Тема 2. Регион (муниципальное образование) как сложная социально - экономическая организация общества



Министерство образования и науки РФ

 

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

 

«Тульский государственный университет»

 

Региональный центр повышения квалификации и переподготовки кадров

 

Институт права и управления

 

Кафедра «ФИНАНСЫ И МЕНЕДЖМЕНТ»

 

 

КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ

 

по дисциплине:

«Стратегическое управление развитием территории»

Направление подготовки: 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

 

Профиль подготовки: «Региональное управление»

 

Квалификация (степень) выпускника – магистр

 

 

Форма обучения: заочная

 

 

(разработан к.э.н., доцентом Болдыревой Р.Ю.)

 

 

Тула 2018г.


 

СОДЕРЖАНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ

1. Введение в предмет стратегического управления развитием территорий.

2. Регион (муниципальное образование) как сложная социально - экономическая организация общества.

3. Понятие и этапы стратегического управления развитием территории.

4. Технология SWOT-анализа территории.

5. Оценка конкурентоспособности территории.

6. Установление миссии региона и муниципального образования.

7. Стратегические цели экономического и социального развития региона и муниципального образования.

8. Объекты стратегического управления развитием территории.

9. Программы и проекты стратегического развития территории.

10. Функции и инструменты управления стратегическим развитием территории.

11. Состав и содержание документов стратегического планирования развития территории.

12. Формирование механизма реализации стратегии как важнейший этап стратегического управления.

13. Развитие нормативно-правовой базы и практики стратегического управления развитием территорий России в современных условиях.

14. Опыт Тульской области по стратегическому управлению социально-экономическим развитием

Тема 1. Введение в предмет стратегического управления развитием территорий

 

Актуальность разработки теории стратегического управления развитием территории обусловлена преобразованиями экономического уклада жизни страны, произошедшими в последнее десятилетие XX в. и в начале XXIвека, основными из которых были и остаются экономическая децентрализация, расширение прав регионов, муниципальных образований и их экономических возможностей, и, в значительной степени, отсутствие эффективной методологии управления социально-экономическими процессами на территориальном уровне.

Переход к рыночной экономике в России повлек полное разрушение существовавшей в СССР системы централизованного управления развитием регионов и городов. Возникновение негосударственных форм собственности привело к потере контроля краевыми, областными, городскими и районными администрациями за экономической деятельностью субъектов хозяйствования, функционирующих на соответствующих территориях и формирующих своей деятельностью социально-экономический облик этих территорий. В то же время рыночные формы хозяйствования не ликвидировали, а, наоборот, усугубили такие старые проблемы регионального и муниципального управления, как содержание социальной сферы и развитие обеспечивающей жизнедеятельность инфраструктуры. К ним добавились новые - обеспечение занятости населения, создание привлекательных условий для инвестирования и развитие малого предпринимательства, выравнивание условий жизни населения и другие. Таким образом, необходимость в управлении социально-экономическими процессами каждой отдельной территории страны на долгосрочную перспективу стала более очевидной и безотлагательной.

Сегодня каждый регион, каждое муниципальное образование во многом самостоятельно несёт ответственность за своё комплексное социально-экономическое состояние, имидж и перспективы развития. Изменение содержания местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», провозглашающего возможность под свою ответственность решение населением соответствующей территории местных вопросов, стало основанием для самостоятельной разработки и реализации муниципальной стратегии. Иначе говоря, сегодня подотчётные населению органы местного самоуправления получили право формулировать долгосрочные и среднесрочные цели местного развития и определять способы их достижения.

Принятие этого закона дало возможность включать наиболее активные слои населения в решение местных проблем, что порождает у людей принципиально новую мотивацию к развитию местного хозяйства, использованию природных, интеллектуальных, управленческих и других ресурсов. Это даёт также возможность преодолеть сложившийся стереотип в социальной защите людей, проживающих в местном сообществе, только как об оказании материальной и денежной помощи из Центра. Само население должно включиться в зарабатывание средств на свои социальные нужды, в создание современной социальной инфраструктуры, достойной окружающей среды через создание и развитие рыночных отношений. И долгосрочным ориентиром в этой работе должны стать стратегическое управление развитием территорий различного уровня – регионов и муниципальных образований.

Этому должен способствовать Федеральный законот 28.06.2014г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Следует отметить, что стратегическому управлению на уровне предприятий в странах Западной Европы и США уже более сорока лет, а стратегическое управление на уровне регионов и муниципальных образований лишь недавно получило широкое распространение практически во всех индустриально развитых странах. Многие страны мира разрабатывают и реализуют стратегии, отражающие видение перспектив развития территориальных единиц - города, поселения и пр.

Движущей силой стратегического планирования в европейских городах стало обострение межтерриториальной конкуренции в конце 80-х годов XX в. Именно иногда появилась необходимость во внутригородских интеграционных процессах на пути к достижению целей развития территории на основе творчества, инициативы, предприимчивости населения, развивающихся на основе так называемых “предпринимательских стратегий”: Мюнхен, Браденбург, Дортмунд, Штутгард (Германия), Антверпен (Бельгия), Роттердам (Нидерланды), Бирмингем (Англия), Барселона (Испания).

Сегодня процессы стратегического развития местного самоуправления идут во всем мире. Растет роль организующих способностей местных властей, объединяющих различных субъектов экономики с различными интересами на территории муниципального образования для достижения поставленных целей. Эти цели весьма разнообразны. Например, при разработке стратегического плана развития округа Шарлот-Мекленбург (США) в качестве приоритета развития было объявлено повышение уровня образования населения, а благополучного во всех отношениях Сан-Франциско - исследование и решение проблем, угрожающих будущему города.

В России наиболее активные муниципальные образования также экспериментируют с планированием экономического развития, используя опыт западных городов и отечественные разработки. Крупномасштабные работы в этой области проводятся в г. Санкт-Петербурге, хотя следует отметить, что Санкт-Петербург, являясь городом, относится не к муниципальным образованиям, а к субъектам Российской Федерации. Здесь впервые в стране разработан Стратегический план развития Санкт-Петербурга, созданный коллективом более трёхсот городских организаций, заинтересованных в его выполнении. Это документ общественного согласия, и, по мнению авторов, он является документом европейского уровня, т. к. за его образец был взят Стратегический план Барселоны. К настоящему времени стратегические муниципальные планы разработаны в таких городах, как Нижний Новгород, Тольятти, Ярославль, Гатчина, Дзержинск, Череповец, Киселёвск, Новошахтинск, Копейск, Тула, Венёв, Ижевск, Екатеринбург и других.

Следует отметить единство и разницу подходов зарубежных и отечественных разработчиков к формированию стратегических планов развития территорий. Стратегическое планирование городского развития на Западе имеет аналогичную российской практике объективную базу, основанную на близких по содержанию целях развития территории. Однако оно во многом остаётся на этапе практического экспериментирования и отличается от российского, в основном, степенью формализации методических подходов к разработке стратегий развития.

В настоящее время в научной среде и в практике территориального управления не существует единого подхода к формированию инструментария стратегического развития, равно как и к содержательной форме инструментов устойчивого развития конкретных регионов и муниципальных образований.

Причем в данном контексте регион рассматривается не только как административно-территориальная единица Российской Федерации, но и как открытая социально-экономическая система, взаимодействующая с внешней средой.

Под стратегическим территориальным управлением мы понимаем совокупность действий долгосрочного характера, направленных на адаптацию территории к нестабильной внешней среде и обеспечивающих долгосрочные конкурентные преимущества.

Для эффективного социально-экономического развития территории любого уровня необходимо создание механизмов и инструментов, позволяющих органам власти направить управленческую деятельность на достижение долгосрочных целей устойчивого развития и обеспечить необходимые ресурсы для достижения этих целей.

Развитие любой территории – многоцелевой и многокритериальный процесс. Содержание развития может значительно различаться, и это различие обусловлено не только исходным уровнем социально-экономического развития, но и особенностями каждого региона (муниципального образования), его географическим положением, производственной специализацией, состоянием инфраструктуры и пр. Кроме того, как регионы, так и муниципальные образования оказываются в принципиально новой, динамичной политической, культурной, социальной и экономической ситуации, особенности которой определяются как мировыми глобальными процессами, так и изменениями на национальном уровне. Все это требует серьезной модернизации управления, причем как самого подхода к управлению развитием территорий, так и используемого инструментария.

 

Тема 2. Регион (муниципальное образование) как сложная социально - экономическая организация общества

С точки зрения менеджмента любой регион (любое муниципальное образование) можно рассматривать как формальную организацию, то есть сложную организацию, имеющую набор взаимосвязанных целей деятельности, и располагающую определёнными ресурсами. Действительно, определенное российским законодательством толкование муниципального образования соответствует понятию организации, данному классиком менеджмента 30–40-х годов XX века Честером Барнардом: “Это система сознательно координируемых действий двух или более человек для достижения общих целей”.

В менеджменте выделяют следующие характеристики формальных организаций:

- ресурсы;

- зависимость от внешней среды;

- горизонтальное разделение труда;

- вертикальное разделение труда;

- необходимость управления.

Ими обладает и регион, и муниципальное образование. Так, в качестве основных ресурсов территории выступают земля, капитал, природные, человеческие и финансовые ресурсы, культурное наследие, информация и др. Их преобразование способствует достижению основной цели местного самоуправления – “… решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций”.

Термин “внешняя среда” включает экономические и политические условия функционирования территории, правительственные и финансовые институты, общественные движения, систему ценностей в обществе и другие составляющие. Эти взаимосвязанные факторы влияют на всё, что происходит в регионах (муниципальных образованиях).

Внешняя среда делится на 2 части:

1) Среда прямого воздействия - это относительно самостоятельные от территории частные лица, коммерческие и некоммерческие организации и учреждения, которые живут или осуще­ствляют деятельность (коммерческого и некоммерческого характера) на данной территории и выступает в ролях потребителей, конкурентов, поставщиков и посредников в движении ресурсов и благ территории:

ü потребители ресурсов территории и общественных услуг, предо­ставляемых исполнительным органом власти территории;

ü другие территории, с которыми территория сотрудничает,сосед­ствует и которые выступают как конкуренты в борьбе за при­влечение ресурсов (финансовых, материальных, человеческих и др.) на свою территорию;

ü головные организации и учреждения, филиалы и структурные подразделения которых осуществляют свою деятельность на тер­ритории. Для уровня муниципального образования это, например, Управление федеральной почтовой связи по субъекту Федерации, которое принимает решение об открытии (закрытии) отделения связи в конкретном населенном пункте;

ü вышестоящие органы исполнительной власти, которые осуще­ствляют возложенные на них функции па данной территории (например, для уровня МО таким эле­ментом внешней среды является Правительство субъекта РФ).

Они не подлежат прямому контролю и не подотчетны территории, относятся к данной территории как к одному из возможных мест применения своих ресурсов (интеллектуальных, финансовых и др.), значит, они имеют возможность выбора территории как места размещения своих ресурсов.

2) Среда косвенного воздействия- факторы, проявляющиеся время от времени, нерегу­лярно или не напрямую. Их изменение может изменить фоновые усло­вия развития территории или оказать воздействие на развитие и действия элементов среды прямого воздействия.

Специфика внешней среды территории состоит в том, что в зависимости от того, какая конкретно территория по уровню административно-политического деления анализируется, будет происходить уточнение элементов среды. Так, для уровня муниципалитета внешней средой будут факторы, задаваемые как на уровне региона, так и на уровне страны, а для субъекта Российской Федерации – на федеральном и международном уровне.

Следует относиться к внешней среде как к объективной данности. Анализ факторов внешней среды территории очень важен при разработке и осуществлении стратегическо­го управления территории.

Горизонтальное разделение труда – это самая очевидная характеристика организации. Если хотя бы два человека работают ради достижения общей цели, они должны делить работу между собой. Разделение всей работы на составляющие компоненты в регионе (муниципальном образовании) наглядно просматривается в структуре органов территориального управления, которые курируют определённые сферы жизнедеятельности населения.

Результатом горизонтального разделения труда в больших и сложных организациях, к каковым относятся регионы и муниципальные образования, является образование подразделений, т. е. отделов, комитетов, управлений и других структурных элементов органов территориального управления, а также различных предприятий и учреждений, выполняющих специфические конкретные задания и добивающихся конкретных специфических целей.

Региону и муниципальному образованию, как организации, присуще и вертикальное разделение труда, т. е. координация деятельности структурных подразделений для достижения поставленных целей. Именно деятельность по координированию работы персонала в организации и составляет сущность управления, а необходимость в нем – основную характеристику организации.

Сам процесс управления любой организацией, включая регион (муниципальное образование), осуществляется посредством реализации ряда функций (стадий): планирования, организации, контроля, учета и регулирования. На стадии планирования разрабатывается план, определяются ресурсы для достижения этих целей и задачи органов территориального управления по достижению целей. На стадии организации осуществляется перевод объекта управления в новое, запланированное состояние в соответствии с параметрами, установленными планом. На стадии учета и контроля происходит проверка фактического уровня контролируемых параметров развития территории по отношению к их запланированному уровню. И, наконец, исходя из результатов проверки на стадии регулирования осуществляется подтягивание контролируемых параметров развития к запланированному уровню.

Рассмотренные стадии управления отличаются не только периодами времени, но и целями, объектами управления, используемыми ресурсами, и, наконец, плановыми документами, на основе которых осуществляются та или иная стадия управления организацией. Так, традиционным документом оперативного управления в муниципальных образованиях являются месячные и квартальные планы работ различных структурных подразделений органов местного самоуправления, например, комитета по экологии или управления социальной защитой населения. Центральным документом текущего управления являются прогнозы социально – экономического развития и бюджет региона (муниципального образования), стратегического управления – концепции, стратегии развития, план стратегического развития территории.

В табл.1 приведены основные характеристики двух видов планирования.

  Традиционное (текущее) Стратегическое
1 Краткосрочное Долгосрочное
2 Несколько проблем Совокупность взаимосвязанных проблем
3 Организационно - административный подход Комплексный, системный подход  
4 Организационно-экономические и бюджетные задачи Социальные, экономические, финансовые, политические задачи (спектр задач)
5 Ориентация на собственные средства местного и регионального бюджета Ориентация на повышение общей деловой активности на территории
6 Иерархическая структура Гибкие организационные структуры и формы
7 Вовлеченность населения незначительная Высокий уровень вовлеченности населения
8 Основано на директивах и распоряжениях Основано на общественном консенсусе
9 Выполняется для  органов территориального управления (служб, подразделений) Выполняется для местного сообщества  
10 Ориентировано на глав администраций Ориентировано на региональную (муниципальную) политику
11 Осведомленность персонала территориальных органов власти Осведомленность местного населения, частного бизнеса, общественных организаций, государственных органов

 

Основным отличием текущего и стратегического планирования, как основных функций управления территорией является то, что текущее планирование ориентировано на персонал администрации и выборные органы. Оно обычно не получает поддержки населения, поскольку не выносится на широкое обсуждение. Стратегическое же планирование напротив, предполагает всестороннее участие граждан в обсуждении проблем развития территории и принятия участия в их решении.

 

Тема 3. Понятие и этапы стратегического управления развитием территории

 

Вопросам стратегического управления социально-экономическими организациями повышенное внимание стало уделяться сравнительно недавно. Одной из первых работ в этой области была вышедшая в 1974 г. книга Ричарда Румелта “Стратегия, структура и результаты”. Следующий важный вклад был сделан Майклом Портером в его книге “Конкурентная стратегия” (1980 г.). На сегодняшний день существуют различные точки зрения на понятие стратегического управления, причем, в большинстве случаев речь идет о стратегическом управлении предприятиями, а не территориями. И это объясняется более "старой" историей становления стратегического управления фирмами на Западе.

Поэтому нам представляется весьма своевременным и достаточно емким по содержанию определение стратегического управления развитием территории, данное В. Виноградовым:

“Стратегическое управление развитием территории есть комплексный процесс целеполагания, планирования, организации и контроля качественного совершенствования социально-экономической системы муниципального образования в целях повышения ее устойчивости, то есть динамической адаптации к условиям внешней среды в интересах местного сообщества”.

Стратегическое управление рассматривается и как процесс движения организации к долгосрочным целям развития, и как эффективный способ воздействия на организацию. Речь идет о выделении в процессе стратегического управления территориями, в частности, регионами или муниципальными образованиями, классических стадий управления, обеспечивающих рост потенциала территории для ее выживания и развития в условиях динамично развивающейся внешней среды, порождающей неопределенность будущего. Поэтому процесс стратегического управления территорией можно представить как переход от некоторого исходного состояния к перспективному в процессе реализации следующих стадий управления:

а) планирования, которое является начальной стадией управления, и заключается в разработке стратегии социально-экономического развития территории; т.е. определении того, каким регион или муниципальное образование собирается быть в будущем и включает в себя поиск эффективных путей для достижения этой цели.

По сути дела речь идет об ответе на три следующих вопроса:

1. В какой ситуации находится территория?

2. Куда хочет двигаться ее сообщество?

3. Каким образом и с помощью каких программ и проектов можно достичь желаемого будущего?

б) организации, которая предполагает создание механизма реализации концепции, направленного на использование выявленных ресурсов регона или муниципального образования для достижения поставленных целей;

в) контроля и учета, которые означают возможность проверки выполнения мероприятий концепции вне зависимости от используемых форм собственности ресурсов региона или муниципального образования, и доведения до сведений местного сообщества результатов реализации концепции;

г) регулирования, которое обеспечивает мобилизацию имеющихся ресурсов территории для “подтягивания” отстающих элементов реализуемой стратегии развития до запланированных параметров.

Исходное состояние территории
Перспективное состояние
Контроль и учет: Проверка реализации стратегии
Организация: Создание механизма реализации стратегии
Планирование: Разработка стратегии развития
Регулирование: Мобилизация ресурсов для выполнения стратегии

 


Рисунок 1 -  Схема стратегического управления развитием территории

При этом выделяется три основные характеристики стратегического управления развитием территории (СУРТ), обеспечивающие непрерывность протекания вышеперечисленных стадий управления:

- СУРТ рассматривается как непрерывный процесс, на основе которого формируется политика и конкретные программы действий;

- сбор и управление информацией в целях СУРТ организуются как постоянная информационно-аналитическая деятельность;

- СУРТ рассматривается как комплексное участие всех заинтересованных субъектов местного сообщества, которые преследуют не только индивидуальные, но и коллективные цели.

При этом отношение органов территориального управления, степень включенности их в конкретный этап стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием территорий зависит как от зрелости и опыта работы отдельных должностных лиц, так и от уровня объединения и сплоченности местных сообществ каждого региона или муниципального образования.

Рассмотренное определение этапов стратегического управления позволяют раскрыть содержание механизма стратегического управления, т. е. совокупности элементов, обеспечивающих реализацию стратегического управления развитием территорий. К этим элементам относятся:

1. Миссия региона или муниципального образования.

2. Цели и приоритеты СУРТ.

3. Задачи органов региональной/муниципальной власти.

4. Объекты СУРТ.

5. Программы и проекты СУРТ.

6. Потенциал территории и ресурсы реализации стратегии.

7. Функции и инструменты управления стратегическим развитием региона или муниципального образования.

На рисунке 2представлена концептуальная модель механизма стратегического управления развитием территории, раскрывающая взаимосвязь и взаимодействие всех его элементов.


Факторы внешней среды
Органы территориальной власти
Население (сообщество)
Потенциал территории
 
Ресурсы для развития
Миссия
Цели и приоритеты развития  
Задачи
Объекты управления
Программы и проекты
Функции управления
Инструменты управления

Рисунок 2 - Концептуальная схема стратегического управления развитием территории


Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 125; ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ