Ограничения мест розничной продажи
Систематических исследований эффекта ограничений мест розничной продажи проведено не было. Эти виды ограничений может быть направлены на решение местных задач или определенных проблем, таких как вождение в нетрезвом состоянии. При соединении этих ограничений с другими их эффективность в отдельности оценить трудно. В принципе, этот вид ограничений подчеркивает, что алкоголь является особым товаром и может иметь долговременное воздействие на касающиеся алкоголя культурные нормы.
Лицензирование
Вполне доказано, что существенное уменьшение доступности алкогольных напитков обычно приводит к снижению общего их потребления и связанных с этим проблем. Это было продемонстрировано во время забастовок продавцов винных магазинов (44), во время войны (31) и в течение антиалкогольной кампании в СССР в 1985-1987 гг. (13). Также доказано, что значительный рост доступности некоторых типов алкогольных напитков обычно приводит к росту общего потребления алкоголя, равно как и связанных с этим проблем. Рост потребления одного вида напитка не уменьшает потребления других видов напитков на то же количество, а становится, по крайней мере частично, добавкой к предыдущему потреблению. Это было показано, например, когда Исландия и Финляндия смягчили ограничения на продажу пива (45) (Olafsdottir, неопубликованные данные, 1990 г.).
Гораздо труднее оценить воздействие менее драматических изменений плотности точек продажи алкоголя. Опыт Великобритании (46) и США (47) показал, что большая плотность точек продажи алкоголя ведет к росту общего потребления и связанных с этим проблем. Наиболее существенна взаимосвязь между плотностью точек для продажи на разлив и острыми проблемами, измеряемыми числом арестов пьяных людей (47).
|
|
|
Государственная монополия
Сравнительные исследования (35, 47) показали, что существование государственной монополии в некоторых сферах розничной продажи сопровождается более низким уровнем общего потребления алкоголя и более низким уровнем по крайней мере некоторых связанных с алкоголем проблем. Эффективность государственной монополии в предотвращении наносимого употреблением алкоголя ущерба зависит, однако, от целей монополии и управления ею. Если главной целью монополии является увеличение доходов казны, как это имеет место в некоторых штатах США (Holder H., неопубликованные данные, 1992), то нет большой разницы между частной и государственной кампанией. Если государственная монополия не предоставляет потребителям услуги высокого качества, она теряет общественную поддержку и снижает популярность любых мер контроля за алкоголем. Так произошло во многих странах Центральной и Восточной Европы (26). Если монополия несет ответственность за выполнение целей общественного здравоохранения, как, например, в случае монополий в скандинавских странах, она может выступать в качестве партнера местных и национальных организаций, содействующих укреплению здоровья (48).
|
|
|
Соблюдение принятых мер
Исследований по эффективности соблюдения различных мер регулирования розничной торговли алкоголем не так много. Как было сказано выше, североамериканские исследования по обучению и ответственности персонала питейных заведений показали, что усиление соблюдения принятых мер может привести к значительному сокращению связанных с алкоголем проблем. Сравнительные исследования также позволили также сделать вывод, что соблюдение различных мер регулирования оказывается наиболее эффективным там, где меры регулирования рынка алкоголя, как, например, государственная монополия или другие ограничения конкуренции, являются наиболее сильными (49).
В то же время опыт неудачного проведения строгой алкогольной политики показал, что без достаточных усилий по выполнению принятых мер жесткие ограничения на розничную продажу могут способствовать росту громадного черного рынка алкоголя. Регулирование будет нарушено, рынок самогона[1], суррогатов[2] и контрабандного алкоголя может вырасти, а связанные с алкоголем медицинские и социальные проблемы могут еще больше обостриться (12, 26).
|
|
|
5 МЕРЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
Большинство законодательных мер регулирования ориентировано на предложение алкоголя, но законодательные меры по регулированию спроса также существуют. Обоснованием этих ограничений почти всегда является защита общественного здоровья либо общественного порядка.
Большинство мер регулирования спроса введено на национальном уровне или, в федеральных государствах, на уровне штата или провинции. Предприняты попытки согласовать некоторые из этих мер на уровне Европейского Союза. Отдельные меры регулирования, например, ограничения мест, где позволено пить алкогольные напитки, могут быть также введены на местном уровне.
ПОКУПКА АЛКОГОЛЯ
Это те же самые ограничения, с помощью которых регулируется продажа алкоголя отдельным категориям людей. Наиболее часто встречаются ограничения по возрасту и запрет на продажу алкоголя пьяным. Эти ограничения могут быть эффективнее при должном обучении тех, кто продает алкоголь.
|
|
|
В Швеции до 1955 года действовала система книжек рационирования приобретения алкоголя, которая позволяла контролировать все покупки алкоголя всеми покупателями, и, путем изъятия такой книжки у лиц с алкогольной зависимостью, не позволять таким лицам покупать алкоголь в магазинах государственной алкогольной монополии (50).
Ограничение или рационирование приобретения алкоголя существовало также в кризисные времена, особенно во время войны. Это обычно предпринималось вместе с рационированием других продуктов и товаров.
ПЕРЕВОЗКИ АЛКОГОЛЯ
Многие страны ввели жесткое законодательное ограничение количества алкогольных напитков, которое отдельный человек может привезти в страну без уплаты пошлины на границе. Во многих странах эти лимиты составляют порядка 1-2 литров крепких напитков и порядка 2-3 литров других алкогольных напитков. В Европейском Союзе попытка согласовать и упорядочить алкогольные налоги и пошлины была поддержана путем повышения этих пределов до очень высокого уровня для всех, кроме авиапассажиров. В 1993 г. взрослый гражданин стран Европейского Союза мог перевезти для личного использования из одной страны Европейского Союза в другую до 110 литров пива, 90 литров вина и 10 литров крепких напитков (48, 51).
МЕСТА, ГДЕ ЗАПРЕЩЕНО ВЫПИВАТЬ
Во многих странах запрещено пить алкогольные напитки в ряде мест, таких как школы, спортивные и военные сооружения, поезда и автобусы или возле церкви. Во многих странах запрещено пить на рабочем месте. В Великобритании запретили употребление алкоголя на спортивных и некоторых других сооружениях после проблем с хулиганством футбольных болельщиков в 80-е годы. Ряд стран, таких как Финляндия, запретили употребление алкоголя во всех общественных местах, кроме специально отведенных для этой цели.
ВИДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, НЕДОПУСТИМЫЕ В НЕТРЕЗВОМ СОСТОЯНИИ
ro многих странах пьяное поведение в общественных местах Запрещено законом. Но в течение последних десятилетий
бщественное пьянство было существенно декриминализи-повано. Пребывание пьяным на рабочем месте запрещено во 'ногих странах, либо законом либо другими мерами. Ограничения на вождение транспортного средства в нетрезвом состоянии были введены и ужесточены в большинстве индустриальных стран в течение последних десятилетий. Предельные содержания алкоголя в крови (САК) водителей в ряде европейских стран представлены в Таблице 6.
Таблица 6. Предельное содержание алкоголя в крови водителей в ряде европейских стран
| Предел содержания алкоголя в крови (мг/100 мл крови) | Страна |
| 100 | Ирландия |
| 80 | Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Германия, Греция, Люксембург, Испания, Швейцария, Соединенное Королевство |
| 60 | Исландия |
| 50 | Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Турция |
| 20 | Польша, Швеция |
| 0 | Болгария, Румыния, бывший СССР |
Источник: Комиссия Европейских сообществ (52).
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ И ИНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ
Эффективность мер ограничения потребления очень сильно зависит от степени их соблюдения. Если сделан упор на подготовке и ответственности персонала мест продажи алкоголя, ограничения могут привести к снижению связанных с алкоголем проблем (30). Если полицейский контроль и информирование по проблеме вождения в нетрезвом состоянии возрастают, это может привести к снижению числа связанных с алкоголем дорожно-транспортных происшествий. Кампании по проблеме алкоголя на рабочем месте также позволили снизить число несчастных случаев на производстве (53).
Шведская система рационирования эффективно предотвращала связанные с алкоголем проблемы, а ее отмена привела к большому росту потребления алкоголя и особенно проблем, связанных со злостным пьянством (50).
Без общественной поддержки и эффективного выполнения воздействие этих мер регулирования значительно меньше. Некоторые ограничения, например запрет на появление в нетрезвом состоянии в общественных местах, иногда становились даже "контрпродуктивными" в случаях, когда попытки исполнения ограничений приносили больше вреда, чем пользы. Это послужило одной из причин декриминализации общественного пьянства.
6 РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОИЗВОДСТВА И ТОРГОВЛИ АЛКОГОЛЕМ
Производство алкоголя касается проблем общественного здравоохранения в случаях:
• когда условия производства угрожают здоровью работающих там людей;
• когда производство алкоголя забирает ресурсы, остро необходимые для удовлетворения основных потребностей
людей;
• когда производятся исключительно нездоровые типы алкогольных напитков;
• когда регулирование производства может быть использовано как непрямой способ влияния на потребление алкоголя и контроля его маркетинга.
Регулирование импорта и оптовой продажи алкоголя может использоваться как дополнение к регулированию производства алкоголя в стране или как независимая стратегия контроля в целях укрепления общественного здоровья.
СТАНДАРТЫ БЕЗОПАСНОСТИ ПРОДУКТА
В большинстве стран существует по крайней мере несколько стандартов безопасности продуктов, касающихся качества алкогольных напитков. Они включают общие стандарты, запрещающие производство любых пищевых продуктов с нездоровыми примесями. В большинстве стран регулируется максимальное содержание этанола в различных типах напитков. Напитки, в которых вкус алкоголя скрыт, или бутылки или банки, похожие на упаковку безалкогольных напитков, могут быть запрещены.
Во многих странах приняты правила регулирования, касающиеся бутылок и иной упаковки для продажи алкоголя, а также информации, которая должна быть на упаковке, например о содержании этанола в напитке. Директива Совета Европы (55) указывает, что упаковки для всех напитков, содержащих более 1,2% алкоголя, должны включать такую информацию. В США на упаковке должна быть этикетка, предупреждающая о нездоровом действии алкоголя, со следующим текстом (15):
ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ: (1) Согласно Главному врачу США женщины не должны пить алкогольные напитки во время беременности из-за риска врожденных дефектов. (2) Потребление алкогольных напитков ухудшает вашу способность водить машину и работать на механизмах, и может обусловить проблемы для здоровья.
ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ
Во многих странах производитель, импортер и оптовый продавец алкоголя должен иметь государственную лицензию. Лицензия может требоваться только для тех, кто производит алкогольные напитки для продажи на рынке, а производство для собственного потребления разрешено. Иногда лицензия может требоваться только для определенных типов напитков. Часто гораздо жестче регулируется производство и продажа крепких напитков, чем пива или вина. Например, в Германии частным компаниям по производству спирта необходима лицензия. Большая часть произведенного ими спирта должна сдаваться государственной алкогольной компании. Большая часть сырьевых материалов для производящих спирт компаний поступает через государственную алкогольную компанию (56).
Система лицензирования может быть использована для многих целей. Если она объединена с ограничениями на объемы производства, она может быть использована для
Сокращения общего объема производства различных напитков для потребления. Она может быть использована для ограничения предложения определенных типов напитков, например с высоким содержанием алкоголя. Она может быть объединена с требованиями по качеству продукта. Лицензирование может также использоваться и в целях, не имеющих отношения к общественному здравоохранению, таких как защита определенных производителей от конкуренции.
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ
Государственные монополии на торговлю алкогольными продуктами существуют во многих странах, включая даже и страны с рыночной экономикой. Большинство из них имеют монополию в некоторых областях экспорта, импорта, оптовой или розничной продажи. Некоторые из них также были или являются в настоящее время монополистами производства алкоголя. Такая монополия на производство обычно ограничивается монополией на крепкие напитки, тогда как производство пива и вина регулируется лицензиями (35).
В Польше история государственной монополии на производство спиртных напитков уходит в средние века. Производство алкоголя вначале было привилегией правящих классов, а затем - привилегией помещиков. В 20-х годах под влиянием трезвеннического движения была установлена государственная монополия, но она была отменена при нацистской оккупации. Монополия была восстановлена сразу же после окончания оккупации в 1944 г. Отмена монополии снова началась с 1988 г. (57) (J. Moskalewicz, 1992 г., неопубликованные данные).
Одной из причин монополии служит максимизация дохода для правительства. Другой причиной была стабилизация рынка вина путем установления государственной монополии на крепкие напитки, что практиковалось в Германии, Франции и Швейцарии. Третьей целью было исключение мотивов частных прибылей и установление прямого контроля за товаром, потребление которого связано с проблемами общественного здоровья и общественного порядка (31).
Очень часто цели государственной монополии на алкоголь были смешанными или даже противоречивыми. Однако, в принципе, такая монополия предоставляет возможности для проведения политики контроля над алкоголем в интересах общественного здравоохранения. Она может быть мощным инструментом ограничения давления в пользу увеличения потребления и является мощным средством национальной алкогольной политики. Она также может стать ответственной за финансовую поддержку профилактических действий и исследований таким же образом, как это уже обязаны делать монополии скандинавских стран.
"СУХОЙ ЗАКОН"
В первой половине столетия некоторые скандинавские страны и США запретили потребление, торговлю и производство алкогольных напитков. Это полное запрещение ("сухой закон") был отменен перед Второй мировой войной, но в некоторых исламских государствах такие запреты еще действуют. Запрет также может ограничиваться некоторыми напитками. Например, в Исландии до 1989 года были запрещены производство и продажа пива.
Во многих индустриальных странах производство и продажа очень крепких напитков, таких как различные виды водки, содержащие более 50-60% чистого алкоголя, запрещены. Однако, этот вид регулирования безопасности продуктов не воспринимается как "частичный сухой закон".
СУБСИДИИ
Многие государства субсидируют производителей алкоголя, особенно тех, кто выращивает технический виноград. Европейское сообщество в 1989 г. субсидировало алкогольный сектор в размере около 2 миллиардов экю, что эквивалентно 7 экю на каждого гражданина (58).
Главным аргументом в пользу субсидий служит сохранение работы у фермеров. Субсидии Европейского сообщества также используются для повышения качества вина путем предоставления больших субсидий за лучшее качество. Одной из важных целей служит защита национальных производителей от иностранной конкуренции, или, как в случае с субсидиями Европейского сообщества, от производителей из иных стран (59).
С точки зрения общественного здравоохранения, субсидии не всегда являются позитивной мерой. Наоборот, они обычно увеличивают потребление алкоголя и, таким образом, создают трудности для политиков при принятии мер, нацеленных на снижение спроса на субсидируемый продукт (50). Часто субсидии используются для поддержки экспорта алкоголя, что ведет к возможному росту алкогольных проблем повсюду, особенно в развивающихся странах.
В принципе, однако, субсидии также могут использоваться для поддержки людей, занятых в производстве и торговле алкоголем, в целях ухода их из алкогольного бизнеса. Эта стратегия используется для борьбы с производством наркотиков: крестьяне, в целях отказа их от незаконной деятельности, поощряются субсидиями для смены выращиваемых культур или перехода из сельского хозяйства к иной сфере деятельности (60). Подобная стратегия, возможно, понадобится в некоторых странах, в дополнение к запретительным мерам, для снижения незаконного производства алкоголя и торговли им (26). НАСКОЛЬКО РАСПРОСТРАНЕНЫ ЭТИ МЕРЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ?
Большинство из описанных выше мер регулирования используются на уровне национальной политики. В федеральных государствах, таких как США и Канада, большинство из этих мер находится под юрисдикцией штатов или провинций (31). В некоторых странах, таких как Швеция и Норвегия, были муниципальные системы лицензирования и монополии в конце XIX - началеXX века (39, 50). В Таблице 7 даны примеры типов регулирования, применяемых в разных странах.
В принципе, большинство из этих мер может быть введено и на международном уровне. Однако до настоящего времени межправительственная деятельность, например Европейского сообщества и Генерального соглашения по тарифам и торговле, сосредоточена на попытках уменьшить протекционистские ограничения на импорт и субсидии на экспорт алкоголя.
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ И ДРУГИХ ПОСЛЕДСТВИЙ Стандарты безопасности продукта
В большинстве индустриальных стран история алкогольной политики начинается с мер против самогоноварения, содержащих алкоголь промышленных жидкостей, фальсифицированных алкогольных напитков[3] и алкоголя домашнего приготовления. Одним из главных аргументов для регулирования рынка алкоголя служит вред для здоровья, наносимый неочищенными продуктами. В то же время контроль над рынком алкоголя означает также значительный доход государства от налогов на алкоголь.
Таблица 7. Различные типы регулирования производства, импорта, экспорта и оптовой торговли алкогольными напитками
| Мера регулирования | Примеры стран |
| Общие стандарты безопасности продуктов | Все индустриальные страны |
| Особые стандарты безопасности продукта для алкоголя, такие как максимальное содержание этанола или информация о содержании алкоголя | Большинство индустриальных стран |
| Предупреждающие этикетки на упаковке США | Европейский Союз |
| Лицензирование производства, оптовой торговли и импорта крепких напитков Лицензирование производства вина и пива | Многие страны при меньшем контроле над пивом и вином Финляндия, Швеция, Норвегия и некоторые североамериканские штаты и провинции |
| Государственная монополия на производство | Германия, Швейцария |
| крепких напитков и/или оптовую продажу | |
| Государственная монополия на оптовую продажу, импорт и экспорт алкогольных напитков и частично на их производство | Финляндия, Швеция, некоторые североамериканские штаты и провинции, Центральная и Восточная Европа до 1989 |
Исторический опыт, опыт многих развивающихся стран и некоторых стран Центральной и Восточной Европы показывает, что без эффективного регулирования самогоноварения, суррогатов алкоголя и других алкогольных продуктов, производимых без контроля качества и безопасности, возможности для проведения политики общественного здравоохранения по контролю над алкоголем весьма ограничены. Жесткий контроль за легальным рынком алкоголя без эффективного регулирования нелегального рынка может привести к ряду медицинских и социальных проблем, обусловленных возрастающим потреблением неочищенных или очень крепких напитков (26).
Многие страны также установили верхние пределы содержания чистого алкоголя в различных типах напитков. В целом, опыт показывает, что эти меры уменьшили число алкогольных отравлений и, возможно, вред, связанный с опьянением, хотя по их эффективности проводилось мало исследований.
Обязательство указывать содержание чистого алкоголя в напитке на бутылке, как показали исследования, вполне оправдано. Люди часто не знают, сколько алкоголя они потребляют, и часто недооценивают количество (61). Это может быть особенно опасно при вождении машины и работе с механизмами. Эф4)ективность такой информации выше, если дается не только процентное содержание алкоголя, но и количество "стандартных мер выпивки", так как это облегчает потребителю сравнение содержания алкоголя в различных напитках (62).
Сообщалось, что введение предупреждающих этикеток в США усилило осознание общественностью степени риска. Хотя доказательств сокращения рискованного поведения в упомянутых на этикетках группах риска нет, усиление осознания проблемы общественностью будет иметь долговременное позитивное влияние (15). Доказательство действенности таких предупредительных надписей на пачках сигарет для снижения уровня курения очевидно из опыта многих стран, проводящих такую политику (63).
ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ И "СУХОЙ ЗАКОН"
Тот факт, что системы лицензирования и государственных монополий могут служить не только целям общественного здравоохранения, означает также, что действие этих систем может быть различным и что они могут оцениваться по разным критериям.
Обширное сравнительное исследование по государственным монополиям и алкогольной профилактике (12) позволило доказать, что в странах с широкой государственной монополией и политикой лицензирования уровень потребления алкоголя, также как и уровень связанных с алкоголем проблем, в целом ниже, чем в странах, где нет таких монополий, а политика контроля мягче. Трудно определить, обусловлено ли это системами, как таковыми или такое регулирование обычно существует только в странах, где проводится иная политика контроля, которая по крайней мере частично объясняет результат.
Опыт полного запрета алкогольных напитков не обнадеживает. "Сухой закон" в некоторых скандинавских странах и США в начале столетия создал, после некоторого уменьшения потребления алкоголя и связанных с ним проблем (64), большие проблемы с нелегальным производством и торговлей алкоголем, а также контрабандой алкоголя. Фактическое снижение потребления алкоголя было незначительным и нелегальность алкоголя поощряла опасные питейные привычки. Поэтому "сухой закон" был в отменен и заменен государственными монополиями и иными методами контроля (33).
В СССР в 1985-1988 гг. был проведен эксперимент по очень жесткой политике контроля над алкоголем со значительным сокращением производства. Первоначальным результатом было явное снижение связанных с алкоголем проблем. Однако позднее нелегальное производство самогона и другие открытые формы сопротивления этой политике, равно как и общее политическое развитие, сделали ее столь непопулярной, что от нее пришлось отказаться (12).
Опыт "сухого закона" и поспешного сильного ужесточения политики контроля в СССР очень ясно показывают, что любая эффективная политика контроля должна опираться на достаточную общественную поддержку и эффективную систему обеспечения соблюдения законов. Снижение потребления и ущерба не может быть достигнуто с помощью непопулярного государственного контроля "сверху". Таким образом, повышение осведомленности населения с помощью медицинского просвещения и другой политики должно дополнять любые меры, нацеленные на снижения предложения и доступности алкоголя.
Одной из проблем мер регулирования направленных на производство и торговлю алкогольными напитками является процесс экономической и политической интеграции и либерализации международной торговли. В ходе этих процессов ведется давление на меры контроля над алкоголем, так как их считают противоречащими принципам свободной торговли. Например, скандинавские страны подвергались давлению с целью отмены в них государственной монополии на алкоголь в процессе ведущему к их возможному присоединению к Европейскому Союзу (48). И в странах Центральной и Восточной Европы существует подобное давление против создания новых политик контроля над алкоголем после громадных политических, экономических и социальных изменений в течение последних нескольких лет.
Эти международные процессы подчеркивают необходимость проведения алкогольной политики общественного здравоохранения в тех международных организациях, которые занимаются производством, торговлей и субсидированием алкоголя. Такая политика не имеет ничего общего с защитой интересов национальной индустрии от зарубежных предприятий. Она должна заниматься защитой общественного здоровья как дома, так и в других странах, - особенно в тех, где недостаточно сил для сопротивления мощному маркетингу алкоголя.
7 ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПОСТАВЩИКОВ АЛКОГОЛЯ ЗА ФИНАНСИРОВАНИЕ УКРЕПЛЕНИЯ ЗДОРОВЬЯ
Существует по меньшей мере три способа, по которым поставщиков алкоголя можно обязать финансировать укрепление здоровья, включая профилактику алкогольных проблем.
Во всех индустриальных странах на алкоголь налагаются налоги. Доход от этих налогов используется для пополнения государственного бюджета, и, если в этом бюджете есть статьи для финансирования укрепления здоровья, можно сказать, что алкогольные налоги используются среди прочего в этих целях. Однако при этом нет прямой связи между налогами на алкоголь и укреплением здоровья.
Некоторые страны прямо ассигнуют часть алкогольных налогов на укрепление здоровья. В Швейцарии 10% чистого дохода, получаемого кантонами от государственной монополии на крепкие спиртные напитки, ассигнуется "для борьбы с причинами и последствиями алкоголизма" (65). В других местах, как, например, в ряде штатов США, предложены специальные налоги на алкоголь для финансирования профилактики и лечения пагубных последствий потребления алкоголя (66).
Третьей альтернативой является организация деятельности по укреплению здоровья как части работы государственных монополий на алкоголь там, где они существуют. Например, в Финляндии, Норвегии и Швеции, согласно закону, государственные монополии отвечают не только за производство и торговлю, но также и за ряд вопросов общественного здравоохранения (48).
Можно заявить, что нет особой необходимости в специальном ассигновании денег и возложении обязанностей по укреплению здоровья и профилактики алкогольных проблем: необходимость таких действий должна быть ясна сама по себе. На практике, однако, профилактика и исследования развиваются на гораздо более постоянной основе в тех странах, где существуют специальные гарантии их финансирования (31. 67).
ОБСУЖДЕНИЕ И ВЫВОДЫ
Существует множество комбинаций политики контроля над алкоголем и путей ее выполнения. Все индустриальные страны ввели ряд мер специального регулирования, касающихся алкогольных напитков. Алкоголь нигде не является таким же товаром, как другие пищевые продукты или иные товары: он везде - особый товар.
ОТМЕНИТЬ СТАРЫЙ КОНТРОЛЬ - И СОЗДАТЬ НОВЫЙ?
Можно сказать, что во многих странах происходит процесс "либерализации" устаревшего было контроля над алкоголем (5). Но также справедливо и то, что существует и сильное давление в сторону развития по крайней мере некоторых направлений контроля, таких как меры против вождения в пьяном виде, пьянства на рабочем месте и рекламы алкоголя. Меры регулирования, запрещающие употребление алкоголя молодыми людьми в целом или в определенных местах, таких как футбольные стадионы, также были ужесточены в некоторых странах. Акцизные налоги на спиртное могут быть увеличены в тех странах, где уровень налогообложения низок.
Для сравнения контрольной политики разных стран была предложена (29) "элементарная шкала политики контроля над алкоголем" (Приложение 1). Она отражает спектр мер контроля, не давая различных оценок различным мерам контроля, хотя разные меры будут отличаться по эффективности. Таким образом, эта шкала дает довольно неточное описание различий в политике контроля, но тем не менее представляет довольно интересную картину развития некоторых европейских стран (Таблица 8).
Таблица 8. Оценки по элементарной шкале политики контроля над алкоголем (ЭША) в 1991 году и их изменения в 1981-1991, общего потребления алкоголя (ОПА) на душу населения в 1990 году и его изменение в 1981-1990 гг. в ряде европейских стран
| Страна | Оценка по ОПА на душу населения в 1991 г. | Общее потребление алкоголя на душу населения в 1990 г. (в литрах чистого спирта) | Изменения ОПА в 1981-1991 гг. | Изменения ОПА в процентном отношении 1981-1990 гг. |
| Норвегия | 23 | 4.1 | -4 | -2 |
| Швеция | 21 | 5.5 | -3 | +2 |
| Соединенное Королевство | 17 | 7.6 | +1 | +7 |
| Ирландия | 16 | 7.2 | +1 | +3 |
| Франция | 15 | 12.7 | +3 | -12 |
| Швейцария | 14 | 10.8 | 0 | -3 |
| Бельгия | 13 | 9.9 | +2 | -6 |
| Дания | 13 | 9.9 | -1 | +3 |
| Италия | 12 | 8.7 | +3 | -33 |
| Испания | 10 | 10.8 | +4 | -17 |
| Федеративная Республика Германия[4] | 9 | 10.6 | -3 | -5 |
| Нидерланды | 9 | 8.2 | 0 | -7 |
| Австрия | 8 | 10.4 | +2 | -5 |
Источник: Rossi (14), Producktschap voor Gestilleerde Drunken (68).
Видимо, существует тенденция к принятию дополнительных мер контроля над алкоголем в южной Европе, тогда как североевропейские страны проявляют тенденцию к отмене некоторых мер контроля. Очевидна и некоторая корреляция между уровнями общего потребления алкоголя и оценкой элементарной шкалы, хотя есть и исключения. По-видимому, также существует некоторая корреляция между изменениями оценок по шкале и изменениями потребления. Особенно во Франции, Италии и Испании общее потребление упало параллельно с введением новых мер контроля.
Хотя между европейскими странами и существуют определенные различия, голландский список отправных точек для нового законодательства (69) по контролю над алкоголем может представить интерес. Согласно этому списку, развитие алкогольного законодательства должно иметь пять целей:
• простота
• децентрализация
• равное отношение
• саморегуляция
• дерегулирование.
Первая цель означает, что ясные всеобщие правила должны заменить сложные особые меры регулирования с многочисленными исключениями.
Во-вторых, полномочия должны передаваться от центрального правительства к местным властям, которые лучше знают местные алкогольные проблемы.
В-третьих, алкоголь есть алкоголь: меры контроля должны относиться к различным алкогольным напиткам в равной степени, так как, с точки зрения общественного здравоохранения, этанол в различных напитках оказывает одинаково вредное влияние на здоровье.
Далее, самостоятельно введенные производителями и продавцами ограничения могут быть предпочтительнее законодательных мер в политической практике. Однако возникает вопрос, являются ли удовлетворительными степень, содержание и санкции за нарушения мер саморегулирования.
И, наконец, в политической практике предпочтительнее иметь меньше правил регулирования частного сектора. Это подчеркивает необходимость простых и ясных общих правил.
В то же время, когда проявляется тенденция к предпочтению децентрализации контроля над алкоголем над мерами центрального правительства, также возрастает необходимость в международных мерах контроля. Среди прочего, эта необходимость возрастает из-за интернационализации алкогольной индустрии и рекламных средств массовой информации, а также расширения передвижений людей через национальные границы. Но до настоящего времени алкоголь за столами переговоров обсуждался в качестве проблем торговли и сельского хозяйства, а не как проблема общественного здравоохранения. Баланс должен быть изменен в пользу интересов общественного здравоохранения.
ОЦЕНКА РАЗЛИЧНЫХ ВАРИАНТОВ КОНТРОЛЯ
Представляется достаточно трудным провести научную оценку эффективности единичных мер контроля, так как слишком много (факторов воздействуют на потребление алкоголя и связанные с этим проблемы. Очень часто влияние мер контроля является непрямым и проявляется через изменения всей культуры еды, употребления спиртных напитков, встреч с друзьями и понимания роли алкоголя в различных контекстах. Можно сказать, что страны с более жесткой политикой контроля также являются странами с наименьшим потреблением алкоголя на душу населения и с меньшим уровнем связанных с алкоголем медицинских проблем (5). Но гораздо труднее сказать, какая именно политика контроля является наиболее э4)фективной с точки зрения общественного здравоохранения.
Для некоторых мер контроля, таких как ограничения маркетинга алкоголя, потребуются десятилетия, чтобы увидеть все их влияние на потребление алкоголя и связанные с этим проблемы. Поэтому мы не можем ожидать немедленных и больших изменений после введения таких мер.
Очень часто результаты отмены контроля видны в более короткие периоды времени, чем результаты введения контроля. Тем не менее, некоторые меры контроля приводят к немедленным изменениям в потреблении алкоголя и связанных с ним проблем, причем наиболее эффективными из таких мер являются, по-видимому, ценовая и налоговая политика.
Эффективность многих мер регулирования зависит от деятельности по их выполнению. Например, ограничения по возрасту, запреты вождения в пьяном виде или ответственность продавцов и барменов являются эффективными только в тех случаях, когда они эффективно выполняются и имеют широкую поддержку населения. Аналогично влияние государственной монополии и системы лицензирования на предотвращение связанных с алкоголем проблем, по-видимому, является, по крайней мере частично, результатом более эффективного соблюдения контроля над алкоголем в отсутствие способствующего пьянству мотива частной прибыли.
Многие из мер политики контроля над алкоголем направлены на всех потребителей. Кроме того, есть меры, направленные на группы высокого риска, которые включают ограничения по возрасту, запреты на продажу пьяным и другие виды ответственности тех, кто продает и подает алкоголь. Некоторые меры, направленные в принципе на все население, имеют большее влияние на некоторые особые группы. Например, ограничения рекламы оказывают более быстрое воздействие на молодых людей, а повышение цен - на пьяниц. Таким образом, комбинируя различные меры контроля, можно достичь как снижения общего потребления алкоголя, так и оказать особое воздействие на группы риска.
КАК ВЫБРАТЬ ПРАВИЛЬНЫЙ ПОДХОД ?
Не существует оптимальной комбинации мер, применимой во всех странах. Для разных стран подходят разные комбинации. Существует, однако, целый ряд общих вопросов, на которые следует ответить для того, чтобы сделать разумный выбор из имеющихся политических альтернатив.
1. Какова цель политики контроля? Это общественное здоровье, доходы казны или защита интересов национальной алкогольной индустрии?
2. Если целью является укрепление здоровья населения, то каковы более частные цели? Это снижение подросткового пьянства или случаев цирроза печени или дорожно-транспортных происшествий или всех проблем общественного здравоохранения, связанных с алкоголем?
3. Каковы наиболее эффективные пути достижения этих целей, имея в виду, что всегда необходимо сочетание различных мер контроля, действий на местном уровне, просвещения и стратегий лечения?
4. Можно ли получить поддержку населения для данного варианта политики, имея в виду, что всегда существуют группы интереса, противящиеся любым мерам контроля, но что без достаточной поддержки со стороны населения такая мера может стать контрпродуктивной?
5. Каковы возможные побочные эффекты введения мер контроля, такие как ограничения свобод граждан и предприятий?
На эти вопросы нелегко ответить. Иногда наиболее эффективная политика недостаточно популярна или имеет слишком много неблагоприятных побочных эффектов. Иногда наиболее популярная политика не дает ожидаемых результатов. Иногда политикам очень трудно принять решение вопреки интересам небольших, но влиятельных групп, хотя предлагаемая политика и пользуется одобрением со стороны населения.
Поэтому всесторонняя алкогольная политика не может основываться только на научных оценках эффективности различных мер. Необходимы еще политическая мудрость и политическое умение. Этого нельзя достигнуть в ходе одного семинара с политическими советниками. Но это может быть достигнуто в ходе процесса комбинации различных мер, приобретения опыта их воплощения в жизнь и расширения поддержки долговременной алкогольной политики, направленной на укрепление здоровья населения.
Приложение 1
элементарная ШКАЛА ПОЛИТИКИ КОНТРОЛЯ НАД АЛКОГОЛЕМ
| Контроль производства | Счет | ||
| 1. | Государственная монополия на производство крепких напитков | 1 | |
| 2. | Государственная монополия на производство вина | 1 | |
| 3. | Государственная монополия на производство пива | 1 | |
| 4. | Для производства спиртных напитков требуется лицензия | 1 | |
| 5. | Направление части прибыли монополии на финансирование профилактики и лечения | 1 | |
| Контроль распространения | |||
| 6. | Государственная монополия на распространение крепких напитков | 1 | |
| 7. | Государственная монополия на распространение вина | 1 | |
| 8. | Государственная монополия на распространение пива | 1 | |
| 9. | Ограничения часов и дней продажи | 1 | |
| 10. | Ограничения частоты распространения точек продажи | 1 | |
| 11. | Ограничения типа и места нахождения точек продажи | 1 | |
| 12. | Ограничения возраста для продажи и обслуживания (16 лет) | 1 | |
| 13. | Ограничения возраста для продажи и обслуживания (18 лет) | 1 | |
| 14. | Ограничения возраста для продажи и обслуживания (20 лет) | 1 | |
| 15. | Ограничения рекламы алкоголя: добровольное соглашение | 1 | |
| 16. | Ограничения рекламы алкоголя: установленный законом контроль | 1 | |
| Социальные меры | |||
| 17. | Национальное агентство (агентства) по профилактике алкоголизма | 1 | |
| 18. | Национальная программа антиалкогольного просвещения | 1 | |
| 19. | Законодательство о безалкогольных зонах | 1 | |
| 20. | Вождение в нетрезвом состоянии: уровень содержания алкоголя в крови (любой) | 1 | |
| 21. | Вождение в нетрезвом состоянии: уровень содержания алкоголя в крови (50 мг на 100 мл или менее) | 1 | |
| 22. | Вождение в нетрезвом состоянии: автоматическое задержание | 1 | |
| 23. | Вождение в нетрезвом состоянии: автоматическое лишение свободы | 1 | |
| Ценовые и финансовые меры | |||
| 24. | Алкогольные налоги на вино | 1 | |
| 25 | Алкогольные налоги на пиво | 1 | |
| 26. | Алкогольные налоги на крепкие напитки | 1 | |
| 27. | Ежегодное регулирование налогов на вино | 1 | |
| 28. | Ежегодное регулирование налогов на пиво | 1 | |
| 29. | Ежегодное регулирование налогов на крепкие напитки | 1 | |
| 30. | Сохранение или увеличение реальных цен на алкоголь | 1 | |
| Всего | 30 | ||
Источник: Davies & Walsh (29).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. European Alcohol Action Plan. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1993 (document EUR/ICP/ADA 035).
2. Health for all targets: the health policy for Europe. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1993 (European Health for All Series, No. 4).
3. Ottawa Charter for Health Promotion. Health promotion, 1(4): iii-v (1986).
4. harrison, L. & tether, P. Alcohol policy and the British government bureaucracy. British journal of addiction, 83: 451-460(1988).
5. makela, К. ЕТ AL. Alcohol, society and the state. Vol. I. A comparative study of alcohol control. Toronto, Addiction Research Foundation, 1981.
6. Reader's Digest Eurodata. A consumer survey of 17 European countries. London, Reader's Digest, 1991.
7. tigerstedt, С., ED. EG, alkohol och Norden [EC, alcohol and the Nordic countries]. Helsinki, Nordic Council for Alcohol and Drug Research, 1990.
8. walsh, В. & grant, M. Public health implications of alcohol production and trade. Geneva, World Health Organization, 1985 (WHO Offset Publication, No. 88).
9. partanen, J. & MONTONEN, M. Alcohol and the mass media. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1988 (EURO Reports and Studies, No. 108).
10. ritson, В. Services available to deal with problems faced and created by alcohol users. In: Negative social consequences of alcohol use. Oslo, Norwegian Ministry of Health and Social Affairs, 1991.
11. Research, action, and the community: experiences in the prevention of alcohol and other drug problems. Washington, DC, US Department of Health and Human Services, 1990.
12. partanen, J. Failures in alcohol policy: lessons from Russia, Kenya, Truk and history. Addiction, 88(SuppL): 129-134 (1993).
13. Council Directive on the approximation of the rates of excise duty on alcohol and alcoholic beverages. Official journal of the European Communities, No. L316, 1992, p. 29.
14. rossi, D. A/coo/: consumi e politiche in Europa [Alcohol: consumption and policy in Europe]. Rome, Permanent Observatory on Youth and Alcohol, 1992 (Quaderni dell'Osservatorio, No. 1).
15. HOLDER, H. Alcohol availability and advertising: effects on consumption and the public health and safety. In: Holder, H. & Edwards, G., ed. The scientific rationale for alcohol policy. Oxford, Oxford University Press (in press).
16. olsson, 0. Prisets och inkomstens betydelse for alkolwlbruk, inlssbruk och skador [The impact of price and income on alcohol use, misuse and harm]. Stockholm, Council for Alcohol and Drugs, 1991.
17. GODFREY, С. Modelling demand. In: Maynard, A. & Tether,P.,ed. Preventing alcohol and tobacco problems. Vol. 1. Aldershot, Avebury, 1990.
18. godfrey, С. Factors influencing the consumption of alcohol and tobacco - a review of demand models. York, Addiction Research Centre for Health Economics, University of York, 1986.
19. kendell, R.E. ЕТ AL. Influence of an increase in excise duty on alcohol consumption and its adverse effects. British medical journal, 287: 809-811 (1983).
20. COATE, D. & GROSSMAN, M. Effects of alcoholic beverage prices and legal drinking ages on youth alcohol use. Journal of law and economics, 31: 145-171 (1988).
21. bygvra, S. Grasnsehandel mellem Danmark og Vesttyskland [Border trade between Denmark and West Germany]. In: Tigerstedt, C. EG, alkohol och Norden [EC, alcohol and the Nordic countries]. Helsinki, Nordic Council for Alcohol and Drug Research, 1990.
22. Council Directive on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in member states concerning the pursuit of television broadcasting activities. Official journal of the European Communities, No. L331, 1989, p.51.
23. craplet, M. Alcohol and advertising. Alcologia, 5: 37-41 (1993).
24. Consultancy profile: Parallel Media Group. Sponsorship news, August 1993.
25. VAN iwaarden, M.J. Public health aspects of the marketing of alcoholic drinks. In: Grant, M., ed. Alcohol policies. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1985 (WHO Regional Publications, European Series, No. 18), pp. 45-55.
26. lehto, J. & MOSKALEW1CZ, J. Alcohol policy during extensive socioeconomic change. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1994 (document EUR/ICP/ADA 040).
27. smart, R.G. Does alcohol advertising affect overall consumption? A review of empirical studies. Journal of studies on alcohol, 49: 314-323 (1988).
28. saffer, H. Alcohol advertising bans and alcohol abuse: an international perspective. Journal of health economics, 10: 65-79(1991).
29. davies, P. & walsh, D. Alcohol problems and alcohol control in Europe. London, Croom Helm, 1983.
30. WAGENAAR, A. Research affects public policy: the case of the legal drinking age in the United States. Addiction, 88(SuppL): 75-81 (1993).
31. room, R. Alcohol monopolies and public health. The Journal [Addiction Research Foundation, Toronto], December 1992/January 1993, pp. 13-15.
32. saltz, R.F. The introduction of dram shop legislation in the United States and the advent of server training. Addiction, 88(SuppL): 95-103 (1993).
33. osterberg, E. Current approaches to limit alcohol abuse and the negative consequences of use. A comparative overview of available options and an assessment of proven effectiveness. In: Negative social consequences of alcohol use. Oslo, Norwegian Ministry of Health and Social Affairs, 1991.
34. nordlund, S. Norway. A country profile. In: Kortteinen, T„ ed. State monopolies and alcohol prevention. Helsinki, Social Research Institute of Alcohol Studies, 1989.
35. kortteinen, Т., ED. State monopolies and alcohol prevention. Helsinki, Social Research Institute of Alcohol Studies, 1989.
36. holder, H. & janes, K. Control of alcoholic beverage availability. State alcoholic beverage control systems having monopoly functions in the United States. In: Kortteinen, Т., ed. State monopolies and alcohol prevention. Helsinki, Social Research Institute of Alcohol Studies, 1989.
37. single, E. Ontario. A country profile. In: Kortteinen, Т., ed. State monopolies and alcohol prevention. Helsinki, Social Research Institute of Alcohol Studies, 1989.
38. single, E. The development of alcohol policies in federal countries. Geneva, World Health Organization, 1990.
39. KOSK1, H. EES, EG och det nordiska alkoholsystemet [EEA, EC and the Nordic alcohol system]. Nordisk alkoholtidskrift, 9: 336-338(1992).
40. smith, D.I. Effect on traffic accidents of introducing Sunday alcohol sales in Brisbane, Australia. International journal of the addictions, 23: 1091-1099 (1988).
41. OLSSON, О. & wikstrom, P.-O. Effects of the experimental Saturday closing of liquor retail stores in Sweden. Contemporary drug problems, 6: 325-353 (1982).
42. nordlund, S. Effects of Saturday closing of wine and spirits shops in Norway. Oslo, National Institute for Alcohol Research, 1985.
43. saila, S.-L. Laiiantaisitlkemiskokeilu ja juopumushdiridt [Saturday closing experiment and public order problems related to drunkenness]. Helsinki, Social Research Institute of Alcohol Studies, 1978.
44. OSTERBERG, E. & saila, S.-L. Natural experiments with decreased availability of alcoholic beverages. Helsinki, Finnish Foundation for Alcohol Studies, 1991.
45. makela, К. ET AL. Drink in Finland: increasing alcohol availability in a monopoly state. In: Single, E. et al, ed. Alcohol, society, and the state. Vol. 2. The social history of control policy in seven countries. Toronto, Addiction Research Foundation, 1981.
46. godfrey, С. Licensing and the demand for alcohol. Applied economics, 20: 1541-1558 (1988).
47. holder, H.D. Changes in access to and availability of alcohol in the United States: research and policy implications. Addiction, 88(SuppL): 67-74 (1993).
48. OSTERBERG, E. Implications for monopolies of the European integration. In'. Ferris, J. et al., ed. International Symposium on Alcohol Monopolies and Social and Health Issues. Toronto, Addiction Research Foundation, 1993.
49. gruenewald, P.J. ET AL. Alcohol availability and the formal power and resources of state alcohol beverage control agencies. Alcoholism: clinical and experimental research, 16: 591-597 (1992).
50. bruun, К. & franberg, P., ED. Den svenska supen [Swedish drinking]. Stockholm, Prisma, 1985.
51. Council Directive on the general arrangements for products subject to excise duty and the holding, movement and monitoring of such products. Official journal of the European Communities, No.L187, 1992, p. 48.
52. Drink or drive. Brussels, Commission of the European Communities, 1992.
53. Alcohol and accidents: report of a WHO working group. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1988 (document EUR/ICP/APR 117).
54. sulkunen, P. & RAHKONEN, K. Miten paihtyneiden sdiloonotoilta voitaisiin valttya [How can we avoid arrests for drunkenness]? Helsinki, Social Research Institute of Alcohol Studies, 1987.
55. Council Directive on the approximation of laws of the member states relating to the labelling, presentation and advertising of foodstuffs for sale to the ultimate consumer. Official journal of the European Communities, No. L33, 1979, p. 1.
56. fahrenkrug, H. The role of "das Branntweinmonopol" in the alcohol beverage industry of the Federal Republic of Germany. In: Kortteinen, Т., ed. State monopolies and alcohol prevention. Helsinki, Social Research Institute of Alcohol Studies, 1989.
57. moskalewicz, J. Poland. A country profile. In: Kortteinen, Т., ed. State monopolies and alcohol prevention. Helsinki, Social Research Institute of Alcohol Studies, 1989.
58. tigerstedt, С. EG och den alkoholpolitiska dimensionen [EC and the alcohol policy dimension]. In: Tigerstedt, C., ed. EG, alkoliol och Norden [EC, alcohol and the Nordic countries]. Helsinki, Nordic Council for Alcohol and Drug Research, 1990.
59. KORTTEINEN, Т. Alcohol och jordbruk i h,u [Alconoi anu agriculture in the EC]. In: Tigerstedt, C., ed. EG, alkohol och Norden [EC, alcohol and the. Nordic countries]. Helsinki, Nordic Council for Alcohol and Drug Research, 1990.
60. GOSSOP, M. & grant, M., ED. Preventing and controlling drug abuse. Geneva, World Health Organization, 1990.
61. stockwell, Т. & STIRLING, L. Estimating alcohol content of drinks: common errors in applying the unit system. British medical journal, 298: 571-572 (1989).
62. STOCKWELL, T. Influencing the labelling of alcoholic beverage containers: informing the public. Addiction, 88(SuppL): 53-60 (1993).
63. Review of the research literature on the effects of the health warning labels. A report to the United States Congress. Washington, DC, US Department of Health and Human Services, 1987.
64. bruun, К. Alcohol control policies in public health perspective. Helsinki, Finnish Foundation for Alcohol Studies, 1975.
65. klingemann, H. The role of alcohol treatment in a consensus democracy. The case of the Swiss Confederation. In: Klingemann, H. et al., ed. Cure, care, or control. New York, State University of New York Press, 1992.
66. ROOM, R. Community action on alcohol problems: the demonstration project as an unstable mixture. In: Research, action, and tlie community: experiences in the prevention of alcohol and other drug problems. Washington, DC, US Department of Health and Human Services, 1990.
67. moser, J. Alcohol problems, policies and programmes in Europe. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 1992 (document EUR/ICP/ADA Oil).
68. produktschap VOOR gestilleerde dranken. World drink trends 1992. Henley-on-Thames, NTC Publications, 1992.
69. VAN iwaarden, M.J. An economist in alcohol policy country. British journal of addiction, 84: 1205-1216 (1989).
[1] незаконно произведенный для продажи алкоголь
[2] алкоголь, первоначально произведенный для иных целей (технический спирт, духи и т.п.). но используемый в виде напитка.
[3] как суррогаты, так и низкокачественные напитки, выдаваемые за известные марки.
[4] до объединения с бывшей Германской Демократической Республикой.
Дата добавления: 2018-04-04; просмотров: 235; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!