равные условия при трудоустройстве.
Поскольку Болонская система оценивания полученных знаний принята в каждом вузе стран-участниц процесса, то перевод из одного вуза в другой не является проблематичным.[6, с. 130]
Таким образом, опыт импорта институтов в России является и позитивным, и негативным. Большинство рыночных преобразований в 90-е гг. насаждались принудительно и без предварительной оценки последствий и, как следствие, оказались недостаточно эффективными.
Дата добавления: 2018-05-09; просмотров: 2242; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!