ПРОБЛЕМИ ТА НАПРЯМКИ УДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМА РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ
Зарубіжний досвід системи органів управління охороною навколишнього природнього середовища
Одним з основних базових принципів, на яких ґрунтується європейська система екологічного управління, є передача повноважень охорони навколишнього природного середовища на регіональний і місцевий рівні. Нині в Україні домінує система державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, повноваження і функції якої визначені Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища». Держава фактично «монополізувала» екологічну відповідальність, що призвело до зменшення зобов’язань природокористувачів - суб’єктів господарювання і власників землі, основних фондів. Цей визначальний чинник стримує процес формування національної системи екологічного управління на європейських засадах [28, c. 34].
Системи органів державного управління охороною навколишнього середовища в більшості країн ЄС мають, як правило, таку ієрархічну структуру: центральні (федеральні), регіональні та місцеві органи, між якими виконавча компетенція розподілена по вертикальним (взаємозв’язок) та горизонтальним (координація) рівням. Особливості таких систем управління визначаються багатьма факторами. Так, вертикальні зв’язки між органами виконавчої влади центрального, регіонального та місцевого рівнів можуть мати складну юридичну й організаційну структуру, обумовлену або федеральним устроєм (Німеччина), або складним економіко-географічним районуванням при унітарному устрої (Франція). Також на особливості таких систем впливають обсяги компетенції органів управління, рівень значення екологічних проблем, у тому числі з урахуванням економічного й соціального чинника, для кожної країни. З огляду на це державне управління охороною навколишнього середовища може поєднувати як централізацію в проведенні національної політики, так і децентралізацію у виконанні рішень, ураховуючи при цьому місцеві особливості. Таким чином, у різних країнах обсяг природоохоронних функцій на всіх рівнях виконавчої влади різниться.
|
|
|
Зазначимо, що більшість повноважень у вирішенні питань у сфері охорони навколишнього середовища в країнах ЄС передано на регіональний та місцевий рівні, де органи управління наділенівідносною самостійністю у виконанні визначених функцій, мають адміністративну та фінансову автономію і безпосередньо вирішують конкретні завдання. У той самий час основу системи управління на центральному рівні становить міністерська структура. Незважаючи на різноманітну сферу діяльності міністерств, можна виділити такі основні їх функції: управління, координація та контроль.
|
|
|
Наприклад, структура управління охороною навколишнього середовища в Німеччині має декілька рівнів: федеральний, земельний та місцевий. Так, на федеральному рівні питаннями охорони довкілля займається міністерство з охорони навколишнього середовища, захисту природи, будівництва і ядерної безпеки, головна функція якого - координація діяльності установ нижчого підпорядкування [24, c. 770].
Міністерство наділене переважно управлінськими функціями (планування й управління в галузі екологічної політики, підготовка законів і норм з управління) і не має виконавчих функцій у тому розумінні, що не відповідає за безпосереднє виконання екологічного законодавства.
Для вирішення поставлених завдань міністерство використовує різні інструменти. Одним з основних завдань є підготовка законодавства з метою формування нормативно-правової бази у сфері охорони навколишнього середовища. Це включає в себе підготовку нормативних актів, а також упровадження в національне законодавство директив ЄС. Законопроекти подаються до федерального уряду, а потім до Бундестагу (Бундесрату) для прийняття рішення. Міністерство також відповідає за розробку та прийняття підзаконних актів, які визначають механізм подальшої реалізації закону. Крім того, пріоритетним напрямом міністерства є фінансування наукових досліджень і розробок, підтримка виведення на ринок інноваційних технологій (наприклад, за рахунок податків і зборів від торгівлі квотами на викиди), національне та міжнародне співробітництво, а також забезпечення широкої участі громадськості у прийнятті рішень.
|
|
|
Також на федеральному рівні як орган управління діє постійна конференція з питань навколишнього середовища компетентних міністрів федерального та земельного рівнів, що забезпечує: координацію політики у сфері охорони навколишнього середовища; прийняття рамкового законодавства, яке встановлює базові принципи та загальні правила й потребує обов’язкового прийняття відповідного законодавства на рівні земель; надання відповідних рекомендацій та ін. Слід зазначити, що федерація виконує функцію законодавчого органу лише у випадку виникнення необхідності у федеральному регулюванні, коли питання не може бути врегульовано законодавством окремих земель або регулювання питання законодавством окремої землі може порушити інтереси іншої. Таким чином, у питаннях охорони природи федерація бере участь у вирішенні завдань земель, причому, якщо переваги у сфері законодавства на боці федерації, тягар виконання законів покладається на землі.
|
|
|
Міністерство в особі його міністра входить до складу Ради з навколишнього середовища, що діє в рамках Ради ЄС, і разом з іншими представниками держав-членів забезпечує прийняття рішень, спрямованих на досягнення цілей політики ЄС у сфері охорони навколишнього середовища. Так, міністерству підпорядковані:
- федеральна екологічна служба (виконує функцію підтримки роботи міністерства науковою експертизою, збирає, обробляє та підготовлює екологічні дані, а також розглядає питання екологічної освіти);
- федеральна служба захисту природи (здійснює охорону природи і ландшафтів);
- федеральна служба захисту від радіаційного впливу (виконує управлінські функції в галузі використання атомної енергії, а також відповідає за державне зберігання ядерних матеріалів і радіоактивних речовин) [23, c. 38].
Федеральні відомства мають право видавати основоположні приписи з питань мисливства, охорони природи й підтримки ландшафтів, відведення земель, організації територій і водопостачання тощо. Ці організації проводять значну частину досліджень у сфері охорони навколишнього середовища. Проте найбільш важливі рішення приймаються, як правило, після обговорення на наукових радах, до складу яких входять представники вищезазначеного міністерства, а також представники служб та відомств.
Наступний рівень - це рівень земель та місцевий. На природоохоронні органи земель і місцеву адміністрацію покладені функції проведення конкретних заходів з охорони навколишнього середовища. На рівні земель діє триступенева система управління, до якої входять організації вищої, середньої і нижчої ланок.
Вищі ланки цієї системи - міністерства з охорони навколишнього середовища земель. Деякі питання, пов’язані з охороною природи, вирішуються іншими інституціями, зокрема міністерствами сільського господарства та внутрішніх справ. Природоохоронні підрозділи земельних міністерств мають значні повноваження: вони
можуть готувати місцеві закони в галузі охорони навколишнього середовища, розробляти земельні природоохоронні програми й нормативи, керують моніторингом забруднення навколишнього середовища, відповідають за екологічну експертизу господарських проектів. Крім того, на рівні земель забезпечується реалізація федерального законодавства з обов’язковим правовим контролем з боку федерації та одночасно з урахуванням широкої автономії земель.
Основним законом Федеративної Республіки Німеччини (ст. 74) визначено конкуруючу законодавчу компетенцію у сфері охорони навколишнього середовища (коли земельний округ може приймати відповідні законодавчі акти лише тоді й остільки, коли й оскільки федерація не користується своєю законодавчою компетенцією). Зокрема, це поширюється на передачу землі, природних ресурсів у громадську власність чи інші форми суспільного господарства; на сприяння виробництву в сільському та лісовому господарстві, рибальство у відкритому морі та прибережних водах, а також охорону узбережжя; прибирання відходів, охорону повітряного басейну від забруднення й боротьбу з шумом [24, c. 276].
На місцевому рівні (середня та нижня ланки) відбувається реалізація завдань з управління охороною навколишнього середовища, проте тут існують відмінності, оскільки місцеві органи влади утворюються владою відповідної землі за окремим законом. Так, природоохоронні підрозділи є в структурі магістратів, об’єднані, як правило, з органами регулювання руху. У ряді земель питання охорони навколишнього середовища безпосередньо належать до компетенції земельних і міських рад. На найнижчому рівні територіального управління природоохоронні проблеми вирішуються органами управління сільських округів і громад. Загалом функції охорони природи передані поліцейським органам (охорона лісів, полів, диких тварин, здійснення санітарного й промислового контролю тощо).
На більшості великих підприємств Німеччини є спеціальні уповноважені з нагляду за природоохоронною діяльністю, які не залежать від адміністрації підприємств. Це служба інженерів- консультантів з питань охорони природного середовища.
З огляду на це можна зробити висновок, що система органів управління охороною навколишнього середовища в Німеччині має децентралізований характер, здатна охопити всі рівні територіального управління, відносно незалежна й тому в даних аспектах може слугувати позитивним прикладом реформування державного управління охороною навколишнього середовища в Україні, зокрема під час перерозподілу повноважень між державним та регіональним рівнем, а також під час розширення повноважень місцевих органів влади.
Права й обов’язки у сфері охорони навколишнього середовища у Франції закріплені на конституційному рівні. На формування структури державних органів з охорони навколишнього середовища впливає той факт, що до системи управління в цій сфері, крім профільного міністерства, залучено також широке коло інших міністерств, наділених відповідними повноваженнями, а це, з одного боку, може забезпечувати якісне управління, а з іншого - певним чином ускладнювати цей процес.
Головним органом управління на центральному рівні є міністерство екології, сталого розвитку та енергетики, до основних функцій якого належить: підготовка проектів нормативних актів у сфері сталого розвитку, охорони навколишнього середовища та промислової безпеки; розробка та реалізація політики щодо скорочення споживання енергії, ядерної безпеки, використання відновлюваних джерел енергії (спільно з міністерством економіки та фінансів); забезпечення участі в роботі міжнародних нарад, присвячених цим питанням; координація діяльності інших міністерств у цій галузі (як уже зазначалось, інші міністерства Франції, у межах своєї компетенції, уповноважені реалізовувати екологічну політику) [28, c. 37].
Слід звернути увагу, що одним із головних напрямів діяльності міністерства під час забезпечення зростання для сталого майбутнього є запровадження нових режимів виробництва і споживання, заснованих на ощадливому використанні природних ресурсів та мінімізації негативного впливу на навколишнє середовище. У свою чергу, реалізація поставленої мети потребує мобілізації всіх учасників процесу на всіх рівнях, адаптації режимів управління, а також прийняття відповідних державних рішень. Міністерство в особі його міністра, як і в Німеччині, входить також до складу Ради з навколишнього середовища, що діє в рамках Ради ЄС, і наділене відповідними повноваженнями, про що йшлося вище. На центральному рівні до складу міністерства входять:
Генеральна Рада з навколишнього середовища і сталого розвитку (виконує функції спостереження та контролю за діяльністю органів управління у сфері охорони навколишнього середовища);
Генеральна комісія зі сталого розвитку (сприяє реалізації державних стратегій зі сталого розвитку на основі залучення всіх соціально-економічних суб’єктів);
Генеральний директорат з питань енергетики та клімату (відповідає за визначення і реалізацію державної енергетичної політики та політики в боротьбі зі зміною клімату);
Генеральний директорат з питань інфраструктури, транспорту та морських справ (визначає транспортну політику та сприяє її реалізації);
Генеральний директорат з питань планування, житлового будівництва та природи (розробляє, погоджує й оцінює політику планування, житлового будівництва; відповідає за ландшафт, біорізноманіття та управління водними ресурсами, забезпечує захист природної спадщини);
Генеральний директорат з питань запобігання ризиків (розробляє й реалізує політику щодо стану, оцінки, зменшення та запобігання ризиків забруднення навколишнього середовища від техногенного та природного впливу);
Департамент морського рибного господарства та аквакультури (визначає політику збереження рибних ресурсів, виконує функції управління й контролю за морським рибним господарством з метою обмеження негативного впливу на навколишнє середовище);
Генеральний секретаріат з питань моря (міжвідомча структура, що забезпечує узгодженість рішень уряду з реалізації політики у відповідній сфері, де до управління залучено п’ятнадцять міністерств) [23, c. 39].
Міністерство також координує діяльність державних установ, як-от: Агентства з питань морських охоронюваних територій, Агентства з навколишнього середовища та управління енергетикою, Національного агентства з безпеки здоров’я, продовольства та охорони навколишнього середовища, Національного агентства поводження з радіоактивними відходами, Бюро гірничо-геологічних досліджень, Комісаріату з атомної енергії, Французького інституту нафти, Національного офісу лісового господарства, Агентства з питань води та ін. (загалом їх більше ніж сімдесят). Доповнює структуру міністерства мережа науково-технічних закладів.
Зараз водне господарство Франції перебуває у віданні міністерства екології, сталого розвитку та енергетики, проте довгий час управління водними ресурсами було в компетенції різних відомств. Ухвалений у 1964 р. закон про воду створив більш гнучку систему управління, засновану на залученні всіх учасників водогосподарського комплексу до розробки та реалізації політики у сфері водного господарства.
Управління всіма сільськогосподарськими та лісовими землями здійснює міністерство сільського господарства, харчової промисловості та лісництва Франції. Міністр готує і проводить політику уряду в галузі сільського господарства, лісів і деревини. Відповідно до закону про сільськогосподарську орієнтацію 1980 р. міністр має право час від часу інспектувати підприємства цієї галузі.
При виявленні фактів неправильного використання землі та ведення господарства може встановити нагляд над господарством, а в деяких випадках припинити оренду, замінити орендаря іншою особою, передавши йому право оренди тощо.
Державне управління лісами організовує Національна служба лісів, що перебуває у віданні міністерства сільського господарства, харчової промисловості та лісництва. Міністр визначає методи контролю за діяльністю в лісах, встановлює основні обов’язки зазначеної служби щодо лісоволодінь. Будь-які зміни в методах експлуатації та порядку управління або здійсненні екологічного контролю відбуваються лише за наявності спеціального дозволу міністра, прийнятого за поданням служби на основі клопотання представника комуни, департаменту або юридичної особи.
Охорону й управління рибними ресурсами здійснює Вища рада з рибальства. Активну участь у галузі охорони природи беруть Французька федерація товариства охорони природи та Ліга охорони природи. Функції забезпечення екологічної безпеки у Франції виконує жандармерія.
Особливістю державної системи управління Франції є досить звужені повноваження на міністерському рівні, адже міністр має право лише виступати з політичними ініціативами, проте остаточні рішення щодо них приймає особисто президент або прем’єр- міністр. Така діюча система перетворила міністерства на адміністративні інституції [32, c. 93].
Практична реалізація екологічної політики у Франції проводиться на регіональному рівні, що значно підвищує її ефективність. Територіальні служби в галузі управління та охорони навколишнього середовища входять до структури міністерства та, у свою чергу, поділяються на регіональний, міжрегіональний (міжвідомчий) і департаментський рівні. Міністерство має в регіонах і департаментах уповноважених, які виконують функції загального контролю в галузі охорони навколишнього середовища, раціонального природокористування та забезпечення екологічної безпеки в межах даної території. У регіонах створені регіональні управління охорони навколишнього середовища, планування та житлового будівництва. Крім того, екологічними повноваженнями щодо здійснення контролю в певній адміністративно-територіальній одиниці наділяються місцеві органи державного управління, префекти, мери комун. Саме через останніх центральна влада на місцях має достатньо сильні позиції.
Ураховуючи вищенаведене, необхідно сказати, що система управління охороною навколишнього середовища у Франції має досить складну ієрархію, адже до її структури входить величезна кількість інституцій. Проте саме завдяки цій особливості гнучка система здатна охопити всі елементи та всі суб’єкти на всіх рівнях і таким чином забезпечити якісне управління. З огляду на це та враховуючи недосконалість національної системи управління, що спричинило погіршення стану навколишнього середовища в Україні, французький досвід управління є особливо цікавим для вироблення напрямів реформування державного управління охороною навколишнього середовища в Україні.
Порівнюючи системи органів державного управління охороною навколишнього середовища в Німеччині та Франції, зазначимо, що природоохоронні органи земель у Німеччині наділені досить широкими повноваженнями у сфері управління та контролю за станом навколишнього середовища, тобто велику частину відповідальності покладено саме на місцеві органи влади. Водночас у Франції, яка останнім часом досить багато робить у напрямі децентралізації влади, ще достатньо сильним залишається центральний рівень.
Отже, під час проведення реформування державного управління охороною навколишнього середовища в Україні з метою поступового запровадження принципу децентралізації влади, а також ураховуючи схожість у державному устрої, найбільш цікавим має бути досвід Франції.
Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 576; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!