МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ВЕДЕНИЯ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА
Тема Системы управления лесным хозяйством.
1. Понятие, элементы и классификация систем по формам управления лесным хозяйством.
2. Управление лесами и ведение лесного хозяйства в условиях централизованно планируемой экономики
3. Управление государственными лесами и ведение лесного хозяйства в условиях рыночной экономики
4. Управление лесами и ведение лесного хозяйства в условиях частного лесовладения
5. Управление лесами и ведение лесного хозяйства России в современных условиях
Понятие, элементы и классификация систем по формам управления лесным хозяйством.
Совокупность условий и форм реализации функций государственного управления лесами называется системой управления лесным хозяйством.
Условия реализации функций государственного управления определяются:
А) политической и социальной системами, формами и правами собственности на природные ресурсы;
Б) отношением государства и общества к охране окружающей среды и экологическим проблемам;
В) ролью лесных ресурсов в экономике страны;
Г) состоянием экономики в целом и бюджетной системы в частности.
Формы реализации функций представляют собой их конкретные проявления в виде правовых, нормативных и распорядительных актов.
Элементы системы управления и их классификация представлены на рисунке
Элементы систем Виды систем
|
|
|
 |
 | |||
 | |||
 | ||||||
 | ||||||
 | ||||||
 | ||||||
Рисунок Элементы и виды систем
2. Управление лесами и ведение лесного хозяйства в условиях централизованно планируемой экономики
Элемент. Собственность на леса.
В бывшем Союзе Советских Социалистических Республик (СССР) все природные ресурсы и продукция, получаемая при их использовании, находились в монопольной государственной собственности. Формальным исключением из этого правила являлись колхозно-совхозные леса, управляемые на правах коллективной собственности. Эта собственность мало чем отличалась от государственной собственности. Ведение лесного хозяйства в колхозно-совхозных лесах осуществлялось на тех же принципах, что и в государственном лесном фонде.
|
|
|
Элемент. Субъекты лесных отношений и структуры управления лесным хозяйством.
Все структурные преобразования в период с 1917 по 1992 годы основывались на догмах марксистско-ленинской экономической теории.
Краткая история формирования структур лесоуправления следующая:
После революции 1917 года все леса были национализированы. 5 апреля 1918 года была провозглашена государственная собственность на лес., которая предопределила принцип централизованного управления лесами. 28 мая 1918 года был принят Декрет о лесах. В стране был создан Народный комиссариат земледелия РСФСР (Наркомзем РСФСР). Лесной департамент упразднили и создали Центральное управление лесами (ЦУЛ), которое вошло в структуру Наркомзема. ЦУЛ состояло из 4 отделов: лесоустроительный, лесокультурный, лесоэксплуатационный и общий. Основными задачами этих отделов были: организация лесного хозяйства на территории РСФСР, проведение лесоустройства, организация лесовосстановления, охраны лесов и лесной мелиорации, руководство местных органов управления лесным хозяйством, организация лесоэксплуатации и др. На основании специального Положения при ЦУЛ был учрежден Лесной ученый комитет.
|
|
|
На местах в губерниях были созданы губернские земельные управления, а в них - лесные отделы. Техническая координация работ отдела шла через временную Коллегию лесного отдела, которая подчинялась исполкому Губсовдепа. Лесничества состояли из лесничих, их помощников и младшего лесотехнического персонала. Контроль за исполнением принятых решений осуществлялся через лесных ревизоров.
После революции 1917 года и гражданской войны лесистость Европейской части России снизилась с 49% в 1916 году до 23% в 1926 году. А вся система лесного хозяйства казалась безнадежно разрушенной. В начале 1919 года в связи с недостатком топлива были организованы уездные лесные комитеты (уездлескомы), подчиненные губернскому лесному комитету (гублескому) системы Главтопа ВСНХ. Уездлеском занимался лесозаготовками. Обязанности председателя уездлескома были возложены на лесничего.
|
|
|
Это законодательство и структура управления лесами просуществовали до конца 20-х годов. Основные изменения произошли в декабре 1929 года. На Экономическом совещании РСФСР было принято Положение о советских лесных хозяйствах – лесхозах и леспромхозах. 25 февраля 1930 года Наркомзем был вынужден передать все права и обязанности связанные с лесом центральному органу власти ВСХН. Передаче подлежал весь аппарат управления лесами в центре и на местах, лесной фонд со всей заготовленной лесопродукцией, наличными средствами, инвентарем и т.д., а также научно-исследовательскими институтами лесного хозяйства и опытными лесничествами. Для руководства лесной промышленностью и лесным хозяйством 3 сентября 1930 года было создано Всесоюзное объединение «Союзлеспром». Проводниками жесткой централизованной политики стали государственные предприятия – лесхозы. Они были лишены права принятия собственных решений. Таким образом, в конце 20-х начале 30-х годов прошлого столетия местная форма лесоуправления, представленная лесничествами, была заменена лесхозами. В их деятельности было совмещено управление лесами и хозяйственная деятельность, включая эксплуатацию. Лесхозы 30-х годов были наделены в основном контрольными функциями. Они не имели развитой материально-технической базы и достаточных финансовых средств для выполнения лесохозяйственных работ.
Таким образом, в 1929 году произошло слияние лесной промышленности с лесным хозяйством. Затраты на лесное хозяйство покрывались за счет реализуемой древесной продукции. В 1930 было признано целесообразным освободить основных лесозаготовителей от оплаты леса на корню и сохранить эту оплату только для местного населения и колхозов. Сложившаяся практика бесплатного пользования лесными ресурсами не отвечала целям рационального ведения. Законы развития экономики и интересы лесного хозяйства требовали восстановления платного отпуска древесины на корню. Это было очередной жертвой лесного хозяйства принесенной им в целях удешевления продукции лесной промышленности, используемой для индустриализации народного хозяйства и получения валютной выручки от экспорта лесоматериалов. В 30-х годах был отброшен принцип постоянства пользования лесом, ныне законодательно закрепленный в качестве требования непрерывного и неистощительного лесопользования. В первые годы после Великой Отечественной войны сохранился статус лесхозов как контрольных организаций. Лесопользование было подчинено не лесоводственным требованиям, а исключительно задачам обеспечения разрушенного народного хозяйства древесиной и продуктами переработки с минимальными затратами. Этого требовали законы социалистической экономики. Интенсивные рубки велись в районах с хорошо развитой инфраструктурой.
С января 1932 года Главлеспром ВСХН прекратил все лесные операции на территории лесопромышленной зоны и передал лесозаготовительную, деревообрабатывающую, лесохимическую промышленность и лесное хозяйство вновь созданному наркомату лесной промышленности СССР.
В 1932 г. организован Народный комиссариат лесной промышленности СССР (вместо Главлеспрома), в котором руководство лесным хозяйством в лесопромышленной зоне и частично в лесокультурной возложено на Главное лесное управление (Главлесупр). Охрана лесов промышленного значения, а также лесовосстановление, лесоразведение возложены на наркоматы, эксплуатирующие эти леса (Наркомлес, Наркомтяжпром, Наркомат путей сообщения). Такое неразумное расчленение лесов современные исследователи оценивают следующим образом: «Передача функций руководства… различным ведомственным структурам… приводила к хищническому истреблению лесов, большим экономическим и экологическим потерям» [124]. «Плохо выполняли лесокультурные работы хозяйства системы Наркомлеса и НКПС» [151, с. 31].
Постановлением СНК СССР от 22 ноября 1934 г. «Об охране лесов лесокультурного значения» в целях сохранения государственных лесов и лесов местного значения (колхозов и др.) в лесокультурной зоне лесное хозяйство полностью возвращено Наркомзему, а охрана лесов вместе с лесной стражей осталась за Наркоматом внутренних дел [179].
В 1936 г. с выделением водоохранной зоны (в основном на месте лесокультурной зоны от Псковской обл. и до Казахстана (в бассейнах Волги, Днепра, Дона, Урала и в верхнем течении Западной Двины) лесохозяйственные предприятия Наркомзема передаются образованному при Совнаркоме СССР Главному управлению лесоохраны и лесонасаждений (Главлесоохрана СССР), а лесозаготовительные предприятия – Наркомлесу.
Главлесоохрана под руководством известного лесоустроителя Г.П. Мотовилова и главного лесничего А.А. Тюрина имела высокий лесохозяйственный авторитет, хотя лесхозам (их было 698) приходилось вести главные рубки за пределами 3–20-километровых полос вдоль рек и выполнять военные заказы: изготавливать тару для боеприпасов, лыжи, сани, повозки, черенки саперных лопат, деготь, смолу, стерильный сфагнум, лекарственное сырье. Но в ведомстве Главлесоохраны было менее 10% площади государственных лесов. На остальной площади действия многих лесозаготовителей истощали леса.
Поэтому первый и последний раз на базе Главлесоохраны создается в 1947 г. союзно-республиканское Министерство лесного хозяйства СССР во главе с министром, равнозначным с другими в Совете Министров страны, как и положено в лесном государстве. Лесная промышленность была освобождена от проведения лесохозяйственных работ и приобрела контролера в лице Министерства лесного хозяйства СССР за размером главных рубок.
Появление союзного министерства, образно говоря, одного хозяина Русского леса, было обусловлено неурожаем 1946 г. и голодом 1947 г. Для повышения урожая потребовалось создание новых полезащитных полос и других мелиоративных мероприятий особым Планом полезащитных лесонасаждений 1948 года. Для реализации постановления была создана сеть лесозащитных (лесомелиоративных) станций. Коротко его называли сталинским планом преобразования природы.
В 1949 году вновь вводится взимание попенной платы, производственная база лесхозов укрепляется.
После смерти И.В. Сталина в марте 1953 г. Минлесхоз СССР был упразднен. Вся система лесного хозяйства передана в ведение Министерства сельского хозяйства, где для этой цели было организовано Главное управление лесного хозяйства и полезащитного лесоразведения.
Для сельского хозяйства, которое тогда само находилось в бедном состоянии, выполнение функций управления лесным хозяйством страны явилось тяжкой ношей. Были упразднены даже лесозащитные станции и отменено планирование защитного лесоразведения. Уход за посадками был приостановлен, и 2/3 защитных молодых насаждений погибли. Только пыльные бури 1967 г. побудили к увеличению объемов лесозащитных культур.
В 1957 году на базе создания совнархозов лесхозам был нанесен удар по самостоятельности лесного хозяйства как отрасли. На всей территории бывшего СССР произошло объединение лесхозов с лесопромышленными предприятиями. Появились леспромхозы и лесокомбинаты. Управление лесным хозяйством было передано из центра в экономические районы – совнархозы. Общенациональная политика в области использования и воспроизводства лесных ресурсов была ликвидирована. Вся деятельность комплексных предприятий была направлена на комплексное использование лесных ресурсов без учета их воспроизводства. Комплексные лесные предприятия на своей базе развивают деревообработку (лесопиление, выпуск тары, домостроение и т.д.) Экономические показатели их деятельности становятся более высокими по сравнению со специализированными деревообрабатывающими предприятиями, за счет распоряжнения собственным лесным фондом.
В ноябре 1959 г. создано Главное управление лесного хозяйства и охраны леса при Совете Министров РСФСР (Главлесхоз РСФСР), предприятиям и организациям которого поручено вести и лесозаготовки в малолесной зоне. А в многолесных регионах леса были переданы в ведение совнархозов, ЛПХ которых поглотили лесхозы и занимались как лесозаготовками, так и лесным хозяйством. Функции лесопунктов стали выполнять лесничества. Лесохозяйственную деятельность их и ведение рубок контролировала Главная инспекция по лесному хозяйству Минсельхоза СССР, а в 1961–1962 гг. – Отдел лесного хозяйства Госплана СССР. Несмотря на это, перерубы расчетных лесосек достигли своего апогея за всю историю российского лесоводства.
Вместе с тем леспромхозы, имея более мощную базу, чем сельское хозяйство, создали базисные питомники, механизированные шишкосушилки, почвообрабатывающие орудия и др. Для экономии средств на лесовосстановление стали применять технологии лесосечных работ, позволяющие сохранять подрост. Но была нарушена психология лесовода как человека, созидающего лес. В обоих ведомствах он нес ответственность за объем вывозки и реализации древесины вместе с техноруками лесозаготовок. Поэтому в первую очередь вырубали ближайшие подросшие ценные леса.
Лесоводственная деятельность еще больше поблекла, когда в 1962 г. был создан Государственный комитет по лесной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей промышленности и лесному хозяйству при Госплане СССР (Гослескомитет). О неудовлетворительном состоянии лесного хозяйства, особенно в многолесной зоне, стали писать в правительство ученые, лесоводы и целые коллективы. И в 1965 г. Правительство России приняло решение о преобразовании Главлесхоза РСФСР в Министерство лесного хозяйства РСФСР с передачей в его ведение всех лесов России. Государственное управление лесным хозяйством всего СССР возглавлял Государственный комитент лесного хозяйства (1966–1988) Совета Министров СССР (Гослесхоз СССР), преобразованный затем (1988–1992 гг.) в Государственный комитет СССР по лесу (Госкомлес СССР).
Создаются комплексные лесные предприятия (лесокомбинаты) в многолесных районах в системах лесной промышленности (с передачей им лесного фонда). В малолесных районах мехлесхозы входили в Министерство лесного хозяйства РСФСР, которое являлось вторым по масштабам (после Минлесбумпрома) лесозаготовительным объединением. Лесхозы «вели лесозаготовки в порядке рубок главного пользования... Нередко планы лесозаготовок осуществлялись за счет нарушения правил проведения санитарных рубок и рубок ухода. Вместо выполнения своих прямых обязанностей по охране и воспроизводству лесов предприятия лесного хозяйства сосредотачивали усилия на лесозаготовках.
В 1965 году реорганизация управления народным хозяйством означала возврат к отраслевой системе ведения лесной промышленности и лесного хозяйства, а комплексные предприятия должны быть разделены на лесозаготовительные и лесохозяйственные. В малолесных районах такого разделения не произошло, а в многолесной зоне были выделены лесхозы без права осуществления главного пользования лесом.
Лесхозы, леспромхозы, лесокомбинаты стали основой управления лесным хозяйством по отраслевой системе. При этом отраслевая система состояла из следующих звеньев:
1. Государственный комитет СССР по лесу
2. Министерство лесного хозяйства РСФСР
3. Органы управления лесным хозяйством в автономных республиках, областях, краях (министерства и производственные объединения)
4. Лесхозы, леспромхозы, лесокомбинаты (на районном уровне)
В многолесной зоне лесозаготовительные предприятия находились в подчинении Минлеспрома СССР.
Последний, почти 30-летний период развития отрасли «лесное хозяйство» в системе централизованно планируемой экономики характеризовался:
1. Трансформацией комплексных лесохозяйственных предприятий в комплексные лесозаготовительные, где интересы промышленного производства были доминирующими;
2. Трансформацией лесхозов в многолесной зоне в комплексные лесохозяйственные предприятия, осуществляющие рубки по главному и промежуточному пользованию;
3. Непрерывающейся ведомственной борьбой между органами лесной промышленности и лесным хозяйством за право распоряжаться лесным фондом;
4. Истощением лесных ресурсов, в том числе высококачественных хвойных насаждений;
5. Экономически необоснованным перебазированием основных лесозаготовок в многолесные районы Севера, Сибири, Дальнего Востока. Лесохозяйственные работы там затруднены из-за климатических условий и слабо развитой инфраструктуры;
6. Остаточным финансирование лесохозяйственной деятельности из центральных бюджетов;
7. Низким уровнем механизации, энерго- и фондовооруженности лесохозяйственных работ.
Лесхозы, леспромхозы и лесокомбинаты выполняли 4 вида деятельности:
А) распоряжение лесным фондом;
Б) пользование лесными ресурсами;
В) воспроизводство, охрана и защита лесов;
Г) контроль за своей деятельностью и деятельностью лесозаготовителей.
Распоряжение лесным фондом осуществлялось на основе плановых заданий из центра. Лесхозы были исполнителями плановых заданий без права принятия собственных решений. Управление было жестко вертикальным. Управленческие функции в лесхозах осуществлялись через распоряжения и контроль. Однако, лесхозы занимались еще двумя видами деятельности: лесопромышленной и лесохозяйственной. Эти виды производственной деятельности находились в неравных экономических условиях. Даже в условиях неразвитых экономических отношений интерес работников к расширению лесопромышленной деятельности велик (премии, фонды экономического стимулирования). А экономия бюджетных средств, отпущенных на лесохозяйственные мероприятия приводила к снижению планирования этих средств.
Это позволило проводить реорганизацию управления лесным хозяйством на уровне республик, краев и областей. Появились производственные объединения с преобладанием специалистов лесопромышленного профиля.
В лесхозах были созданы условия для финансовых злоупотреблений через направление бюджетных средств на развитие лесопромышленной деятельности для достижения «близкого» эффекта. Система бухгалтерского учета была раздельная. Но это экономически несостоятельно и противоречит принципам реализации финансовых и экономических отношений.
Сомнительна и эффективность контроля:
Во-первых, в условиях государственной собственности на лесной фонд – действенность контроля «за собой» не могла быть обеспечена правовыми и экономическими методами, достигалась, как правило, через идеологические метода (партийные организации);
Во-вторых, неэффективность контроля заключается в том, что лесхоз контролирует деятельность лесозаготовителей по выплнению решений, принятых другими инстанциями.
Мировая практика показывает, что эффективность контроля достигается только в том случае, когда контролирующая сторона проверяет исполнение решений, принятых непосредственно ею самой. В противном случае контроль превращается в инспекционную деятельность, не приносящую эффекта.
Таким образом, лесхоз, будучи государственным предприятием, не был в состоянии эффективно выполнять управленческие функции, соединенные с производственной деятельности, в силу противоречивости интересов, отмеченных выше.
3. Элемент Отношения органов управления лесным хозяйством с лесопользователями
Между лесхозами и лесозаготовителями отсутствовали узаконенные экономические отношения. Лесосечный фонд распределялся между лесозаготовителями центральными планирующими органами. За крупными лесопромышленными предприятиями закреплялась постоянная лесосырьевая база. Роль лесхозов заключалась в выполнении чисто технических и учетных функций, а также к контролю за деятельностью лесозаготовителей и состоянием лесосечного фонда. Результаты были следующие: 1) перерубы расчетных лесосек; 2) оставление в лесу недорубов, заготовленной и невывезенной древесины; 3) уничтожение подроста и т.п.
4 элемент. Финансовая и экономическая системы.
Финансовая система сформировалась в 30-е годы прошлого столетия и была основана на сметно-бюджетном финансировании лесохозяйственной деятельности, директивном распределении бюджетных средств по территориям, лесхозам и лесничествам. Финансовое состояние органов управления лесным хозяйством не зависело от размера платежей за лесные ресурсы, поскольку платежи директивно изымались в бюджет.
В лесном хозяйстве соизмерить доходы и затраты было невозможно, так как отсутствовали методики определения эффективности проводимых мероприятий. Поэтому сметно-бюджетная система оказалась жизнеспособной. К фактором жизнеспособности относятся:
1. Распределительная система финансирования позволяет сохранять жесткую вертикальную систему управления. Нижестоящие структуры должны выполнять распоряжения вышестоящих органов. Когда нижестоящие структуры получат возможность зарабатывать собственные средства, тогда интерес к выполнению заданий вышестоящих органов пропадет или снизится.
2. Распределительная система финансирования снижает меру ответственности управленческих структур за результаты принятых решений, так как бюджетные деньги выдаются «авансом» вне зависимости от получаемых результатов. Особенно это характерно для лесовосстановления и лесовыращивания, так как технологический цикл длительный.
3. Распределительная система финансирования в лесном хозяйстве базировалась на постулатах марксистско-ленинской теории трудовой стоимости, отрицающей рентную основу экономических отношений в природно-ресурсных отраслях.
Таким образом, анализ управления лесами и ведения лесного хозяйства в условиях централизованно-планируемой экономики показал ее несоответствие принципам устойчивого управления природными ресурсами.
Чем полезен опыт Финляндии для развития лесного сектора России?
Подробности
Располагая лесной площадью 23 млн.га, Финляндия в 2011 году заготовила 54 млн.м3 круглых лесоматериалов, произвела 9,7 млн.м3 пиломатериалов, 1,04 млн.м3 клееной фанеры, 11,32 млн.т бумаги и картона. Около 20% производимой в стране энергии вырабатывается из биомассы, представленной низкосортной древесиной, отходами лесозаготовок и деревопереработки. Достижения Финляндии в лесном секторе признаны на мировом уровне. Во многом успехи страны в этой сфере предопределены системой экономических отношений, основанных на рыночных принципах и законах с учетом международного опыта.
Одной из основ системы использования и воспроизводства лесов в этой стране является раздельное исполнение государственных (административных) и хозяйственных (коммерческих) функций. Это разделение направлено на сокращение роли государства в лесном секторе через его постепенный уход от исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Другая ключевая особенность – многообразие форм собственности, создающее рыночную среду в сферах предложения и потребления лесных ресурсов. Наконец – еще один немаловажный момент – собственники леса в Финляндии несут финансовую ответственность за его состояние через механизм стоимостной оценки лесной земли. Как все это выглядит на практике и чем опыт скандинавской страны может быть полезен для России?
КТО УПРАВЛЯЕТ
У них
В Финляндии государственное управление лесами осуществляет Министерство сельского и лесного хозяйства через систему региональных и функциональных структур. Ответственности за управление частной лесной промышленностью оно не несет.
Интересы частного лесного бизнеса защищают негосударственные структуры – ассоциации и объединения лесопромышленных предприятий, сформированные на добровольной основе. У них отсутствуют полномочия по администрированию деятельности хозяйственных субъектов.
Инструментами управления частным бизнесом являются такие регуляторы, как налоги, банковские проценты и субсидии, условия предоставления последних регламентируются нормативными документами Европейского союза.
Осуществляемая в Финляндии в 2012-2013 гг. реформа системы государственного управления лесами с заменой 13 региональных центров одним имеет целью сократить численность работников в государственном секторе. При этом ряд государственных функций планируется передать на исполнение коммерческим структурам через механизм аутсорсинга.
А что у нас?
В России процесс разделения государственных и хозяйственных функций в лесном секторе прошел в два этапа и не достиг поставленных целей.
На первом этапе в 1993 году «Основы лесного законодательства» реформировали лесхозы. Последние из государственных предприятий превратились в государственные учреждения. Лесопромышленное производство (рубки по главному пользованию и деревообработка) стали рыночными. Однако за последующие 13 лет лесхозы, осуществлявшие одновременно государственное управление (включая лесную охрану и надзор) и лесохозяйственное производство, трансформировались обратно в комплексные хозяйства. Финансово мотивированная хозяйственная деятельность «подавляла» государственное управление, снижая его эффективность и создавая условия для нелегальной и коррупционной деятельности.
Второй этап связан с введением в действие нового Лесного кодекса, когда лесхозам было предписано «преобразование в соответствии с гражданским законодательством».
К сожалению, результаты этого «преобразования» оказались различными в разных субъектах РФ. Все созданные лесничества в статусе казенных учреждений или территориальных органов органов государственной власти в сфере лесных отношений стали свободными от выполнения хозяйственных функций. Однако на уровне региональных органов власти возобладали тенденции соединять функции государственного управления лесами с ведением лесного хозяйства и даже с управлением частной лесной промышленностью.
В одних случаях региональному органу исполнительной власти сейчас административно подчинены не только лесничества, выполняющие государственные функции и предоставляющие государственные услуги, но и государственные коммерческие структуры (унитарные предприятия, автономные учреждения), ведущие лесное хозяйство на землях лесного фонда, не переданных в аренду.
Согласитесь, закономерно поставить вопрос о целесообразности осуществленного в 2007 г. реформирования лесхозов, если на региональном уровне государственные и хозяйственные функции продолжают администрироваться единым руководством, принимающим решения под «давлением» краткосрочных экономических интересов.
В других случаях региональные органы госвласти одновременно управляют федеральным имуществом (лесным фондом) и частной лесной промышленностью. В таких случаях, на наш взгляд, затруднительно и даже невозможно создать конкурентную среду, равные возможности доступа к использованию лесов для бизнеса. Не говоря уже о том, что практически невозможно принудить бизнес своевременно и в полном объеме вносить в бюджеты арендную плату, вести лесное хозяйство на качественном уровне.
КАК ПИЛЯТ И ТОРГУЮТ
У них
Основой функционирования рыночной экономики в лесном секторе Финляндии является конкуренция на рынках производства и потребления лесной продукции. Она обусловлена многообразием форм собственности на лес и антимонопольными мерами, проводимыми государством.
Участниками рынка в качестве продавцов древесины на корню являются частные лесовладельцы (физические лица, семьи), частные компании, государственная компания «Метсахалитус», муниципалитеты, церковь.
Наибольший удельный вес в поставке древесины на рынок принадлежит частным лесовладельцам. Лесными участками на правах частной собственности в Финляндии владеют 838 тысяч человек. Каждый пятый гражданин страны старше 20 лет является частным владельцем леса.
В год в стране заключается от 80 до 120 тысяч сделок по продаже древесины. Одним из основных видов договоров является договор купли-продажи древесины на корню, при котором покупатель осуществляет заготовку и доставку древесины, включая ее обмер на лесосеке или в пункте потребления. Предметом сделки могут быть и круглые лесоматериалы, когда заготовку древесины ведет сам лесовладелец, он же складирует ее у дороги. При этом обмер круглых лесоматериалов может проводиться либо у дороги, либо в пункте потребления.
Лесовладелец может продать древесину самостоятельно, по прямому договору, либо по доверенности, через объединение или ассоциацию частных лесовладельцев. Некоторые владельцы леса предпочитают заключать долговременные соглашения с лесопромышленной компанией, в этом случае договора купли-продажи древесины заключаются на основе клиентского соглашения.
НИИ леса Финляндии осуществляет прогноз рынков древесины, представляя ежегодно осенью комплексный обзор «Конъюнктура в лесном секторе».
При Министерстве сельского и лесного хозяйства работает группа специалистов по рынкам древесины, которая оценивает влияние различных факторов на объемы спроса и предложения на рынках древесины.
Через налоговую систему государство оказывает влияние на предложение ресурсов древесины на лесных рынках.
Становление в Финляндии форм лесопользования на базе выборочных рубок во многом обязано той системе обложения налогами доходов частных лесовладельцев, которая длительное время до конца 90-х годов прошлого века была в стране. Суть данной системы в следующем.
Налогом облагался ожидаемый доход лесовладельца, который получался умножением годового нормативного прироста запаса древесины на лесном участке на действующие ставки попенной платы.
Налог взимался ежегодно с названной выше облагаемой базы в установленном законодательством проценте независимо от того, была ли заготовлена и продана древесина или нет.
Таким образом, если бы источником поступления доходов были только главные рубки, лесовладелец неизбежно испытывал бы финансовые трудности, платя ежегодно налоги. Перевод лесопользования на выборочные многоприемные рубки позволял лесовладельцу оптимизировать поступление доходов во времени, соответственно по-другому организуя ведение лесного хозяйства.
Через изменения в налоговой системе Финляндии за относительно короткое время удалось увеличить предложение ресурсов древесины на внутреннем рынке, когда резко сократился ее импорт из России из-за введения ею высоких экспортных пошлин.
В условиях конкурентной рыночной среды цена на древесину на корню (попенная плата) устанавливается спросом и предложением без какого-либо административного вмешательства государства.
Рыночный подход к установлению цен на древесину на корню позволяет удерживать их на высоком уровне. Вместе с тем создаются условия для эффективного ведения лесного хозяйства и развития комплексных безотходных технологий.
За последние 8 лет, начиная с 2004 года, цена хвойного пиловочника на корню выросла на 25-30% и составила в 2011 году соответственно 56,78 и 55,42 евро за кубометр для ели и сосны.
Березовый пиловочник на корню продается по цене около 42 евро за «куб».
На значительно низком уровне сформировались цены на балансовую древесину: 19 евро за кубометр для ели и около 15 евро для сосны и березы. При этом березовые балансы пользуются высоким спросом, который формируется благодаря развитой целлюлозно-бумажной промышленности.
Государственное администрирование в сфере ценообразования на древесину на корню и круглые лесоматериалы в Финляндии отсутствует. Основным инструментом для сближения экономических интересов производителей и покупателей древесины является переговорный процесс, в котором активное участие принимают ассоциации лесопромышленников и частных лесовладельцев.
А что у нас?
В России в условиях монополии федеральной собственности на земли лесного фонда предложение ресурсов древесины на лесных рынках формируют арендаторы лесных участков и хозяйствующие субъекты, получившие право на использование лесов на базе договоров купли-продажи лесных насаждений.
По состоянию на 2011 год в России действовало 10,4 тысячи договоров аренды лесных участков и 22,7 тысячи договоров купли-продажи лесных насаждений.
Для того чтобы доступ к использованию лесов проходил в конкурентной среде, Лесной кодекс ввел аукционные процедуры продажи права на заключение договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений в надежде на то, что аукционный отбор лесопользователей приведет к росту лесного дохода через повышение цены предмета аукциона.
Этим надеждам не суждено было сбыться, так как статьи Лесного кодекса, определяющие условия доступа юридических и физических лиц к использованию лесов, содержат коррупционные риски в виде преференций для отдельных категорий пользователей.
Например, часть 8 статьи 80 кодекса дает возможность заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене, если торги не состоялись из-за отсутствия других претендентов. В итоге именно по этой схеме заключается около 90% договоров – по начальной цене, которую определяют директивно установленные ставки платы за древесину, в обиходе называемые «минимальными».
Следствием отсутствия конкуренции на рынках предложения является низкий уровень платы за древесину на корню, которая в 2011 году составила 48,3 рубля за кубометр. При этом ставка платы постепенно снижается (в 2009 году составляла 52,6 руб.), что еще раз демонстрирует неэффективность действующего механизма, призванного обеспечить конкурентную рыночную среду.
Как уже отмечалось, государство оказывает сильное влияние на состояние лесных рынков, администрируя платежи за пользование лесными ресурсами через утверждение их «минимального» размера.
В отношениях между продавцами лесных ресурсов (органами государственной власти) и их покупателями (частным бизнесом) отсутствует переговорный процесс, являющийся основой рыночного ценообразования. Переговорный процесс заменен лоббистским давлением крупного лесного бизнеса, что позволяет в течение последних 5 лет удерживать «минимальные» ставки платы за древесину на корню на неизменном уровне. Объясняется это необходимостью поддерживать конкурентоспособность отечественной конечной продукции (пиломатериалы, фанера, бумага) на экспортных рынках.
В этом плане подход российского частного бизнеса к установлению цен на древесное сырье диаметрально противоположен тому, который имеет место в Финляндии. Вряд ли стоит напоминать, что финские лесопромышленные компании удерживают прочные позиции на экспортных рынках, и высокие цены на древесину на корню им в этом не помеха, так как технологии заготовки и переработки там – совсем другие.
КАК ОТВЕЧАЮТ
У них
Финляндия, будучи страной с высокоразвитой рыночной экономикой, реализует в хозяйственной практике положения теории факторов производства. Согласно этой теории земля по аналогии с капиталом и трудом участвует в создании стоимости производимой продукции.
Применительно к лесным ресурсам это означает подчинение всех проводимых мероприятий в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов конечной цели – увеличению дохода, снимаемого с гектара лесной земли, и соответственно росту стоимости самой земли. При этом речь идет не только о том доходе, который собственник получает в момент главной рубки, а о доходах и расходах за весь цикл воспроизводства лесов.
Лесной план каждого владельца леса независимо от вида собственности (частная, государственная, муниципальная) в обязательном порядке содержит только те мероприятия по лесовосстановлению, уходу за лесом, проведению других работ, которые экономически обоснованы и обеспечат собственнику увеличение стоимости лесной земли по аналогии с тем, как оценивается эффективность инвестиций в промышленном производстве.
НИИ леса Финляндии разработал методические рекомендации и соответствующее программное обеспечение, позволяющие устанавливать рентабельность ведения лесного хозяйства в различных регионах страны. Эти рекомендации позволяют государству целенаправленно оказывать финансовую поддержку частным лесовладельцам. В 2011 году объем бюджетных субсидий составил 63,3 млн. евро.
Основными объектами субсидирования являются рубки ухода в молодняках и деятельность лесовладельцев по использованию маломерной древесины и отходов в производстве биоэнергии.
Государственная компания «Метсахалитус», ведущая лесное хозяйство в государственных лесах, реализует в перспективном планировании те же подходы, что и частные лесовладельцы, ориентированные на рост чистой приведенной стоимости лесной земли.
При объеме заготовки древесины около 5 млн. кубометров в год компания за счет полученных доходов выполняет весь комплекс лесохозяйственных работ, строит лесные дороги и внесла в 2011 году в бюджет около 100 млн. евро полученного дохода.
А что у нас?
В Российской Федерации ответственность за состояние лесов, а, следовательно, за результаты ведения лесного хозяйства разделена между Федерацией – собственником земель лесного фонда, субъектами Российской Федерации, которым переданы основные полномочия в сфере лесных отношении, и частным бизнесом на территориях, где леса переданы в аренду. При этом речь идет только о разделении полномочий в сфере государственного и хозяйственного управления лесами без оценки экономических и финансовых результатов в плане ответственности названных субъектов лесных отношений.
Прежний Лесной кодекс в этом отношении занимал более определенную позицию, возложив бремя всех затрат на воспроизводство, охрану и защиту лесов на Российскую Федерацию. В настоящее время установить финансовую ответственность за состояние лесов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и арендаторов лесных участков практически не возможно.
Во-первых, такая ответственность не предусмотрена лесным законодательством. Во-вторых, для субъектов РФ срок ответственности не установлен, так как десятилетний период действия лесного плана нельзя рассматривать в качестве срока действия переданных полномочий. В-третьих, максимальный срок действия договоров аренды лесных участков 49 лет является недостаточным для оценки результатов большинства лесохозяйственных мероприятий в условиях многих неопределенностей и рисков.
Сказанное выше делает неразрешимой задачу определения рентабельности ведения лесного хозяйства на отраслевом и региональном уровнях.
На федеральном уровне сравнение полученного лесного дохода в виде арендной платы и платы по договорам купли-продажи лесных насаждений с затратами на ведение лесного хозяйства лишено смысла. Вот почему. Доход образуется в основном в многолесных районах при рубках спелых, перестойных лесных насаждений. При этом средства на ведение лесного хозяйства направляются в малолесные районы и расходуются на проведение мероприятий, отличных от тех, которые необходимы для восстановления вырубленных лесов в многолесной зоне.
Таким образом перераспределение финансовых средств через бюджетную систему не гарантирует субъекту РФ, расположенному в многолесной зоне и получившему высокий доход от продажи древесины на корню, что он получит в виде субвенций достаточно средств для устойчивого управления лесами. Как в такой ситуации субъект может признать ответственность за состояние лесов?
Аналогично выглядит ситуация и с перераспределением финансовых средств между административными районами внутри субъекта Российской Федерации. При отсутствии в лесном хозяйстве признанных на законодательном уровне продукции и услуг не представляется возможным также определить эффективность текущей лесохозяйственной деятельности, осуществляемой за счет бюджетных средств на землях лесного фонда, не переданных в аренду.
Обязательным условием для определения эффективности или рентабельности любой хозяйственной деятельности является сравнение затрат и результатов, «привязанных» к одному лесному объекту, где получаются доходы и осуществляются затраты.
Нельзя, например, сравнивать эффективность затрат, осуществленных при ведении лесного хозяйства в Ростовской области, с доходом от использования лесов в Республике Коми.
Из приведенного выше сравнения экономических отношений в лесном секторе Российской Федерации и Финляндии очевидным является следующий вывод.
Для того чтобы лесной сектор России получил экономическую основу для динамичного инновационного развития, первоочередной задачей лесной политики и лесного законодательства должно стать проведение целенаправленных реформ, призванных заменить существующую «переходную» модель экономических отношений на рыночную.
Ориентирами на данном направлении и должны стать достигнутые Финляндией высокие результаты в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
Для того чтобы реформы имели успех, они должны осуществляться при наличии у руководства страны политической воли сделать лесное хозяйство, лесную промышленность высокодоходным сектором экономики, который в отличие от нефтегазового комплекса базируется на использовании воспроизводимых ресурсов, имеющих не только экономическую, но и высокую социальную и экологическую ценность.
Анатолий ПЕТРОВ,
профессор, доктор экономических наук
(Российские лесные вести, 25.01.2013)
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ВЕДЕНИЯ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА
В статье обобщены теоретические положения формирования экономического механизма аренды лесных участков в соответствии с принципами устойчивого управления лесами. Проанализированы теоретические подходы, согласно которым одни ученые считали, что лесное хозяйство не дает законченной продукции, а является частью процесса «лесовыращивание – лесозаготовки», другие –считали, что процесс лесовыращивания завершается получением продукции. С введением в действие Лесного кодекса РФ в редакции 2006 года произошли существенные изменения в организационно-экономическом механизме управления лесами. При сохранении федеральной собственности на леса хозяйственные функции по воспроизводству лесов, ответственность за ведение лесного хозяйства на арендованных лесных участках возложены на коммерческие организации. Развиты методические подходы к формированию экономического механизма аренды в условиях разделения управленческих и хозяйственных функций. Предложена методика планирования затрат арендатора на ведение лесного хозяйства на основе ресурсного метода, которая апробирована на проектных моделях для конкретного лесного участка.
Ключевые слова: лесное хозяйство, планирование, проект освоения лесов, экономических механизм, арендатор.
Введение
Особенностями формирования экономического механизма ведения лесного хозяйства является специфика лесного фонда как воспроизводимого природного объекта, средства производства в лесном хозяйстве, недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав. В соответствии с лесным законодательством установлены принципы (требования) устойчивого управления лесами. Экономический механизм формируется под влиянием экономической политики государства. Лесная политика является частью государственной политики и направлена на обеспечение устойчивого управления всеми лесами страны и выражает баланс отношений к лесам всех заинтересованных сторон. Она призвана объединять и реализовывать общественные интересы в целях достижения экономически эффективного, экологически ориентированного и социально ответственного использования лесных ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений жителей России.
Цель исследования заключается в развитии методики формирования экономического механизма аренды лесных участков в условиях разделения управленческих и хозяйственных функций и разработка практических рекомендаций по его внедрению.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 678; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!