Унификация административно-правового пространства империи

Заглавие статьи П. А. СТОЛЫПИН И УПРАВЛЕНИЕ ОКРАИНАМИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ Автор(ы) А. Ю. БАХТУРИНА Источник Российская история, № 2, 2012, C. 108-120 Рубрика · К 150-летию со дня рождения П. А. Столыпина: Реформы и русское общество в начале XX века · Власть, общество и аграрная реформа Место издания Москва, Российская Федерация Объем 52.2 Kbytes Количество слов 6555 Постоянный адрес статьи https://dlib.eastview.com/browse/doc/27136323 П. А. СТОЛЫПИН И УПРАВЛЕНИЕ ОКРАИНАМИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ Автор: А. Ю. БАХТУРИНА На рубеже XX-XXI столетий особое значение приобрела проблема организации управления в полиэтническом и поликонфессиональном государстве, согласования интересов центра и периферии. Следует отметить, что в отечественной историографии конца 1980-х - начала 1990-х гг. дифференцированный подход к управлению окраинами и широкая самостоятельность генерал-губернаторской власти в Российской империи рассматривались как не совершенная, но вполне жизнеспособная система1. Между тем для государственных деятелей начала XX в. вопрос о том, насколько управление окраинами может отличаться от общеимперского, был весьма спорным. С одной стороны, особые системы управления и законодательства формировали окраинную элиту и усиливали ее обособление от центра, с другой - попытки административной и правовой унификации, предпринимавшиеся в конце XIX в. в Туркестане и на Кавказе, нель- Бахтурина Александра Юрьевна, доктор исторических наук, профессор Российского государственного гуманитарного университета. стр. 108 зя было считать успешными. А в условиях обострения международной обстановки в Европе и внутриполитической борьбы в России проблема стабилизации положения на окраинах требовала скорейшего решения. 12 декабря 1904 г. был опубликован указ "О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка"2. Помимо прочего, в нем намечался пересмотр постановлений, ограничивавших права инородцев и уроженцев отдельных местностей империи, с тем чтобы из них "впредь сохранены были лишь те, которые вызываются насущными интересами государства и явною пользою русского народа". Комитет министров приступил к разработке мер, направленных на отмену правовых ограничений по этническому признаку. Революционные события 1905 г. заставили царское правительство пойти по пути дальнейшего расширения административных и культурных прав окраин. Уступки самодержавия стали следствием антиправительственных выступлений и давления со стороны местных элит, стремившихся к расширению своего влияния и самостоятельности. Однако уже в 1906 г. проявились негативные последствия подобной политики, и Совету министров во главе с П. А. Столыпиным пришлось разрабатывать новые методы управления окраинами империи. Особенно серьезной представлялась ситуация в Финляндии.

Финляндский вопрос

В разгар революции председатель Совета министров СЮ. Витте в письме к Николаю II отмечал, что "в Финляндии находилось и, вероятно, ныне находится главное депо революционеров"³. По мнению финляндского генерал-губернатора Н. Н. Герарда, было "необходимо, чтобы имперская полиция могла следить за действиями русских революционеров в Финляндии". Однако он отмечал, что это крайне сложно осуществить, поскольку их деятельность "здесь возбуждает довольно большие симпатии"⁴. "Я не сомневаюсь ни одной минуты, - писал Герард Витте, - что русские революционеры совершенно свободно подготовляли свое дело здесь, в Финляндии.., русские власти были бессильны в борьбе с ними, а финляндцы едва ли не пользовались ими для подготовления той революции, которая совершилась в октябре. Будет ли лучше теперь, сказать трудно. Судя по печати, к нам продолжают относиться с большим недоверием, а против многих русских служащих существует положительное озлобление"⁵.

Через Финляндию российские революционеры получали оружие. Его первые крупные партии были приобретены осенью 1905 г. при активном содействии Колонела Мотодиро Акаши, японского военного атташе в Стокгольме, который установил контакт с финским политическим деятелем Кони Циллиаускусом и передал ему средства на покупку оружия. В начале сентября несколько сотен винтовок ввезли в Финляндию на корабле "Джон Графтон"⁶. Российские дипломаты в Копенгагене и Стокгольме обратились к скандинавским правительствам с просьбой предотвратить поставки оружия через Финляндию, а Морское министерство организовало в 1906 г. патрулирование финского побережья и даже разработало план морской блокады Финского залива, который предлагалось провозгласить российскими территориальными водами (это давало возможность осматривать каждый корабль, направлявшийся в Финляндию). Однако министр иностранных дел А. П. Извольский сумел убедить руководство морского ведомства в нелепости блокады собственных берегов⁷.

Члены действовавшего с февраля 1905 г. по апрель 1906 г. под председательством гр. А. П. Игнатьева Особого совещания по пересмотру установленных для охраны исключительных законоположений отмечали, что зимой 1905 г. на территории Финляндии "невозбранно существовали и действовали" организации, "открыто поддерживавшие революционное движение в России". "Подобное явление, - заявляли сановники, - не может быть терпимо. На русской государственной власти лежит долг перед Россиею, чтобы оно впредь не могло повториться, безотносительно к тому, какой бы внутренний порядок управления ни был дарован Великому княжеству"⁸. Но никаких конкретных решений тогда принято не было, и реальная борьба с деятельностью российских ре-

стр. 109

волюционеров до середины 1906 г. практически не велась. Вскоре после назначения Столыпина на пост председателя Совета министров вспыхнули восстания 30 июля -2 августа 1906 г. в Свеаборгской крепости и на Скаутдденском полуострове, где взбунтовавшиеся матросы были поддержаны финляндскими рабочими и Красной гвардией.

Во второй половине 1906 г. МВД добивалось от финляндской администрации если не содействия, то, по крайней мере, нейтрального отношения к действиям российской полиции против революционеров, находившихся на территории Великого княжества. Одновременно под руководством Столыпина шли переговоры с финляндским Сенатом, итогом которых стал разосланный 4 ноября 1906 г. гражданской экспедицией Сената циркуляр о порядке обысков, арестов и выдачи политических преступников российским властям. Финляндская полиция обязывалась теперь обыскивать или арестовывать российских подданных по указанию имперских властей⁹. Но, по мнению премьер-министра, практического значения циркуляр не имел¹⁰, и в начале 1907 г. при участии Столыпина началась разработка новой политики в отношении Великого княжества, одобренная затем Николаем И". В частности, признавалось необходимым укрепить позиции российской администрации в Княжестве и ввести военное положение в Выборгской губ., для того, чтобы российская полиция смогла провести массовые аресты революционеров¹². Но из-за распространения слухов об этих планах часть подпольщиков покинула губернию, и в ноябре 1907 г. Столыпин предложил царю отложить начало операции, "дабы дать революционерам вновь осесть в Выборгской губернии"¹³. В письме, направленном 5 декабря 1907 г. министру статс-секретарю по делам Великого княжества Финляндского А. Ф. Лангофу он указывал, что в Финляндии готовилась серия покушений на должностных лиц в империи, тогда как местные власти по-прежнему задерживали передачу российским властям арестованных революционеров. "Имперское правительство может ныне констатировать, - отмечал Столыпин, - что во всех случаях, когда русские революционеры пожелают переехать в Финляндию, они делаются недосягаемыми в значительно большей мере, нежели при выезде их в одно из иностранных государств, власти коих проявляют гораздо более существенное содействие упорной борьбе русского правительства с революционным движением, нежели органы финляндской администрации"¹⁴. В связи с этим министр внутренних дел настаивал на расширении прав российской полиции на территории Великого княжества.

22 декабря 1907 г. у Столыпина состоялась встреча с Герардом и Лангофом, которую в письме Николаю II он охарактеризовал как "очень бурное заседание". Петр Аркадьевич сказал своим собеседникам, ссылаясь на мнение императора, что в случае дальнейшего неподчинения решено действовать военной силой. "По-видимому, в Гельсингфорсе начинают понимать, что это не пустые угрозы", - полагал глава правительства. Ему представлялось, что "дело принимает удовлетворительный оборот"¹⁵. 27 декабря 1907 г. Столыпин направил Лангофу разработанный в МВД проект мер, предусматривавший, что имперская полиция на территории Финляндии сможет без участия местной администрации обыскивать и арестовывать подозреваемых в государственных преступлениях¹⁶. Однако принятие проекта задерживалось, и Столыпин в феврале 1908 г. в частной беседе с финляндским сенатором Э. Йельтом напомнил, что правительство не может позволить Великому княжеству предоставлять убежище российским революционерам. Намекая на возможность введения военного положения, он предупреждал, что если ситуация не изменится, то в Петербурге примут решительные меры¹⁷. В марте 1908 г. финляндский Сенат обсудил предложения МВД и имперского правительства. Члены Хозяйственного департамента финляндского Сената, с одной стороны, пришли к выводу, что "революционная деятельность... отнюдь не происходит беспрепятственно", а утверждение о том, что "некоторые учиненные в империи тяжкие преступления были задуманы и подготовлены в Финляндии, не поддается проверке"¹⁸. С другой стороны, Сенат предписал местным властям выдавать задержанных не позднее чем через сутки после поступления из империи соответствующего требования и разъяснял, что проживание у финляндского подданного не служит препятствием для проведения обыска или ареста¹⁹, однако существенного значения, по мнению Депар-

стр. 110

тамента полиции, эти решения не имели. Заведующий Особым отделом полковник Е. К. Климович отмечал, что в вопросах охраны российских государственных интересов в Финляндии на содействие местной полиции нельзя рассчитывать, так как она "почти сплошь состоит из конституционалистов и проявляет только внешне свою готовность оказывать содействие исполнению законных требований русских властей". "Поэтому, -считал он, - в деле раскрытия сепаратистских сообществ при таком составе полиции можно рассчитывать лишь на замаскированное ее противодействие"²⁰.

Царское правительство видело причину сложившейся ситуации в расширении автономных прав Великого княжества. Значительные уступки, сделанные Финляндии в период революции в вопросах внутреннего управления и законодательства, укрепили ее автономный статус и обусловили весьма неопределенное положение Великого княжества в составе империи. Правовые акты, определявшие с 1905 - 1906 гг. его взаимоотношения с Россией, отличались крайней противоречивостью. Статья 1 Основных государственных законов Российской империи провозглашала принцип единства и нераздельности государства, а в статье 2 говорилось об особом статусе Финляндии. Предусматривалось, что управление ее внутренними делами основывается на особых "установлениях" и законодательстве. По мнению правительственных чиновников, это требовало более

четкой регламентации законодательного процесса, и в том числе распространения на территорию Финляндии правотворческой и иной деятельности новых государственных учреждений (Государственной думы, Государственного совета и Совета министров). Насущной необходимостью по-прежнему оставалось укрепление положения имперских властей в Великом княжестве как стратегически важном регионе и продолжение борьбы с революционным движением. В 1908 г. была предпринята попытка вернуться к практике согласования общеимперских и финляндских законов в административном порядке. Однако этот возврат к прежней системе отношений существенно затруднялся изменениями в системе представительных органов Финляндии и партийным составом Сейма.

Правительству империи приходилось искать компромиссные соглашения с крупными финляндскими политическими партиями. В январе 1908 г. старофинны (представители правого крыла Финской партии) попытались при помощи российского правительства вернуть себе утраченное политическое положение. Один из видных старофиннов Ю. Р. Даниельсон-Кальмари посетил помощника финляндского генерал-губернатора Ф. А. Зейна. После беседы с ним Зейн сообщил Столыпину, что старофинская партия готова вступить в открытую борьбу со шведской народной партией. При этом она рассчитывала с помощью Столыпина добиться изменения состава финляндского Сената²¹. Со своей стороны, Зейн изложил старофиннам условия, на которых Петербург готов был оказать им поддержку. Они должны были пойти на уравнение в правах русских и финнов, согласиться с несением Финляндией пропорциональных расходов на военные нужды, гарантировать, что Сейм не будет претендовать на решающую роль в разрешении общегосударственных вопросов, и обеспечить принятие мер против революционного движения в крае и воспитания учащихся в духе сепаратизма²². Все эти предложения остались без ответа. Идея возможного соглашения с императором была не чужда и представителям конституционалистов. В начале 1908 г. финляндская печать пропагандировала идею смешанной "русско-финляндской конференции", указывая, что это лучший путь для упорядочения отношений с империей. В декабре Николай II принял сенатора А. И. Йельта. Однако, по словам императора, во время аудиенции он не представил никаких ходатайств или просьб и заявил лишь о желании сгладить недоразумения и "идти об руку с русским правительством"²³.

Формальным поводом к обсуждению финляндского вопроса на правительственном уровне стали запросы членов Государственной думы (октябристов и националистов) председателю Совета министров, сделанные в феврале-мае 1908 г. и касавшиеся наиболее важных с точки зрения имперских властей проблем во взаимоотношениях с Финляндией - обороны империи, борьбы с революционным движением и совершенствования законодательного механизма Великого княжества. Многие считали тогда,

что депутаты действовали с ведома и согласия премьер-министра²⁴. Действительно,

стр. 111

в бумагах Столыпина сохранились тексты думских запросов, присланные ему для предварительного ознакомления, однако какие-либо его резолюции и пометы на них отсутствуют. 5 мая 1908 г., отвечая в Думе на февральские запросы относительно финляндского управления, Столыпин настаивал на "распространении власти Государя императора по общеимперским делам через общеимперские учреждения на протяжении и пространстве всей империи". По мнению главы правительства, при разделении государственных функций на общеимперские и местные России следовало сохранить свои права в Финляндии, так как "отказ от этих прав нанес бы беспримерный ущерб русской державе"²⁵.

Согласно закону, утвержденному Николаем II 20 мая (2 июня)²⁶ 1908 г., все финляндские дела, до доклада их императору, следовало обсуждать в Совете министров, которому поручалось определить, какие из них затрагивают интересы всей империи. Одновременно с передачей министру статс-секретарю дел, требующих всеподданнейшего доклада, финляндский генерал-губернатор должен был представить в Совет министров свое заключение. Предварительному рассмотрению Совета министров подлежали проекты сеймовых и административных законов для Великого княжества, проекты Высочайших предложений Сейму, петиции и представления Сейма и Сената императору, касающиеся общих для Финляндии и Российской империи вопросов, проекты всеподданнейших докладов финляндского генерал-губернатора и министра статс-секретаря²⁷.

6(19) июня 1908 г. финляндский Сенат направил императору представление с критикой данного закона. В правовом сознании финляндцев, особенно во второй половине XIX в., закрепилось убеждение в том, что Финляндия соединяется с империей лишь личностью императора, и только он имеет право принимать решения по делам Великого княжества. Ни Государственная дума, ни Совет министров, по их мнению, не могли влиять на законодательство Финляндии. Финляндцы фактически отказывались признать изменения в государственном строе Российской империи и не желали приводить в соответствие с ним собственную законодательную практику. С другой стороны, закон 20 мая 1908 г. свидетельствовал об усилении позиций Совета министров и лично Столыпина в управлении государством. В этом смысле протесты Сената и Сейма были направлены против него, хотя открыто об этом не говорилось. Кроме того, закон свидетельствовал о том, что, несмотря на заявления о необходимости разграничить имперское и местное законодательство, российское правительство видело свою компетенцию крайне широко.

Разработка вопросов, связанных с разграничением общеимперского и местного законодательства для Финляндии, началась в конце 1908 г. Особым совещанием по делам Великого княжества Финляндского под председательством Столыпина было принято решение о создании смешанной русско-финляндской комиссии. Ей предстояло разделить сферы общегосударственного и местного законодательства, а также установить, какими учреждениями и в каком порядке будут разрабатываться и вноситься в Государственную думу или Государственный совет законопроекты общегосударственного значения, касающиеся Финляндии. Особое совещание указало на два способа участия финляндских представителей в высших законодательных органах империи: либо населению Финляндии следовало предоставить право посылать своих депутатов в Думу (не более четырех) и выбирать двух членов Государственного совета, либо предлагалось включать в них определенное число членов ее Сейма или Сената на время рассмотрения общеимперских законопроектов, касающихся Великого княжества. Особо оговаривалась при этом неприемлемость действовавшего в Княжестве всеобщего избирательного права. В случае выборов в Государственную думу и Государственный совет депутатов от Финляндии рекомендовалось, "по возможности", ввести в ней нормы российского избирательного законодательства.

17 марта 1909 г. Совет министров одобрил предложения Особого совещания. 28 марта для выработки проекта Правил о порядке издания законов, касающихся империи со включением Великого княжества Финляндского, была образована русско-финляндская комиссия под председательством государственного контролера П. А. Харито-

стр. 112

нова. Несмотря на высокую степень компетентности как самого председателя (близко познакомившегося с финляндским вопросом еще в 1890-е гг.), так и его сотрудников, среди которых был известный своими работами генерал-лейтенант М. М. Бородкин, российские и финляндские члены комиссии так и не смогли прийти к соглашению. Предвидя это, Столыпин заранее готовил императора к тому, что труды харитоновской комиссии "кончатся ничем"²⁸, и призывал Николая II проявить твердость. Финляндцы, по его мнению, рассчитывали на то, что "у нас в вопросе общеимперского законодательства и других в последнюю минуту уступят"²⁹. Между тем в Княжестве росло пассивное сопротивление. Еще до начала заседаний комиссии в марте 1909 г. большая часть членов Хозяйственного департамента Сената сложила с себя свои обязанности. 17(30) сентября срок полномочий членов этого департамента истек, и оставшиеся сенаторы также вышли в отставку. Осенью в связи с полной отставкой Сената Столыпин намеревался уже отправить в Финляндию дополнительные войска, однако Военное министерство и штаб Петроградского военного округа высказались против этого, ссылаясь на отсутствие активных антиправительственных выступлений в Княжестве.

Финляндский генерал-губернатор В. А. Бекман предложил назначить сенаторами лиц, находившихся на службе вне Княжества, но являвшихся его подданными (члены Сената могли избираться монархом только из них), или же передать ему полномочия Сената. "Мы постараемся найти сенаторов из адмиралов и генералов, обрусевших, но коренных финляндцев, - писал Столыпин Николаю II в сентябре 1909 г. - Сенат, полагаю, мы составим послушный"³⁰. В подготовленный им список сенаторов вошли 6 военных, в том числе адмирал А. А. Вирениус и полковник П. А. Краац, а также граф Э. Берг. "Эти лица, - характеризовал их Столыпин, - готовы беспрекословно исполнять все веления Вашего Величества"³¹. Правда, среди них не оказалось юристов, тогда как по закону в Сенате их должно было быть не менее двух.

Судя по переписке императора и премьер-министра, разработка новых правовых норм для Великого княжества, изменение состава Сената и смена генерал-губернатора (16 ноября 1909 г. им стал Зейн) представляли собой совокупность предварительных мер в отношении Финляндии, которые должны были привести к установлению "через Государственную думу и Совет нового порядка решения общеимперских дел"³².

14(27) марта 1910 г. последовал Высочайший манифест о внесении председателем Совета министров в Думу и Государственный совет законопроекта о порядке издания касающихся Финляндии законов общеимперского значения. В основу были положены принципы, выработанные российскими членами комиссии Харитонова. В соответствии с ними Финляндии предоставлялось только областное самоуправление, на нее распространялось действие Основных государственных законов, ее представители вводились в Государственную думу и Государственный совет, а Сейм в области общегосударственного законодательства сохранял лишь права совещательного органа. 17 марта законопроект был оглашен в Думе, где против него выступили кадеты, имевшие тесные связи с финляндскими политиками.

В апреле 1910 г. этот законопроект был передан на отзыв Сейма, но тот вскоре отказался представить соответствующее заключение, ссылаясь на то, что это не входит в круг дел, "подлежащих рассмотрению Сейма" согласно сеймовому Уставу 1906 г. Депутаты сочли, что проект предусматривает изменение законов Финляндии. К тому же его внесение не в форме Высочайшего предложения, а по инициативе председателя Совета министров, по их мнению, нарушало сеймовый Устав. Заседавший в Сейме один из лидеров социал-демократической партии Финляндии Ю. Э. Мякелин утверждал, что законопроект направлен на уничтожение политической и общественной жизни финского народа. Депутаты Сейма категорически отвергли возможность участия финнов в деятельности Думы и Государственного совета. "Мы отвергаем подобное предложение, - заявлял Мякелин, - и сделали бы это даже и в том случае, если бы все наши права остались неприкосновенными"³³. В качестве ответной меры 24 сентября (7 октября) 1910 г. император объявил о роспуске Сейма и назначил новый его созыв на 1 февраля 1911 г.

стр. 113

Тем временем 10 мая 1910 г. началось обсуждение законопроекта в Думе. Выступая в ней 21 мая, Столыпин категорически отверг предложение сохранить практику административного законодательства в отношениях с Великим княжеством, поскольку активное развитие там местного самоуправления и деятельность Сейма привели к тому, что стало возможным нарушение интересов России. По мнению Столыпина, это было обусловлено тем, что после приостановки в 1905 г. действия манифеста 1899 г. "общеимперские интересы ничем не обеспечены... и картина государственного бессилия является полной"³⁴. Государственный совет приступил к рассмотрению законопроекта 31 мая 1910 г. (с 12 апреля по 30 мая работа над ним шла в комиссии под председательством П. Н. Дурново). И здесь Столыпин вновь подчеркнул в своей речи, что при развитии взаимоотношений с Великим княжеством необходимо создать систему общегосударственного законодательства, которая ограждала бы имперские интересы³⁵.

17 июня 1910 г. Николай II утвердил закон "О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения". К их числу теперь относились вопросы о правах русских подданных, о государственном языке, деятельности имперских учреждений в крае, порядке приведения в исполнение решений судебных и иных учреждений империи на территории Финляндии, об участии Финляндии в общегосударственных расходах, наблюдении за школьными программами, правилах о союзах, обществах, печати, денежной системе и др. (ст. 2). Право законодательной инициативы принадлежало императору (ст. 4), а правом издавать законы и для Финляндии наделялись Государственная дума и Государственный совет. Более того, законопроекты, затрагивавшие интересы Княжества, могли рассматриваться, минуя финляндский Сенат, если последний не выражал своего мнения в указанный ему срок (ст. 5). Это нарушало действовавший принцип разграничения законодательства России и Великого княжества. Принятые помимо финляндского Сената законы автоматически отменяли противоречившие им местные законы и постановления (ст. 10). Представители Финляндии в Государственном совете и Государственной думе должны были владеть русским языком.

Закон нанес чувствительный удар по правовым нормам, обеспечивавшим политическую автономию Великого княжества. Фактически он содержал в себе программу приведения местной административно-правовой системы края в соответствие с общероссийскими нормами. Неудивительно, что это вызвало недовольство общественно-политических кругов и большинства населения Финляндии. Многие финляндские юристы и чиновники считали, что закон 17 июня 1910 г. не имеет силы на территории Великого княжества, поскольку принят без согласия Сейма. Российское правительство, наоборот, видело в нем основу для последующего законодательства в отношении Финляндии, направленного на сужение ее автономии. Осенью 1911 г. в Государственную думу были представлены законопроекты о порядке отбывания жителями Великого княжества Финляндского воинской повинности и об уравнении в правах русских и финляндских подданных на его территории. При обсуждении первого из них 28 сентября 1911 г. новый председатель Совета министров В. Н. Коковцов обратил внимание депутатов на то, что закон 17 июня 1910 г. фактически не действовал. Хотя Коковцов указывал, что смерть Столыпина не означает изменения политического курса в отношении Финляндии, поскольку от решения финляндской проблемы будет зависеть целостность и единство России, однако данное заявление осталось на бумаге, и активной политики в финляндском вопросе правительство уже не проводило.

Кадровая политика

Реализация намеченного Столыпиным правительственного курса на окраинах Российской империи была невозможна без активного содействия чиновников на местах. Законодательство предоставляло генерал-губернаторам широкие полномочия, правительство обязано было согласовывать с ними все мероприятия, проводившиеся во вверенном им крае. Пользуясь правом личного всеподданнейшего доклада, генерал-губернаторы могли вести относительно самостоятельную политику, поэтому выбор их

стр. 114

всегда имел особое значение. И если в 1905 - 1906 гг. их назначали преимущественно из числа сановников, известных своими либеральными взглядами и готовых идти на уступки требованиям местных элит (Н. Н. Герард, Г. А. Скалон), то с назначением Столыпина на пост председателя Совета министров пришло время администраторов, склонных к проведению более жесткого политического курса.

В конце 1907 г. Столыпин с согласия и одобрения императора начал готовить отставку финляндского генерал-губернатора Герарда, деятельность которого не удовлетворяла правительство и критиковалась как в российской, так и в финляндской печати. "Новое время" указывало, что "при Герарде состоялось окончательное отделение Финляндии от России", русский язык перестал употребляться в Сенате, а сам генерал-губернатор при общении с сенаторами перешел на французский и т.д.³⁶ Неоднократно отмечалась политическая зависимость генерал-губернатора от лидеров партии конституционалистов. В одной из прокламаций союза "Войма" говорилось, что "наш дипломат Лео Мехелин, помыкая Герардом, может сделать что угодно"³⁷. В Петербурге были недовольны тем, что чрезмерная уступчивость финляндского генерал-губернатора ослабляла позиции Российской империи в Княжестве. Однако в конце 1907 г. его отставка могла спровоцировать массовые выступления в Финляндии, и нужно было, чтобы Герард сам покинул свой пост. Столыпин предложил назначить Зейна на вакантную с 1905 г. должность помощника финляндского генерал-губернатора. Николай II согласился на это, рассчитывая, что тогда Герард "немедленно попросится оставить должность генерал-губернатора и уже более в Гельсингфорс не вернется"³⁸. 16 ноября 1907 г. Зейн стал помощником Герарда, что явилось для того неприятной неожиданностью. Позднее в докладной записке, составленной 17 января 1908 г., Зейн сообщал Столыпину, что во время частного разговора Герард попытался выяснить обстоятельства назначения своего помощника и позицию председателя Совета министров. При этом Герард отметил, что прежде чем принимать должность, Зейну следовало выяснить, как генерал-губернатор относится к перспективе их совместной службы³⁹. 1 декабря 1907 г. Николай II писал Столыпину: "Случилось то, что я предвидел. После длинного и тягостного разговора моего с Герардом, он на словах просил, а затем прислал прошение об увольнении от должности. Удерживать его дольше нельзя. Теперь надо назначить генерала Бекмана генерал-губернатором"⁴⁰.

Но и Бекман, ставший генерал-губернатором 5 февраля 1908 г., оказался лишь "промежуточной" фигурой. Отставку сенаторов весной 1909 г. в Петербурге восприняли как следствие попустительства с его стороны. Столыпин убеждал Николая II в том, что "действительным наказанием для Сената явилась бы отставка генерала Бекмана и замена его Зейном"⁴¹. В назначении Зейна он видел гарантию проведения в Княжестве имперской политики с учетом Сеймовых законов, "дабы не дать какого-либо оправдания активному или пассивному сопротивлению финляндцев"⁴². "Новое время" приветствовало перемены в Гельсингфорсе: "Увольнение генерала Бекмана от должности финляндского генерал-губернатора следует признать благоприятным симптомом поворота в нашей финляндской политике. Уже в течение целого пятилетия, с самого момента убийства Бобрикова, Россия видит на ответственном посту... только слабых безвольных людей,.. адвокатов финляндской обособленности перед троном"⁴³.

Особое значение Столыпин придавал увеличению числа русских чиновников на окраинах. Однако в этом он не всегда встречал поддержку со стороны местной администрации, опасавшейся, что массовая замена служащих отрицательно скажется на повседневной деятельности государственного аппарата.

Зимой 1908 г. внимание Николая II привлекла статья об ослаблении русского влияния в Прибалтийском крае, опубликованная в газете "Окраины России". Император указал на нее Столыпину, а тот в свою очередь поручил министру юстиции И. Г. Щегловитову принять меры к тому, чтобы в Прибалтийском крае "должности как высшие, так и низшие были замещаемы преимущественно лицами русского происхождения"⁴⁴. В ответ на поступившие из Петербурга указания временный прибалтийский генерал-губернатор А. Н. Меллер-Закомельский в феврале 1908 г. представил в Совет минист-

стр. 115

ров записку, в которой утверждал, что данная статья "представляет пример обычных сетований русских людей, попавших на окраину и не успевших устроиться в ней согласно своим широким обыкновенно вожделениям". По словам генерал-губернатора, "подобные неудачники, большею частью люди без воспитания и образования, не принимаются в местное немецкое общество, а потому, тая в себе чувства зависти и личной обиды, объясняют свою неприязнь к немцам соображениями о предпочтении их русским и о наносимом чрез то ущербе нашей государственности"⁴⁵. Подробно характеризуя личный состав местной администрации, Меллер-Закомельский настаивал на том, что все губернаторы Прибалтийского края признают немцев незаменимыми в качестве уездных начальников и их помощников, во-первых, в силу знания ими не только немецкого и русского, но и латышского, и эстонского, а иногда литовского и польского языков, а во-вторых, "вследствие известной корректности немцев, отсутствия между служащими из них взяточничества и других недостатков, свойственных лицам, из коих комплектуются полицейские места во внутренних губерниях империи"⁴⁶. Докладывая через несколько дней (22 февраля 1908 г.) императору о положении дел в Прибалтийском крае, Меллер-Закомельский отказался осуществлять предложенные Столыпиным меры, направленные на сокращение числа остзейцев среди местных чиновников⁴⁷. Летом 1909 г. в связи с ликвидацией временного генерал-губернаторства барон покинул свой пост и был назначен членом Государственного совета.

Аналогичные проблемы возникали и на Кавказе. Вопреки давлению из Петербурга, кавказский наместник гр. И. И. Воронцов-Дашков и его приближенные считали, что на низших должностях представители коренного населения необходимы, хотя и не должны преобладать⁴⁸. Они стремились найти оптимальное соотношение в кавказской администрации русских и представителей местного населения, не допуская последних к высшим должностям. Но такой подход не одобряли в Петербурге. Накануне войны это даже вызывало трения между кавказской администрацией и высшими государственными учреждениями.

Унификация административно-правового пространства империи

После назначения Столыпина на пост председателя Совета министров по его инициативе стали разрабатываться проекты преобразования административно-территориального устройства империи. Как вспоминал о Столыпине в ноябре 1913 г. на заседании Центрального комитета "Союза 17 октября" депутат Государственной думы Н. П. Шубинский, "его симпатии привлекала Германия, сложенная из инородных тел, признающих однако, неуклонно общеимперский строй, его законы, язык, правовые нормы"⁴⁹. В сентябре 1906 г., отвечая на вопрос корреспондента "The Journal" о возможности федерализации России, Столыпин сказал: "Я, конечно, не могу утверждать, что Россия никогда не выльется в эту форму. Можно представить себе умозрительно такое время, когда после долгого периода мира, порядка и благосостояния центральное правительство по собственному почину могло бы дать различным народным группам более или менее широкие автономные права"⁵⁰. Однако глава правительства опасался того, что в современных условиях это приведет к образованию враждебных друг другу государств и распаду империи. Позднее, выступая 16 ноября 1907 г. в Государственной думе, Столыпин заявил, что правительство, допуская в принципе идею децентрализации и самоуправления на некоторых окраинах, считает необходимым "сохранить те нити", которые "должны скрепить центр с окраинами"⁵¹.

С 1906 г. в правительственных сферах все чаще начали говорить о децентрализации управления. В 1907 - 1908 гг. товарищ министра внутренних дел С. Е. Крыжановский составил записку "Об общем переустройстве управления империей", в которой предусматривалось разделение России на 11 областей (кроме Туркестана, Восточной Сибири, Крыма, Кавказа и территории казачьих войск). Проект Крыжановского был представлен Столыпиным императору, но в Совете министров не обсуждался и не получил широкой известности в бюрократических кругах (среди сановников о его содержании

стр. 116

знал только главноуправляющий землеустройством и земледелием А. В. Кривошеин)⁵². Крыжановский полагал, что областная система имела ряд преимуществ: "Замыкая вопросы устройства народной жизни в областные рамки, она придавала практичность их решению и сокращала пределы теоретического размаха мысли". Кроме того, она позволяла применять разные системы выборов, приспособленные к местным особенностям, а также давала возможность перевести некоторые территории "на положение колоний с выделением их из общего строя империи"⁵³.

Одновременно Крыжановский работал над законопроектом о выделении из состава Привислинских губерний тех местностей, где преобладало русскоязычное население, еще не слившееся с поляками в культурно-языковом и конфессиональном отношении. Из земель в Забужье было решено образовать Холмскую губ. Первоначально предполагалось также включить в состав "польских" губерний части Вельского и Белостокского уездов, населенные преимущественно поляками, но на это Столыпин не решился, опасаясь критики со стороны националистов⁵⁴.

Холмский вопрос неоднократно обсуждался в различных инстанциях начиная с конца XIX в. С декабря 1906 г. Столыпин участвовал в подготовке проекта образования Холмской губ. из восточных уездов Седлецкой и Люблинской губ. В январе 1909 г. составленный в МВД проект рассматривался в Совете министров. В соответствии с ним в Холмской губ. должны были проживать 304885 православных, 310677 католиков, 114410 евреев и 28436 лиц других исповеданий. На ее территории сохраняли силу все постановления, действовавшие в Царстве Польском и ограничивавшие права поляков на замещение некоторых должностей и приобретение земель; во всех учебных заведениях, а также в делопроизводстве мог употребляться исключительно русский язык.

После внесения законопроекта в Думу он был существенно изменен. Члены обсуждавшей его думской комиссии исходили из того, что "факт принадлежности к католической религии не может никоим образом служить признаком принадлежности и к польской национальности". Поэтому они предлагали при определении границ Холмской губ. руководствоваться не конфессиональными, а этнографическими признаками, включив в ее состав все местности со значительным русским населением православного и католического вероисповедания, исторические центры и все православные обители⁵⁵. Крыжановский, представлявший на заседаниях думской комиссии правительство, не возражал против этих поправок, поскольку получил от Столыпина указание уступить пожеланиям националистов⁵⁶. В результате границы новой губернии расширялись за счет земель, населенных католиками, и таким образом первоначальная цель проекта -выделение территорий, тяготевших к России, - была окончательно утрачена.

Законопроект о Холмщине был принят Думой 26 апреля 1912 г., 4 мая передан в Государственный совет и уже 23 мая утвержден императором. Для понимания столыпинской политики он очень важен. Возможно, выделение Холмской губ. действительно было шагом на пути к изменению границ и статуса российских окраин, попыткой привлечь к центру империи наиболее близкие в этническом и культурном смысле ее части, с тем чтобы впоследствии выделить остальное из ее состава. Во всяком случае, в январе 1914 г. министр иностранных дел С. Д. Сазонов утверждал, что Столыпин в "обмен" на отделение Холмщины готов был расширить права поляков в области самоуправления, образования и употребления польского языка. Он будто бы даже допускал в перспективе предоставление Польше автономии⁵⁷. Можно лишь сожалеть о том, что материалы, раскрывающие намерения Столыпина и его взгляды на польский вопрос, до сих пор не выявлены или вовсе не сохранились.

Неоднократно встречая противодействие местной администрации, Столыпин достаточно последовательно проводил курс на унификацию управления окраинами Российской империи. В условиях революции самодержавие вынуждено было расширять полномочия представителей власти на окраинах, хотя с конца XIX в. их, как правило, старались встраивать в общеимперскую систему управления. Местные элиты обычно поддерживали укрепление административной самостоятельности края. К тому же порою они не менее правительства были заинтересованы в наличии сильной власти,

стр. 117

способной подавить беспорядки. Так, рост крестьянских выступлений заметно повлиял на позицию остзейского дворянства.

В октябре 1905 г. представители прибалтийского дворянства ходатайствовали о восстановлении Рижского генерал-губернаторства и Остзейского комитета, прекративших свое существование в 1876 г. В Петербурге их поддержали генерал-адъютант О. Б. Рихтер и главноуправляющий Канцелярией по принятию прошений А. А. Будберг, к мнению которых при Дворе прислушивались⁵⁸. Основную причину нестабильности в крае остзейцы видели именно в желании Петербурга унифицировать административные порядки. 24 апреля 1906 г. лифляндский представитель дворянства барон Ф. фон Мейендорф писал Николаю II об ошибочности стремления достичь "тесного единения окраин с коренной Россией", способствовавшего развитию революционных движений. "Наступившая в Прибалтийском крае катастрофа, - полагал он, - с несомненностью вновь подтвердила, что сохранение самобытности некоторых частей государства и предоставление этим частям права органически развивать исторически сложившуюся своеобразность наиболее отвечает общегосударственным интересам"⁵⁹. Тем не менее Остзейский комитет так и не был восстановлен, а временное Прибалтийское генерал-губернаторство просуществовало чуть более трех лет.

В 1908 - 1909 гг. Столыпин попытался ликвидировать и особое административное положение Кавказа. 26 февраля 1905 г. там было восстановлено наместничество. Наместник являлся главой всего гражданского управления, казачьим атаманом и главнокомандующим войсками в пределах края. Подчиняясь непосредственно императору, он был в значительной мере независим от Совета министров, Государственной думы и Государственного совета. Со своей стороны, министры и депутаты из правых фракций регулярно критиковали политику Воронцова-Дашкова. По инициативе правых вопрос об управлении Кавказом в 1908 - 1909 гг. не раз обсуждался в Государственной думе. В. М. Пуришкевич и Н. Е. Марков обвиняли тифлисскую администрацию в бездеятельности и требовали подчинить ее Совету министров. Однако Воронцов-Дашков сумел отстоять свое наместничество. "Прошел первый пыл негодования на клеветы, возводимые на кавказскую администрацию в Государственной думе, и я не могу не согласиться с правильностью взгляда Вашего Величества.., - писал он Николаю II. - Здесь мое положение твердое, но тяжело чувствовать во всех делах постоянное подкапывание под наместничество. Не хорош наместник - надо его сменить, но в интересах России и неразрывного с нею Кавказа наместничество должно быть сохранено"⁶⁰. "Все личные нападки гг. крайне-правых и левых мало меня тревожат.., - признавался наместник. - Тревожит другое - это упорная борьба петербургского чиновничества против наместничества; оно им ненавистно, как будто Россия не достаточно настрадалась от мертвящей централизации власти". Воронцов-Дашков прямо указывал на то, что требованиям правых радикалов "вполне соответствует взгляд высшей петербургской администрации, считающей существование наместничества явлением ненормальным, захватывающим компетенцию и право центрального правления"⁶¹. Имя Столыпина при этом не называлось, но под "высшей петербургской администрацией" явно подразумевался глава правительства⁶².

Менее бурно решался вопрос об унификации управления Туркестаном. Еще в 1906 г. планировалось передать руководство им из Военного министерства в МВД. 17 апреля 1906 г. Совет министров поручил министру внутренних дел совместно с военным министром решить вопрос об устройстве управления краем "применительно к общим основаниям"⁶³. В декабре 1910 г. Совет министров образовал Особое совещание для выработки основных направлений реформирования Туркестанского края. В ходе его работы туркестанский генерал-губернатор А. В. Самсонов настаивал на расширении своих полномочий, которые, по его мнению, должны были соответствовать власти кавказского наместника, а также на подчинении непосредственно императору. Считая, что только единая и сильная генерал-губернаторская власть может пользоваться авторитетом у коренного населения Туркестана и приобщить их к русской государственности и культуре, Самсонов требовал подчинить ему чиновников всех министерств и главных

стр. 118

управлений (за исключением ведомств Императорского двора и уделов, юстиции, Государственного контроля и Государственного банка)⁶⁴. Прочие члены Особого совещания не поддержали Самсонова, опасаясь дальнейшего обособления края. Со своей стороны, они исходили из признания необходимости способствовать объединению окраин "с коренными частями государства и распространению на них общего управления"⁶⁵.

Сложно сказать, почему Столыпин столь настойчиво стремился к унификации административной и правовой системы империи. Генерал-губернаторства и наместничества представлялись уже устаревшими формами, не соответствующими современным потребностям развития государства. Кроме того, они не вписывались в новую организацию законодательной и исполнительной власти и затрагивали компетенцию министерств, имевших на местах свои органы и отстаивавших собственные полномочия. Столкновение на окраинах интересов ведомств и местной администрации было одной из причин, заставлявших Петербург стремиться к унификации управления.

Когда Столыпин занял пост председателя Совета министров, существовало несколько вариантов укрепления связей между центром и периферией Российской империи: распространение на окраины общеимперских порядков, сохранение и усовершенствование проверенной временем практики особого управления, или же создание принципиально новой административно-территориальной системы, допускавшей последующее отделение "инородных" частей (проект Крыжановского). Возможно, Столыпин так и не успел определить свою конечную цель. Оставаясь последовательным сторонником "единой и неделимой России", в каких границах он ее себе представлял? Фактически столыпинская политика на окраинах являлась поиском оптимального способа взаимодействия с ними. Ему во многом мешали рост революционного движения, сепаратизм местных элит, сложные отношения с Австро-Венгрией и Германией, препятствовавшие каким-либо серьезным изменениям на западных рубежах России. Не случайно Столыпин подчеркивал, что существенные преобразования в управлении окраинами - дело отдаленного будущего, и возможны они лишь в условиях внутренней и внешнеполитической стабильности.

Примечания

¹ Национальная политика России: история и современность. М., 1997. С. 48; Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности. М., 1995. С. 28 - 60.

² Законодательные акты переходного времени. 1904 - 1908 гг.: Сборник законов, манифестов, указов Пр[авительствующему] Сенату, рескриптов и положений Комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя. СПб., 1909. С. 3 - 6.

³ Революция 1905 г. и самодержавие: Сборник документов. М.; Л., 1928. С. 27.

⁴ Там же. С. 28.

⁵ Там же. С. 29.

⁶ Подробнее о связях финляндских и российских революционеров и Японии см.: Kujala A. Finnish Radicals and the Russian revolutinary movement. 1899 - 1907. London, 1992.

⁷ РГА ВМФ, ф. 418, оп. 2, д. 213.

⁸ Запросы по финляндскому управлению. Государственная дума. Заседание 1, 5 и 12 февраля, 5, 12 и 13 мая 1908 г. СПб., 1909. С. 17.

⁹ Ленинградский областной государственный архив в г. Выборге, ф. 1, оп. 4, д. 229, л. 3 об.

¹⁰ Подробнее см.: Бахтурина А. Ю. Великое княжество Финляндское в годы первой русской революции // Вопросы истории. 2006. N 11. С. 39 - 53; она же. Российское революционное движение и Великое княжество Финляндское (1905 - 1908 гг.) // Вестник РГГУ. Серия "История". 2009. N 17. С. 59 - 69.

¹¹ Красный архив. 1924. N 5. С. 107.

¹² Там же. С. 115 - 116.

¹³ П. А. Столыпин. Грани таланта политика. М., 2006. С. 387.

¹⁴ РГИА, ф. 1361, оп. 1, д. 59, л. 2 - 4.

¹⁵ Там же, л. 23 - 24 об.; Красный архив. 1928. N 5. С. 81.

¹⁶ РГИА, ф. 1361, оп. 1, д. 59, л. 49 - 49 об.

стр. 119

¹⁷ Luntinen P. The Imperial Russian Army and Navy in Finland. 1808 - 1918. Helsinki, 1997. P. 208.

¹⁸ РГИА, ф. 1361, оп. 1, д. 59, л. 68 - 69, 71 - 75.

¹⁹ Там же, л. 84 - 84 об., 86 - 88.

²⁰ Записка о политическом положении Финляндии заведующего Особым отделом Департамента полиции полковника Климовича 21 августа 1909 года. Б.м. Б.г. С. 23.

²¹ РГИА, ф. 1662, оп. 1, д. 92, л. 1 - 5.

²² Там же, л. 5 об.

²³ Там же, д. 100, л. 1.

²⁴ Аврех А. Я. Столыпин и третья Дума. М., 1968. С. 53.

²⁵ Там же.

²⁶ Законодательные акты Великого княжества Финляндского датировались по действовавшему там григорианскому календарю.

²⁷ Аврех А. Я. Указ. соч. С. 47 - 48.

²⁸ П. А. Столыпин. Грани таланта политика. С. 441.

²⁹ РГИА, ф. 1662, оп. 1, д. 110, л. 2.

³⁰ П. А. Столыпин. Грани таланта политика. С. 439 - 440.

³¹ Столыпин П. А. Переписка. М., 2004. С. 57.

³² П. А. Столыпин. Грани таланта политика. С. 440

³³ О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений. Сборник материалов. СПб., 1911. С. 6 - 12.

³⁴ Столыпин П. А. Нам нужна великая Россия...: Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906 - 1911. М., 1991. С. 288 - 304.

³⁵ Там же. С. 305 - 311.

³⁶ Новое время. 1908. 5 февраля.

³⁷ Акты по "Делу "Войма"" с пояснениями. Гельсингфорс, 1908. С. 5.

³⁸ Красный архив. 1924. N 5. С. 115.

³⁹ РГИА, ф. 1662, оп. 1, д. 92, л. 1 об.

⁴⁰ Красный архив, 1924. N 5. С. 116.

⁴¹ Столыпин П. А. Переписка. С. 50.

⁴² Там же. С. 51.

⁴³ Новое время. 1909. 17 ноября.

⁴⁴ РГИА, ф. 1276, оп. 4, д. 20, л. 17.

⁴⁵ Там же, л. 26.

⁴⁶ Там же, л. 27; Столыпин П. А. Переписка. С. 212, 216.

⁴⁷ Революция 1905 г. и самодержавие. С. 137.

⁴⁸ Воронцов-Дашков И. И. Всеподданейшая записка по управлению Кавказским краем генерал-адъютанта, графа Воронцова-Дашкова. СПб., 1907. С. 153.

⁴⁹ Цит. по: Петр Столыпин. Сборник документов. М., 1998. С. 245.

⁵⁰ П. А. Столыпин. Грани таланта политика. С. 481.

⁵¹ Столыпин П. А. Нам нужна великая Россия... С. 106.

⁵² Крыжановский С. Е. Заметки русского консерватора // Вопросы истории. 1997. N 4. С. 123.

⁵³ Там же.

⁵⁴ Там же. С. 124.

⁵⁵ Чихачев Д. Н. К образованию Холмской губернии. Доклад Государственной думе. СПб., 1912. С. 104 - 106.

⁵⁶ Крыжановский С. Е. Указ. соч. С. 124.

⁵⁷ АВПРИ, ф. 138, оп. 467, д. 315/318, л. 1 - 5.

⁵⁸ Из архива С. Ю. Витте. Воспоминания. Рассказы в стенографической записи. Рукописные заметки. Т. II. СПб., 2003. С. 199.

⁵⁹ Имперская политика России в Прибалтике в начале XX в.: Сборник документов. Тарту, 2000. С. 68 - 69.

⁶⁰ Дякин В. С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (материалы к исследованию). СПб., 1998. С. 503.

⁶¹ Там же. С. 497 - 498.

⁶² Там же.

⁶³ Особые журналы Совета министров царской России 1906 - 1917 гг. Ч. 2. М., 1984. С. 171 - 176.

⁶⁴ РГВИА, ф. 400, оп. 1, д. 3959, л. 133 (данные предоставлены М. Е. Шушковой).

⁶⁵ Там же, л. 134.

стр. 120

постоянный адрес статьи: https://dlib.eastview.com/browse/doc/27136323

 

---

Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 120; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!