Что входит в предмет регулирования устава МО?
• порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования;
• Порядок принятия, опубликования (обнародования), вступления в силу МПА (ст.44 ч.1 п.6, ст.47 ч.2 ФЗ РФ);
• Перечень вопросов местного значения;
• Структура органов МСУ
• Виды ответственности органов МСУ
• Формы, порядок и гарантии участия населения в решении ВМЗ
• муниципальная служба (ст.42 ФЗ №131 – ФЗ, З субъектов РФ, уставы и иные МНПА)
• гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ (ч.5.1 ст.40 ФЗ №131 – в соответствии с ФЗ и З субъектов РФ)
• Иные вопросы в соответствии с ч.1 ст.44 ФЗ №131.
Если говорить о предмете устава, то, в первую очередь, обращаем внимание на ст.44 Закона о МСУ, которая перечисляет вопросы, которые должны быть закреплены в уставе. Но, наверное, будет недостаточно, если сказать, что предмет устава исчерпывается только этим. В других нормах закона мы находим отсылочные нормы к уставам МО и, конечно, другие вопросы должны быть тоже закреплены в уставе.
Устав должен определить статус самого МО, систему, структуру органов, но какие вопросы можно считать специфическими для устава, которые определяются именно в нем?
Закон о МСУ определяет обязательные органы МСУ и говорит: в любом МСУ обязательно должны присутствовать 1) представительные органы; 2) местная администрация; 3) глава МО.
Закон о МСУ указывает и общие принципы, по которым можно формаировать структуру, т.е. указывается, например, в каких случаях, какое положение должен занимать тот же глава МО в зависимости от того, как он избирается. Или же в зависимости от того, какой статус имеет представительный орган и насколько представительные органы берут на себя полномочия, например, по замещению должности главы МО путем избрания из состава того же представительного органа или каких-либо других лиц, рекомендованных конкурсной комиссией.
|
|
|
Таким образом, здесь мы сталкиваемся с ситуацией, когда устав выбирает из вариантов, которые предлагаются законом. Но общие принципы такого выбора заложены все-таки в самом Законе о МСУ. И это принципиальный вопрос.
КС его уже однажды решал и сказал: определение самостоятельной структуры органов в уставе не так уж и свободно, т.е. те принципы, в рамках которых эта структура может быть исполнена охватывают в том числе общие подходы к тому, какие органы обязательно должны присутствовать для реализации права на МСУ и как они могут или должны между собой взаимодействовать, а уже за МСУ выбор конкретного варианта структуры органов, исходя из тех вариантов, которые предложены в Законе о МСУ. Стоит отметить, что сейчас этот выбор не очень-то и происходит, если иметь ввиду, что порядок замещения должности главы МО решается законом субъекта. Здесь полностью этот вопрос идет на вторичное регулирование устава. Значит, здесь мы уже имеем дело не с первичным, а с вторичным регулированием.
|
|
|
Есть вопросы, которые должны быть рассмотрены в качестве вопросов первичного уставного регулирования. Допустим, те же официальные символы. МО вправе определять, какие именно знаки идентификации через официальные символы можно использовать.
Порядок принятия, опубликования, обнародования, вступления в силу МПА
Действительно, речь идет о том, что порядок принятия соответствующих актов соответствующими органами будет регулироваться, прежде всего, в самом уставе. Хотя Закон о МСУ устанавливает определенные минимальные требования, тем не менее, само МО решает, каким образом будет оформлен официальный источник опубликования МПА и как будут оформлены МПА – никакой закон этого не предусматривает.
Что касается порядка вступления в силу актов – здесь свобода весьма ограничена. Потому что основные принципы, по которым акты вступают в силу, мы уже знаем. Особые порядки вступления актов в силу определяются специальным законодательством (например, НК). В этом случае тоже не так много возможностей и у устава МО.
|
|
|
Порядок внесения изменений, дополнений в устав. Это вопрос, который является вопросом федерального регулирования, потому что порядок принятия и регистрация устава и внесение в него изменений – это сугубо федеральное регулирование. Есть даже специальный закон – ФЗ№ 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»
Конечно, вопросы участия населения в подготовке тех же уставов – это тот вопрос, который может быть урегулирован в уставе, т.е. речь идет об использовании дополнительных форм народовластия. Ведение тех же публичных слушаний по дополнительным вопросам (т.е. не по тем, которые обязательны) – также относится к вопросам устава.
Мы должны помнить, что другие вопросы должны решаться путем принятия актов представительными органами МО, ибо далеко не все вопросы включены и должны включаться в устав. Очень многие моменты лишь в общем виде регулируются уставом. Далее эти моменты уже раскрываются в актах представительного органа (например, те же формы народовластия). В этом направлении мы можем найти немало возможностей в части решения вопросов местного значения, потому что Закон о МСУ оставляет достаточно большую свободу.
|
|
|
Вопрос ответственностиорганов МСУ.
В какой части они могут быть предметом уставного регулирования, причем первичного? Наверное в части ответственности органов друг перед другом, когда мы говорим о внутримуниципальных отношениях органов между собой. Во всех остальных вопросах – это ответственность органов и должностных лиц перед государством, перед населением– это уже вопросы регулирования законодательного, поскольку здесь мы выходим на права граждан и полномочия органов государственной власти, а это уже, конечно, не вопрос устава.
Внутренняя территориальная организация МО.
Здесь тоже можно найти тот специальный вопрос, который регулируется самим уставом, если, конечно, не считать таковое исключением в отношении возможности законом субъекта РФ установить деление на районы как самостоятельные МО. Если законом субъекта РФ не установлено территориальное деление МО, то все вопросы будут решаться в уставе. Допустим, делится внутри городской округ. На какие именно территориальные единицы и как в них организуется местное самоуправление, прежде всего, через территориальные органы администрации – это конечно будет вопрос устава МО.
Но вот если только городской округ приобретает статус города с внутригородским делением, то тут уже вопрос решается законом субъекта РФ. Закон субъекта РФ устанавливает внутригородское деление, без вторжения во внутреннюю территориальную структуру, что вызывает вопросы. Хотя бы потому, что у МО остается значительно меньше возможностей повлиять на внутреннее территориальное устройство. Если закон приписал, что МО сложное по составу, то устав здесь должен только воспринять закон и не может этому противостоять. Опыт Челябинска показывает, насколько сложно эти вопросы решаются, потому что закон субъекта РФ предписывает разделить город на внутригородские районы, а сам город против, не хочет вносить изменения в устав. Далее прокурор принимает меры прокурорского реагирования, требуя от главы МО, т.е. главы города инициировать изменения в устав, а представительный орган должен их внести, потому что это неисполнение закона субъекта. Соответственно, дело доходит до суда, суд встает на позицию прокурора, требуя от представительного органа внести изменения в устав.
То же самое касается безальтернативного способа избрания главы МО. Может быть в СМИ такие случаи читали, когда закон субъекта РФ непременно приписывает городам, особенно столицам субъектов РФ, ввести новую схему избрания главы МО, не непосредственно населением, а через представительный орган, который определяет и избирает главу МО из числа кандидатур, представленных конкурсной комиссией, состоящей из представителей не только МО города, но и органов государственной власти субъекта РФ. Соответственно, эта схема описывается в законе субъекта РФ как единственная для городов-столиц субъектов РФ и далее опять же требование выдвигается к администрации, к представительному органу, внести соответствующие изменения в устав. Депутаты собираются и не принимают новые поправки. Однако требования может быть реализовано и в судебном порядке. Такая практика тоже есть.
Это иллюстрация того, что у МО в части выбора собственных вариантов формирования органов и избрания должностных лиц не так много сейчас уже возможностей. И здесь первичное регулирование уставное в ряде случаев оказывается невозможным. Насколько это соответствует Конституции и принципам самостоятельности МСУ – вопрос, который сейчас часто встает перед КС. Одним словом, можно пройти по каждому из представленных примерных пунктов для того, чтобы обозначить, какие вопросы в рамках этой сферы регулирования можно считать первичными для уставного регулирования, а какие являются вторичными. Т.е. здесь мы не видим собственного уставного регулирования.
Это тем более проблемно и вызывает вопросы в тех случаях, когда сам Закон о МСУ использует следующую формулу: порядок формирования представительного органа определяется уставом в соответствии с законом субъекта РФ. А закон субъекта РФ полностью точно предписывает единственный вариант. Поэтому что значит «определяется уставом в соответствии с законом субъекта РФ» - конечно понятно, что устав ничего не определяет – определяет закон, а устав воспринимает эту модель. Т.е. здесь уже мы говорим о вторичном уставном регулировании.
Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 697; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!