Вопросы, связанные с изменением границ между субъектами, при которых меняются и муниципальные границы
В этой части 131-ФЗ также был дополнен полномочиями субъекта через законы субъекта решать вопросы о муниципально-территориальных делениях в связи с изменением границ субъектов. Москва, например, это уже продемонстрировала.
Сфера определения компетенции МО и органов МСУ
Изначально полномочий за субъектами в этой сфере было не так много. Компетенция МО изначально должна была в основных чертах определяться в ФЗ. При этом полномочия помимо 131-ФЗ могли быть определены в отраслевом законодательстве. Вопросы местного значения определены в 131-ФЗ. Что же касается уже внутреннего распределения полномочий уже между представительным органом и администрацией появляется возможность использовать законы субъектов для установления неких дополнительных полномочий представительного органа (ч. 11 ст. 35).
| Ò В сфере определения компетенции МО и органов МСУ: 1) определение иных, помимо закрепленных в ФЗ № 131 и других ФЗ, полномочий представительных органов МО (ч.11 ст.35); |
Точно такую же компетенцию имеют муниципальные образования в своих уставах, могут расширить полномочия представительных органов за счет каких-то дополнительных полномочий. Насколько значима данная оговорка? Я сомневаюсь, что она имеет серьезное значение, по той причине, что полномочия исключительные в ФЗ определены очень широко и под те группы исключительных полномочий можно подвести практически любой вопрос и в связи с этим расширение полномочий является не расширением, а конкретизацией ФЗ.
|
|
|
| 2) наделение отдельными государственными полномочиями субъектов РФ (ч.2 ст.19), государственными полномочиями РФ (ч.6.1 ст.19) и определение порядка осуществления расходов местных бюджетов на осуществление этих полномочий (ч.5 ст.53); |
У субъекта РФ здесь очень широкая компетенция. Почему? Потому что есть такая тенденция, когда ФЗ не напрямую делегирует полномочия государственные муниципальным единицам, а делает это через субъекты РФ. Первоначально передается полномочие субъекту РФ и потом уже субъект вправе передать законом полномочие МО. Используется механизм наделения. В финансовом праве мы этот феномен изучали частично: когда прямого закрепления федеральных полномочий за муниципальными образованиями не происходит, а отдается это на усмотрение субъекта РФ.
Поэтому расширяется полномочие законодателя субъекта РФ в делегировании как полномочий собственных, так и федеральных, которые допустимо делегировать дальше. В этом случае нужно всякий раз наблюдать есть ли компетенция такая у субъекта, право субделегирования. Передача полномочий называется процессом субделегирования.
|
|
|
| В переходный период: определение порядка решения ВМЗ вновь образованных поселений путем возложения осуществления части ВМЗ на муниципальные районы (ФЗ № 129 от 12.10.2005) ! ФЗ № 136 от 27.05.2014, ФЗ № 165 от 23.06.2014: Ò Возможность перераспределения законами субъектов ВМЗ и полномочий сельских поселений (ст.14 ч.3 ФЗ №131), ГО и ВГР, определения состава имущества ВГР и источников доходов бюджетов ВГР (ст.16.2 ч.2-5 ФЗ №131) |
Вопросы, связанные с перераспределением полномочий по решению ВМЗ между сельскими поселениями, ГО и ВГР, а также определение состава имущества, источника доходов бюджета ВГР – это новое полномочие субъекта РФ.
Здесь идет речь о том, что между разными уровнями МО возможно перераспределение полномочий: Район – сельское поселение, ВГО – ВГР.
| Право перераспределять законами субъектов РФ полномочия органов МСУ и органов ГВ субъекта РФ (? всех, кроме исключительных) на срок полномочий З (П) ОГВ субъекта РФ (ст.17 ч.1.2 ФЗ №131) |
Еще одно интересное положение, которое присутствует не только в 131-ФЗ, но и в 184-ФЗ, о том, что существует право у законодателя субъекта перераспределить полномочия ОМСУ органов государственной власти субъектов федерации. Норма очень проблемная по той причине, что возникает вопрос где же пределы такого перераспределения, не будет ли при этом вторжение происходить в сущностное содержание полномочий МО и не выхолостим ли мы вообще самостоятельность МСУ?
|
|
|
Законодатель предлагает такую границу – это исключительные полномочия МО, которые названы, например, в самой Конституции в качестве вопросов местного значения – они не подлежат никакому перераспределению/передаче. В Конституции же они вообще названы только в самом общем виде и их не много. В сущности, Конституция использует только понятие «вопросы местного значения» и далее указывает лишь на вопрос управления собственностью и на поддержание общественного порядка. Все остальное конкретизируется уже в законе. Поэтому отдельные вопросы, связанные, например, с принятием бюджета, устава МО, естественно, относятся к исключительным полномочиям и не подлежат передаче. А вот конкретные отраслевые вопросы местного значения вполне могут передаваться и при этом могут быть весьма значимы. Как это выглядит мы еще посмотрим, разбирая вопрос о компетенции МО. Пока это первый взгляд на то, что у закона субъекта тут очень широкая сфера регулирования.
|
|
|
| Ò В сфере реализации форм прямой демократии: 1) регулирование порядка выдвижения населением инициативы проведения местного референдума, порядка его подготовки и проведения (абз.2 ч.4, ч.10 ст.22 ФЗ 131); 2) установление порядка муниципальных выборов (ч.3 ст.23 ФЗ 131); |
В отношении форм прямой демократии на местном уровне сразу можно сказать, что у субъекта РФ есть компетенция в отношении регулирования ведущих форм прямого народовластия на местном уровне – это местный референдум и муниципальные выборы.
Что касается других форм, особенно тех, которые связаны с участием в принятии решений, то здесь акцент больше делается на регулирование муниципальное. Выше приведены отсылки к соответствующим нормам 131-ФЗ, где прямо дается указание на те законы субъектов, которые должны быть приняты по вопросам, связанным с народовластием на местном уровне. Надо сказать, что федеральное регулирование в этой части в основном сводится к закреплению основных гарантий и принципов в специальных законах – Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме» - это основа для законодательного регулирования уже субъекта РФ. Вместе с тем есть здесь варианты для субъекта РФ и по крайней мере пределы использования того же института муниципальных выборов и установления избирательных систем на уровне субъекта РФ достаточно значимые и широкие. Мы уже сейчас сталкиваемся часто с такими случаями, когда субъект РФ устанавливает в законе о муниципальных выборах достаточно жесткие и единственные формы избрания в виде, например, только пропорциональной избирательной системы, не оставляя выбора МО либо исключая институт муниципальных выборов для избрания определенных должностей. Обратим здесь внимание на муниципальное дело 13 октября которое слушалось, в нем вопрос как раз на этой проблеме был построен. Там закон о муниципальных выборах изменялся, более того принимался отдельный закон о порядке замещения должности и порядке формирования представительных органов мун районов, городских округов и, соответственно, замещение должностей главы МО не путем выборов, а путем избрания из состава представительного органа как единственного варианта. Это там оспаривалось.
Больше чем в 90% субъектов недавно прошли муниципальные выборы. Интересен тот факт, что проявилось разнообразие регулирования института муниципальных выборов в разных субъектах, в том числе то, что субъекты федерации воспользовались возможностями, которые были предоставлены ФЗ «Об основных гарантиях…» - собственное регулирование этого института. Не так давно были внесены изменения в Основной закон, которые касались возможностей использования на муниципальном уровне голосования против всех. Тот факт, что голосование против всех как вариант волеизъявления исключался, все помним. Это обосновывалось тем, что нужно обеспечить преемственность власти и ее непрерывность работы. Поэтому отказались от возможности сугубо негативного волеизъявления. Однако новелла состоит в том, что на муниципальном уровне решили оставить выбор в этой части за субъектом федерации и предоставили возможность в законах о муниципальных выборах предусматривать голосование против всех. Правда почти все субъекты не воспользовались таким правом. Но нашелся такой субъект, который это сделал – Калужская область. Там на выборах этот факт имел серьезное значение, потому что во многих МО голоса «против всех» превысили любые голоса «за».
Каковы правовые последствия такого голосования? Выборы признаются недействительными и следующее избрание депутатов в этих МО произойдет через год – так говорят в СМИ. Это верно? Можно ли считать такие выборы недействительными? Нет, они действительные. С т.з. закона об основных гарантиях последствие – несостоявшиеся выборы. Нужно проводить повторные выборы, а не через год. Иначе мы бы нарушили принцип народовластия (если бы сейчас никого не избирали).
Насколько допустимо передавать на уровень регионального регулирования вопросы, связанные с реализацией принципов избирательного права, в данном случае – принципа свободных выборов. То, что установление пределов такой свободы волеизъявления, переходит на уровень субъектов федерации, не создает ли проблемы конституционного свойства? Не создается ли проблемы в толковании самого принципа свободных выборов в разных субъектах? Мы переносим центр тяжести с ФЗ на уровень субъекта, тем самым позволяя толковать принцип свободных выборов либо шире, либо уже в разных случаях, в разных субъектах. Это касается уже прав и свобод. Поэтому есть конституционно правовая проблема в этой норме ФЗ, предусматривающей такую возможность субъекту расширить пределы свободы выборов граждан, проживающих на территории субъекта. Тот факт, что это только муниципальный уровень, сути дела не меняет, так как все равно это избирательное право – основное конституционное право.
| 3) установление порядка голосования по отзыву избирателями депутатов и выборных лиц местного самоуправления через регулирование процедуры местного референдума (ч.1 ст.24 ФЗ 131) |
Еще один момент, связанный с тем как субъекты регулируют иные формы прямого голосования граждан в вид, например, отзыва депутатов и выборных лиц мсу. Мы видим, что через регулирование процедуры местного референдума могут установить особенности голосования по отзыву выборных лиц.
Такая оговорка опять же не дает должных рамок для регулирования на уровне субъекта. Если анализировать как субъекты РФ используют это свое право регулировать вопросы отзыва, то можно отметить, что эти особенности должным образом не учтены. Все-таки процедура референдума и процедура голосования по отзыву – это совершенно разные виды демократии и это надо учитывать. Использовать везде процедуру референдума (как это делают субъекты) тут не корректно.
| Ò В сфере определения организационных основ МСУ: 1) установление наименований обязательных органов МСУ – представительного органа (ПО), главы муниципального образования (ГМО), а также местной администрации (МА) (абз.2 ч.3 ст.34 ФЗ 131); численности и сроков полномочий ПО МО, порядка избрания, полномочий, их срока ГМО первого созыва, если не проводится референдум о структуре органов МСУ (ст.34 ч.5 абз.5 ФЗ 131) 2) правовое регулирование муниципальной службы в соответствии с ФЗ о муниципальной службе (ст.42 ФЗ 131); 3) утверждение условий контракта для главы МА муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных гос. полномочий (ч.3 ст.37), а также установление дополнительных требований к кандидатам на эту должность (ч.4 ст.37 ФЗ 131); 4) Установление полномочий органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию с советами муниципальных образований (ч.1 ст.66 ФЗ 131) 5) Порядок деятельности фракций в ПО МО (ст.35.1 ч.2 ФЗ 131) 6) Гарантии осуществления полномочий депутата ПО, ВДЛ (ст.40 ч.5.1 ФЗ 131) |
У законодателя субъекта не такие большие возможности в сфере регулирования организационных вопросов МСУ.
Наименование действительно устанавливается законами субъекта. Что же касается самой организационной основы и выбора соответствующих вариантов муниципальной организации (каким образом будут выглядеть взаимоотношения между различными обязательными и факультативными органами МСУ) остается на регулирование устава МО, субъект же в этом случае делает что-то только в переходный период.
Регулирование муниципальной службы. Тут можно вывести несколько более подробно компетенцию субъекта, но опять же только из ФЗ «О муниципальной службе».
Первоначально даже вопросы, связанные с гарантиями осуществления полномочий выборных лиц (депутатов) и выборного должностного лица, не были закреплены за субъектами, и только в конце 2000-х годов появилась норма ст. 40 ч. 5.1 ФЗ 131. Это был серьезный пробел, потому что и ФЗ этого не устанавливал. Законы о службе не распространялись на лиц, замещающих выборные должности, поэтому был пробел. Сейчас он устранен.
| Дополнительные полномочия субъектов РФ по определению организационных основ МСУ после реформы 2014 г. (ФЗ №136 и ФЗ № №165 от 2014 г. и ФЗ № 8 от 3 февраля 2015 г.): Ò Определение законом субъекта РФ порядка формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением (ч.4 и 5 ст.35 ФЗ 131); Ò Определение законом субъекта порядка избрания главы муниципального образования во всех муниципальных образованиях (ч.2 ст.36 ФЗ 131); Ò Определение законом субъекта РФ порядка формирования, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности органов МСУ, иных вопросов их организации (ч.3 ст.34 ФЗ 131 в ред. ФЗ №136) |
Самое главное – это дополнительные полномочия по определению организационных основ, которые появились после 2014 года. Здесь мы видим оригинальный поворот в сторону очень широких полномочий субъекта РФ. Причем возможности определять законом субъектов вариантов формирования представительных органов и выборных должностных лиц, глав МО законами субъектов РФ без какой-либо альтернативы. ФЗ не указывает на обязательность альтернативного регулирования вопросов порядка формирования представительного органа или замещения должности высшего должностного лица. Выше приведены нормы, которые дают отсылку к закону субъекта. Сложность в восприятии этих положений состоит в том, что в одних случаях вроде бы федеральный законодатель устанавливает лишь полномочие по определению законом субъекта порядка формирования только тех органов, которые относятся ко второму уровню муниципальной организации, то есть ГО с ВГР, МР, а в каких-то случаях полномочия все таки сформулированы шире и порядок избрания, например, главы МО, может быть определен законом субъекта во всех МО, в том числе и в сельских поселениях, в городах, имеющих статус городского округа без внутригородского деления. Этот момент тоже вызывал много вопросов. Во многих крупных городах, не имеющих внутригородского деления, законы тоже устанавливают единственный вариант замещения должности.
А если посмотреть ст. 34 ч. 4, то здесь еще шире компетенция субъектов, здесь опять же говорится обо всех органах МСУ, о порядке их формирования, о полномочиях, о сроках полномочий и т.д. Тут вопрос: где же граница проходит между муниципальным регулированием и регулированием субъектов? Сейчас она, по сути, стирается и это вызывает немало конфликтов, потому что получается, что безальтернативно мы определили все в законе субъекта, что же остается уставу МО? Можно ли тут вообще говорить о самостоятельности устава и самостоятельности МО в определении своей организации?
Есть проблема с распределением муниципальных налогов, но это мы будем рассматривать потом, когда будем говорить о финансовых основах.
| + Законы субъектов РФ принимаются в теч. 6 мес. с момента вступления в силу ФЗ №136 (5.07.2014) |
Сейчас важно обратить внимание на то, что законы субъекты РФ уже приняли и с момента вступления в силу 136-ФЗ (июль 2014 года), а уже к ноябрю 2014 года такие законы в субъектах должны были быть приняты. Судя по мониторингу, который проводится минюстом, в части выполнения данного законодательного поручения субъектами РФ, все субъекты уже такие законы приняли. Надо сказать, что есть существенная разница между субъектами в том какую свободу они дают МО в выборе своей структуры. В большинстве случаев субъекты все таки предлагают безальтернативные варианты. Поэтому вопрос и возник перед КС.
| (?) Право субъекта РФ издавать законы об организации МСУ в субъекте РФ (?) Соотношение с принципом самостоятельного определения населением структуры органов МСУ (ст.131 ч.1 Конституции РФ) и недопустимости возложения этих полномочий на органы государственной власти (ч.1.2 ст.17, ч.3 ст.75 ФЗ №131) |
Если посмотреть насколько расширяются полномочия субъектов в разных сферах (в т.ч. компетенция, организационные основы, территориальная организация), то возникает вопрос: как будут выглядеть эти законы? Это будут разрозненные законы, касающиеся отдельных вопросов, или это будет единый закон, касающийся организации мсу в определенном субъекте? покав основном субъекты идут по пути принятия отдельных разрозненных законов по соответствующим вопросам. Для правоприменения это жизнь усложняет очень сильно. Есть дискуссии о необходимости принятия "муниципальных кодексов", сводящих все законы субъекта под одно название.
Как это соотносится с принципом самостоятельного определения населением структуры органов мсу, недопустимости возложения полномочий по определению структуры органов мсу на органы гос власти? Это все упирается в вопрос о том как мы вообще понимаем что такое структура органов мсу. Гриценко рекомендует посмотреть слушания в КС 10 октября.
Сторона, принявшая акт, говорила о том, что структура - это только перечень, ничего больше. Поэтому порядок формирования, взаимоотношения, связи между органами не имеются в виду Конституцией и ФЗ.
Заявители говорили, что структура - это перечень и то каким образом вообще строятся связи между органами, как формируются органы и т.д.
Вопрос коллизионный, стоит над ним задуматься. Вернемся к нему позже. Если к тому времени уже будет решение КС по жалобе, то мы сможем сравнить его толкование "структуры мсу" и толкование "структуры органов и.в.".
| В бюджетно-финансовой сфере: Ò Законы субъектов РФ, принимаемые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ |
Этот вопрос мы уже изучали и должны были заметить какие изменения в БК сейчас происходят. Посмотрим какие изменения в законодательстве о мсу. Первоначально 131-ФЗ пытался достаточно подробно регулировать вопросы финансовой основы и некоторые из положения, которые включались в 131-ФЗ, выглядели несогласованно с положениями БК, в связи с чем постоянно возникали проблемы: какое регулирование первично, к какому обращаться и т.д. И хотя вроде бы господствующая позиция отсылала к БК, поскольку это регулирование специальное в данной сфере, тем не менее проблема оставалась. Сейчас есть попытка максимально в 131-ФЗ уйти от положений бюджетного законодательства и ограничиться общими отсылками. С 2014 года 131-ФЗ редактируют, чтобы он отсылал к БК. Но далее мы видим, что сами законы субъектов РФ в этой сфере какие должны приниматься? И насколько вообще субъект самостоятелен в определении этого регулирования? Это все тоже определяется в соответствии с БК. Даже те отсылки, которые 131-ФЗ содержит к законодательству субъектов в бюджетной сфере, все равно идут через Бюджетный кодекс. Это тоже очень интересно, потому как получается, что пределы регулирования субъектов РФ мы сможем вывести в этой сфере только из бюджетного законодательства, а не из 131-ФЗ.
| В сфере взаимоотношений ОГВ субъекта и ОМСУ, контроля и ответственности: 1) Порядок ведения регистра МПА (ст.43.1 ч.1ФЗ №131) 2) принятие закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования в рамках реализации установленной ФЗ № 131 процедуры привлечения этого органа к ответственности перед государством (ст.73); 3) установление вида акта высшего должностного лица субъекта РФ об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, срока и порядка его вступления в силу на основе указанных в ст.74 принципов. |
Здесь заметим, что среди вопросов, связанных с различными формами взаимодействия органов гос власти и полномочиями органов гос власти субъектов в сфере взаимодействия с мсу, очень разные и разновеликие возможности приведены. С одной стороны есть нормативное регулирование, а с другой стороны мы видим некие отсылки к законам субъектов. В данном случае это не нормативное регулирование, а индивидуальное, т.е. законом оформляется конкретное действие, например, связанное с досрочным прекращением полномочий представительного органа.
Виды актов, которые могут быть приняты относительно вопроса об отрешении от должности главы мо, определяются субъектом в соответствии с той нормативной основной, которая имеется в уставе субъекта. Но субъект здесь опять же не свободен в полной мере, потому что эти акты установлены еще и в 184-ФЗ.
| Ст. 79 ФЗ № 131: особенности правового регулирования МСУ законами субъектов РФ – городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства : 1) закрепление особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, 2) определение статуса муниципальных образований – внутригородских территорий города федерального значения, 3) установление перечня вопросов местного значения, 4) установление источников доходов местных бюджетов, 5) установление состава муниципального имущества |
Что касается городов федерального значения, то мы уже обращали внимание на особенности принципов организации мсу в таких субъектах и то, что эти принципы действуют с учетом принципа обеспечения единства городского хозяйства. Соответственно статья 79 устанавливает основные направления, в которых регулирование осуществляется субъектами самостоятельно. Здесь есть полноценная свобода усмотрения у города ФЗ в отношении территориальной основы, компетенции, финансовой основы. Единственное, на что нет отсылки в ст. 79, это организационные основы. Получается, что во всем города ФЗ самостоятельны, но орг основы определяются в соответствии со 131-ФЗ. Именно в этом законе напрямую есть оговорки о том в чем состоят особенности организации представительного органа внутригородских территория городов ФЗ, а также тех организационных моделей, которые они (внутригородские территории) могут выбрать. Субъект же здесь не устанавливает своих правил. Это дает основание к тому, чтобы принимать в таких субъектах особые законы об организации мсу.
| Ст. 82.1 ФЗ № 131: Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции): É полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по организации централизованных поставок товаров и услуг для обеспечения жизнедеятельности МО в соответствии с установленным законом субъекта РФ перечнем Ò Особые полномочия субъектов РФ – Чечни и Ингушетии - по регулированию организации МСУ в этих республиках (Федеральный закон от 24.11.2008 N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике«) Ср.: особенности организации МСУ на отдельных территориях, устанавливаемые федеральными законами (приграничные территории, наукограды, ЗАТО, ТИР «Сколково», ТОРы) |
В отношении каких еще территорий субъекты самостоятельны? Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Здесь особенности организации действительно должны регулироваться законом субъекта. Понятно, что это касается прежде всего распределения компетенции между мо и органами гос власти, так как вопросы жизнеобеспечения в таких территориях решаются централизованно.
О Чечне и Ингушетии говорили уже. Здесь тоже особые полномочия субъектов предусмотрены ФЗ 2008 года. Законодатель субъекта тут имеет более широкие полномочия по сравнению с другими. Здесь у мо выбора меньше: для них устанавливается единственно возможная избирательная система и т.д. К этой модели регулирования сейчас подходят и все остальные субъекты с учетом тех изменений, о которых мы ранее говорили.
Что же касается других территорий - это вопросы не регионального, а федерального регулирования (наукограды и т.д.)
Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 322; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!