Библиографический список (основной). 1. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством : учеб
1. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством : учеб. пособие / Акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ, С.-Петерб. гос. ун-т ; под ред. Л. В. Сморгунова, Л. Н. Тимофеевой. ‑ Москва : РОССПЭН, 2012. – 406 с. – С.346 ‑‑ 405.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.А.Атаманчук. – 4-ое изд., стер. – М.: Омега-Л, 2006 ‑ %*; с. – ISBN 5-365-0015-9 ‑ С. 163 – 178.
3. Дегтярёв А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004 – С. 217 – 242
4. Зеркин, Д.П., Игнатов, В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Изд. 3-е доп. и перераб. – Москва: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2007 – С. 183 – 194.
5. Соловьев А.И. Принятие государственных решений: учебное пособие / А.И.Соловьев. – 2-е изд. перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2009. – 344 с.‑ С. 325 – 346.
Библиографический список (дополнительный)
1. Акофф Р, Эмери Ф. О целеустремленных системах.— М.: «Сов. радио», 1974.— С. 227—237.
2. Юкаева В. С. Управленческие решения: Учеб. пособие.— М.: Издательский дом «Дашков и К°», 1999.— С. 126—135.
3. Джавахян, А.О. Роль и функции служб по связям с общественностью в процессе подготовки политических решений федеральными органами исполнительной власти России : автореф. дис. канд. полит. наук: 23.00.02 / А. О. Джавахян ; Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. - Москва, 2009. - 27 с
4. Дьякова Е. Г. Власть и массовая коммуникация. (Опыт теоретического моделирования). Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. Екатеринбург, 2003. – 36 с.
|
|
|
5. Дьякова Е. Г., Трахтенберг А. Д. Массовая коммуникация и проблема конструирования реальности: анализ основных теоретических подходов. Екатеринбург: УрО РАН, 1999 – С. 34‑ 56.
6. Смирнов Э. А. Разработка управленческих решений: Учеб. для вузов.— М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.— С. 63—68.
Тема 3.2. Поведенческий подход к анализу подготовки, выбору альтернатив, согласованию, утверждению и продвижению решения в социальном пространстве
План:
- Социальные и психологические особенности подготовки и выбора проектов государственных решений.
- Поведенческий подход к изучению согласования и утверждения государственных решений
- Политические основы продвижения государственного решения в социальном пространстве.
Социальные и психологические особенности подготовки и выбора проектов государственных решений
Подготовка проектов решений происходит в рамках государственных органов, правительства и парламента, так и по инициативе негосударственных структур, групп давления и политических партии, экспертно-аналитических центров и общественных объединений граждан. Существующие нормативные основы этого процесса описаны в п.2 темы 2.2.
|
|
|
Реальная практика подготовки и выбора проектов существенно отличает от идеального образа, представленного в нормативно-правовых документах и рекомендуемого теорий управления. Факторы отклонения от нормативного состояния исследуют социальные науки, в частности, политология и психология.
Психологический анализ
Дескриптивная психологическая теория описывает реальное поведение ЛПР в ситуации выбора альтернатив, выявляет ловушки, эвристики и эффекты, отклоняющие его поведение от рационального выбора.
Якорный эффект. Данный эффект возникает в задачах принятия решений при оценивании людьми как вероятностей случайных событий, так и последствий альтернатив.
Его суть заключается в том, что в процессе оценивания люди непроизвольно «привязываются» к некоторым исходным оценкам, которые были даны кем-то ранее или вообще получены случайным образом. По этой причинеякорный эффект также называется эффектом привязки. Оценки, которые играют роль «якоря», как бы притягивают к себе мнение людей, которые, ничего не подозревая, подгоняют под них свои суждения. Очевидно, роль этого эффекта особенно велика при принятии стандартных государственных решений.
|
|
|
Эффект восприятия риска (феномен М. Старра) Данное явление наблюдается в условиях неопределенности, когда принятие решений связано с риском, т. е. возможностью неблагоприятного исхода. В «рискованных» ситуациях важную роль играет такое личностное качество людей, как склонность к риску.
Исследования показывают, что она может изменяться в зависимости от того, как человек оказался в проблемной ситуации. Если он добровольно ставит перед собой цели и принимает решения для их достижения, то его склонность к риску увеличивается. Другими словами, в этом случае люди воспринимают риск положительно и готовы примириться с ним ради возможности достигнуть значимую для себя цель. Такое восприятие риска характерно для деятельности людей в политике, бизнесе, военном деле, спорте и других областях, связанных с высокой неопределенностью. С другой стороны, в ситуациях «принудительного» риска, в которые человек попадает не по своей воле, его отношение к риску изменяется на противоположное. Например, люди резко отрицательно относятся к строительству опасных объектов, таких как атомные электростанции или химические производства, вблизи своих городов, поскольку они вынужденно оказываются в ситуации постоянного риска. Как отмечает М. Старр, «мы не позволяем другим делать с нами то, что счастливы делать сами».
|
|
|
Таким образом, в условиях добровольного и навязанного выбора у людей возникает разное отношение к риску. По этой причине эффект восприятия риска иногда называют явлением «асимметрии добровольного и навязанного выбора».
Данный эффект позволяет объяснить ситуации резкого противостояния населения и чиновников, принимающих рискованные решения, например, поводу размещения экологически небезопасных объектов. Действительно, для населения, без ведома которого данное решение было принято, оно представляется гораздо более рискованным, нежели для чиновника или политика. Данное обстоятельно дает еще один аргумент по поводу привлечения населения к разработке государственных решений, реализации концепции «социального участи»
Политологический анализ
Наиболее развернуто принятия реальная деятельность по подготовке и выбору государственных решений проведена в политологии.
Анализируя фазу подготовки проектов, политологи выделяют следующие субфазы:
1. Генерализация (подготовка) множества альтернатив;
2. Оценка альтернативных вариантов;
3. Селекция альтернатив и выбор итогового варианта.
Для подготовки альтернативных законопроектов создаются смешанные рабочие группы, состоящие из депутатов, чиновников, представителей бизнеса, общественно-политических организаций и др. В период формулирования политических проектов (policy formulation) часто складываются «коалиции поддержки» тех или иных нередко конкурирующих альтернативных вариантов решения. При разработке альтернативных законопроектов в парламентских комитетах и подкомитетах зачастую происходят ожесточенный торг и позиционная борьба между противостоящими «Коалициями поддержки», в результате чего все выдвинутые проекты оказываются взаимно заблокированными и ни один вариант не проходит успешно даже раннюю стадию обсуждения.
Какие же факторы влияют на успешную разработку и продвижение проекта на стадии формулирования решения? По мнению Дж. Андерсона, тут можно выделить четыре подобных фактора:
· во-первых, проект должен быть технологически обоснованным, то есть ликвидировать причины, породившие определенную социальную проблему;
· во-вторых, проект должен быть экономически обоснованным, где стоимость проекта должна быть релевантна решаемым в нем задачам;
· в-третьих, проект должен быть политически проходимым, то есть получить необходимые согласования и публичную поддержку со стороны соответствующих депутатов и администраторов;
· в-четвертых, проект должен быть в целом позитивно принят населением, то есть он должен получить известное согласие или одобрение «снизу»[74].
Таким образом, сочетание технологической и экономической обоснованности, политической проходимости «сверху» и известного согласия «снизу» создает комплекс необходимых предпосылок, без которого очень трудно рассчитывать на успешную перспективу прохождения разрабатываемого проекта решения на начальных этапах.
«В реальном законодательном процессе, ‑ пишет А.А.Дегтярев, ‑ проект государственного акта может быть подготовлен практически от начала и до конца рабочей группой, состоящей из экспертов, не занимающих каких либо официальных постов. В известном плане подобную роль в проектировании государственных актов занимал Институт государства и права РАН, в 1990-е годы выполнявший функции основного экспертного центра для Администрации Президента РФ, несмотря на наличие в ней Главного правового управления, которому также вменялась в задачу разработка законопроектов для их последующего внесения от лица президента в Государственную думу»[75].
Известно, что в настоящее время множество законопроектов подготовлено в Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики». В частности, его сотрудниками были разработаны проекты «Концепции административной реформы», «Федеральной контрактной системы» и пр. НИУ ВШЭ совместно с РАНХиГС подготовил и проводит экспертную работу по обновлению «Стратегии 2020».[76]
Подготовка решений указов и распоряжений Президента, а также, если необходимо, постановлений правительства и отдельных министерств и ведомств происходит в президентской администрации, где имеется довольно обширный штат чиновников и собственных советников.
Как правило, в круг интересов президентской администрации попадает подготовка проектов ключевых стратегических решений, как это было, к примеру, с подготовкой «Комиссией Козака» (возглавлявшейся тогда заместителем Главы Администрации Президента РФ Д. Козаком) пакета ‑ проектов законодательных и административных актов по реформе региональных и муниципальных органов в 2002-2003 годах.
&Часто администрации президента дорабатывает законопроекты, представленные другими субъектами законодательной инициативы. Так, в настоящее время там будет дорабатываться законопроект Совета по правам человека «Об амнистии». «Он будет проходить через все управления администрации президента. – говорит пресс-секретарь Президента Дмитрий Песков. ‑ Ведь необходимо проработать критерии, согласно которым определяется круг амнистируемых. Проект будут рассматривать, видоизменять, в определенных положениях он будет перерабатываться».[77]
Кроме того, при Президенте существует система совещательно-консультативных органов, которые также в определенных случаях могут готовить проекты федеральных административных актов. Структура этих органов меняется в зависимости от политической ситуации. Так, экспертно-аналитический совет при Президенте просуществовал с 1994 по 1997 гг. Важнейшим консультативным органов стал Государственный Совет, в ходе работы которого подготовлено уже немало проектов документов для органов исполнительной власти по вопросам реформирования жилищно-коммунальной сферы, органов государственной власти и местного самоуправления, электроэнергетики, молодежной политики, образования и др. В 2012 году Президент В.В.Путин создает такой орган, как «Экономический совет».
Правом подготовки проектов государственных актов располагает правительство, его центральный аппарат, отраслевые министерства и ведомства. При этом подразделения правительства занимаются далеко не только функционально им вменяемой подготовкой отраслевых административных актов, постановлении и распоряжении, приказов и программ, циркуляров и инструкций. В современной России центральный аппарат и отраслевые ведомства самым активным образом разрабатывают проекты законов практически по всем направлениям государственной политики, а также постоянно осуществляют экспертизу законопроектов, которые предлагаются всеми другими субъектами законодательной инициативы. К примеру, согласно действующему ныне регламенту Государственной думы РФ фактически каждый законопроект перед внесением его на рассмотрение в парламент должен пройти юридическую экспертизу в Минюсте, финансовую ‑ в Минфине, также как отраслевую ‑ в соответствующих министерствах и ведомствах, в результате чего к проекту закона должны быть приложены заключения этих органов правительства. Таким образом, правительственные органы на фазе подготовки проекта законодательного акта выполняют сразу три очень важные функции:
· разработку альтернативных вариантов законов;
· внесение их проектов в парламент с помощью использования права законодательной инициативы;
· вынесения заключения на все прочие законопроекты на основе их специальной экспертизы.
Важнейшую роль при подготовке и обсуждении проектов закона выступают депутаты парламента.
Как правило, уже на ранней стадии разработки не самого текста закона, а его концепции депутатом создается рабочая группа по подготовке проекта, состоящая из различного рода экспертов: юристов, специализирующихся в избранной области законодательства, специалистов-предметников, хорошо разбирающихся в регулируемой законом области общественной жизни, а иногда и технологов-лоббистов, отвечающих за обеспечение проходимости данного проекта. Для этой работы привлекаются штатные эксперты депутатских фракций и групп, или же депутат может себе позволить нанять или привлечь независимых специалистов.
Кроме того, во многих парламентах имеются специальные экспертно-аналитические подразделения для содействия ведению законотворческой работы: при обеих палатах Конгресса США созданы Отделы законодательного консультирования (Office of Legislative Counsel) и Исследовательская служба Конгресса (Congressional Research Service), являющаяся подразделением Библиотеки Конгресса США, а в Государственной думе РФ ‑ аналитическое, правовое и организационное управления в структуре ее центрального аппарата. Депутат для успешной разработки законопроекта должен создать «вокруг него» некую интеллектуальную и организационную среду, состоящую из экспертов и советников.
Весьма значительную роль на этапе подготовки и представления альтернативных вариантов публичных решении играют группы давления, отстаивающие интересы различных слоев и страт общества. Группы давления бывают самых разных видов: от объединения предпринимателей и профессиональных союзов до движений «зеленых» и от отдельных крупных корпораций бизнеса до территориальных объединений.
Группы давления на этапе подготовки государственных решений могут выполнять самые разнообразные функции: начиная от полной разработки и сопровождения проекта в ходе его внесения и обсуждения в государственном органе и заканчивая точечной лоббистской и экспертной поддержкой. Например, Российский союз промышленников и предпринимателей сопровождает разработку и продвижение многих законопроектов, касающихся налоговой и тарифной, экспортно-импортной и таможенной, кредитной и корпоративной политики в нашей стране. В подготовке проектов законов о местном самоуправлении в современной России ключевую роль сыграли такие общественные организации, как Союз российских городов и Конгресс муниципальных образований.
На данной стадии широкое распространение имеет лоббизм, рассмотренный в предыдущем параграфе. Также имеет место логлорринг – торговля законодательными голосами при принятии закона. В значительной степени данная технология влияет и на процессы подготовки и оценки альтернатив[78].
Следующая субфаза ‑ оценка сильных и слабых сторон конкурирующих вариантов проектируемого решения. На этом этапе эксперт должен подготовить прогнозную оценку позитивных и негативных последствии каждой из альтернатив с учетом определенных критериев и приоритетов (или предпочтений), которые дают возможность оценить эти альтернативы с точки зрения их полезности как степени достижения поставленных ЛПР целей. Для того чтобы дать комплексный прогноз возможных положительных и отрицательных последствий решения, требуется учесть целую совокупность разноплановых факторов – от финансово-экономических до социально-психологических. Используя сформулированные критерии и приоритеты, необходимо затем сравнить все допущенные к рассмотрению альтернативы с позиции их соответствия основным целям решения. Если в качестве базового критерия в области решений по экономической политике выделяется эффективность, то наиболее ходовым методом оценивания такого рода альтернатив выступает методика анализа «издержек и выгод» (cost-beпefit analysis). Все материальные затраты и издержки, связанные с ресурсообеспечением того или иного государственного решения, операционализируются тогда, как правило, в денежных единицах. Если в виде оценочного критерия при разработке решений по социальной политике берется принцип социальной эффективности, то тог да приходится прибегать к качественным оценкам и разработке искусственных шкал и индикаторов. Таким образом, всякая альтернатива публичного решения соотносится с такими аналитическими компонентами, применяемыми в ходе ее оценивания, как цели и задачи, критерии и его индикаторы, ограничения решения и его приоритеты (то, что, по сути, образует ранговые коэффициенты).
В ходе продвижения альтернативы в рассматриваемой ступени в рамках фазы подготовки и выбора проектов государственного решения ЛПР и аналитику необходимо прибегать к процедурам политического прогнозирования.
В реальной практике обсуждения вариантов государственных актов и поправок к ним постоянно возникают подобные проблемы выбора приоритетных критериев, в процесс е преодоления которых политикам и администраторам приходится вести торг и добиваться компромиссов, образовывать блоки и коалиции, а иногда идти даже на острые конфликты и открытую конфронтацию.
Также реальное поведение ГЛПР на этой фазе характеризуется использование простейших, не всегда адекватных ситуации методов прогнозирования. Так, наиболее популярным в органах власти является метод простой экстраполяции, предполагающий сохранение тенденций развития объекта прогнозирования в будущем. Применение методов прогнозных сценариев и прогнозного моделирования, адекватных ситуации высокого экономического, политического и социального динамизма, затруднено из-за недостаточности ресурсов и квалификации госслужащих, особенно в органах исполнительной власти на региональном уровне.
Третья субфаза процесса разработки альтернативных вариантов решения, функционально предназначена для их селекции, а в итоге ‑ для выбора оптимального или максимально удовлетворительного проекта.
На последней ступени аналитик заканчивает свою работу, обеспечивая ЛПР всей возможной информацией и оценочными результатами. При этом политик, делающий окончательный выбор и принимающий· на себя всю ответственность за это, может сам отбросить какие-то менее важные, на его взгляд, критерии, чего не может сделать эксперт, и тем самым отфильтровать искомое и оптимальное, со своей точки зрения, решение. Другое дело, что аналитики, эксперты и советники должны провести всю подготовительную работу, чтобы максимально сузить диапазон эффективных альтернатив, создав почву для итогового выбора, который делают публичные политики и высшие администраторы, когда официально утверждают и тем самым формально легитимизируют окончательную версию государственного акта. Выбор альтернативы государственного решения совпадает по времени или проходят параллельно с процессами согласования и утверждения, которые будут рассмотрены в следующем параграфе.
Таким образом, психология исследует эффекты, ловушки и эвристики, деформирующие рациональный выбор. Политология анализирует три субфазы: генерализации (или подготовки) альтернатив, оценки альтернатив и их выбора. Субъектами деятельности этих этапах являются смешанные рабочие группы, состоящие из депутатов, чиновников, представителей бизнеса, общественно-политических организаций.
!Задание 1. Сравните стадии оценки альтернатив в рамках дескриптивного и нормативного подходов.
Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 924; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!