Федеральное законодательное регулирование МСУ
Давайте посмотрим подробнее, что собой представляет МП уже с точки зрения источников (внешнее выражение), где именно нормы МП сконцентрированы. В какой-то мере это можно установить через то, как сформулирована в нашем базовом законе правовая основа МСУ. По крайней мере через нее можно сделать вывод о всех уровнях правового регулирования и соответственно актах нормативных в первую очередь, которые представляет каждый из этих уровней.
Ст.4 ФЗ № 131 – Правовая основа МСУ:
1. Общепризнанные нормы и принципы международного права; международные договоры - мы уже поняли, что этот уровень у нас представлен безусловно. В первую очередь через Европейскую хартию, но однако и ряд других международно-правовых источников мы можем тоже вспомнить.
Национальный уровень:
2. Конституция РФ;
3. ФКЗ, ФЗ №131, другие ФЗ;
4. Иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, НПА федеральных органов исполнительной власти);
Региональный уровень:
5. Конституции (уставы), законы, иные НПА субъектов РФ;
Муниципальный уровень:
6. Уставы муниципальных образований, иные муниципальные НПА
Посмотрим подробнее каждый из уровней.
Источники муниципального права на международно-правовом уровне
Гриценко обозначила дополнительные к Хартии документы, которые имеют значение для нашего предмета. То есть где так или иначе можно найти некие международные нормы и принципы, касающиеся организации МСУ.
|
|
|
- Европейская хартия местного самоуправления (ЕХ МСУ) от 15 октября 1985 г., ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.
- Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 г., ратифицированная Российской Федерацией 22 июля 2002 г.
СДСЕ, № 106
Имеет значение в первую очередь с точки зрения межмуниципальной кооперации или сотрудничества и форм, которые при этом используется. Поскольку здесь речь идет не просто о граничном, даже о трансграничном сотрудничестве и к Европейской рамочной конвенции уже приняты… кстати ратифицировано нами несколько протоколов дополнительных, то конечно этот акт приобретает особое значение. И в теме «Международное межмуниципальное сотрудничество» без этого акта не обойтись. Конечно любопытно ведь то, что Европейская рамочная конвенция как рамочная конвенция не содержит жестких принципиальных правил, а дает лишь альтернативные возможности для реализации межмуниципального сотрудничества, указывая на возможные формы. Реализация этой конвенции в разных гос-вах проходит по-разному в зависимости от национального подхода. Но то, что эта конвенция в любом случае требует гос. регулирования, то это безусловно факт, потому что здесь еще жестче эта привязка к национальному зак-ву.
|
|
|
Второе связующее звено – это мд. Уже специальные мд о приграничном сотрудничестве, которые заключатся между соответственно государствами-участниками конвенции, либо на уровне государственном, либо на уровне региональном или даже местном. То, каким образом гос-ва урегулируют этот вопрос зависит то, какова будет правовая основа приграничного сотрудничества. Будет ли оно реализовываться через общий гос. договор о приграничном сотрудничестве, где субъектом выступит само гос-во, в нашем случае РФ. Либо все-таки гос-во установит на уровне закона возможность заключения соглашения о приграничном сотрудничестве муниципальными образованиями самостоятельно. Вот это вопрос. У нас он до конца не решен. И мы идем пока по пути заключения общего договора, гос. прежде всего и только на основе гос. договора возможна реализация приграничных связей в форме тех или иных договоров. Но законопроект о приграничном сотрудничестве у нас давно уже разработан в разных вариантах. Причем он разрабатывался и обсуждался в рамках различных комитетов ГД, хотя как инициатива зак. так и не был внесен.
|
|
|
- Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., ратифицированная Российской Федерацией 18 июня 1998 г.
Эта конвенция посвящена праву коллективов таких как нац. меньшинства, гарантии их защиты. В этом смысле она имеет в первую очередь конституционное значение. В рамках кп мы ее вспоминали. Для МСУ какое она имеет значение? Дело в том, что ряд гарантий, связанных с защитой прав нац. меньшинств, связан с защитой их среды обитания, особенно это касается коренных малочисленных народов, которые тоже раз относятся к меньшинствам. Соответственно защита традиционных форм самоуправления, хозяйствования предполагает и обязанность гос-в учитывать эти особенности в рамках нац. регулирования области самоуправления. Насколько этот принцип с учетом нац. особенностей, собственно говоря прав нац. меньшинств реализуется в нашем зак-ве, тоже можно посмотреть и не только в рамках закона о МСУ, но и в спец зак-ве о коренных малочисленных народах.
Федеральное законодательное регулирование МСУ
Приоритет ФЗ № 131 по предмету его регулирования над другими федеральными законами (ч.3 ст.5, ч.2 ст.4, ч.1 ст.18 ФЗ № 131; Постановление КС РФ от 29.06.2004 №13-П по делу об УПК: особая роль в правовой системе РФ кодифицированного НПА, осуществляющего комплексное нормативное регулирование соответствующих отношений)
|
|
|
Безусловно закон №131 об общих принципах организации в первую очередь называется, и он составляет эту самую правовую основу. Любопытно и то, что этот закон устанавливает собственный приоритет над другими законами в части регулирования вопросов организации МСУ. Гриценко привела несколько отсылок к положениям данного закона, где собственно говоря особое положение как бы в ряду фз, законов о МСУ подтверждается.
Вот в частности ч.3 ст.5:
3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.
Возникает вопрос: как это понимать? Все законы находятся в иерархии НПА на одном уровне. Вот этот приоритет одного над другим вызывает вопросы. Как следует толковать это положение? Значит ли это, что в иерархии НПА фз №131 занимает какое-то особое положение по сравнению с другими фз? Очевидно нет. То есть это положение мы не можем толковать в противоречие самой идеи верховенства закона так, как она представлена в КРФ, то есть речь идет о том, что все законы имеют равное положение в иерархии НПА. Понятно, что фкз в этом случае стоят выше, но фзбудт то кодексы или просто фз, даже об общих принципах, все равно они стоят на одном уровне. Однако этот приоритет требует определенного истолкования.
И в связи с этим необходимо обратить внимание на эту дискуссию, как она решалась КС. В частности в Постановлении КС РФ от 29.06.2004 №13-П, когда рассматривались отдельные положения УПК: была подчеркнута особая роль кодифицированного нормативного акта в правовой системе, имея ввиду прежде всего то, что это так представляет комплексное правовое регулирование определенного предмета и в целях согласованности правового регулирования необходимо, чтобы именно в этом акте соответствующая норма содержалась.
Поэтому когда мы говорим о приоритете правового регулирования мы имеем как раз ввиду обязанность регулирование соответствующего вопроса именно в данном акте, а не в каких-то других. И в этом смысле если вдруг предмет расползается и он оказывается в других нормативных актах, здесь возникает рассогласованность самой нормативной системы, и вот тогда возникает проблема – нужно обеспечить все-таки приоритет данного закона, а значит соответствующее положение в нем должно тоже содержаться для того, чтобы обеспечить согласованное нормативно-правовое регулирование соответствующего предмета. Поэтому если мы говорим о приоритете, то имеем ввиду, что предмет регулирования должен соблюдаться и в регулировании этого вопроса организации МСУ именно данный закон имеет приоритет по сравнению с остальными, то есть именно в него должны включаться соответствующие нормы права, касающиеся организации МСУ.
Чтобы соблюсти такую согласованность в регулировании видимо законодатель и оговорил, что в случае противоречия фед. законов фз №131 необходимо руководствоваться именно этим законом. Но возникает не мало вопросов как раз в столкновении вот этих самых предметов правого регулирования разных НПА, разных фз. Что, собственно, относится к вопросам организации МСУ, что должно содержаться непременно в этом законе и что имеет приоритет над другими фз, а что нет? Здесь важно очертить довольно четко этот предмет, чтобы избежать последствий коллизий или по крайней мере уметь их разрешить. А они будут постоянно возникать, потому что такой предмет правового регулирования как организация МСУ имеет не столь четкие пределы, как бы хотелось. Если мы, например, говорим о том, что фз об общих принципах организации МСУ закрепляет в том числе финансовую основу организации, экономическую основу организации МСУ, то неизбежно сталкиваемся с другим предметом правового регулирования, как это есть в бюджетной системе и соответственно с бюджетным правом, например. А по этому вопросу приоритет имеет регулирование уже другой акт – БК. В этой ситуации конечно вопрос остается – где заканчивается вот это регулирование кодифицированного акта, который тоже своему предмету соответствует, и включая в себя вопросы, связанные с муниципальным финансовым правом, но и вместе с тем основы финансовые МСУ, которые вроде бы являются предметом регулирования закона об общих принципах. Примеров можно привести еще очень много.
Здесь безусловно важно отдавать приоритет уже спец. регулированию по сравнению с общим. Действует другое коллизионное право. Вот это вот умелое сочетание разных коллизионных правил при разрешении коллизии – то, что требуется от любого юриста в толковании соответственно положений о приоритете закона №131. Конечно там, где речь идет о ФП, о финансовой основе, здесь приоритет будет иметь бюджетное зак-во, и собственно это выдерживает и сам фз - делает ссылки к БК как правило, когда речь идет о финансовой основе МСУ. Но однако этот баланс находится не всегда просто, и наверно с такими коллизиями вы может быть сталкивались в рамках ФП, и мы еще столкнемся, когда сам закон №131 берет на себя роль: либо расширяет свой предмет в этой части достаточно широко, при этом эти нормы не согласовываются с БК. И отсылки в этом случае не всегда столь четко продуманы и присутствуют, их может не быть, а собственное регулирование фз №131 вступает в противоречие, например, с БК. Что на практике зачастую возникает.
Поэтому говоря о приоритете фз №131 перед другими, мы должны сразу делать оговорку, что конечно никакого в действительности приоритета безусловного не существует, есть только попытка ограничить предмет регулирования данного закона и указать на то, что он является и должен включаться именно в этот закон, а не в какие-то другие акты. И в случае если происходит такое рассогласование, то тогда нужно исходит из приоритета этого закона.
Вопросы организации МСУ мы можем обнаружить и в спец. законах, которые мы именуем муниципальным зак-вом, ну то, что касается закона об общих принципах и соответственно тех законов, которые на основе этого закона принимаются и регулируют только вопросы муниципальной организации.
Если говорит о тех законах, которые можно условно отнести именно к сфере муниципального зак-ва, поскольку они регулируют сугубо вопросы, связанные с муниц. организацией. И на них соответственно напрямую дает отсылку закон №131. То есть он посвящен общим принципам, а вот уже детали определенных вопросов, связанных с муниц. организацией, он оставляет на регулирование спец. законов.
Федеральные законы, относящиеся к сфере муниципального законодательства:
1. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст.42 ФЗ № 131) – управление персоналом и работы в органа МСУ – это как раз тот закон, который посвящен вот этому аспекту управления персонала и кадровой работе в органах МСУ.
2. Федеральный закон № 97-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ст.44 ФЗ № 131) – достаточно узкий предмет у этого закона. В общем виде все равно вопросы регистрации уставов муниц. образований нашли отражение в законе №131, но дополнительно вот есть такой процедурный закон, где подробно описывается, каким образом регистрация уставов происходит.
3. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» - спец. муниц. закон, такое регулирование уже давно не существует, но на этапе становления муниц. основ был принят такой фз об обеспечении конст. прав граждан избирать и быть избранными в органы МСУ, гдк вопросы муниц. выборов нашли отражение непосредственно на фед. уровне. Этот закон носил в большей степени переходный характер и значение его было необходимо учитывать в контексте того как раз этапа, когда в субъектах федерации собственное муниц. регулирование, регулирование собственно муниц. выборов еще не создано было. Поэтому для реализации избирательных прав принимался этот закон. Сейчас безусловно все субъекты РФ уже приняли соответствующие законы о муниц. выборах, поэтому данный закон утратил свое значение. То есть он действует лишь дополнительно в том случае, если законы субъектов РФ не приняты. В этом ключе возможно опираться на данный закон. То есть частично он заменил закон об основных гарантиях, поскольку закон об основных гарантиях поглощает своим предметом в том числе муниц. выборы, а частично законы о муниц. выборах субъектов федерации. Поэтому можно для себя отметить, что имеет больше переходное и историческое значение этот закон, чем реально действующее.
4. Федеральный закон, регламентирующий порядок возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности (ст.50 ФЗ №131, ч.11 ст.154 ФЗ № 122) – не очень много получилось из этой идеи. Вопросы собственности сосредоточены в гражд. зак-ве, а спец. регулирование, которое здесь имелось ввиду, то есть вопросы публичной собственности, точнее вот этой ее формы муниц. собственности по сути говоря спец. закона такого принять так и не удалось. Но зато был принят и урегулирован вопрос о передаче и порядке передачи объектов фед. собственности в собственность субъектов муниц. и наоборот. То есть вопросы передачи публичной собственности от одного уровня к другому. Кстати, где это было сделано, вот эти особенности как раз правового регулирования вопросов передачи публичной собственности между органами публичной власти? В законе №184 частично, прочем как и в законе №131 то есть законы №181 и №131 вопросы эти затрагивают, и мы найдем с вами ст. 50 того же фз закона об общих принципах организации МСУ, где эти вопросы вроде бы поднимаются, но спец. порядка там не установлено. То есть отсылка все равно была сделана в законе о переходных положениях. Ч. 11 ст. 154 ФЗ №122, вносящий изменения в широкий круг различных законов, но дополнительно включивший в ст. 154 спец. особое регулирование, первичное причем регулирование вопросов, связанных с передачей собственности от одного уровня власти к другому. Явление в нашей зак. практике уникальное. То есть в сущности в законе о внесении изменений и дополнений в другие зак. акты у нас вдруг возникает регулирование совершенно самостоятельного вопроса. Это не изменения в какие-то законы, это просто дополнительное регулирование. Восполнение этого пробела, который был обнаружен еще в законе №131 в переходных положениях, почему собственно и была дана отсылка на некий закон, регулирующий порядок возникновения, осуществления, изменения и прекращения права муниц. собственности. То есть решить этот вопрос в рамках общих правил ГП не очень получалось, нужно было все-таки осуществить некое спец. регулирование, связанное с разграничением, дальнейшей передачей, пераспределением соответственно собственности, и эти вопросы нашли отражение в это законе.
Можно сказать, что сейчас существует у нас такое регулирование помимо общих правил гражданско-правовых, еще и спец. правила, содержащиеся в таком законе как закон №122, устанавливающие, что регулирование кстати публично-правовое по сути говоря, потому что характер и природа этого регулирования КС именно так была оценена. Были споры и были выдвинуты требования субъектами, в частности федерацией по поводу толкования отдельных положений как раз ч. 11 ст. 154. КС установил особую природу все-таки этих отношений, их публично-правовой характер, указав однако на то, что если нет спец. публично-правового регулирования этих вопросов, если возникают какие-то пробелы, то тогда будет действовать общее правило, установленное ГК, но если есть спец. публично-правовое регулирование, то оно имеет приоритет.
Федеральные законы, относящиеся к иным сферам законодательства:
Есть и большинство конечно таких законы, которые касаются вопросов организации МСУ лишь постольку, поскольку в дополнение к своему собственному основному предмету и под соответствующий предмет. Это вот та наибольшая группа фз, относящихся к иным сферам зак-ва, но регулирующих в том числе и вопросы организации МСУ в определенной части. Они связаны, например с экономической деятельностью муниципальных образований, в том числе с осуществлением межмуниципального сотрудничества в хозяйственной сфере и ряд других, которые безусловно не являются собственно говоря зак-вом муниципальным, но вместе с тем регулируют отдельные вопросы, например, участия муниц. образований в хозяйственном обороте.
Гриценко приводит примеры тех фз, которые также относятся в какой-то части к правовой основе МСУ, но только в определенной части, а вообще принадлежат другим отраслям зак-ва:
1. Федеральные избирательные законы:
- Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» – с точки зрения организации муниц. власти и демократии муниципальной.
2. Законы в бюджетно-финансовой сфере:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации
- Налоговый кодекс Российской Федерации
- ФЗ от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований"
3. Законы, регулирующие участие МО в гражданско-правовых отношениях (это все относится к ГП, хотя нормы, содержащиеся в этих законах считать частно-правовыми довольно сложно местами, потому что они содержат публично-правовое регулирование или связаны с приватизацией гос., муниц. имущества):
- Гражданский кодекс Российской Федерации,
- Федеральный закон «О некоммерческих организациях»
- Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»,
- Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»
4. Отраслевые законы об организации управления в конкретных сферах жизнедеятельности, как, напр.:
- Законодательство об образовании, здравоохранении, культуре, библиотечном деле, похоронном деле
- Законодательство об электроэнергетике, газо-, тепло- и водоснабжении, жилищном хозяйстве, дорожном хозяйстве
- Законодательство о градостроительстве, природопользовании и охране природы
Это достаточно обширный спектр законов, прежде всего относящихся к АП, содержащих нормы АП в части разграничения компетенции между различными уровнями власти, конкретизации полномочий органов МСУ в соответствующих сферах. Мы имеем закон №131, который содержит перечень вопросов местного значения, он дальше дает отсылку к полномочиям, которые могут быть в этих вопросах, урегулированных в других законах. Чтобы понять, что это за полномочия, нужно обращаться к другим законам, это безусловно отраслевое зак-во, и всякий раз для оценки тех или иных притязаний органов МСУ по поводу в том числе фин. обеспечения нужно обращаться к этим отраслевым законам, чтобы понять, а кому принадлежит полномочие, какова природа этого полномочия.
Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 773; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!