Глава 7. Справедливость для всех? Как неравенство разрушает верховенство закона
Каждое утро студенты по всей Америке клянутся в своей преданности флагу Соединенных Штатов и «республике, которую они представляют, одной нации под Богом, со свободой и справедливостью для всех». Это подразумеваемое обещание – свободы и справедливости для всех – улавливает одну из основных ценностей, которые помогают определить американское чувство идентичности. В нашем лучшем проявлении мы – страна, где правит верховенство закона, где человек невиновен, пока не доказано обратное, и где все люди равны перед законом. Эти ценности также центральны для нашего понимания места Америки в мире. Мы отстаивали их в других странах. Но то, что утверждается в клятве, редко выполняется. Не говоря уже о затрагивании более широкого вопроса: выполняет ли Америка свои обещания на самом деле.
Эта глава исследует одно из трех важных полей битвы, на которых разворачивается борьба за создание более равного (или более неравного) общества: битву за законы и предписания, правящие нашей экономикой, – как они применяются. Следующая глава рассматривает битву вокруг бюджета, а глава девятая изучает управление денежной политикой и макроэкономикой.
Глава начинается с довольно абстрактного, но важного набора вопросов. В чем цель законов и предписаний, которые являются центральными для функционирования нашей экономики? Почему нам нужно верховенство закона? Существует ли более чем одно «верховенство закона» и если да, то какое значение имеет выбор? Основная мысль отражает то же, что и в более ранних главах: существуют альтернативные законодательные рамки. Каждая имеет свои последствия для эффективности и распределения. Неверный тип верховенства закона может сохранить и расширить неравенство.
|
|
|
В то время, как хорошее «верховенство закона», по сути, должно защищать слабых от могущественных, мы видим, как эти юридические рамки иногда делают все наоборот, и эффект вылился в огромное перераспределение состояния от среднего и низшего класса наверх[520]. Ирония заключается в том, что, пока защитники этого законодательства утверждают, что они продвигают эффективную экономику, они на самом деле ведут к искаженной экономике.
Зачем нам нужно верховенство закона
Как говорится в старом стихотворении: «Нет человека, что был бы сам по себе, как остров». В любом обществе то, что делает один человек, может принести вред или пользу другим. Экономисты ссылаются на подобные эффекты как экстерналии. Когда те, кто вредит другим, не несут полной ответственности за свои действия, они не имеют адекватную мотивацию не вредить другим и предпринимать меры предосторожности, чтобы избежать рисков вреда. У нас есть законы, предоставляющие каждому из нас мотивацию избегать вреда для других – для их имущества, здоровья, для общественных благ (как природа), которыми они наслаждаются.
|
|
|
Экономисты фокусируются на том, как предоставить наилучшую мотивацию, чтобы люди и фирмы принимали во внимание экстерналии: сталелитейная промышленность должна быть вынуждена платить за загрязнения, а те, кто стал причиной несчастного случая, должен платить за последствия. Мы воплощаем эти идеи, например, в принципе «загрязнитель платит», который говорит, что загрязнители должны платить за все последствия своих действий. Если кто-то не платит за все последствия своих действий – например, за загрязнение, вызванное производством, – это субсидия. Это равно тому же, что не оплачивать полную стоимость труда или капитала. Некоторые корпорации, сопротивляющиеся плате за загрязнение, которое они создают, говорят о возможной потере рабочих мест. Ни один экономист не станет предполагать, что субсидии труду или капиталу, осуществляющиеся в искаженном виде, должны сохраниться, чтобы сохранить рабочие места. Именно такой формой субсидии является отказ от уплаты издержек, связанных с защитой окружающей среды, и эта форма больше не может быть приемлемой. В то же время ответственность за поддержание экономики на уровне полной занятости лежит повсюду – включая денежную и фискальную политику.
|
|
|
Успех, с которым корпорации зачастую избегают полной ответственности за свои действия, – пример того, как они формируют правила экономической игры в свою пользу. В результате действия законов, ограничивающих степень их ответственности, атомные электростанции и морские нефтяные платформы защищены от всех издержек в случае, если они взорвутся[521]. Последствия этого таковы, что мы имеем больше атомных электростанций и нефтяных платформ, чем могли бы в ином случае. Фактически спорно, что без всего набора правительственных субсидий у нас бы вообще были атомные электростанции[522].
Иногда издержки, которые фирмы накладывают на других, не очевидны сразу. Корпорации зачастую берут на себя большие риски, и все может быть в порядке в течение долгих лет. Но когда что-то случается (как это произошло с атомной электростанцией TEPCO в Японии или заводом Union Carbide в Бхопале, Индии), пострадать могут тысячи. Принуждение корпораций компенсировать вред пострадавшим не отменит нанесенного ущерба. Даже если семья погибшего из-за опасных условий труда получает компенсацию, человека уже не вернуть. Именно потому мы не можем опираться только на мотивацию. Некоторые люди любят брать на себя риск – особенно когда остальные несут большую часть риска на себе. Взрыв на платформе Deepwater Horizon в апреле 2010 года инициировал фонтан, который выбросил миллионы баррелей нефти British Petroleum в Мексиканский залив. Руководители BP сделали рискованную ставку: сэкономили на безопасности, что повысило немедленную прибыль. В этом случае они сыграли – и проиграли. Но окружающая среда и жители Луизианы и других штатов Залива проиграли куда больше.
|
|
|
В последующем судебном процессе корпорации, вызывающие ущерб, могут иметь больше контроля за ходом процесса, чем люди, которым нанесен вред. Они могут свести ситуацию к положению, в котором дешево отделаются от тех, кто пострадал. Многие люди не в состоянии дотянуть до адекватной компенсации, не могут позволить себе юристов, которые сравнялись бы с юристами компании. Одна из ролей государства – сбалансировать весы правосудия. В случае с катастрофой BP оно так и сделало, правда, очень аккуратно, и в конце стало ясно, что бо́льшая часть жертв, скорее всего, получит компенсации, которые возмещали всего лишь часть того, что они пережили[523].
Рональд Коуз (Ronald Coase), чикагский экономист и нобелевский лауреат, объяснил, как разные способы приписывания прав собственности были одинаково эффективны для решения проблем с экстерналиями, или, по крайней мере, могли бы быть в гипотетическом мире с отсутствующими транзакционными издержками.
В комнате с курильщиками и некурящими можно приписать «права на воздух» курильщикам, и, если некурящие ценят чистый воздух больше, чем курильщики ценят задымленный, они могут дать взятку курильщикам, чтобы те не курили[524]. Но можно и по-другому: приписать права на воздух некурящим. В этом случае курильщики могут подкупить некурящих, чтобы те позволили им курить так долго, на сколько они ценят право курить больше, чем некурящие ценят чистый воздух. В мире транзакционных издержек – реальном мире, где, например, собрать деньги с одной группы, чтобы заплатить другой, бесплатно не получится, – одно распределение может быть куда более эффективным, чем другое[525]. Но, более того, – могут наступить серьезные распределительные последствия альтернативных ассигнований. Передача некурящим прав на воздух приносит им выгоду за счет курильщиков.
Пробовать можно всяко, но нельзя избежать вопросов распределения, даже когда это касается простейших проблем организации экономики[526]. Оборотная сторона переплетения этих «имущественных прав»/вопросов экстерналий и распределения заключается в том, что понятия «свобода» и «справедливость» не могут быть разделены. Свобода каждого индивида должна ограничиваться, когда она причиняет вред другим. Свобода одного человека загрязнять среду отбирает у другого здоровье. Свобода одного человека быстро водить авто отбирает у другого право не быть травмированным[527]. Но чьи свободы имеют первостепенное значение? Чтобы ответить на этот фундаментальный вопрос, общества разработали правила и предписания. Эти правила и предписания вместе влияют на эффективность системы и распределение: некоторые получают больше за счет других.
Именно потому «власть» – политическая власть – имеет такое значение. Если экономическая власть в стране становится столь неравно распределенной, должны наступить политические последствия. Мы обычно тешим себя убеждением, что верховенство закона придумано, чтобы защищать слабых от сильных, обычных граждан от привилегированных. Однако, пока мы живем этой иллюзией, те, что богаты, будут использовать свою политическую власть для формирования верховенства такого закона, в рамках которого они могут эксплуатировать других[528]. Они будут использовать свою политическую власть скорее для того, чтобы обеспечить сохранение неравенства, чем для достижения равенства и более справедливых экономики и общества. Если конкретные группы контролируют политический процесс, они будут использовать его, чтобы спроектировать экономическую систему, приносящую выгоду именно им. Средства известны: с помощью законов и предписаний, которые применяются специфически к отрасли, через тех, что управляют банкротством, коррупцией, интеллектуальной собственностью или налогообложением, и, косвенно, – через издержки доступа к судебной системе. Корпорации будут спорить (в сущности, в рамках действующего закона), что они имеют право загрязнять – а чтобы не загрязнять, их необходимо субсидировать. Или – они имеют право налагать риск ядерного загрязнения на других, и они будут просить, по сути, скрытые субсидии, ограничения ответственности, чтобы защитить себя от исков, если их станция взорвется.
Мой опыт в правительстве предполагает, что те, кто имеет власть, хотят верить, что они делают правильные вещи – что они преследуют общественный интерес. Но их убеждения, по крайней мере, легко подвержены влиянию со стороны «частного интереса». Даже в том, что они хотят верить в свое общественное призвание, фактически проявляется их собственный интерес в это верить. В оставшейся части главы мы рассмотрим эту тему в трех контекстах, где правила и предписания играют центральную роль в определении того, как американская рыночная экономика работала в последние годы: хищническое кредитование, закон о банкротстве и процесс выкупа закладных.
Хищническое кредитование
В начале надувания жилищного пузыря стало ясно, что банки вовлечены не только в безответственное кредитование – настолько безответственное, что оно стало угрожать всей экономической системе, – но также и в хищническое кредитование. Они получали преимущество над менее образованными и финансово не подкованными в нашем обществе, продавая им дорогую ипотеку и пряча детали сборов в маленьком шрифте, недоступном для большинства людей. Некоторые штаты попытались сделать с этим что-нибудь. Например, в октябре 2002 года законодательная власть Джорджии, после наблюдения, что ипотечное кредитование в штате было переполнено мошенничеством и хищничеством, попыталась прекратить это принятием закона о защите потребителя. Реакция финансовых рынков была быстрой и яростной.
Рейтинговые агентства, сегодня хорошо известные своей ролью в конвертировании оценки ипотечных кредитов от F-рейтинга к рейтингу A, также приложили руку к поддержке мошеннических практик кредитования. Они должны были поприветствовать действия штатов типа Джорджии: ведь закон означал, что агентствам не нужно будет оценивать, является ли ипотека мошеннической или неприемлемой. Вместо этого Standard & Poor’s, одно из ведущих рейтинговых агентств, пригрозило вообще не рейтинговать любые ипотеки Джорджии. Но без этих рейтингов ипотеку было бы сложно обеспечить, а без обеспечения (в бизнес-модели того дня) ипотечное кредитование в штате могло прекратиться. Очевидно, что рейтинговые агентства были обеспокоены, что если подобная практика распространится на другие штаты, поток плохих ипотек, «оценивая» которые, они получали столько денег, иссякнет. Угрозы S&P’s были эффективными: штат быстро отменил закон[529].
В некоторых других штатах тоже были попытки пресечь хищническое кредитование, и в каждом из этих примеров банки использовали все свое политическое влияние, чтобы остановить законодателей штатов в принятии законов, направленных на сокращение хищнического кредитования[530]. Результат, как мы знаем сейчас, был не только в масштабном мошенничестве, но также и в плохом кредитовании: слишком много задолженности, слишком много финансовых продуктов, которые могли взорваться с изменением процентных ставок или в более открытых условиях экономики. И в самом деле, многие взорвались[531].
В более простом мире пословица «Покупатель, остерегайся сам!», возможно, была приемлема; но не в сегодняшнем сложном мире. Агентства по регулированию финансовых продуктов должны предотвращать не только мошенничество, но также и злоупотребления, обманные и неприемлемые продукты[532].
Даже многие финансовые институты понимают, что некоторое регулирование необходимо: без банковского и страхового регулирования, обеспечивающего здоровье этих организаций, люди будут неохотно отдавать свои деньги банкам и страховым компаниям, когда есть риск не получить их обратно. Люди сами по себе никогда не смогут оценить финансовые условия этих больших и сложных организаций; это оказалось довольно трудным даже для опытных государственных регуляторов[533].
Но банковский сектор США противостоял предложению расширить регулирование для поддержки потребителей – несмотря на свою ужасную историю плохого кредитования и скверных кредитных практик – до кризиса. Кризис вызвал широкую общественную поддержку идее создания специального агентства для выполнения этой задачи. И когда условия для создания подобного агентства были включены в законопроект Додда – Франка, финансовые организации провели кампанию, обеспечивавшую, чтобы Элизабет Уоррен (Elizabeth Warren), гарвардский профессор права (со всеми необходимыми полномочиями для управления таким агентством, включая экспертизу и обязательство защищать потребителей), не была избрана. Банки выиграли. Она была, фактически, широко цитируема как автор идеи подобного агентства, как неустанный активист за него – грех, который финансовое сообщество не могло ей простить. Даже хуже, она была председателем Надзорной комиссии конгресса, рассматривавшей программу государственной финансовой помощи. Комиссия открыла, что администрация устроила банкам хорошую сделку – получая назад от банков привилегированные акции на сумму около половины того, что государство им выделяло[534].
Закон о банкротстве
Многие другие законы и предписания формируют рынок и тем самым влияют на распределение дохода и благосостояния. Закон о банкротстве (который уточняет, что происходит, когда человек или корпорация не могут вернуть долги) имеет особое значение для двух частей нашего общества – тех, кто наверху (банкиров), и тех, кто внизу, кто борется за то, чтобы свести концы с концами.
Закон о банкротстве написан так, чтобы давать людям возможность начать все снова. Понятие, что в определенных условиях долг должен быть прощен, имеет тысячелетнюю традицию, которая уходит своими корнями в книгу Левит, где долги прощались в юбилейный год. Практически каждая современная экономика имеет закон о банкротстве. Эти законы могут быть более дружелюбны к должнику или кредитору, облегчая или усложняя списание долгов. То, как они сформулированы, очевидно имеет сильные распределительные последствия, но стимулирующие эффекты могут быть одинаково мощными. Если долг не может быть списан или не может быть списан без труда, кредиторы имеют меньше мотивации быть осторожными при кредитовании – и больше мотивации быть вовлеченными в грабительское кредитование.
В 2005 году, в тот момент, когда начался бум ипотеки, конгресс принял новый закон о банкротстве – весьма дружественный к кредитору, который давал банкам больше контроля, делая более сложным для испытывающих экономические трудности заемщиков списать свои долги. Изменение в законе представило систему «частичной долговой кабалы». Человек, скажем, с долгом, равным 100 % его дохода, может быть вынужден отдавать банку 25 % своего дохода до вычета налогов – до конца своей жизни. Это потому, что банк может добавлять, скажем, 30 % к ставке каждый год к той сумме, что человек должен. В конце концов держатель ипотеки будет должен куда больше, чем банк ему вообще одолжил. Должник закончит тем, что будет работать, по сути, четверть своего времени на банк[535].
Каждый займ имеет добровольного кредитора и добровольного заемщика; предполагается, что банки – финансово подкованы, чтобы знать, с каким объемом долга люди могут справиться. Но искаженная финансовая система больше акцентируется на авансовых платежах, быстро появляющихся на счетах банков, чем на потерях, которые могут быть понесены далее. Ободренные новым законом о банкротстве, они почувствовали, что могут каким-то образом выжимать деньги из своих незадачливых заемщиков – и неважно, что происходит с рынком жилья и безработицей. Подобное безудержное страхование, смешанное с обманными практиками и иногда ростовщическими процентными ставками, поставило множество домовладений на грань финансового краха. Несмотря на так называемые реформы, банки по-прежнему иногда устанавливают ставки 30 % годовых (что означает, что долг в $100 может вырасти до $1000 в короткий промежуток 9 лет). И, вдобавок к этому, они могут навязывать кабальные сборы. В то время как самые скверные злоупотребления обузданы, до сих пор те, что связаны с овердрафтами (которые буквально приносили в год миллиарды долларов прибыли[536], будучи деньгами, взятыми из карманов обычных граждан), да и многие другие продолжают существовать.
Когда новый закон о банкротстве был принят, имущественные права изменились, но способом, который приносит пользу банкам. На тот момент, когда заемщики несут свой долг, более гуманный закон о банкротстве дает им шанс на свежий старт, если бремя долга становится слишком обременительным. Банки не жаловались на это изменение в имущественных правах; в конце концов, они это даже громогласно продвигали. Когда дела начинают идти в другую сторону, конечно, владельцы имущества жалуются, что правила игры изменились на полпути, и требуют компенсации[537].
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 209; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!