Изменение баланса между властью и оппозицией



Управляемость демократии зависит от соотношения между влиянием ее правящих институтов и силой оппозиционных. В парламентской системе влияние кабинета зависит от баланса силы между правящими и оппозиционными партиями в законодательном собрании. В Соединенных Штатах влияние национальной власти зависит от баланса силы между широкой коалицией правящих институтов и групп, которая включает в себя, помимо прочего, законодательные органы и другие формальные институты, и теми институтами и группами, которые относят себя к оппозиции. В 1960-е годы баланс силы между властью и оппозицией существенно изменился. Президент, центральный правящий институт политической системы, потерял часть своего влияния; институты, играющие оппозиционную роль в системе, особенно национальные СМИ и Конгресс, существенно увеличили его.

«Кто правит?» — вот важнейший вопрос, который можно задать любой политической системе. Однако еще более важным может быть вопрос: «Правит ли кто-нибудь?» Если говорить о десятилетиях, прошедших после Второй мировой войны, Соединенными Штатами в это время правил президент, действовавший при поддержке и совместно с ключевыми фигурами и группами в исполнительной власти, федеральной бюрократии, Конгрессе, а также с важнейшими корпорациями, банками, юридическими фирмами, фондами и СМИ, представляющими частный сектор. В XX веке, когда американская политическая система начала систематически обращаться к публичной политике, направление и инициатива исходили из Белого дома. Когда президент не мог осуществлять властные полномочия, когда он не мог управлять взаимодействием ключевых точек принятия решений в обществе и во власти, никто более не был способен выдвигать цели и инициативы аналогичного уровня. Если говорить о национальной власти в Соединенных Штатах, то можно сказать, что в них правит президент. Однако в 1960-е и начале 1970-х годов влияние президента существенно уменьшилось, и правящая коалиция, которая фактически помогала ему управлять страной с начала 1940-х до начала 1960-х, стала распадаться.

Эти процессы были, в некоторой степени, результатом того, как все формы руководства, а особенно те, что запятнали себя связью с политикой, теряли легитимность в 1960-е и начале 1970-х. Присутствовал не только спад доверия общества к политическим лидерам, был заметен и спад веры политических лидеров в самих себя. В частности, это стало результатом тех событий, которые были восприняты как политические неудачи: неспособность «выиграть» войну в Индокитае; неспособность социальных программ «Великого общества»* достичь обещанных результатов; трудности борьбы с инфляцией. Эти ощутимые неудачи породили сомнения среди политических лидеров в эффективности их правления. Кроме того, важно и то, что политические лидеры еще и сомневались в нравственности своего правления. Они тоже разделяли нравственные ценности своего времени — ценности демократии, участия, равенства, и поэтому у них возникали вопросы о правомерности иерархии, принуждения, дисциплины, секретности, обмана — всего, что, в некоторой мере, является неизбежным атрибутом процесса управления.**

Возможно, ни одно событие в 1960-е и 1970-е годы не имело большего значения для будущего американской политики, чем падение авторитета, статуса, влияния и эффективности президента. Эффект ослабления института президентства будет ощущаться во всей политической системе долгие годы. Проявляется он разными способами.

Ни один из четырех последних президентов не отработал полный срок восемь лет. Один был убит, один был вынужден покинуть пост из-за противодействия его политике, еще один — из-за негативного отношения к нему лично. Короткий срок на посту не позволяет президенту проявить эффективность в отношениях с врагами и союзниками во внешней политике и с бюрократами и членами Конгресса во внутренней. Более слабым президентский институт в американской истории был только в период с 1848 по 1860 год, когда этот пост занимали четыре президента и ни один из них не был переизбран.

В настоящее время, впервые со времен «Джексоновской революции», в Соединенных Штатах позиции президента и вице-президента не являются результатом национального избирательного процесса. Легитимность и правомочность президентского поста ослабли настолько, что президент занял пост не через участие в национальной политике, которое заставило бы его мобилизовать сторонников по всей стране, создавать альянсы с разнообразными экономическими, этническими и региональными группами и крушить противников в беспощадных избирательных битвах в штатах и на национальном уровне. Нынешний президент — продукт Гранд-Рапидс и Палаты представителей, — но не нации. Соединенные Штаты практически вернулись, по крайней мере, временно, к отношениям между конгрессом и президентом, господствовавшим в период советов конгрессменов во втором десятилетии XIX века.***

По меньшей мере со времен Теодора Рузвельта президент считался наиболее популярной ветвью власти, которая вероятнее всех могла взять на себя руководящую роль в проведении прогрессивных реформ. Либералы, прогрессисты, интеллектуалы видели в президенте ключевую фигуру в изменениях в американской политике, экономике и обществе. Великими президентами были сильные президенты, которые использовали свое законное влияние и политические ресурсы для организации поддержки своей политики и для продвижения законодательных программ. Однако в 1960-е годы направление мнений разительно изменилось: те, кто ранее прославлял руководящую роль президента, теперь предостерегали от опасностей президентской власти.

* «Великое общество» (Great Society) — комплекс социальных программ в США, инициированный президентом Линдоном Джонсоном в 1964-65 гг. — Прим. перев.
** Как заметил здесь мой коллега Сидней Верба, не следует забывать, что «разброд, недоверие к власти, трудности в согласовании противоречащих требований к ней, конфликт между ветвями власти и выкрики с задних мест на собрании городского совета, в некоторой мере, неизбежные атрибуты демократического правления».
*** Период советов конгрессменов (Congressional Caucus Period) — период в истории американской политической системы (1800-1824), когда кандидатов на пост президента выбирали специально собранные советы членов Конгресса от каждой основной партии (Демократическо-республиканской и Федералистской). — Прим. перев.

В 1960-е годы пресса и общество многое сделали для предупреждения об опасностях злоупотребления президентской властью, но эта критика была, во многих отношениях, признаком ее ослабления. Безусловно, представление, которое сложилось у президентов Джонсона и Никсона об их власти, сильно отличалось и, по их убеждению, было более правильным, чем у их критиков. Джонсон и Никсон считали себя изолированными и осажденными, окруженными враждебными силами в бюрократии и правящих кругах. При каждом из них Белый дом охватывало практически чувство политической паранойи — ощущение, что президент и его штат это «остров» во враждебном мире. С одной стороны, эти чувства подозрительности и недоверия приводили членов президентской команды в их попытках противостоять «врагам» к опрометчивым, незаконным и бессмысленным действиям; с другой стороны, они затрудняли им возможность заключать политические компромиссы и проявлять лидерские качества, необходимые для мобилизации сторонников.

В 1960-е и начале 1970-х годов конгресс и суды стали налагать различные формальные ограничения на президентскую власть, такие как Закон о военных полномочиях, закон о бюджетной реформе, ограничения на сдерживание ассигнований и тому подобные.*

В то же время, что более важно, эффективность президента как основного лидера снизилась вследствие снижения эффективности лидерства на других уровнях общества и власти. Отсутствие сильного центрального лидера в Конгрессе (например, по модели Рэйбурна — Джонсона**) не позволяло президенту добиваться поддержки от него быстро и без лишних затрат. Распыление влияния в Конгрессе означало снижение влияния президента. Не было центрального лидера, с которым он мог бы вести переговоры и приходить к соглашению. То же самое относится к кабинету президента. Общее снижение статуса секретарей кабинета часто воспринималось как признак роста власти президента на основании того, что Белый дом брал на себя полномочия, которые прежде возлагались на секретарей. Но в действительности снижение статуса секретарей затруднило президенту поиск поддержки и взаимодействия с исполнительной бюрократией; слабое лидерство на уровне департаментов порождает ослабление лидерства на президентском уровне.

Для того чтобы стать президентом, кандидат должен образовать коалицию из большинства избирателей, распределенных необходимым образом по всей стране. Обыкновенно он делает это: (1) заявляя свое отношение к определенным вопросам и позициям, которые обеспечивают ему поддержку ключевых групп — экономических, региональных, этнических, расовых и религиозных; и (2) демонстрируя наличие определенных общих качеств — честности, энергичности, практичности, решительности, искренности и опыта, — которые апеллируют вообще ко всем людям во всех группах. До «Нового курса», когда потребности национальной власти с точки зрения политики, программ и кадров были относительно небольшими, президент обычно полагался на членов своей избирательной коалиции, помогавших ему управлять страной. Политические фигуры из Конгресса, палат представителей штатов и других органов со всей страны перебирались в Вашингтон для работы в администрации, а группы, входившие в состав коалиции, продвигали в Конгрессе решения, в которых были заинтересованы.

* Закон о военных полномочиях (War Powers Resolution of 1973) ограничил право президента вовлекать страну в военный конфликт без разрешения Конгресса. Закон о бюджетной реформе (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) усилил роль Конгресса в бюджетном процессе США, а также ограничил возможности президента останавливать использование выделенных Конгрессом на различные цели ассигнований. — Прим. перев.
** Сэм Рэйбурн (Sam Rayburn) — многолетний спикер Палаты представителей США, близкий друг и наставник Линдона Джонсона, во многом способствовавший его восхождению к власти. — Прим. перев.

Однако с 1930-х годов потребности власти чрезвычайно возросли, и проблемы образования правящей коалиции соответственно увеличились. В самом деле, как только президент избран, его избирательная коалиция, в некотором смысле, отслужила свое. Через день после избрания размер его поддержки фактически, если не совершенно, не связан с его способностью управлять страной. В этот момент важна именно его способность управлять. В это момент важна именно его способность мобилизовать поддержку со стороны лидеров ключевых институтов общества и власти. Он должен создать широкую правящую коалицию из своих сторонников на стратегических позициях, которые будут снабжать его информацией, предоставлять свои способности, опыт, рабочие ресурсы, общественную, дискуссионную и политическую поддержку, которые понадобятся ему для разработки программ, воплощения их в законы и достижения их эффективной реализации. Как мы уже показали, в эту коалицию должны входить ключевые люди в Конгрессе, исполнительной власти и частном секторе. Правящая коалиция имеет мало отношения к избирательной. Тот факт, что президент, будучи кандидатом, собрал успешную избирательную коалицию, не гарантирует того, что у него будет жизнеспособный правящий альянс.

Двадцать лет после Второй мировой войны президенты работали во взаимодействии с рядом неформальных правящих коалиций. Трумэн решил привлечь в администрацию значительное число непартийных военных, республиканских банкиров и юристов Уолл-Стрит. За необходимой ему помощью в управлении страной он отправился к существующим источникам власти. Эйхенхауэр частично унаследовал коалицию, а частично создал ее заново. Он также привлек в администрацию значительное число бизнесменов со Среднего Запада и установил тесные отношения с демократическими лидерами Конгресса. Во время своего короткого правления Кеннеди попытался воссоздать похожую структуру альянсов. Джонсон четко понимал необходимость поддержки эффективных рабочих отношений с элитами Северо-Востока и другими ключевыми группами частного сектора, но в действительности в 1965-66 годах достиг успеха только в отношениях с Конгрессом. Неформальная коалиция субъектов и групп, которая служила опорой власти предыдущих трех президентов, начала распадаться.

Джонсон и его преемник воспринимались с некоторым подозрением многими либеральными и интеллектуальными элементами, которые обычно оказывали поддержку администрации. Вьетнамская война и, в меньшей степени, расовые проблемы разделили элитные группировки и общественные массы. Количество и спектр групп, чья поддержка может понадобиться, к 1960-м годам чрезвычайно выросли. Трумэн мог управлять страной во взаимодействии с относительно небольшим числом юристов и банкиров Уолл-Стрит. К середине 1960-х количество источников власти в обществе сильно увеличилось, и так работать стало невозможно.

Наиболее заметным новым источником власти в 1970-е годы, по сравнению с 1950-ми, стали национальные СМИ, под которыми здесь понимаются национальные телевизионные сети, новостные журналы и ведущие газеты с национальным охватом, такие как Washington Post и New York Times.* Например, имеется серьезное основание полагать, что развитие телевизионной журналистики внесло свой вклад в размывание государственной власти. Появление в 1963 году получасовых ночных новостных выпусков привело к значительному росту зависимости населения от телевидения как источника новостей. Оно также сильно увеличило их аудиторию. В то же время, темы, которые стали выделяться, фокусирование на полемике и насилии и, вероятно, ценности и взгляды журналистов пробуждали неблагоприятное отношение к существующим институтам и содействовали спаду доверия к власти. «Большинство репортеров, — заявил Уолтер Кронкайт, — испытывают очень мало лояльности к существующему порядку. Думаю, они склоняются больше к гуманности, чем к власти и институтам».25 И действительно, опросы общественного мнения показывают, что, даже с учетом образования и доходов, выросшее доверие к телевизионным новостям связано с низкой политической уверенностью, социальным недоверием, цинизмом и слабой партийной лояльностью.26 Коротко говоря, телевизионные новости работают как агентство «депатриотизации», которое описывает общественные условия как негодные и ухудшающиеся. В 1960-е годы телесетевые организации, как выразился один аналитик, стали «высокоавторитетной, безустанной политической оппозицией, инакомыслящей третьей партией, которая никогда не сталкивалась с отрезвляющим опытом власти».27

* На мысль о новых взаимоотношениях между властью и СМИ наводят ответы 490 выдающихся американцев, которых попросили расставить ряд общественных и частных институтов согласно «размеру влияния», которое они оказывают на «решения и действия, затрагивающие нацию в целом». Телевидение заняло явное первое место, далеко впереди президента, а газеты отодвинули обе палаты Конгресса. Средний рейтинг по шкале от 1 (наименьшее влияние) до 10 (наибольшее влияние) составил:

U.S News and World Report (April 22, 1974)

Не столь разительные, но похожие изменения произошли и в политической роли газет. Давно установлен и известен тот политический факт, что в городе и даже в масштабах штата власть местной прессы служит основным инструментом контроля за властью местного правительства. В начале XX века Соединенные Штаты создали эффективную национальную власть, проводя и реализуя политику на национальном уровне. Однако лишь в последние годы возникла национальная пресса, экономически независимая и с соответствующим информационным охватом, которая играет такую же роль по отношению к президенту, что и местная газета по отношению к мэру. Это означало появление очень существенного контроля за президентской властью. В двух наиболее ярких внутриполитических конфликтах администрации Никсона — «Документах Пентагона» и «Уотергейте» — органы национальных СМИ одержали победу над исполнительной властью. Действительно, пресса сыграла ведущую роль в том, чего не совершали ранее в американской истории ни один институт, группа или их какое-либо объединение: выгнали со своего поста президента, избранного менее чем за два года до того одним их самых крупных в истории большинством. Ни один будущий президент не забудет этот факт.

1960-е и начало 1970-х годов также стали свидетелями усиления власти Конгресса. Частично этот процесс представляет собой просто крайнюю фазу ранее оформившегося системного конфликта между Конгрессом и президентом; частично, конечно, он стал отражением того факта, что с 1968 года президент и конгресс контролировались разными партиями. Кроме того, в эти годы появилось, сначала в Сенате, а затем и в Палате представителей, новое поколение активистов, готовых бросить вызов установившимся нормам власти как своих палат, так и президента.

Новая власть СМИ и новое давление Конгресса также оказали влияние и на отношения между исполнительной властью и президентом. Во время администраций Джонсона и Никсона в отношении Белого дома к исполнительным агентствам часто сочетались недоверие, с одной стороны, и попытки злоупотреблений, с другой. В частности, нет сомнения, что ухудшение отношений между Белым домом и агентствами отразило тот факт, что после Франклина Рузвельта в нашей стране не было главы исполнительной власти с существенным опытом политического руководства. История бывших законодателей и генералов на президентском посту показывает, что на момент занятия этой должности они не были вооружены необходимыми навыками для того, чтобы мотивировать, вдохновлять, руководить и контролировать своих в теории подчиненных, но в действительности противников в исполнительных агентствах. Рост власти прессы и Конгресса неизбежно усиливает независимость бюрократических агентств, с которыми имеет дело президент. Эти агентства вносят не самый большой вклад в снижение президентской власти, но имеют от него наибольшую выгоду.

Усиление влияния национальной оппозиции, сосредоточившейся в прессе и Конгрессе, несомненно, связано и, возможно, является важной причиной критического отношения, которое испытывает общество к федеральному правительству в сравнении со штатами и местными администрациями. Хотя данные за прошлые времена найти не так легко, определенно можно заметить, что на протяжении долгих лет общество обычно воспринимало штаты и местные администрации как неэффективные, коррумпированные, бездеятельные и безответственные. В то же самое время казалось, что федеральное правительство пользуется гораздо большим доверием, выражающимся всем спектром отношений — от детских картинок о «великодушии» президента до уважения к ФБР, Налоговой службе и другим федеральным агентствам, оказывающим влияние на общество, как образцам эффективности и честности. Теперь же обнаруживается, что эти представления радикально изменились. В 1973 году в национальном исследовании гражданам был задан вопрос, испытывают ли они сейчас больше или меньше доверия к каждому из трех уровней власти, чем пятью годами ранее. Доверие ко всем трем уровням власти упало в большей степени, чем выросло, но доля общества, которая сообщила о спаде доверия к федеральной власти (57 процентов), была намного больше, чем тех, что заявили о спаде доверия к штатам (26 процентов) и местным администрациям (30 процентов). В подтверждение этого мнения, лишь 11 и 14 процентов соответственно полагали, что местные администрации и штаты сделали их жизнь хуже за последние несколько лет, в то время как 28 и 27 процентов граждан считали, что улучшили. Для сравнения, лишь 23 процента граждан считали, что федеральное правительство улучшило их жизнь, в то время как невероятные 37 процентов полагали, что оно сделало их жизнь хуже. Как следовало ожидать, существенное большинство также высказалось в пользу усиления власти штатов (59 процентов) и местных администраций (61 процент). И лишь 32 процента желали усиления власти федерального правительства, в то время как 42 процента высказались за ее ослабление.28 Таким образом, смена институционального баланса между властью и оппозицией на национальном уровне четко соответствует смене отношения общества к власти на этом уровне.

Баланс между властью и оппозицией зависит не только от соотношения сил различных институтов, но и от их роли в политической системе. Президент был основным национальным правящим институтом в Соединенных Штатах; его власть снизилась. Власть СМИ и Конгресса выросла. Могут ли измениться их роли? По самой своей природе, СМИ не могут управлять и вообще имеют сильное стремление брать на себя роль оппозиции. Следовательно, касательно Конгресса следует задать важный вопрос. Сейчас, когда значение президента падает, может ли Конгресс необходимым образом организоваться и стать лидером в управлении страной? Большую часть века тенденции в Конгрессе имели оппозиционную направленность. В последние годы усиление власти Конгресса обогнало рост его способности к управлению.* Если институциональный баланс между властью и оппозицией будет восстановлен, тогда тенденция к спаду президентской власти должна перемениться, а способность Конгресса к управлению — вырасти.

* Следует заметить, существуют некоторые параллели между Конгрессом и коммунистическими партиями в Европе, описанными Мишелем Крозье. И тот, и другие давно привыкли играть роль оппозиции; со спадом влияния и власти других групп власть этих институтов растет; и ключевой вопрос для будущего — и управляемости — демократии в Италии, Франции и Соединенных Штатах состоит в том, смогут ли эти оппозиционные организации измениться настолько, чтобы играть ответственные правящие роли. В этом отношении профессор Крозье смотрит на европейских коммунистов более оптимистично, чем я на американский Конгресс в настоящее время.

[25] Цит. по Michael J. Robinson, «American Political Legitimacy in an Era of Electronic Journalism: Reflections on the Evening News», in Richard Adler, ed., Television as a Social Force: New Approaches to TV Criticism (New York: Praeger-Aspen, 1975), стр. 123.
[26] Michael J. Robinson, «Public Affairs Television and the Growth of Political Malaise: The Case of The Selling of the Pentagon», American Political Science Review, June 1976.
[27] Robinson, «American Political Legitimacy», стр. 126-27.
[28] Louis Harris and Associates, Confidence and Concern: Citizens View American Government (Committee Print, U.S. Senate, Committee on Government Operations, Subcommittee on Intergovernmental Relations, 93rd Cong., 1st Sess., December 3, 1973), стр. 42-43, 299.

 


Дата добавления: 2019-02-22; просмотров: 24; ЗАКАЗАТЬ РАБОТУ