Подзаконное регулирование местного самоуправления



На федеральном уровне

На сколько оно вообще допустимо? Ну да, в правовой основе мы видим, названы. Не только фз и фкз, но еще и иные НПА фед. уровня, имея ввиду указы Президента РФ и Постановления Правительства в первую очередь. Но некоторые такие постановления Правительства, даже есть спец. отсылки в самом законе №131, ну или в Законе т муниц. службе, в Законе о регистрации уставов кстати тоже найдем не мало отсылок к таким подзаконным актам, в том числе к актам не только даже Правительства, но и Министерства (Министерства юстиции). Министерство юстиции в деле МСУ играет не последнюю роль. Сейчас после того как Министерство регионального развития прекратило свое существование, было распущено, соответственно функции по мониторингу муниц. реформы возложены на Минюст. Поэтому соответственно и Закон о регистрации уставов, который предполагает особых Министерства юстиции органов в регистрации уставов, понятно, что он дает отсылки к актам Министерства по поводу, например, распределения обязанностей между органами юстиции в вопросе ведения учета реестра уставов МО и изменений в них.

Сейчас интересует вопрос о том, на сколько в общем-то допустимо такое подзаконное регулирование вопросов совместного ведения, к какому относятся общие принципы организации МСУ?Вопрос для коллизий, которые мы решали на 1ом курсе. А поскольку мы решали, даже решили, то наверно уместно вспомнить ее еще раз. В связи с этим Гриценко предлагает эту коллизию еще раз вспомнить, потому что подобная была у нас на первом курсе.

 

Коллизия №2:

 

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

 

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

 

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся (принцип определения пределов правового регулирования субъектами РФ вопросов МСУ):

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

 

Речь идет о том, на сколько, во-первых допустимо подзаконное регулирование вопросов организации МСУ и общих принципов такой организации, как работает принцип, установленный в связи с этим в ФЗ №131 о том, что пределы правового регулирования субъектами РФ вопросов организации МСУ определяются самим ФЗ №131. Это конечно вопрос, выходящий на соотношение фед. регулирования подзаконного и зак. с одной стороны и субъекта РФ.

Давайте подумаем, а Гриценко еще раз проиллюстрирует конкретными примерами такого подзаконного регулирования. То, что оно есть – сомнений не вызывает, отсылки к соотв. Указам, Постановлениям Правительства, Актам, НПА Минюста мы находим в соотв. законах. Конкретно видим, вот есть даже целый спектр Указов Президента, например, касающихся вопросов организации МСУ в части взаимодействия гос. органов и органов МСУ, например оценка эффективности деятельности органов МСУ второго уровня городских округов и муниц. районов, выделяется соответственно Указам президента. Органы соответственно создаются для выработки основных направлений политики в муниц. сфере.

 

  • Вопросы, регулируемые указами Президента РФ:
  • Указы о реформе МСУ (1993 г.)
  • Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. №1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»
  • Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"

 

Органы соответственно создаются для выработки основных направлений политики в муниц. сфере – вот Совет по развитию МСУ – орган консультативный при Президенте.

Правительство тоже регулирует не мало, соответственно устанавливая, как видите, перечни субъектов и отдельных муниц. районов, территории которых относятся к территории низкой и высокой плотности населения. Поскольку РФ ведет мониторинг, учитывает информацию по поводу того, каким образом у нас МО развиваются, то соответственно и порядок предоставления соотв. информации для характеристики состояния экономики или соц. сферы МО тоже определяются Правительством.

 

Вопросы, регулируемые Правительством РФ:

  • перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, территории которых относятся к территориям с низкой и высокой плотностью населения (ч.3 и 4 ст.11 ФЗ № 131): распоряжение Правительства РФ от 25.05.2004 №707;
  • порядок предоставления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования (п.6 ч.1 ст.17 ФЗ № 131, Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. №670);
  • квалификационные требования для руководителя финансового органа местной администрации (Пост. Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. №608) - это очень интересный вопрос, связанный с тем, что статус фин. органа все-таки особый. И здесь это связано еще с действием БК и требованиями, предъявляемых уже в этом акте. Ну и соответственно ссылка на Постановление Правительства,
  • вопросы, связанные с организацией местного самоуправления в рамках решения задач переходного периода (абз.2 ч.3, ч.7 ст.85 ФЗ № 131) - подзаконное регулирование вообще было особенно активно задействовано в период самого перехода к новому закону 2003 и реализации его принципов в субъектах РФ. Здесь на подзаконный уровень регулирования было отнесено большое количество разных вопросов, что мы можем в ст. 85 ФЗ №131 четко увидеть.

 

Конечно возникает вопрос: не слишком ли, насколько вообще возможно такое активное подзаконное регулирование с учетом того, что вопрос организации МСУ, принципов организации МСУ является вопросом совместного ведения? И при этом Закон не только допускает подзаконное регулирование, но еще и устанавливает, сужая возможности регулирования на уровне субъектов РФ вопросов МСУ. Только в случаях и порядке, предусмотренном ФЗ возможно осуществление регулирования вопросов МСУ субъектами РФ.

Вот в связи с этим Коллизия №2. То есть с одной стороны всем известный п. н ч. 1 ст. 72 Конституции:

Ч.1 ст. 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

А с другой стороны мы знаем, что:

Ст.73 Конституции РФ:

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Это остаточный принцип нашего федеративного распределения компетенции предмета ведения совместного, перечисленные исчерпывающим образом предметы ведения РФ, а вот вне пределов ведения и вне полномочий по предметам совместно ведения РФ субъекты должны быть самостоятельными.

А с другой стороны ФЗ №131 указывает на то, что полномочия здесь как раз определяет сам субъект РФ на основе прямого указания ФЗ. Не по остаточному принципу, а на основе прямого указания ФЗ.

Ст.6 ФЗ-131:

1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

…правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ

 

Конечно можно вспомнить, что да, это прямое указание ФЗ может быть тоже разное. На первых этапах развития муниц. реформы субъекты РФ были очень слабо включены в этот вопрос процесс. И по минимуму ФЗ отдавал какие-то вопросы на регулирование субъектам РФ. Но с 2003 года более 100 изменений внесено в Закон об общих принципах, и многие из этих изменений касаются в том числе расширения вот этих возможностей субъектов РФ по осуществлению правового регулирования вопросов МСУ. Все новые и новые сферы отдаются на регулирование субъектам РФ. Это естественный процесс. Субъекты РФ все-таки более ближе к муниципалам, и понятно, что урегулировать все из центра крайне сложно, особенно то, что касается организации местной власти. Но сам принцип при этом не изменен. Вот все всякий раз именно РФ должна определить, в каком вопросе субъект РФ регулирует, в каком нет. То есть не остаточный, а как раз прямое указание.

Ну и вопрос соответственно: нет ли здесь коллизии? Это конституционно-правовая коллизия в чистом виде, а не муниципально-правовая, но тем не менее, все равно интересно вспомнить 1 курс, вспомнить, как решали вопросы по теме «Федеративное устройство», потому что это конечно задача из этой темы просто применительно к нашему предмету.

В чем все-таки здесь проблема и есть ли она? Вопрос в том, соблюдается ли конституционный принцип разграничения полномочий ФЗ №131?

Студент: как я помню, проблема была в этом, что КРФ отдает на усмотрение субъектов все, что не отведено прямо к регулированию РФ. А ФЗ №131 вместо остаточного принципа устанавливает, что субъекты могут регулировать только то, что прямо отнесено к их ведению

Гриценко: это даже касается прямо и непосредственно предмета совместного ведения. Каким образом все-таки работает принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения в том числе в сфере правового регулирования? Как разграничиваются зак. полномочия по предметам совместного ведения и как действуют и в какой степени? Как должны истолковать действие ст. 73 о том, что вне пределов ведения РФ по предметам совместного ведения тех полномочий РФ, которые прямо установлены как РФ свободен субъект?

Студент: может следует обратить внимание на то, что у нас в совместном ведении находятся вопросы установления общих принципов организации и соответственно вне пределов ведения РФ полномочий по этому предмету ведения, то есть по вопросу установления общих принципов организации у нас будет вся полнота гос. власти у субъекта, а в ст. 6 речь идет уже о регулировании вопросов собственно организации МСУ. Здесь несколько о других вещах речь идет.

Гриценко: не совсем совпадает предмет регулирования. Это вы правильно заметили. Если КРФ говорит о предмете совместного ведения об общих принципах, то Закон уже как-то расширяет этот предмет и говорит вообще о правовом регулировании организации. Однако конечно сказать, что здесь нет совпадения можно, но при этом вопрос то остается. Ведь в рамках правого регулирования вопросов организации находятся и вопросы общих принципов.Все-таки они находятся в рамках этого вопроса, в рамках правового регулирования вопросов организации МСУ. Мы не может сказать, что это совсем уж разные вещи. То есть одно шире просто, а другое уже, но вопросы организации общих принципов являются частью вопросов организации МСУ.

Но само правовое регулирование вопроса организации МСУ конечно шире, и оно включает в себя не только фед. и рег. регулирование, но и муниц. Почему закон употребляет именно этот термин – «вопросы организации»? Потому что он то дает разграничение между всеми 3 уровнями власти, он же еще занят и тем, чтобы определить, а МО что собственно говоря сами определяют в вопросах организации МСУ. И вот в связи с этим он подменяет предмет конст. регулирования – не общие принципы, а уже вопросы организации. Вопросы организации МСУ – это прежде всего вопросы муниципальные,за исключением конечно городов фед. значения, потому что там действительно вопрос организации МСУ является их предметом.

Поэтому конечно на это можем обратить внимание, но это не решит наш вопрос. Вопрос остается. А все-таки коль скоро вопрос организации включает вопрос общих принципов, то общие то принципы как распределяются, их регулирование между РФ и субъектами допустимо ли во-первых? Такое толкование остаточного принципа, которое превращается по сути говоря в то, что только ФЗ определяет сам, в каких случаях субъект РФ может осуществлять правовое регулирование.

Студент: нельзя сказать, что в пределах ведения РФ находится все, кроме тех случаев, которые прописаны прямо в фз?

Гриценко: ну очевидно именно так и толкует закон. Но здесь, что нам помогает прийти к этому выводу, что действительно РФ вправе так поступить, то есть вот именно так определить пределы ведения РФ в предмете совместного ведения? Ну то есть указав их так расширительно, а не путем конкретного перечня.

Студент: федерация вправе так поступить, потому что общие принципы, потому и общие, что должны определяться для всех МО, и только в исключительных случаях, что на определенной территории могут быть какие-то особенности.

Гриценко: вы имеете ввиду, что РФ в принципе, ну это кстати не только муниц. вопросов, но и других вопросов совместного ведения, вправе таким образом истолковать положения ст. 73 насчет пределов совместного ведения, полномочий РФ по предметам совместного ведения, что эти полномочия по предмету совместного ведения не перечисляет конкретно полностью, а указывает на то, что это все, кроме вот того, что мы относим к субъекту. Конечно немножечко получается переворачиваем сам принцип ст. 73.

Что в КРФ такое есть, что дает такое право так поступить? Гриценко имеет ввиду сами принципы федеративного устройства, которые дают возможность разграничения полномочий в частности, которые дают возможность так поступить.

Студент: то, что полномочие находится в сфере совместного ведения, не значит, что оно не должно быть исполнено кем-то другим определенным. Если есть полномочие, то оно должно быть исполнено, оно не может быть одновременно не исполнено ни на уровне субъекта, ни на уровне РФ. РФ, реализовав это полномочие, просто закрыла этот вопрос.

Гриценко: это понятно, но почему РФ имела право это сделать? Из чего вытекает, из каких конст. положений и на какие мы можем опереться в обосновании того, что РФ в принципе и так может взглянуть на круг полномочий по предметам совместного ведения своих собственных. Вот эти пределы ведения, как их определить, кто должен за них это решать и почему у РФ есть возможность это сделать?

Чтобы выйти из этой коллизии нужно обратиться к другим положениям КРФ, к их системному толкованию. В частности к ст. 76 КРФ, где указывается на возможность и необходимость даже, и роль ФЗ в разграничении зак. полномочий по предметам совместного ведения. Может быть через это положение мы выйдем в том числе на обоснование того, что РФ и будет решать в своем ФЗ, как разграничить эти полномочия по предметам совместного ведения, что остается за РФ, а что за субъектами.

Возможность и роль ФЗ в этом вопросе была подтверждена КС. Дело о Лесном кодексе. (Постановление по делу о Лесном кодексе от 9.01.1998 №1-П). Там был поднят ряд вопросов, но в том числе и то, а что же делает ФЗ по предмету совместного ведения. Тогда там так получилось, что Лесной кодекс все урегулировал и только некоторые вопросы указал на то, что регулирование будет осуществлять субъект. Вовсе не по остаточному принципу. И поэтому естественно субъекты РФ (Карельская республика) запрос направили в КС. КС все-таки встал на позицию в данном случае свободы фед. законодателя в усмотрении того, что же будет он регулировать и каким образом будет разграничение устанавливать. Единственное, что он поставил в качестве внешней границы, за которую нельзя заходить фед. законодателю – это то, что он все-таки должен что-то оставлять на регулирование субъектам РФ. То есть не может быть такого, чтобы он вообще ничего бы не оставил. Ну а вот что он оставит… а вот, что должен – это обязательно, это требование КРФ, потому что по вопросам совместного ведения принимаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ. Соответственно в соответствии с ФЗ. Если ФЗ нет, то у субъекта РФ есть право опережающего правового регулирования. Но это не случай нашей коллизии, потому что у нас ФЗ есть и он более того подробно установил, какие есть возможности.

 


Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 77; ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ