Порядок разработки, принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов



Что касается порядка разработки, принятия и вступления в силу, то эти стадии нам понятны. Они достаточно универсальны:

Этапы:

Подготовка проекта МНПА

Внесение проекта МНПА

Рассмотрение проекта МНПА

Принятие МНПА

Вступление в силу МНПА

Характеристики отдельных этапов:

Рассмотрение проекта МНПА

Что касается конкретных отдельных этапов, то Е.В. хотела бы лишь на некоторых остановиться, потому что в остальных этапах не так много специфики, как на стадии рассмотрения, потому что здесь появляется обязательное условие порядка оформления, а именно с порядком сбора обязательных заключений для принятия соответствующих мпа. В качестве таких обязательных экспертных заключений закон называет два – это 1) антикоррупционная экспертиза и 2) оценка регулирующего воздействия.

Соответствующие положения были внесены в Закон о МСУ с обязанностью субъекта РФ установить порядок оценки регулирующего воздействия в части проверки с т.з. инвестиционной привлекательности и соблюдения прав субъектов экономической деятельности.

Это может быть и отдельная тема для рассуждения по поводу того, что такое оценка регулирующего воздействия, как ее надо воспринимать и то, как она представлена у нас в законодательстве – соответствует ли это идее оценки регулирующего воздействия или нет. Представляется, что пока т.к. у нас вводится оценка регулирующего воздействия, это еще далеко не полная концепция.

Если мы связываем ее только с соблюдением прав субъектов экономической деятельности, то безусловно, сужение возможного потенциала оценки регулирующего воздействия должно быть компенсировано комплексной оценкой. Не только прав с т.з. субъектов экономической деятельности или инвестиционной привлекательности, но и с т.з. соблюдения прав и свобод социального государства и много чего еще.

Кстати, антикоррупционная экспертиза, которая у нас вошла в практику – тоже элемент регулирующего воздействия, строго говоря. Потому что это тоже то, насчет чего следует оценивать предмет регулирующего воздействия. Опять же – это не вся полнота картины, а только ее часть. Пока что у нас есть в законодательстве оценка с т.з. субъекта экономической деятельности, так называемая «экспертиза на предмет наличия положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской деятельности» и антикоррупционная экспертиза. Но и в ряде случаев правовая экспертиза часто в регламентах упоминается.

Обсуждение на публичных слушаниях

Еще один момент, связанный с этапом рассмотрение – это обсуждение на публичных слушаниях. В первую очередь, мы имеем ввиду те случаи, когда публичные слушания являются обязательной стадией. Кстати, не всегда они таковыми выступают, но в ст.28 Закона о МСУ указано, в каких случаях проведение публичных слушаний является обязательным и что вообще такое публичные слушания. На это стоит обратить особое внимание, поскольку этот вопрос (о публичных слушаниях) будет вынесен на мониторинг, поскольку здесь тоже много разнообразной практики далеко не однозначной.

Опубликование МПА

Самый обсуждаемый вопрос в последнее время с учетом тенденций развития информационного общества – вопрос опубликования, в том числе мпа. МПА, особенно НПА, затрагивающие права и свободы без опубликования не могут вступить в силу. Этот вопрос становится болезненным и проблемным. Каким же образом такое опубликование организовать, тем более, когда оно является обязательным, особенно с учетом того, насколько все-таки это процесс непростой и дорогостоящий? Что касается вступления в силу – то здесь опубликование далеко не единственное основание для вступления в силу. Но мы видим, что возможно и в уставе предусмотреть порядок вступления в силу актов, в том числе, без опубликования, с момента подписания. Но и конечно особенности вступления в силу тех актов, которые нуждаются в регистрации (устав, внесение изменений в него) и акты, вступающие в силу в соответствии с НК, что тоже увязывается с финансовым правом.

Во-первых, встает вопрос о соотношении понятий опубликование и обнародование. Оба используются в Законе о МСУ. Они совпадают частично. Опубликование – это способ обнародования, но возможно ли обнародование другими средствами? Не через СМИ, а через стенды, например, специально выставленные для этих целей муниципальными образованиями? Наверное, возможно. Но если речь идет об официальных опубликованиях, то здесь все сложнее, потому что официальное опубликование связано с источниками права и этот источник официального опубликования надо определить.

Ответ на вопрос об источниках официального опубликования мы можем найти в ФЗ «О СМИ», потому что именно СМИ рассматриваются как форма периодического распространения массовой информации как в печатном, так и в сетевом виде. Мы знаем уже о том, что порядок официального опубликования МПА должен быть определен в уставе. Причем здесь возможно несколько вариантов, которые частично можно вывести из Закона о МСУ:

Ø можно выделить собственный источник официального опубликования МО.

Ø можно организовать Межмуниципальное печатное СМИ. в качестве источника официального опубликования будет признано некое СМИ, избранное по конкурсу, в соответствии с законодательством о контрактной системе.

Однако в случае если собственный источник создается, то здесь уже законодательство о СМИ в этой системе будет работать.

Самая главная современная проблема – только ли печатные СМИ можно использовать для официального опубликования МПА? Сейчас этот вопрос особенно остро дискутируется по той причине, что однажды было подсчитано, что для опубликования, например, 610 административных регламентов понадобилось потратить 3,5 млн. руб. Конечно, сразу хочется решить вопрос с сетевым изданием.

Что интересно – насколько позволяет законодатель МО учреждать не печатное, а сетевое издание в качестве специального источника официального опубликования. Вопрос не однозначен. Проанализируем ч.1 ст.17 п.7 Закона о СМИ и ст.7 ФЗ о СМИ. В Законе о СМИ прямо указывается, что полномочием органов МСУ является учреждение печатного СМИ для опубликования актов и обсуждения МПА. Ст.7 ФЗ о СМИ говорит очень интересные вещи, касающиеся того, кто может выступать учредителем и соучредителем СМИ. Это гражданин, организация, объединения граждан, государственный орган. А далее сказано о том, что органы МСУ могут выступать в качестве учредителей или соучредителей печатных средств. На практике толкование неоднозначное. Получается ли, что органам МСУ отказано в учреждении сетевых СМИ? Что они могут только печатные учреждать, а все другие субъекты могут и сетевые?

Поэтому практика чаще всего идет по пути отказа органам МСУ в учреждении сетевых изданий в качестве источника официального опубликования МПА, хотя наметилась другая тенденция в ряде субъектов, когда судебные органы изворачивались и толковали все-таки в пользу муниципалов и позволяли учреждать сетевые СМИ.

Эта новаторская тенденция наметилась. Тоже может быть тема для мониторинга. Экономия средств объективно необходима, ибо формальное соблюдение закона очень дорого обходится.

Задача-казус

Муниципальный совет муниципального округа N Санкт-Петербурга внес изменения в Положение о порядке определения прилегающих территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Решение о внесении изменений в акт представительного органа было направлено в Правительство СПб для включения в регистр МНПА. По результатам юридической экспертизы решение представительного органа МО было возвращено в муниципальное образование без внесения в регистр с предложением устранить нарушения закона и передать для внесения в регистр повторно. В качестве одного из нарушений было отмечено отсутствие в уставе МО полномочия представительного органа определять указанный территории.

Муниципальный совет внес соответствующие изменения в устав МО и снова представил измененное Положение для внесения в регистр МНПА. Однако при этом вновь возник вопрос о законности акта в связи с особым порядком вступления в силу изменений устава, касающихся полномочий представительного органа.

Дайте юридическую оценку ситуации.

 

Как обычно мы начинаем решение казуса с вопроса: а в чем же здесь собственно говоря юридическая проблема?

Как видите, изменяется нормативный акт представительного органа. Претензии к этому акту по результатам юридической экспертизы высказывает Правительство Спб. Одна из претензий состоит в том, что устав МО такие полномочия не предусматривает. Таким образом, нужно внести изменения в Устав, прежде чем говорить о внесении изменений в Положение о порядке определения прилегающих территорий. Соответственно, муниципальный совет вносит изменения в Устав, но здесь опять же возникает вопрос о том, что необходимо соблюдать условия вступления в силу изменений Устава, которые предусмотрены федеральным законом, касающиеся полномочий представительного органа.

Каждый год мы решаем этот казус и возникает много вопросов по поводу регистра, соотношения уставов и актов представительных органов. Нужно ли в принципе вносить подобные изменения в Устав? Насколько обосновано требование правительства в части того, что мы сначала предлагаем устранить нарушение закона и только потом вносим в регистр?

Для начала ответим на более простой вопрос: на основании каких нормативных актов мы можем дать юридический анализ этой ситуации? Во-первых, 131-ФЗ. Во-вторых, акт, регулирующий юридическую экспертизу. Это какой акт? Имеет ли право правительство СПб совершать эти действия и на основании какого акта? Регулируется ли этот вопрос в законе Спб об организации местного самоуправления или все-таки у нас по этому вопросу есть специальный акт? Здесь идет речь о законе СПб о регистре муниципальных нормативных правовых актов и о его применении. В этом законе определяется, каким образом ведется регистр, что может делать правительство и правительство ли. Конечно вы правы, что 131-ФЗ нужно тоже привлекать как более общую, рамочную, правовую основу, которая дает основания понимать, какие требования предъявляются к уставам. И далее в законе СПб. Здесь правда мы особо нового ничего не найдем, потому что в этой части законодатель субъекта федерации может единственное, что сделать, это указать, какие дополнительные полномочия имеет представительный орган, в том числе и исключительные полномочия. Вот это уже вопрос регионального регулирования. Это будет иметь значение скорее при решении второй проблемы, а именно: как вступают в силу изменения устава, если они касаются полномочий представительного органа. Хотя ответ на этот вопрос мы найдем в самом 131-ФЗ, а не только в законе об организации МСУ в Спб.

В данном казусе так проблема закручена, что,с одной стороны, мы говорим о том, как регистр ведется, кто его ведет, имеет ли право тот, кто осуществляет регистрацию муниципальных НПА, отказывать во внесении в регистр и указывать на необходимость внесения неких изменений в соответствующие акты, таким образом по сути осуществляя содержательный контроль тех актов, которые должны быть внесены в регистр муниципальных НПА. Это одна проблема.

Другая проблема заключается в том, должны ли изменения в уставе сопровождать изменения в уже действующих актах представительного органа. Здесь кстати изменение закона СПб. Поскольку это законодательство региональное в части определения территорий, на которой допускается продажа алкогольной продукции и, соответственно, поручение регионального законодателя на уровень ниже муниципалам дается в этом законе. Если вносятся изменения в этот закон, то появляется необходимость приводить в соответствие положение представительного органа в части тех полномочий, которые отведены уже муниципальным органам. Вот, соответственно, что и сделали муниципалы в данном случае, опираясь, очевидно, на измененный закон СПб.

Тем не менее, как мы видим, требование правительства состоит в том, что необходимо не просто внести соответствующие изменения и привести в соответствие с законом Спб о положении муниципального представительного органа, но еще и внести изменения в устав. Это требование муниципалы в конечном итоге выполняют, но дальше возникает вопрос: когда вступают в силу эти изменения в уставе при том, что они касаются полномочий представительного органа.

Коль скоро мы с вами начали с правовой основы, а мы всегда с вами начинаем с правовой основы, поставим вопрос конкретнее: какие именно положения 131-ФЗ имеют для данного казуса значение? п.8 ст.44, где указано, каким образом вступают в силу изменения в устав МО. Что же здесь по нашей части сказано?

8. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

 

Можно ли это положение (это требование) распространить на наш казус?

Студент: нужно ли в принципе муниципальным органам такое конкретное полномочие — определять территорию, на которой допускается продажа алкогольной продукции?

Гриценко: это другой вопрос, который мы с вами тоже должны задать. Но сейчас мы уже начали говорить о том изменении в устав, которое вступает в силу. А вообще дальше целесообразно задаться вопросом: нужно ли вообще вносить изменения в устав? Поэтому давайте дифференцируем, какие проблемы в рамках казуса надо решить. Это, во-первых, тот вопрос, который вы задали: нужно ли вообще вносить изменения в устав в связи с тем, что в конкретной сфере имеет полномочия представительный орган и надо ли всегда в уставе устанавливать полномочия каждой из этих сфер; насколько это вообще возможно сделать, если иметь в виду тот круг вопросов, которые определены в качестве вопросов местного значения в законе об организации МСУ в СПб (полномочий по вопросам местного значения. Либо нам будет достаточно определить это полномочие в общем виде по принятию важнейших актов, связанных с организацией или с порядком реализации, соответственно, всех вопросов местного значения, и таким образом закрыть эту тему. Устав естественно может это сделать и делает это в конечном итоге. Поэтому вы правы, и, с моей точки зрения, вносить изменения в устав здесь не нужно. Вполне достаточно уже имеющихся определенных в уставе полномочий представительного органа по поводу того, что представительный орган все равно решает все важнейшие вопросы, в том числе в порядке реализации вопросов местного значения. Если это полномочие вытекает из конкретного вопроса, то оно определяется отраслевым законодательством. В данном случае мы следуем этому отраслевому законодательству. Заметим кстати, что положение о порядке определения прилегающих территорий очевидно действовало еще до того, как устав новый может быть был принят. Иначе говоря, здесь не идет речь о том, что устанавливаются некие новые полномочия представительного органа, о чем собственно говорит ч.8 ст.44. Таким образом, говорить о том, что изменяются полномочия представительного органа через издание соответствующего положения, мы вряд ли сможем. То есть эти полномочия и так были закреплены за представительным органом в силу закона и таким образом они вписываются в те полномочия, которые закреплены уставом. Сказать, что представительный орган наделяется новыми полномочиями, мы не можем. В связи с этим распространять это положение на данный случай и особый порядок вступления в силу изменений устава наверное будет не вполне обоснованно. Даже если мы захотим уточнить какие-то полномочия представительного органа, конкретизировав те из них, которые в уставе уже определены, по конкретным сферам, по конкретным вопросам, это не изменит все равно круга полномочий представительного органа. Они все равно уже охватываются имеющимися нормами устава.

Вопрос студента: исходя из этой логики, вы вообще никогда не будем вносить изменения в устав, если там уже определен такой широкий круг полномочий?

Гриценко: все зависит от того, является ли этот вопрос вопросом местного значения и определено ли в уставе, что полномочие по определению порядка реализации соответствующих полномочий относится к представительному органу и должны осуществляться актами представительного органа. Но если вдруг добавляются новые вопросы местного значения и появляется в связи в этим новая сфера, которой должен ведать в том числе представительный орган, вот здесь наверное будет тот случай. В казусе же мы имеем дело с тем, что и так уже определено в качестве вопроса, которым изначально занимаются муниципалы в силу закона.Если бы компетенция действительно изменялась, то для нас опять же важно иметь в виду, с чем собственно связано подобное изменение: связано ли оно с изменениями, которые произошли в самом федеральном законе, либо они связаны с каким-то дополнительным перераспределением полномочий внутри системы МСУ.

Студент: а если бы реализация какого-то полномочия передавалась с уровня субъекта федерации и законе субъекта бы предусматривалось, что какое-то конкретное полномочие реализуется МО, в этом случае потребовалось бы вносить изменения в устав?

Гриценко: конечно нет. Потому что здесь мы вообще имеем дело не с полномочиями МСУ, а с переданными государственными полномочиями.

Студент: вот вы говорите, что изменения в устав вносятся, когда появляется новая сфера какая-то, но получается тогда, что полномочие повиснет в воздухе, ведь должен пройти год, чтобы внести изменения в части полномочий.

Гриценко: не совсем так. Мы имеем в виду ситуации, когда, например, перераспределяются полномочия внутри системы МСУ. Они закреплены, например, за местной администрацией, а передаются, например, представительному органу. В этом случае очевидно можно учитывать эти вот обстоятельства. Если же в силу закона это происходит, то здесь у нас логика другая в законе, что не распространяются эти условия по увеличенному сроку, если речь идет об изменении закона. Эти все нюансы следует учитывать, как и то, что реального изменения полномочий в данном казусе не происходит. Таким образом, мы можем развеять опасения со стороны регистрирующего органа по поводу того, что нужно подождать, пока истечет соответствующий срок полномочий представительного органа, и уже на новый созыв мы должны будем осуществить это «перераспределение». Это касается только случаев, когда перераспределение реально происходит, в казусе же его нет, поэтому данное положение здесь явно неприменимо.

Другой вопрос: каковы, так сказать, действия правительства в связи в внесением в регистр муниципального НПА? Что такое вообще регистр? Какие положения федерального закона, опять же 131-ФЗ, мы должны учитывать для определения самой природы этой деятельности и ее последствий? А также каким образом и на что мы можем опираться в законе Спб в части полномочий субъекта федерации в лице его уполномоченных органов по ведению регистра муниципальных НПА?

Студент: в 131-ФЗ это статья 43.1

Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов

(введена Федеральным законом от 08.11.2007 N 260-ФЗ)

1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

3. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

 

Гриценко: действительно, у нас были внесены соответствующие изменения в закон, в 2007 году появилась норма о федеральном регистре муниципальных НПА и здесь довольно четко определено, какова роль субъектов федерации в этом процессе. Причем федеральные органы в этом случае имеют как бы вторичные полномочия, они лишь объединяют ту информационную базу, которую ведут субъекты федерации.

Я конечно надеялась, что вы познакомитесь с этим законом дома и обратите внимание на некоторые проблемы, вытекающие из него. По сравнению с тем, как заявлено в 131-ФЗ и как это урегулировано в законе субъекта. Здесь есть что сравнить. Тем более интересно обратить внимание на то, как этот вопрос решается в разных субъектах федерации: где-то в большей степени законодатель субъекта пытается сделать акцент в том числе на контрольные полномочия органа исполнительной власти субъекта федерации, ведущего соответствующий регистр. А где-то в меньшей степени.

Что все-таки является определяющим, что объединяет все эти законы субъектов федерации, касающиеся порядка ведения регистра? Вот смотрите: какую формулу употребляет сам законодатель в 131-ФЗ? - «муниципальные НПА подлежат включению». Никаким образом указывается на то, какие именно полномочия, решающие полномочия, имеют органы исполнительной власти, включающие соответствующие акты в регистры. Очевидно, изначально речь идет о том, что муниципальные НПА лишь учитываются в этих регистрах, и законодатель не предполагает, что они должны проверяться, что они могут быть не включены в регистр в связи с тем, что противоречат закону, например. То есть здесь процедура явна иная по сравнению с той, что мы сейчас рассматривали применительно к уставам МО, когда нужно подать документы на регистрацию, провести соответствующую процедуру проверки по формальному признаку, по материальному содержанию, соответствует ли устав закону, Конституции и т. д. Здесь же мы ничего этого не видим. Вместе с тем, значит ли это, что субъекты федерации определить, как это сделал, например, законодатель Спб, вот это положение, а именно: проведение некой юридической экспертизы на соответствие муниципального НПА акту, обладающей большей юридической силой с вынесением заключения, где содержится предложение органу МСУ или ДЛ, принявшему акт, привести данный акт в соответствие с федеральным законом, законом субъекта.

Студент: мне кажется, предложение, само по себе «предложение», смягчает такой императивный порядок проверки и предотвращает впоследствии нарушения, так как если акт будет принят с нарушениями будут приняты уже контрольно-надзорные меры органами прокуратуры и органами власти субъекта.

Гриценко: действительно, все так. Органы прокуратуры будут применять меры прокурорского реагирования в том числе, если они обнаруживают нарушение закона в акте МСУ. Как видите, это положение и собственно содержание, если мы посмотрим в законе о регистре, мы не найдем там положение, что сам по себе вот этот вот «акт доброй воли», связанный с экспертизой, таким вот образом влияет на вступление муниципального НПА в силу. Получается, что муниципальный НПА вступает в силу таким образом, как это определено в законе субъекта об уставе МО, включение в регистр является учетной мерой и одновременно предварительный контроль органы субъектов федерации осуществляет. По сути говоря это даже не контроль, а мониторинг. Устанавливая некие нарушения или видя какие-то проблемы, они это указывают муниципальным органам для того, чтобы они сами уже отреагировали на соответствующее заключение. Собственно говоря, на действие акта это не влияет никак, ни приостановление акта не происходит, ни отмена акта не происходит. Речь идет о том, что действующий акт может быть пересмотрен, приведен в соответствие, если конечно такая инициатива со стороны, например, Правительства СПб будет поддержана. Таким образом, учетное значение регистра здесь преобладает. А вот эти вот формы некого мягкого контроля являются дополнительными и не влекут за собой санкций в отношении муниципального органа. Это собственно говоря подтверждается далее и тем, каким образом устанавливается ответственность муниципальных органов в связи с этими отношениями по поводу ведения регистра. Обратите внимание: ст.46 говорит о том, что само по себе административным правонарушением является не нереагирование на заключение правительства, а нарушение порядка направления муниципального НПА для включение в регистр. Это довольно существенный момент.

Ст.46 Закона СПб «Об административных правонарушениях в СПб»:

Нарушение порядка направления муниципальных НПА для включения в регистр МНПА Санкт-Петербурга, порядок организации и ведения которого утвержден Законом СПб «О Регистре МПНА СПб» влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тысяч до 20 тысяч рублей.

Нарушение порядка направления документов, указанных в пунктах 4 и 5 Закона о Регистре МНПА СПб, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 тысяч до 20 тысяч рублей.

 

Сама по себе административная ответственность связана только с невыполнением обязанности направить акт для включения в регистр. Если же эта обязанность выполнена, то об административном правонарушении уже нельзя говорить. Сам факт реагирования или нереагирования на юридическое заключение органа не представляет собой административного правонарушения. Почему я собственно обращаю внимание на этот момент, так это потому что он изменялся в нашей практике ведения регистров, в том числе и петербургской: изначально это правонарушение регулировалось шире и охватывало в том числе и нереагирование на заключение юридической экспертизы, которая проводится правительством в лице уполномоченных органов. Впоследствии ответственность была смягчена и приведена в соответствие в федеральным законом, где речь идет о том, что регистры это все-таки учетная деятельность и связана она в информационным мониторингом, но никак не с контрольной деятельностью, потому что для контроля уже существуют другие механизмы.

 

Коллизия №3

Ст.43.1 ФЗ №131:

1. МНПА … подлежат включению в регистр МНПА субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются ОГВ субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ

 

Ст.7 З СПб о Регистре МНПА:

2. В случае если по результатам юридической экспертизы выявлено несоответствие МНПА федеральному законодательству, законодательству СПб, уставу МО, Правительство СПб выносит мотивированное заключение с предложением органу местного самоуправления или должностному лицу, принявшему (издавшему) МНПА, привести данный МНПА в соответствие с действующим законодательством.

 

Ст.46 Закона СПб «Об административных правонарушениях в СПб»:

Нарушение порядка направления муниципальных НПА для включения в регистр МНПА Санкт-Петербурга, порядок организации и ведения которого утвержден Законом СПб «О Регистре МПНА СПб» влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тысяч до 20 тысяч рублей.

Нарушение порядка направления документов, указанных в пунктах 4 и 5 Закона о Регистре МНПА СПб, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 тысяч до 20 тысяч рублей.

Конечно можно уже усмотреть проблему, как в нашей коллизии, как собственно толковать сам порядок направления муниципальных НПА и можно ли в этот порядок направления включить в том числе и то, что муниципальные органы не направляют измененный в соответствии с юридической экспертизой акт для внесения в регистр. Это уже, так скажем, напрямую не вытекает из этих положений, из прямого смысла данной нормы. (студент: закон СПб непосредственно направление не регулирует, все начинается с получения). Гриценко: да, возможно, конечно, начинать фантазировать по поводу того, что порядок направления НПА, в том числе направления измененного по результатам юридической экспертизы акта, но здесь, как мы видим, это уже слишком широкое толкование, которое не вытекает из буквального смысла нормы.

Студент: 131-ФЗ устанавливает, что только организация ведения регистра устанавливается субъектом федерации. Собственно только эти вопросы законом Спб регулируются. Процедура направления НПА не урегулирована, есть только обязанность направить этот акт. Поэтому и административную ответственность в законе Спб нельзя будет установить.

Гриценко: ну вот смотрите, то, что обязанность направления должна быть конкретизирована в законе субъекта, это как раз вытекает из положения ст. 43.1. Потому что что значит ведение регистра? Это конечно установление определенных требований, организация ведения этого регистра, что предполагает установление обязанности муниципальных органов по представлению в соответствующие сроки принятых актов. Далее понятно, что именно еще можно предъявить в связи с этим, в том числе требование о том, какие еще документы должны прилагаться к этому акту. Это необходимо для чего? Для того, чтобы хотя бы определить, является ли этот акт нормативным, подлежит ли он вообще включению в реестр. Мы с вами говорили, что это вообще-то немалая проблема. Для того, чтобы это понять необходим не просто сам текст акта, но еще нужно знать, каким образом он был принят, то есть надо запросить все сопроводительные документы. И это собственно те требования, которые касаются порядка направления муниципального НПА для включения в регистр. Вот здесь если нарушения обнаруживаются ….

Студент: из пункта 3 и 5 статьи 5.1 этого закона не следует, что ….. ну в пункте 3 указан исчерпывающий перечень документов, которые должны подтерждать.. может же возникнуть ситуация, что правительство СПб будет запрашивать дополнительно сведения и по этому основанию отказывать в регистрации?

Гриценко: это как раз не предполагается. Если в законе указано, какие именно документы должны быть представлены, то мы можем считать, что обязанность по направлению муниципального НПА для включения в регистр будет выполнена в соответствии с законными требованиями. Если вы имеете в виду, что что-то будет нарушать сам исполнительный орган, то уже будет основанием для обжалования действий самих исполнительных органов власти субъекта со стороны муниципальных органов. Как вы понимаете, любой выход за пределы компетенции является незаконным и может быть обжалован.

Это достаточно распространенная практика, когда субъект федерации выходит за пределы своей компетенции. Здесь возможны разные меры реагирования. В большинстве случаев на практике муниципальный орган выполняет в том числе те требования, которые не вытекают из закона. Понятно, что они могут реагировать весьма позитивно на предложения, которые исходят от органа исполнительной власти субъекта федерации, но это уже их добровольное решение. Точно также с экспертизой. Если субъект федерации усматривает какие-то нарушения в муниципальном правовом акте, для муниципальных органов есть основания, чтобы самим задуматься о том, чтобы привести в соответствие этот акт, в противном случае можно ожидать уже применения соответствующих контрольных мер в порядке, установленном законом, а мы знаем, что эти меры установлены законом «о прокуратуре» и в том числе законом « об общих принципах организации законодательных, исполнительных органов власти субъекта, где в том числе закреплены полномочия главы субъекта, то есть высшего должностного лица субъекта в части осуществления контроля за соблюдением закона органами МСУ и ДЛ.И вот это полномочие уже позволяет принять некоторые контрольные меры в дополнение к тем обычным мерам, которые связаны с ведением учета муниципальных НПА.

Если внимательно окунуться в эту тематику, попробовать посмотреть и сопоставить все эти учетные, контрольные формы, связанные с регистрацией устава и изменений в устав, связанные с ведением регистра, которое, мы видим, немножко на другое направлено. Здесь просматривается некая диспропорция: с одной стороны, законодатель достаточно жестко указывает на то, что существует форма предварительного контроля в виде регистрации уставов МО. Вместе с тем, другие муниципальные НПА, как мы видим, предварительно вовсе не контролируются. Нет ли здесь проблемы? Наверное, да, мы здесь можем усматривать некоторую проблему, но мы помним, что есть последующий контроль в отношении иных муниципальных НПА, но не предварительный контроль.

Также очень любопытный момент (что подтверждает учетную форму регистра) состоит в том, что, по тому же закону СПб, включению в регистр подлежат не только муниципальные НПА представительных органов, иных органов МСУ, но и сами уставы МО. Получается, что уставы, с одной стороны, включаются в реестр уставов, который ведет Министерство юстиции (мы можем найти эти уставы на соответствующем сайте), и одновременно они включаются в регистр муниципальных НПА. Насколько вообще целесообразна эта двоякая форма учёта? Такой вопрос конечно возникает. И чем вызвана собственно необходимость включения уставов еще и в федеральный регистр муниципальных НПА наряду с включением в реестр уставов? Можно наверное предположить, что единственное, чем можно оправдать это, так это желанием сохранить комплексность муниципально-правовой основы, чтобы не было разрыва между уставами и другими муниципальными НПА. Таким образом, в каждом субъекте федерации существует попытка объединить одновременно в рамках этого регистра и уставы и основанные на уставах другие муниципальные НПА. Для правоприменителя может это в какой-то мере более удобно, хотя, как видите, с точки зрения учета и контроля, это все дополнительные сложности.

Любопытно, что из самой статьи 43.1 не вытекает, что в федеральный регистр муниципальных НПА должны включаться уставы. Здесь вопрос открыт. Субъекты федерации решают так, как они считают нужным.

 

Мы вместе рассматриваем казус и коллизию, поскольку они действительно связаны. Коллизия помогает понять то, каким образом можно определить юридическое значение полномочий правительства СПб по включению в регистр муниципальных НПА и совершению действий в рамках такого учета.

Сам факт проведения экспертиз, безусловно, мы не можем оспаривать и говорить, что это выход за пределы компетенции по той причине, что существует все-таки 184-ФЗ, который определяет такие полномочия высшего ДЛ субъекта, которые связаны в том числе с контролем за законностью МСУ. А коль скоро эта законность МСУ является задачей в том числе и исполнительных органов власти субъекта федерации, то понятно, что через такие формы, как ведение регистра тоже можно на это выйти. Но это может быть уже за рамками чисто вот этих полномочий по учету, по ведению регистра, а в большей степени реализацией тех полномочий, которые вытекают из 184-ФЗ.

Что же касается самой учетной роли регистра, то она здесь конечно не нарушается, поскольку у муниципальных органов есть определенная свобода в том, как реагировать на соответствующее заключение. Это заключение не приостанавливает действие муниципального НПА, не отменяет его. Речь идет только о том, что у муниципальных органов существует возможность дополнительно отреагировать (предварительно, до того, как может быть будут приняты контрольные меры) на соответствующее мнение органов субъекта федерации. Если они с этим мнением не согласятся, возможно решение этого вопроса другим способом — в конечном итоге в судебном порядке, потому что последнее слово, безусловно, за судом. Оспаривание НПА в рамках нормоконтроля является уже финальной стадией этого процесса.

 

Какие вопросы по этой теме?

Студент: по статье 43.1 нет ли обязанности субъекта включить акт в регистр в любом случае? Можно сказать, что направлением предложения не должна приостанавливаться процедура включения в реестр, иначе субъект не выполнит свои обязанности и потеряется цель ведения регистра?

Гриценко: согласна с вами, включение в регистр акта все равно должно быть произведено. Другой вопрос, что, процесс включения в регистр может быть осуществлен параллельно с оспариванием этого акта, и это уже вопрос технологии включения в регистр. Субъекты федерации раскладывают процедуру на несколько этапов для того, чтобы в рамках уже этой учетной процедуры дать определенное время муниципальному органу для изменения акта и внесения его уже в измененном виде. Поэтому во времени здесь несколько растянуто. Но можно ли считать, что такое растягивание во времени включения в регистр нарушает права МСУ? Наверное нет, потому что акт продолжает действовать и права МСУ при этом никак не нарушаются. Сам факт того, что акт не автоматически сразу вносится в регистр, а через определенное время (пока у муниципальных органов еще есть возможность на это отреагировать на мнение субъекта) всего лишь позволяет совместить учетную и контрольную процедуру, которая все равно есть у субъекта федерации. Само по себе выполнение обязанности в таком пролонгированном режиме вряд ли может рассматриваться как нарушение прав МСУ и выход за пределы компетенции субъекта федерации, потому что субъект федерации в данном случае все равно свою обязанность выполняет, но по той схеме, которую он определил, плюс реализует впоследствии свои дополнительные полномочия по контролю за законностью МСУ.

 

Студент: то есть мы не можем говорить о наличии контрольных полномочий у правительства? Только учетные?

Гриценко: в части ведения регистра да, а в части осуществления контроля за законностью МСУ это будут уже другие полномочия, они вытекают из положений 184-ФЗ. Соответственно, через ведение регистра, через это вот информирование все равно выявляются возможные нарушения. Если они выявляются, то возникает обязанность органа исполнительной власти субъекта по осуществлению контроля за законностью, но уже другими способами, а именно: через оспаривание. То есть здесь другой механизм подключается. А сложность в нашем казусе в том, что эти процедуры совмещены: одновременно используя дополнительную форму учета в виде не просто автоматического включения в регистр, а еще и ознакомления с этим актов и экспертной оценкой. Условно говоря, эта форма введена для того, чтобы реализовать в будущем возможно контрольное полномочие. В конституционном плане мы можем это оправдать, поскольку мы осуществляем МСУ, акты действуют, никто их не отменял, но есть возможность в таком мягком, согласительном режиме снять противоречия. Другой вопрос, что если противоречия не будут сняты, то конфликт переносится уже в другую плоскость, уже не в рамках этого закона.

 


Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 197; ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ