Допустимость подзаконного регулирования вопросов совместного ведения



Одновременно здесь еще один вопрос, связанный с тем, который мы до этого поставили, о том а подзаконное регулирование фед. по предметам совместного ведения чем оправдано и почему оно возможно? Это не данная коллизия, но связанная с ней – допустимость подзаконного регулирования. Это тоже вопрос дела о Лесном кодексе. С одной стороны ФЗ устанавливает вот это разграничение, прямо указывает, каковы пределы ведения РФ, каковы полномочия РФ по предметам совместного ведения, причем указывает это возможно даже очень подробно, оставляя в рамках полномочий субъектов РФ какие-то определенные вопросы, но кроме этого фз о разграничении вопросов полномочий в предметах совместного ведения очень часто указывают на достаточно обширное подзаконное регулирование. При том, что ч. 2 ст. 76 КРФ об этом не говорит, ни о каких подзаконных актах фед. уровня она не говорит – нет ли здесь противоречия?

Студент: нет, потому что эти подзаконные акты принимаются во исполнение ФЗ, в соответствии с ним

Гриценко: еще в рамках полномочия РФ, которые закреплены за РФ. Понятно, что ФЗ разграничил полномочия РФ и субъекта, но кроме этого у него в его предмет включается еще вопрос реализации фед. полномочий. Это очень важный момент. Когда в рамках регулирования вопросов реализации фед. полномочий здесь как раз возникает необходимость установления форм такой реализации. А формы такой реализации соответственно организационные и правовые. Значит, закон устанавливает в том числе компетенцию тех органов, уполномоченных фед., которые в соответствующем вопросе будут реализовывать фед. полномочия. Ну и конечно раз они реализуют эти полномочия, они осуществляют правовое регулирование в рамках опять же своих полномочий во исполнение на основе закона. Таким образом, эти подзаконные акты не регулируют вопросы разграничения, поэтому они в ст. 76 КРФ не упомянуты, они регулируют вопросы административной деятельности по реализации фед. полномочий. А без правового регулирования адм. деятельность у нас тоже невозможна. Поэтому соответственно мы можем вполне обосновать, что было сделано в Постановлении о Лесном кодексе, необходимость даже такого подзаконного фед. регулирования.

Сложнее конечно вопрос, когда подзаконное фед. регулирование выходит вдруг на вопросы и вторгается в сферу ведения субъектов РФ, то тогда этот уже конфликт должен другим способом решаться. Здесь уже вопрос конституционности такого вторжения. Потому что тогда получается, что исполнительный орган выходит за пределы своей компетенции и того полномочия, которое ему дал законодатель.

Таким образом, пытаться оправдать фед. зак-ля в том, что он именно таким образом установил пределы ведения РФ по предмету совместного ведения, мы наверно сможем, попробовав вот так истолковать ч. 2 ст. 76 КРФ и таким образом выйти из этого конфликта. Но это одна сторона вопроса, есть другая. Коль скоро ст. 73 КРФ все-таки говорит о полномочиях РФ по предметам совместного ведения, устанавливает остаточный принцип, она все-таки ориентирует фед. зак-ля именно на такой же подход. Но фед. зак-ль этот подход подменяет на другой безусловно, толкуя ч. 2 ст. 76 КРФ таким образом, что вроде бы федзак-ль свободен сам в том, чтобы разграничить полномочия и прямо установить, какие полномочия субъект РФ осуществляет, а не РФ.

 

Регулирование в сфере местного самоуправления на уровне субъектов РФ

 

Гриценко приводит примеры правовых оснований для приятия соотв. законов субъектами РФ, показывает в развитии (жирное – последние изменения 2014 года):

 

В сфере территориальной организации МСУ:   ü оформление законами субъектов РФ наделения муниципальных образований (МО) статусом, установления и изменения их границ и наименований, а также оформление их преобразования, создания, упразднения (ч.2 ст.10, ч.2 ст.11, ч.1 ст.12, ч.2 ст.13 ФЗ 131); ! + Регулирование изменения статуса ГО в связи с наделением его статусом ГО с ВГД (ч.7.1 ст.13 ФЗ 131 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014) ! + Установление законом субъекта РФ критериев для деления ГО с ВГД на ВГР (ст.2 ч.1 ФЗ №131 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014) ü установление административных центров муниципальных районов и поселений (ч.1 ст.2 ФЗ 131); ü установление порядка учета мнения населения при изменении границ МО (ч.4 ст.12 ФЗ №131 в конституционном истолковании КС РФ, Определение №214-О-П от 6.03.2008) ? ! + Регулирование порядка учета мнения населения ГО при наделении его статусом ГО с ВГД (ч.7.1 ст.13 ФЗ 131 в ред. ФЗ №136 от 27.05.2014) – это вопросы, кото рый должен устанавливаться субъектом РФ. ü законы о порядке осуществления муниципально-территориальных преобразований в связи с изменением границ между субъектами РФ (ч.3 ст.10 ФЗ №131)

 

 

У нас ФЗ №136 от 27 мая 2014 г. внес существенные изменения в это соотношение и установил доп. правовые зак. полномочия субъектов РФ по регулированию вопросов организации МСУ уже в связи с возникновением новых муниц. единиц. Само по себе оформление законами субъектов, наделения соотв. статусом МО, установление и изменение границ и наименований МО, оформление их преобразования, создания и упразднения - это все те вопросы, которые с самого начала относились к ведению субъектов РФ.

Что здесь наверно бросается в глаза? То, что предмет регулирования таких законов очень специфический. Они по сути говоря являются законами индивидуальными и именными. То есть не порядок устанавливается изменения территориального устройства, не порядок упразднения, не порядок создания, а именно сам факт создания той или иной единицы устанавливается в законе. И этим же законом присваивается наименование, устанавливаются границы. То есть индивидуальный предмет регулирования закона сразу наверно такой интерес вызывает.

Но явление такое в нашей практике достаточно распространенное, когда законы субъекта РФ принимают или РФ тоже без самостоятельного нормативного содержания, достаточно с конкретным указанием на конкретного субъекта, как и здесь сделано.

Совершенно другое дело - это те зак. полномочия, которые теперь передаются субъектам. Здесь конечно возникает определенная диспропорция, то есть в отношении одних МО субъекты РФ ничего не устанавливают: ни порядка, ни критериев, все это РФ делает, но в отношении других МО все передается субъекту. То есть субъекты РФ должны сам порядок изменения статуса городского округа с внутригородским делением установить. Они же должны установить критерии для такого деления внутригородского округа на внутригородские районы. Все это действительно содержательное регулирование. Здесь уже правила устанавливаются, а не просто наделяются статусом какая-то единица.

ГО – городской округ

ВГД – внутригородское деление

ВГР – внутригородской район

Таким образом, новые единицы – городские округа с внутригородским делением, а именно на внутригородские районы - это тот вопрос, который остается вне рамок регулирования РФ, даже критерии устанавливает субъект. Какой округ делить на районы, какой не делить – будет устанавливать субъект.

 У нас есть практика по этому поводу, 2 субъекта федерации такие законы приняли (Челябинская область и Самарская), являются примерам городов с внутригородским делением на внутригородские районы. Челябинский закон был оспорен в КС по мотиву именно того, что в нем не был установлен демократический порядок учета мнения населения, учета мнения самого МО, что это является нарушением конст. принципов – учета мнения населения по изменению территории МСУ. Жалоба была отклонена КС по процессуальным мотивам. Это как раз пример того субъект или не субъект г-н в оспаривании соотв. вопросов, можно ил считать в данном случае затронутым его право на организацию МСУ, является ли он вообще субъектом этого права и главное – применен ли соотв. закон в его деле.

Регулирование порядка учета мнения населения городского округа при наделении его статусом округа с внутригородским делением тоже вопрос, который должен устанавливаться субъектом РФ. Как раз Челябинская область установила форму такого учета – публичное слушание, при этом никаким образом не установила участие представительного органа (Челябинского совета) в решении этого вопроса. И вот здесь есть очень большая проблема с точки зрения КП. Вспомним Хартию. Хартия нам говорит, что при решении вопросов, затрагивающих интересы муниц. единиц должны учитываться мнения самой муниципальной единицы, а не просто некие публичные слушания, проведенные среди населения. То есть участие самого МО в данном случае не было организовано.

Еще один доп. вопрос с точки регулятивного содержательного свойства добавился в связи с расширением границ между Москвой и Мск. обл. возникла необходимость решать вопрос о том, каким образом будут муниц. территориальные границы регулироваться? Вот изменяется граница между субъектами. Когда Москва провела соотв. процедуру, она с этим столкнулась, что оказывается надо согласовывать изменения территориальных границ между субъектами соответственно с муниц. устройством. И поэтому появилось изменение в ФЗ №131 о том, что законы должны принимать субъекты РФ о порядке осуществления муниц. преобразований в связи с изменением границ между субъектами.

 

По вопросам компетенции. Здесь как видите не так много вопросов остается на регулирование субъектам РФ. Но разве что доп. полномочия представительных органов можно установить помимо исключительных, которые уже установлены в ФЗ. Это вопрос частный, он касается не только субъектов РФ, но и МО, то есть доп. полномочия представительным органам могут устанавливать и те, и другие.

 

В сфере определения компетенции МО и органов МСУ:   1) определение иных, помимо закрепленных в ФЗ № 131 и других ФЗ, полномочий представительных органов МО (ч.11 ст.35); 2) наделение отдельными государственными полномочиями субъектов РФ (ч.2 ст.19), государственными полномочиями РФ (ч.6.1 ст.19) и определение порядка осуществления расходов местных бюджетов на осуществление этих полномочий (ч.5 ст.53); 3) В переходный период: определение порядка решения ВМЗ вновь образованных поселений путем возложения осуществления части ВМЗ на муниципальные районы (ФЗ № 129 от 12.10.2005) ! ФЗ № 136 от 27.05.2014, ФЗ № 165 от 23.06.2014: ü Возможность перераспределения законами субъектов ВМЗ и полномочий сельских поселений (ст.14 ч.3 ФЗ №131), ГО и ВГР, определения состава имущества ВГР и источников доходов бюджетов ВГР (ст.16.2 ч.2-5 ФЗ №131) ü Право перераспределять законами субъектов РФ полномочия органов МСУ и органов ГВ субъекта РФ (? всех, кроме исключительных) на срок полномочий З (П) ОГВ субъекта РФ (ст.17 ч.1.2 ФЗ №131)

 

 

Да, субъекты РФ могут наделять гос. полномочиями и принимать соотв. законы о наделении гос. полномочиями органов МСУ. Ну и далее фин. гарантии прописывать.

В переходный период были доп. возможности по поводу того, что даже установленный перечень вопросов местного значения можно было перераспределять субъектам РФ своими законами. Только это было до 2009 года, когда закон полностью вступил в силу.

В рамках реформы в 2014 году мы видим доп. полномочия от зак-ля субъекты получили, особенно в части перераспределения законами субъектов вопросов местного значения полномочий сельских поселений. В общем-то похожее полномочие, которое было до этого в ФЗ №129, то есть когда порядок вопросов местного значения могли устаналивать. Сейчас уже примерно то же самое, только уже перераспределение полномочий между сельским поселением и районом. При этом они не только сельских поселений касаются это перераспределение полномочий, но и городских округов, а также внутригородских районов. Здесь вообще все остается на регулирование субъектов, поэтому получается, что и вопросы доп. полномочий внутригородских районов они тоже могут устанавливать своими законами помимо тех вопросов, которые отнесены к ведению внутригородских районов ФЗ №131.

Но это перераспределение полномочий между разным уровнями МО. То есть городские полномочия даются, например, внутригородскому район, либо сельскому поселению отдаются районные полномочия с соотв. финансированием и имуществом.

Но вот еще один блок вопрос, который вообще вызывает много критики – это то, что у субъектов РФ появляется право своими законами перераспределять еще и полномочия органов МСУ и органов гос. власти субъектов. Когда будем изучать компетенцию, мы еще к этому вопросу вернемся и посмотрим на деле, как это происходит. Потому что некоторые вопросы, например, связанные с градостроительным планированием и деятельностью вообще изымаются у МО, даже у районом и городских округов и передаются субъектам РФ, не то что сельских поселений. И в результате целый блок вопросов, которые являются достаточно существенными МО вообще не решается, хотя связано с развитием территорий города или районов. Тем не менее практика такая есть, когда полномочия у сельских поселений сначала изымаются, перераспределяются в пользу района городского округа, а затем законом субъекта опять перераспределяются уже в пользу гос. власти субъекта, в результате вообще выхолащиваются эти вопросы, изымаются из компетенции МО. Причем это касается всех любых полномочий, кроме исключительных, тех, которые в самой КРФ названы в качестве вопросов местного значения, ну и ряда других, которые считаются перечисленными в самом законе, то есть…причем срок перераспределения, полномочия вроде остаются за ними, но перераспределяются на определенный срок, но это срок полномочий зак. представительного органа субъекта, то есть на достаточно серьезный период это изымается. Фактически – это изъятие, хотя формально это называется перераспределение.

Нужно обратить внимание как развивается законодательная компетенция субъектов в последнее время.


Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 339; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:






Мы поможем в написании ваших работ!