Особенности финансовых и имущественных отношений образовательных организаций



Основной задачей государственной образовательной политики Российской Федерации выступает обеспечение доступности качественного образования. Необходимость обеспечения качества и доступности государственных (муниципальных) услуг для населения послужило первопричиной реформирования бюджетного сектора российской экономики – бюджетные средства должны тратиться не на то, чтобы поддерживать функционирование учреждения как юридического лица, а на то, чтобы обеспечить каждому гражданину право на получение бесплатной (либо частично платной) услуги необходимого качества.

Финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования выступает государственной гарантией реализации права человека на образование. В связи с этим очень важно определить и разграничить обязательства федеральных и региональных органов государственной власти по финансовому обеспечению оказания услуг в этой сфере.

Исходя из содержания ст.ст. 6 – 9 Федерального закона об образовании можно следующим образом разграничить обязательства органов государственной власти в сфере обеспечения государственных гарантий права на образование:

1. К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации права на получение на конкурсной основе бесплатного высшего образования. Статьей 100 Федерального закона об образовании установлена гарантия финансового обеспечения обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета по образовательным программам высшего образования из расчета не менее чем восемьсот студентов на каждые десять тысяч человек в возрасте от семнадцати до тридцати лет, проживающих в Российской Федерации.

2. К компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится:

– обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

– обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях – посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам – посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При изучении вопросов, связанных с финансовым обеспечением оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования необходимо обратиться к Бюджетному кодексу РФ, в соответствии с которым под государственной (муниципальной) услугой понимаются «услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями» (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Как известно, принятый 8 мая 2010 г. Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон № 83-ФЗ), внес существенные изменения в ряд законодательных актов, регулирующих деятельность некоммерческого сектора. Закон №83-ФЗ установил новые правила финансирования государственных учреждений: с 2011 г. денежные средства (субсидии) им выдаются на выполнение государственного (муниципального) задания. Государственное (муниципальное) задание – это «документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)».

Общий размер бюджетных ассигнований, выделяемых образовательной организации в качестве финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования определяется исходя из нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования и контрольных цифр приема.

Согласно ст. 99 Федерального закона об образовании нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются в расчете на одного обучающегося с учетом следующих факторов:

– уровня образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;

– вида и направленности (профиля) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии);

– типа образовательной организации;

– сетевой формы реализации образовательных программ;

– образовательных технологий;

– специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья;

– обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам;

– обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся;

– иных предусмотренных Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами.

Нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

При этом расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона об образовании в Российской Федерации, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.

Понятие и порядок установления контрольных цифр приема определяется ст. 100 Федерального закона об образовании.

Под контрольными цифрами приема понимаются число обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального и высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Контрольные цифры приема распределяются по результатам публичного конкурса и устанавливаются организациям, осуществляющим образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального и высшего образования.

Порядок установления контрольных цифр приема организациям, осуществляющим образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, утвержден Правительством Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2013 г. №350).

Порядок установления контрольных цифр приема организациям, осуществляющим образовательную деятельность за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов определяются соответственно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Вторым, не менее важным по значению источником денежных поступлений выступают платные образовательные услуги, оказываемые лицами, осуществляющими образовательную деятельность за счет средств физических и юридических лиц (ст. 101 Федерального закона об образовании ). При этом должны соблюдаться следующие основные требования:

1. Платные образовательные услуг осуществляются на основании договоров об оказании платных образовательных услуг за счет средств физических и (или) юридических лиц;

2. Доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными организациями в соответствии с уставными целями;

3. Платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов; В противном случае, заработанные образовательной организацией денежные средства возвращаются лицам, оплатившим такую образовательную услугу[28];

4. Условия реализации основных образовательных программ, финансируемых как за счет средств бюджетных ассигнований по государственному заданию, так и свыше контрольных цифр приема по договорам с полным возмещением стоимости обучения (платных образовательных услуг), должны быть равными.

Осуществление образовательной деятельности за счет средств физических и юридических лиц является одной из форм (видом) экономической деятельности в образовании, которая вносит существенный вклад в финансирование образовательной организации.

Платные образовательные услуги оказываются на основании договора об оказании платных образовательных услуг, заключаемого между образовательной организацией и заказчиком – физическим или юридическим лицом. Денежные средства, поступающие от оплаты за обучение, направляются образовательной организацией на цели, определенные в ее уставе. Соответственно, плата за образовательные услуги имеет строго целевой характер.

Третьим по значению источником формирования финансовых ресурсов образовательной организации выступают средства от приносящей доход деятельности. Реализуя указанное право, образовательные организации должны руководствоваться нормой, что некоммерческие организации вправе осуществлять только тот вид деятельности, которые прописаны в уставе таких организаций.

Так согласно ч.ч. 2-4 ст. 298 ГК РФ автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и, приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и, приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Среди таких видов деятельности самыми распространенными выступают научная деятельность образовательной организации, сдача в аренду имущества, консультационные услуги, экспертная деятельность и прочие виды деятельности.

С учетом интеграции образования (в особенности высшего) и науки еще в период действия Закона об образовании 1992 г. был принят законодательный акт, позволяющий высшим учебным заведениям выступить учредителем хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности. Речь идет о Федеральном законе от 02.08.2009 №217-ФЗ (ред. от 29.12.2012) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности».

В Федеральном законе об образовании данная норма трансформировалась в ст. 103, которая позволяет образовательным организациям высшего образования, являющимся бюджетными учреждениями, автономными учреждениями, выступить учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау), исключительные права на которые принадлежат указанным образовательным организациям (в том числе совместно с другими лицами).

При реализации указанной нормы законодательством установлены следующие требования:

а)    необходимость уведомления о создании хозяйственных обществ или хозяйственных партнерств федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности в течение семи дней со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о государственной регистрации;

б)   возможность внесения в качестве вклада в уставные капиталы таких хозяйственных обществ и складочные капиталы таких хозяйственных партнерств:

– права использования результатов интеллектуальной деятельности. Денежная оценка права, вносимого в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или хозяйственного партнерства по лицензионному договору, утверждается решением единственного учредителя (общего собрания учредителей) хозяйственного общества или участников хозяйственного партнерства, принимаемым всеми учредителями хозяйственного общества или участниками хозяйственного партнерства единогласно. Если номинальная стоимость или увеличение номинальной стоимости доли либо акций участника хозяйственного общества в уставном капитале хозяйственного общества или доли либо акций, оплачиваемых вкладом в складочный капитал хозяйственного партнерства, составляет более чем пятьсот тысяч рублей, такой вклад должен оцениваться независимым оценщиком;

– денежных средств, оборудования и иного имущества, находящихся в оперативном управлении образовательных организаций высшего образования;

в)    возможность привлечения в качестве соучредителя или участника иных физических или юридических лиц;

г)    управление образовательными организациями высшего образования долями или акциями в уставных капиталах хозяйственных обществ и вкладами в складочных капиталах хозяйственных партнерств в качестве участников в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации (ст. 67 Гражданского кодекса РФ).

д)   поступление доходов от распоряжения долями или акциями в уставных капиталах хозяйственных обществ и вкладами в складочных капиталах хозяйственных партнерств в самостоятельное распоряжение образовательных организаций.

Имущественные отношения образовательных организаций также имеют свои особенности. Прежде всего, необходимо отметить, что статья 102 Федерального закона об образовании, регулирующая имущественные отношенияобразовательных организации, устанавливает возможность наличия у образовательной организации имущества на праве собственности. Такая практика, когда государственные или муниципальные учреждения могли иметь в собственности имущество, известна российскому законодательству. Так, согласно ст. 39 Закона об образовании 1992 г. в первоначальной редакции, образовательному учреждению могли принадлежать на праве собственности денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности; а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности.

Однако ст. 102 Федерального закона об образовании необходимо рассматривать в контексте с нормами Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О некоммерческих организациях» и Федерального закона «Об автономных учреждениях».

Согласно ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

Согласно ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

Возможность иметь в собственности имущество предусмотрена для автономных некоммерческих организаций (ст. 10 ФЗ «О некоммерческих организациях»), которые также могут выступать одной из организационно-правовых форм образовательной организации.

Полагаем, что и ст. 102 Федерального закона об образовании предусматривает возможность иметь имущество собственности именно для образовательных организаций, созданных в форме автономной некоммерческой организации, а для учреждений ст. 102 Федерального закона об образовании предусмотрено иное законное основание. По-видимому, право оперативного управления в отношении имущества учреждений, внедренное в российскую практику, сохранится еще надолго.

Правовой режим нахождения земли у образовательных организаций определяется с учетом норм земельного законодательства. Речь идет об установленном для государственных и муниципальных учреждений праве постоянного (бессрочного) пользования (Ст.20 Земельного кодекса РФ). Образовательные организации не являются исключением, следовательно, данная норма к ним также применима. Стоит отметить, что указанный режим не допускает возможности распоряжения закрепленными за образовательными организациями земельными участками. Это исключает возможность передачи земли по гражданско-правовым сделкам (купля-продажа, аренда, дарение, залог и т.д.). Исключение оставляют образовательные организации, созданные в форме частных учреждений [29].

Несмотря на то, что согласно ст. 28 Федерального закона об образовании образовательная организация обладает самостоятельностью в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности, издано большое количество законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые и имущественные отношения государственных (муниципальных) учреждений в плане распоряжения финансовыми и имущественными активами последних.

Во-первых, в вопросах ведения финансово-хозяйственной деятельности государственные и муниципальные образовательные учреждения подпадают под регулирование ряда законодательных актов, касающихся закупок для государственных и муниципальных нужд. Речь идет о применении в деятельности государственных и муниципальных учреждений Федерального закона №44-ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Во-вторых, для автономных и бюджетных учреждений выделяются понятия крупные сделки и сделки с заинтересованностью. Так, согласно п. 13 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. Согласно ст. 15 Федерального закона «Об автономных учреждениях» крупная сделка может быть совершена автономным учреждением только с предварительного согласия наблюдательного совета. Крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное (автономное) учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 процентов балансовой стоимости активов бюджетного (автономного) учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного (автономного учреждения) учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.

Аналогичное требование содержится в вышеуказанных законодательных актах относительно сделок с заинтересованностью (ст. 16, ст. 17 Федерального закона «Об автономном учреждении», ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В-третьих, казенные и бюджетные учреждения осуществляют все финансовые операции через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства, тогда как автономные учреждения могут открывать лицевые счета в любых кредитных учреждениях.

В-четвертых, порядок распоряжения имуществом различается в зависимости от того, к какому типу в соответствии с Федеральным Законом №83-ФЗ относится государственное или муниципальное образовательное учреждение. Так, в соответствии со ст. 298 Гражданского кодекса РФ, для казенных учреждений не выделяется вид имущества, а для бюджетных и автономных учреждений выделяются следующие виды имущества: недвижимое, особо ценное движимое имущество, переданное учредителем или приобретенное за счет выделенных им средств.

В соответствии с п. 11 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством Российской Федерации. Виды такого имущества могут определяться:

1) федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов или в ведении федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в их ведении;

2) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;

3) в порядке, установленном местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.

Итак, согласно п.п. 2 – 4 ст. 298 Гражданского кодекса РФ автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Казенное учреждение без согласия собственника имущества не вправеотчуждать либо иным способом распоряжаться любым своим имуществом.

В - пятых, особо хотелось бы остановиться на вопросах предоставления в аренду объектов недвижимого имущества, закрепленного за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, поскольку сдача в аренду объектов недвижимости выступает одним из основных источников поступления денежных средств.

В данном вопросе образовательные учреждения подпадают под действие ряда законодательных актов:

– в соответствии со ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ(ред. от 28.12.2013) «О защите конкуренции» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014) «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров;

– согласно п. 4 ст. 11 Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ (ред. от 02.12.2013) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» если государственная или муниципальная организация, образующая социальную инфраструктуру для детей, сдает в аренду закрепленные за ней объекты собственности, заключению договора об аренде должна предшествовать проводимая учредителем оценка последствий заключения такого договора для обеспечения жизнедеятельности, образования, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания. Договор аренды не может заключаться, если в результате проведенной оценки последствий его заключения установлена возможность ухудшения указанных условий.

– все три типа государственных и муниципальных учреждений, вправе предоставлять имущество в аренду лишь с согласия учредителя в соответствии с Постановлением Правительства РФ №662 от 10 октября 2007 г. , Постановлением Правительства РФ №537 от 26 июля 2010 г. Такое согласие может быть дано Учредителем только по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом.

Таким образом, для установления особенностей правового регулирования финансово-хозяйственной деятельности образовательных организаций необходимо определить собственника (учредителя) образовательной организации, ее организационно-правовую форму, а также тип государственного (муниципального) учреждения.

Правильное построение финансово-хозяйственной деятельности имеет важное значение для современной образовательной организации, поскольку обеспеченность имущественными и финансовыми активами в настоящее время является важным показателем эффективности всей деятельности образовательной организации.

 


Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 492;