В) международно-правовые основы обеспечения безопасности государства и его элементов.

Органы государства, участвующие в международных связях, делятся на три группы: 1) конституционные органы - глава государства, парламент, глава правительства, министр иностранных дел; 2) правительственные - министерства, комитеты и ведомства; 3) специальные, действующие как на основе национального законодательства, так и на основе международных договоров (например, Минобороны).

Статья 7 Федерального закона "О безопасности" установила основные цели международного сотрудничества в области обеспечения безопасности: а) защита суверенитета и территориальной целостности РФ; б) защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом; в) укрепление отношений со стратегическими партнерами РФ; г) участие в деятельности международных организаций, занимающихся проблемами обеспечения безопасности; д) развитие двусторонних и многосторонних отношений в целях выполнения задач обеспечения безопасности; е) содействие урегулированию конфликтов, включая участие в миротворческой деятельности. В Законе также указано, что международное сотрудничество РФ в области обеспечения безопасности осуществляется на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ.

Научное обоснование существования социальных, природных и технических объектов безопасности, определение закономерной связи "объект безопасности - угроза безопасности - субъект обеспечения безопасности" помогает по-новому взглянуть на международные органы и системы органов, обеспечивающие безопасность государства, а также на международно-правовые основы обеспечения безопасности государства и его элементов.

Государство - основной субъект международного права и участник международных отношений. Потому основное в деятельности ООН по обеспечению безопасности связано с ним, особенно в борьбе с такой угрозой, как агрессивная война.

Возможны два варианта политико-правового и организационно-теоретического развития систем, обеспечивающих безопасность государства и мирового сообщества: 1) неовестфальский порядок - ООН остается в центре событий, с опорой на основные регионы и региональные организации; 2) поствестфальский порядок - ООН дополняется новой системой, где основную роль играют регионы и глобальное гражданское общество <1>.

--------------------------------

<1> См.: Никитина Ю.А. ОДКБ и ШОС: модели регионализма в сфере безопасности. М., 2009. С. 153 - 154.

 

При рассмотрении возможностей ООН по обеспечению безопасности государства отметим центральное место Совета Безопасности (СБ ООН), который может исследовать угрозу и предпринять практические шаги по обеспечению безопасности государства - защите от агрессии, от вмешательства в его внутренние дела, от иных международных преступлений, как государства, так и физических лиц. В последнее время СБ ООН уделяет значительное внимание такой угрозе, как международный терроризм, причем прослеживается положительная тенденция учитывать закономерную связь между объектом безопасности - государством, качеством и особенностями угрозы - терроризмом и определением уполномоченных субъектов безопасности. СБ ООН Резолюцией 1373 (2001) учрежден Контртеррористический комитет (КТК), что является реакцией мирового сообщества на это международное уголовное преступление.

Резолюция требует, чтобы процесс борьбы с террористической угрозой был постоянным и охватывал: а) национальные усилия в антитеррористическом законодательстве; б) внутригосударственные исполнительно-распорядительные механизмы; в) международное сотрудничество. Таким образом, СБ ООН самостоятельно и в лице КТК как вспомогательного институционального органа участвует в обеспечении безопасности государства как социального публичного объекта безопасности.

Генеральная Ассамблея ООН (ГА) обладает следующими полномочиями в сфере противодействия угрозам безопасности государства: 1) рассматривает общие принципы сотрудничества по поддержанию мирных отношений между государствами, обсуждает любые вопросы в этой области и делает соответствующие рекомендации, кроме случаев, находящихся на рассмотрении СБ; 2) организует исследования и делает рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству в политической, экономической, социальной областях, а также в сфере развития и кодификации международного права, культуры, образования, здравоохранения, прав человека.

На сессиях ГА ООН было одобрено большинство международных договоров, направленных на обеспечение безопасности государств, групп государств и международных объединений.

Роль других главных органов ООН видна в следующем. Экономический и социальный совет, участвуя в осуществлении различных программ укрепления сотрудничества государств, содействует укреплению их безопасности (например, Программа ООН по контролю над наркотиками). Международный суд ООН решает юридические споры между государствами, содействуя тем самым мирным отношениям между ними. Генеральный секретарь ООН содействует разрешению международных споров и конфликтов. Таким образом, весь механизм ООН уполномочен в соответствии с Уставом содействовать обеспечению безопасного и мирного сожительства государств.

Следует также назвать организационные структуры и международные правовые основы деятельности таких региональных организаций, обеспечивающих безопасность государства и его элементов, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация Североатлантического договора (НАТО), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).

Постановления Устава ООН, предусматривающие возможность создания региональных организаций, отразили диалектическое сочетание ответственности ООН за поддержание мира и безопасности в любом районе земного шара и относительной самостоятельности действий участников региональных соглашений.

 

24.3. Субъекты, международное право и международно-правовые

средства обеспечения безопасности мирового сообщества

 

К началу XXI в. сложился ряд глобальных системных направлений действия международного права, среди которых укрепление и защита международного правопорядка и международной законности и обеспечение международного мира и безопасности всех субъектов международного права являются приоритетными. Однако ныне, на втором десятилетии 3-го тысячелетия от Рождества Христова обеспечение безопасности мирового сообщества возможно не только специальными средствами, через право международной безопасности и разоружения, мирное разрешение международных споров, но и через содействие обеспечению и защите прав и свобод человека, противодействие уголовной преступности, международное сотрудничество в экономической, гуманитарной и межцивилизационной областях, а также через формирование, совершенствование и применение санкционных форм международного принуждения и международно-правовой ответственности. То есть через международное право в целом.

К системообразующим началам международного права в сфере безопасности мирового сообщества относятся: 1) принципы международного права, в частности принцип мирного сосуществования и сотрудничества; 2) нормы и принципы таких отраслей международного права, как право международной безопасности, право мирных средств разрешения международных споров, международное уголовное право. Иные отрасли современного международного права также содействуют налаживанию сотрудничества, поддерживая правопорядок и законность.

Специальная роль в обеспечении функционирования всех элементов мирового сообщества принадлежит международным межправительственным организациям. Они (в плане участия в обеспечении безопасности мирового сообщества) могут быть подразделены на две группы: 1) специально создаваемые (учреждаемые) для борьбы с угрозами безопасности социальных объектов, включая мировое сообщество в целом и его элементы (ООН, региональные организации коллективной безопасности и др.); 2) международные межправительственные организации, учреждаемые для осуществления и развития жизненно важных и необходимых процессов существования и деятельности мирового сообщества. Договорно-правовые (уставные) основы таких международных организаций должны соответствовать принципам современного международного права, включая принципы, направленные на безопасное существование и развитие человека.

Значительна роль специализированных учреждений ООН (их 17) и связанных с ними органов. Их договорно-правовые основы, обеспечивая соответствие их деятельности закономерностям социально-экономического, политического, технологического развития и деятельности, обеспечивают тем самым и успешное решение соответствующих региональных и глобальных проблем безопасности "изнутри". Важнейшим для безопасного и успешного развития их деятельности являются учет и сочетание с интересами жизни и деятельности всех элементов мирового сообщества, человечества и природы в целом.

Ныне в учредительных документах большинства специализированных учреждений ООН отражена их морально-политическая ответственность перед мировым сообществом.

Должна быть повышена ответственность (включая международно-правовую) тех специализированных учреждений, которые не только содействуют развитию (стабилизации) в определенной сфере общечеловеческой деятельности, но и отвечают за безопасность стран и народов, например МАГАТЭ.

Необходимы изменения и международно-правовой ответственности специализированных учреждений в сфере безопасности мирового сообщества в тех положениях, где речь идет о содействии, поощрении или информировании государств и организаций в специальных сферах. Безопасность мирового сообщества неделима.

Особо ответственна роль международно-правовых средств обеспечения безопасности мирового сообщества в целом и его отдельных элементов.

 

24.4. Политико-правовые аспекты коллективной безопасности

универсального характера

 

К международно-правовым средствам обеспечения безопасности государства и мирового сообщества относится ряд мер, центральное место среди которых занимает система коллективной безопасности.

Основные цели создания системы коллективной безопасности - предотвращение войн и вооруженных конфликтов международного и немеждународного характера, поддержание или восстановление международного мира. В самом широком плане почти весь нормативный материал современного международного права призван способствовать достижению указанных целей. В более узком смысле решению задач обеспечения мира служат нормы права международной безопасности - отрасли международного права, основу которой составляют принципы неприменения силы и угрозы силой; разрешения международных споров исключительно мирными средствами; суверенного равенства государств; невмешательства во внутренние дела и др.

Как одна из организационно-правовых форм обеспечения международной безопасности, концепция коллективной безопасности является наиболее разработанной в теоретическом и практическом плане. Под коллективной безопасностью понимается такая система межгосударственного сотрудничества, при которой акт агрессии против одного из участников расценивается как агрессия против всего сообщества государств, учредивших соответствующую систему.

Для системы коллективной безопасности характерно организационное единство государств - участников системы. Это или организация (ООН), или иное выражение единства: учреждение консультативных или координационных органов, обеспечение систематических встреч, совещаний.

Система коллективной безопасности может быть универсальной и региональной, т.е. системой коллективной безопасности определенного географического района.

Прежде чем идея коллективной безопасности получила свое международно-правовое закрепление в Уставе ООН, потребовался сложный и длительный процесс формирования в общественном правосознании представлений о средствах и методах обеспечения международной безопасности, военно-политическом и правовом содержании этого понятия, необходим был процесс осмысления проблем войны и мира, соотношения права и силы в международных отношениях, особенностей взаимосвязи международной и национальной безопасности.

Особое значение в решении проблем войны и мира имела состоявшаяся в 1899 г. 1-я Гаагская конференция мира. Это был форум, который изначально мыслился инициатору его проведения - правительству России - как международная конференция по ограничению гонки вооружений.

Гаагская конференция 1899 г. не достигла своей изначальной цели. Вместе с тем она явилась по существу первой попыткой решения вопроса о разоружении на базе многосторонней дипломатии. Впервые вопрос о разоружении увязывался с проблемой обеспечения мира.

В 1919 г. была учреждена Лига Наций - первая в истории межгосударственная организация по поддержанию мира. Создание Лиги Наций внесло существенные изменения в систему международных отношений. Впервые в истории была предпринята попытка заменить практику создания военно-политических союзов государств, основанных на балансе сил, системой коллективной безопасности.

Статут Лиги Наций, не только ограничивший право государств - членов Лиги прибегать к войне, но и предусмотревший применение санкций в отношении тех членов, которые вступили бы в войну в нарушение его постановлений, стал важным этапом формирования принципа неприменения силы, запрещения агрессивной войны.

Следующим шагом в этом направлении стало принятие в 1928 г. Парижского договора об отказе от войны в качестве орудия национальной политики. В ст. 1 Договора говорится, что его участники "осуждают обращение к войне для урегулирования международных споров и отказываются от таковой в своих взаимных отношениях в качестве орудия национальной политики".

В Уставе ООН принцип неприменения силы получил свое дальнейшее развитие. Согласно п. 4 ст. 2 Устава ООН все члены ООН воздерживаются в их международных отношениях "от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций". В послевоенный период приведенное положение приобрело характер императивной нормы современного международного права и легло в основу правового механизма обеспечения международной безопасности универсального характера, закрепленного в Уставе ООН. Вместе с тем содержание п. 4 ст. 2 до сих пор остается, пожалуй, одним из самых спорных положений Устава ООН.

Сама ООН является универсальной организацией системы коллективной безопасности. Основной задачей ООН, согласно ее Уставу, является поддержание международного мира и безопасности, для чего она уполномочена "принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира" (п. 1 ст. 1 Устава ООН). В Уставе предусмотрены как предупредительные, так и принудительные меры по отношению к государствам - нарушителям мира.

Функции поддержания международного мира и безопасности, согласно Уставу ООН, возложены в первую очередь на Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности ООН, полномочия которых в этой области четко разграничены. Генеральная Ассамблея вправе обсуждать любые вопросы или дела, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, в том числе рассматривать общие принципы сотрудничества в этой области и делать в их отношении рекомендации государствам и Совету до или после обсуждения (ст. 10).

На Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности (ст. 24). Он является единственным органом, который, основываясь на положениях главы VII Устава, вправе предпринимать меры принудительного характера: временные меры по пресечению нарушения мира, которые Совет Безопасности найдет необходимыми или желательными: прекращение огня, отвод войск и т.п. (ст. 40); меры, не связанные с применением вооруженных сил: полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений (ст. 41); меры, связанные с использованием вооруженных сил подавления агрессора и восстановления международного мира и безопасности (ст. 42).

В соответствии со ст. 43 все члены ООН обязаны представлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями (в которых определяются, в частности, численность и род войск, их положение) необходимые для поддержания международного мира и безопасности вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода.

Соглашения в возможно кратчайший срок заключаются Советом Безопасности и членами Организации или между Советом Безопасности и группами членов Организации и подлежат ратификации подписавшими их государствами в соответствии с их конституционной процедурой.

В соответствии с Уставом ООН все вопросы, связанные с созданием и применением вооруженных сил, Совет Безопасности решает, опираясь на помощь и советы Военно-штабного комитета (ВШК), состоящего из начальников штабов постоянных членов Совета или их представителей (ст. 47). При этом только Совет Безопасности "определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять в соответствии со ст. ст. 41 или 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности" (ст. 39). Все государства обязаны подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их (ст. 25).

К сожалению, в послевоенный период в условиях холодной войны положения ст. ст. 42, 43, 47 Устава в полной мере реализовать на практике не удалось. Распад СССР в начале 1990-х годов и связанное с этим известное изменение соотношения сил на международной арене также не привели к их реанимации. Тогда же проявилась тенденция дальнейшего отхода руководства США и их союзников по НАТО от модели коллективной безопасности, предусмотренной в Уставе ООН, и тех новых параметров миротворческой деятельности ООН, которые были определены в ее официальном документе "Повестка дня для мира", одобренном Советом Безопасности 31 января 1992 г.

Отметим вместе с тем, что ст. 41 применялась Советом Безопасности ООН для введения санкций в отношении Родезии в 1966, 1968, 1970 гг., ЮАР - в 1977 г., Ирака - в 1990 г., Югославии - в 1991 - 1996 гг., Ливии - в 1992 - 1996 гг., Сомали - в 1992 г., Руанды - в 1994 г. и др.

На основании ст. 42 Совет Безопасности принимал решения о применении силы, в частности в 1950 г., когда КНДР напала на Южную Корею, в 1990 г., когда Ирак совершил нападение на Кувейт.

В ООН был принят ряд резолюций и деклараций, направленных на укрепление правовых основ и повышение эффективности механизма ООН по поддержанию мира. Среди них следует отметить Декларацию об укреплении международной безопасности 1970 г., Определение агрессии, принятое Резолюцией Генеральной Ассамблеи 3314 (XXIX) от 14 декабря 1974 г., Декларацию о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли Организации Объединенных Наций в этой области 1988 г., Резолюцию Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 1989 г. N 44/21 об укреплении международного мира, безопасности и международного сотрудничества во всех его аспектах в соответствии с Уставом ООН, Декларацию о совершенствовании сотрудничества между ООН и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности 1994 г. и др.

В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, 1970 г. впервые было дано развернутое толкование основных элементов принципа неприменения силы. В ней, в частности, отмечается, что: а) применение силы противоречит не только Уставу ООН, но и международному праву; б) запрещение применения силы не распространяется на правомерное использование силы в соответствии с Уставом ООН (действия ООН, самооборона, национально-освободительные войны); в) агрессивная война является преступлением против мира и влечет за собой международную ответственность; г) случаи косвенного применения силы (иррегулярными формированиями) в той же мере противоречат Уставу ООН, как и прямое применение силы (регулярными вооруженными силами); д) военная оккупация или приобретение территории другого государства в результате применения силы или угрозы силой в нарушение Устава противоречат принципу неприменения силы; е) репрессалии, связанные с применением вооруженной силы, рассматриваются как несовместимые с Уставом ООН.

Значительный вклад в развитие и конкретизацию принципа неприменения силы внесло принятие Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г. Резолюции "Определение агрессии", явившейся результатом более чем 40-летнего периода непрекращавшихся усилий отечественной дипломатии по разработке понятия этого наиболее опасного международного преступления.

Согласно Определению агрессией является "применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН" (ст. 1).

В ст. 3 Определения перечислены действия, которые могут быть квалифицированы Советом Безопасности как агрессия, среди них: вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства или любая военная оккупация, какой бы временный характер она ни носила, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, или любая аннексия с применением силы против территории другого государства или части ее; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства или применение любого оружия государством против территории другого государства; блокада портов или берегов государства вооруженными силами другого государства и др.

Приведенный в ст. 3 перечень актов не является исчерпывающим. Совет Безопасности может определить, что другие акты представляют собой агрессию согласно положениям Устава.

Одним из наиболее важных критериев для определения агрессора является принцип первенства, согласно которому "применение вооруженной силы государством первым в нарушение Устава является prima facie свидетельством акта агрессии" (ст. 2). Вместе с тем на основании этой же статьи Определения "Совет Безопасности может в соответствии с Уставом сделать вывод, что определение о том, что акт агрессии был совершен, не будет оправданным в свете других соответствующих обстоятельств, включая тот факт, что соответствующие акты или их последствия не носят достаточно серьезного характера".

Критерий серьезности характера актов незаконного применения вооруженной силы позволяет Совету Безопасности провести грань между актом агрессии и таким применением вооруженной силы, которое ввиду его ограниченного или случайного характера не может быть расценено как угроза миру или нарушение мира.

Содержание ст. 2 свидетельствует, что Совет Безопасности при анализе конкретной ситуации, кроме принципа первенства, должен учитывать критерий агрессивного намерения конфликтующих сторон. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 5 Определения "никакие соображения любого характера, будь то политического, экономического, военного или иного, не могут служить оправданием агрессии".

Определение квалифицирует агрессию как преступление против международного мира, влекущее международную ответственность. Оно устанавливает, что никакое территориальное приобретение или особая выгода, полученные в результате агрессии, не являются и не могут быть признаны законными.

Как известно, Определение агрессии, представляющее собой авторитетное толкование и конкретизацию ряда положений Устава ООН, было принято на основе консенсуса. Учитывая это, а также то, что на протяжении почти 30-летнего периода существования этого документа ни одно государство не подвергло сомнению его значимость, содержащиеся в нем положения, в частности ст. 3, могут рассматриваться в качестве обычно-правовых норм, имеющих обязательную юридическую силу как для государств, так и для Совета Безопасности.

Вместе с тем Международный уголовный суд, как известно, отложил осуществление юрисдикции в отношении преступления агрессии до принятия положения, содержащего определение этого преступления. В июне 2010 г. конференция государств - участников Римского статута консенсусом приняла Резолюцию "Преступление агрессии", которая начала процедуру включения в Римский статут Международного уголовного суда ст. 8-bis, определяющей данное преступление. Заметим, что основу положения указанной статьи составляет Определение агрессии 1974 г.

Несмотря на существование целого ряда документов, раскрывающих и уточняющих содержание принципа неприменения силы, сформулированного в п. 4 ст. 2 Устава ООН, споры по поводу толкования этого принципа не стихают. О сохраняющихся различиях в представлениях о правомерном применении силы свидетельствует, в частности, практика использования силы государствами - членами НАТО в Югославии, Ираке, в Ливии во время событий 2010 - 2011 гг., получивших название "арабская весна". При этом основные усилия направлены на выработку аргументации, которая позволила бы оправдать использование силы в обход Совета Безопасности. Например, Устав ООН толкуется в пользу использования силы без соответствующего решения Совета Безопасности на основании так называемого подразумеваемого права в том случае, когда Совет не в состоянии решать стоящие перед ним задачи.

С толкованием принципа неприменения силы в конечном итоге связано использование последней в целях восстановления демократии, защиты собственных граждан, осуществления гуманитарной интервенции и т.п.

Спорным является вопрос о концепции превентивной самообороны, которой на протяжении многих лет придерживаются США. Трудности возникают при определении правомерности подобных действий и установлении момента возникновения права на самооборону. Вопрос, на который до сих пор нет ответа, заключается в том, следует ли государству ждать, пока на него совершится вооруженное нападение, и только после этого воспользоваться правом на самооборону, как об этом говорится в ст. 51 Устава ООН, или не будет нарушением международного права со стороны этого государства упреждающее применение вооруженной силы. Другими словами, отвечают ли в полной мере современным военно-техническим реалиям положения ст. 51, сформулированные более 60 лет назад.

На функционирование системы коллективной безопасности оказывает влияние то, что в последние десятилетия произошли изменения в ряду субъектов вооруженной борьбы и объектов применения вооруженной силы. Большинство современных вооруженных конфликтов происходит внутри государств, а не между ними. Использование террористических средств и методов ведения боевых действий на международной арене затрудняет задачу определения сторон, вовлеченных в эти действия, и крайне усложняет проблему установления их международно-правового статуса.

Существование ядерного оружия и возникновение с ним угрозы уничтожения самой жизни на Земле поставило человечество перед новым пониманием безопасности, потребовав критического переосмысления всего комплекса вопросов войны и мира. В современных условиях под национальной безопасностью уже недостаточно понимать лишь физическую и морально-политическую способность государства защитить себя от внешних источников угрозы своему существованию, поскольку обеспечение национальной безопасности оказалось в диалектической взаимосвязи с международной безопасностью, с поддержанием и упрочением всеобщего мира. Объективный научный анализ характера и особенностей современных средств и методов ведения военных действий свидетельствует о невозможности обеспечить национальную безопасность только военно-техническими средствами, созданием мощной обороны.

Устав ООН, возложив на членов мирового сообщества обязанность "обеспечить принятием принципов и установлением методов, чтобы вооруженные силы применялись не иначе как в общих интересах", закрепил так называемый принцип централизованного использования вооруженных сил. Лишь в качестве исключения из него предусмотрено право государств на индивидуальную и коллективную самооборону (ст. 51). Однако в политической действительности послевоенного периода как раз исключение из уставного принципа и стало правилом, а сам принцип - исключением. Именно право на коллективную самооборону послужило основанием для создания противостоявших друг другу военно-политических союзов - НАТО и Организации Варшавского договора (ОВД), что нанесло ущерб универсальной системе безопасности, правовые параметры которой были закреплены в Уставе ООН.

Новое видение системы коллективной безопасности в XXI в. изложено в докладе, подготовленном в конце 2004 г. Группой высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, учрежденной Генеральным секретарем ООН.

В нем определены следующие шесть блоков угроз международному миру и безопасности, которыми необходимо заниматься сейчас и в предстоящие десятилетия: войны между государствами; насилие внутри государств, включая гражданские войны, массовые нарушения прав человека и геноцид; нищета, инфекционные болезни и экологическая деградация; ядерное, радиологическое, химическое и биологическое оружие; терроризм; транснациональная организованная преступность.

В докладе содержатся четкое объяснение и подтверждение права на самооборону; руководящие принципы в отношении применения силы, которые должны помочь Совету Безопасности в случае необходимости действовать более решительно и своевременно; единое мнение относительно определения терроризма; предложения, направленные на предотвращение лавинообразного ядерного распространения и на повышение уровня биологической безопасности. В нем также содержится ряд практических предложений по обновлению органов ООН и повышению эффективности этой организации в решении стоящих перед ней задач.

 

24.5. Операции по поддержанию мира

 

Операции по поддержанию мира (далее - ОПМ) - одна из мер, выработанных практикой ООН и принимаемых во исполнение положений Устава ООН о поддержании или восстановлении международного мира и безопасности. Поддержание международного мира и безопасности есть главная цель ООН, сформулированная в ее Уставе. Достижение этой цели - задача Организации и всех ее органов. ОПМ - всего лишь одно из средств достижения главной цели ООН. Особенность именно этого средства в том, что содержание его не раскрывается ни в Уставе, где оно даже не упомянуто, ни в каком-либо ином юридически обязывающем акте.

Главой VII Устава ООН предусмотрено создание коалиционных сил, формируемых из воинских контингентов государств - членов ООН и применяемых по решению Совета Безопасности ООН и под его руководством при осуществлении принудительных мер для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Для этой цели Устав ООН обязывает все члены Организации представлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания. Такие коалиционные силы, как следует из Устава, не являются постоянными и формируются по требованию Совета Безопасности и на основании его решения о применении силы в конкретной ситуации.

Правовой основой для выделения национальных контингентов в распоряжение Совета Безопасности должны быть упомянутые соглашения, заключаемые между Советом с одной стороны и отдельными членами или группами членов ООН - с другой, подлежащие ратификации подписавшими их государствами в соответствии с их конституционными процедурами.

В том, что касается планирования применения коалиционных сил и их использования и командования ими, Совету Безопасности ООН должен оказывать содействие Военно-штабной комитет (ВШК), состоящий из начальников штабов постоянных членов Совета или их представителей.

На практике положения Устава ООН о порядке формирования и использования вооруженных сил под командованием ООН до настоящего времени не применялись, ни одного соглашения между Советом Безопасности и членами ООН о предоставлении воинских контингентов не было подписано, а ВШК не исполняет возложенных на него Уставом функций. Это произошло во многом из-за политико-идеологических противоречий периода холодной войны, а позднее - в силу финансовых и организационных проблем, с которыми столкнулась ООН. В этих условиях были выработаны способы формирования и использования воинских контингентов под флагом ООН, отличные от предусмотренных Уставом.

В своем изначальном смысле ОПМ предполагали ненасильственное применение воинских контингентов для сдерживания конфликта и содействия в его урегулировании, что отличает такие операции от принудительных действий, как они определены в Уставе ООН. Проведение ОПМ так называемого первого поколения осуществлялось группами военных наблюдателей.

Миссии военных наблюдателей состоят из невооруженных военнослужащих, как правило офицеров, выделяемых различными государствами в распоряжение ООН. Они создаются решением Совета Безопасности ООН для наблюдения за выполнением соглашений о перемирии или прекращении огня, за разъединением вооруженных сил враждующих сторон, их отводом из зон соприкосновения и т.п. путем выяснения фактов и представления докладов непосредственному командованию и Совету Безопасности ООН.

Военным наблюдателям местными властями или органами сторон конфликта должна обеспечиваться свобода передвижения, однако осуществление функций военных наблюдателей зависит от сотрудничества противостоящих сторон. На деле группам наблюдателей нередко отказывают в свободе передвижения местные власти; они становятся объектами нападения преступных групп, завладевающих их имуществом и средствами транспорта; их захватывают в заложники, нередки случаи их гибели.

Впервые в практике ООН военные наблюдатели были направлены на Ближний Восток в 1948 г. для действий в составе Органа по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине. В настоящее время военные наблюдатели не образуют самостоятельных миссий, как правило, они являются составной частью комплексной операции.

Первые воинские контингенты, привлекавшиеся к ОПМ, имели только легкое вооружение, которое они могли применять исключительно для самозащиты (так называемое второе поколение ОПМ). Перед ними ставилась задача разъединения сторон вооруженного конфликта для обеспечения соблюдения перемирия. Впервые такие контингенты, получившие наименование "Чрезвычайные вооруженные силы ООН", или ЧВС-1, были сформированы в 1956 г. и играли роль буфера между израильскими и египетскими войсками. Они развертывались с согласия сторон конфликта и после достижения соглашения о прекращении огня и осуществляли свою деятельность, руководствуясь принципами беспристрастности, нейтральности и невмешательства во внутренние дела противостоящих сил.

Позднее войска стали наделяться правом применения силы в случае вооруженного воспрепятствования исполнению ими своих обязанностей, соответственно менялось и их оснащение. В операциях ООН стали применяться тяжелая бронетехника (например, танки в составе сил ООН по охране в бывшей Югославии) и ударные вертолеты (например, российская вертолетная группа в составе миссии ООН в Сьерра-Леоне).

Современные ОПМ носят комплексный, многокомпонентный характер и включают решение не только военных, но и политических, гуманитарных, социальных и экономических задач. Наряду с военнослужащими в них участвуют гражданские лица - полицейские, наблюдатели за соблюдением прав человека и проведением выборов, специалисты по оказанию гуманитарной помощи, разминированию и т.п. Особенностью современных ОПМ стало то, что они учреждаются для содействия урегулированию не только межгосударственных, но, причем все чаще, и внутренних конфликтов. Некоторые миссии наделяются функциями временной администрации, правоохранительных органов и правосудия в переходный период. Расширяются и допустимые пределы применения силы военным компонентом ОПМ. Нередко полномочия, которыми наделяются миссии, основаны одновременно на гл. VI и VII Устава ООН, т.е. включают как дипломатические и иные ненасильственные методы урегулирования конфликта, так и принудительные меры с использованием силы. Из учреждаемых ныне операций едва ли можно выделить хотя бы одну, которую можно отнести к тому или иному "поколению". Даже сам термин "операции по поддержанию мира" в документах ООН все чаще соседствует с понятием "операции в пользу мира", которое, по мнению сторонников его употребления, лучше отражает комплексность и многокомпонентность современных миссий.

ОПМ учреждается решением Совета Безопасности ООН, которым определяется мандат операции, а силы и средства представляются государствами на добровольной основе. В практике ООН имели место случаи, когда вместо Совета Безопасности, неспособного принять необходимое решение, оно принималось Генеральной Ассамблеей. Так были учреждены ЧВС-1 в 1956 г. и ОНУК (Операция ООН в Конго) в 1960 г.

Общее руководство ОПМ осуществляет Генеральный секретарь ООН, политическое руководство на месте - специальный представитель Генерального секретаря, оперативное военное командование - командующий силами миссии.

Финансирование ОПМ осуществляется путем участия в расходах всех государств - членов ООН. Для каждой ОПМ устанавливается обычно собственный бюджет. Для определения размеров взносов применяется специальная шкала, предусматривающая более высокие уровни взносов для пяти постоянных членов Совета Безопасности и значительные сокращения для наименее развитых стран. В некоторых случаях финансирование осуществляется за счет добровольных взносов.

На международный персонал, участвующий в операциях, распространяется действие применимых положений Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г., а также соглашений о статусе операций (сил), подлежащих заключению между ООН и принимающей стороной. Специальная правовая защита предоставляется персоналу в соответствии с Конвенцией о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала от 9 декабря 1994 г. и Факультативным протоколом к ней от 8 декабря 2005 г. Персонал, участвующий в операции, обязан подчиняться правилам поведения и дисциплины, разработанным Секретариатом ООН; лица, нарушающие их, могут быть репатриированы с последующим запретом участвовать в операциях ООН. Специальный административный акт - бюллетень Генерального секретаря ООН "Соблюдение силами ООН норм международного гуманитарного права" от 6 августа 1999 г. обязывает военнослужащих, участвующих в операциях, руководствоваться указанными нормами в тех случаях, когда мандат операции допускает применение вооруженной силы для самозащиты или обеспечения исполнения ее задач. Порядок применения оружия регулируется Правилами применения силы и Директивами о применении силы, которыми руководствуются соответственно военные и полицейские компоненты операции. Секретариат ООН заключает с правительствами государств-членов двусторонние соглашения, предусматривающие заблаговременное резервирование государствами национальных военных контингентов, полицейского и гражданского персонала, других ресурсов и поддержание их на условленном уровне готовности в качестве возможного вклада в операции.

Что касается принудительных действий с применением вооруженных сил, ни одна из операций, так или иначе санкционированных ООН (предоставление флага ООН силам, выступавшим на стороне Южной Кореи во время конфликта на Корейском полуострове, разрешение на применение силы многонациональной коалицией против Ирака после его вооруженного нападения на Кувейт, осуществление стабилизации и мирного урегулирования в Боснии и Герцеговине многонациональными силами под контролем НАТО), не являлась операцией ООН, проводимой в строгом соответствии с ее Уставом.

На своей 19-й сессии Генеральная Ассамблея ООН учредила в качестве своего вспомогательного органа Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (Комитет 34), поручив ему всесторонне рассмотреть вопрос об ОПМ. Специальный комитет продолжает функционировать, время от времени представляя Генеральной Ассамблее доклады о проделанной работе по разработке согласованных руководящих принципов проведения операций. В свою очередь Совет Безопасности выработал ряд оперативных принципов, в соответствии с которыми должны осуществляться ОПМ. Это: "наличие ясной политической цели и точного мандата, подвергаемого регулярному обзору и изменению в той части, которая касается его характера и срока действия, только самим Советом; согласие правительства и, где это уместно, соответствующих сторон, кроме случаев, носящих исключительный характер; содействие политическому процессу или мирному разрешению спора; беспристрастность в осуществлении решений Совета Безопасности; готовность Совета Безопасности принимать соответствующие меры против сторон, не соблюдающих его решения; право Совета Безопасности санкционировать все необходимые средства осуществления силами ООН своего мандата и неотъемлемое право сил ООН принимать меры в целях самообороны" (док. ООН S/25869, 28 мая 1993 г.).

В составе Секретариата ООН образованы Департамент операций по поддержанию мира и Департамент полевой поддержки, руководители которых занимают должности заместителя Генерального секретаря ООН.

Концептуальные и практические вопросы подготовки и проведения ОПМ разрабатывались и в более поздних документах ООН, в частности в Докладе Группы по операциям ООН в пользу мира (док. ООН A/55/305-S/2000/809, 21 августа 2000 г.), известной также как "Группа Брахими", и Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (док. ООН А/59/565, 2 декабря 2004 г.).

Следует различать ОПМ, учреждаемые Советом Безопасности ООН, с одной стороны, и санкционируемые им - с другой. Последние одобряются Советом, но проводятся под командованием иных организаций или государств. Так, в 2001 г. Совет Безопасности уполномочил международную коалицию осуществлять военное присутствие в Афганистане, одновременно учредив собственную политическую миссию по оказанию содействия переходному правительству. Ранее, в 1999 г., Совет санкционировал операцию по восстановлению безопасности в Восточном Тиморе, первоначально проводившуюся Австралией, позднее возглавившей международную коалицию, на смену которой пришла ОПМ, учрежденная и руководимая ООН.

С 1990-х годов все более активную роль в проведении ОПМ играют региональные организации, осуществляющие их во взаимодействии с ООН или самостоятельно. Параллельно и в сотрудничестве с ООН ОПМ проводило Содружество Независимых Государств, а в настоящее время продолжают проводить Европейский союз, НАТО, Африканский союз, Экономическое сообщество западноафриканских государств. Такие региональные организации, как Африканский союз, Европейский союз, Организация Договора о коллективной безопасности, Содружество Независимых Государств, имеют развитую нормативную основу для проведения ОПМ. Их уставными документами, договорами, прочими актами предусмотрены порядок подготовки и проведения ОПМ, полномочия главных органов в этой области, создание специальных органов для решения этих вопросов.

К наиболее актуальным прикладным правовым проблемам подготовки и проведения современных ОМП можно отнести проблемы статуса сил миссии, применения силы военным и полицейским компонентами, обеспечения безопасности персонала организации, проводящей ОПМ, и привлекаемого персонала, применения норм международного гуманитарного права, ответственности организации за действия своего персонала.

 

24.6. Политико-правовые особенности региональных систем

коллективной безопасности

 

Наряду с универсальной системой коллективной безопасности Устав ООН дает основание для создания аналогичных систем регионального характера "для разрешения таких вопросов по поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий" (ст. 52).

В международном праве слово "регион" связано с разработкой правового статуса международных региональных соглашений и организаций, обеспечивающих в соответствии с Уставом ООН международный мир и безопасность.

При создании Организации Объединенных Наций в проекте Устава ООН, выработанном в Думбартон-Оксе (США), определялось, что ни одно региональное соглашение не может действовать в вопросах поддержания мира и безопасности без предварительного согласования своих действий с Организацией Объединенных Наций. Тем самым предусматривалось нормативное закрепление права ООН на окончательное решение всех вопросов в любой части мира. Была сделана попытка исправить ненормальное положение, установленное Статутом Лиги Наций, фактически способствовавшее созданию под видом региональных объединений военных союзов. Однако полностью это направление не было поддержано по различным причинам большинством делегаций, собравшихся в Сан-Франциско (США) в апреле 1945 г. для принятия и подписания Устава Организации, хотя в главном идея соподчиненности региональных соглашений с Уставом ООН была проведена в жизнь.

Характеризуя постановления гл. VIII и ст. 51 Устава ООН, можно сказать, что в них отразилось стремление учредителей Всемирной организации безопасности найти обоснования для возможности диалектического сочетания принципов, устанавливающих главную ответственность ООН за поддержание мира и безопасности в любом районе земного шара, и норм, дающих возможность для относительно самостоятельных действий участников региональных соглашений.

Из положений Устава ООН вытекают следующие требования к региональным соглашениям:

- соглашения регионального характера должны создаваться и действовать на основе и в соответствии с целеполагающими принципами учредительных документов Организации Объединенных Наций и конкретными постановлениями гл. VIII и ст. 51 Устава ООН;

- государства определенного района мира могут быть их субъектами;

- сфера действия соглашений строго ограничена.

При анализе Устава ООН к подобным выводам о требованиях, предъявляемых Всемирной организацией безопасности к региональным соглашениям, приходит большинство авторов, но необходимо отметить, что если ряд ученых настаивали на безусловном соответствии региональных соглашений всем трем вышеуказанным требованиям, то большинство западных авторов ставили во главу угла второе и третье условия, касающиеся определения круга членов и сферы деятельности соглашения (да и то со значительными "интерпретациями"), лишь отмечая первое требование.

Таким образом, слова "регион", "региональное соглашение" в международном праве наполняются юридическим смыслом, связаны с вопросами обеспечения международного мира и безопасности, с проблемами соотношения полномочий международного сообщества в лице ООН и региональными международными объединениями.

Важнейшими элементами указанных систем являются следующие региональные организации коллективной безопасности: на Американском континенте - Организация американских государств (ОАГ); на Африканском континенте - Африканский союз (АС, бывшая Организация африканского единства - ОАЕ); на Ближнем и Среднем Востоке - Лига арабских государств (ЛАГ); в Европе - ОБСЕ, СНГ; в Северной Атлантике - НАТО; в Евразии ныне действуют Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) - современные модели регионализма в сфере безопасности. Уставы указанных организаций содержат правовой механизм обеспечения безопасности на региональном уровне.

Для того чтобы исключить возможность подмены Совета Безопасности, Устав четко определяет положение региональных организаций безопасности по отношению к органу ООН, на который возлагается главная ответственность за поддержание международного мира. Совет Безопасности должен быть полностью информирован о действиях не только предпринятых, но и намечаемых в силу региональных соглашений для поддержания международного мира и безопасности (ст. 54). Кроме этого, последствия деятельности региональных организаций не должны затрагивать интересы как государств, принадлежащих к другим регионам, так и мирового сообщества в целом.

Одной из важнейших задач региональных организаций является обеспечение мирного разрешения споров между их членами до передачи споров в Совет Безопасности, который, в свою очередь, должен поощрять такой метод разрешения споров.

Принудительные меры с применением вооруженной силы могут приниматься только для отражения уже совершенного нападения на одного из участников системы коллективной безопасности, т.е. в соответствии со ст. 51 Устава ООН.

Создание современной системы общеевропейской безопасности связано с Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), состоявшимся в Хельсинки в 1975 г. В принятом на нем Заключительном акте содержится свод международно-правовых принципов, определены практические меры по обеспечению европейской безопасности. Положения Заключительного акта, касающиеся проблем безопасности, получили дальнейшее развитие в документах, принятых в ходе хельсинкского процесса.

Так, в документе, принятом в 1994 г. на Будапештской встрече СБСЕ на высшем уровне, преобразовавшей Совещание в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), отмечается, что целью преобразования явилось "увеличение вклада СБСЕ в безопасность, стабильность и сотрудничество региона СБСЕ, с тем чтобы оно играло центральную роль в развитии пространства общей безопасности, основанной на принципах хельсинкского Заключительного акта".

В ноябре 1999 г. в Стамбуле на саммите ОБСЕ была принята Хартия европейской безопасности. В ней подчеркивается, что уважение прав человека и основных свобод, демократии и верховенства закона, разоружение, контроль над вооружениями и меры укрепления доверия и безопасности занимают центральное место в принятой ОБСЕ концепции всеобъемлющей безопасности; Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) должен оставаться краеугольным камнем европейской безопасности.

Закрепив положение о том, что в рамках ОБСЕ ни одно государство, ни группа государств или организация не могут быть наделены преимущественной ответственностью за поддержание мира и стабильности в регионе ОБСЕ или рассматривать какую-либо часть этого региона в качестве сферы своего влияния, создатели Хартии особо отметили первоочередную роль Совета Безопасности в деле поддержания международного мира и безопасности, его ключевое значение в обеспечении безопасности и стабильности в регионе ОБСЕ. В Хартии подтверждаются права и обязанности государств-членов по Уставу ООН, включая обязательство относительно неприменения силы или угрозы силой.

Целям создания правовой основы системы коллективной безопасности Содружества Независимых Государств (СНГ) служат Устав СНГ 1993 г., Договор о коллективной безопасности (ДКБ) 1992 г., а также ряд соглашений, принятых в его развитие.

Вопросам военно-политического сотрудничества и обеспечения коллективной безопасности посвящен третий раздел Устава СНГ. В нем, в частности, подчеркивается, что в случае возникновения угрозы суверенитету, безопасности и территориальной целостности одного или нескольких государств-членов либо международному миру и безопасности государства-члены незамедлительно прибегнут к использованию механизма взаимных консультаций с целью координации позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы. Такими мерами могут быть миротворческие операции, а также использование в случае необходимости вооруженных сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону согласно ст. 51 Устава ООН. Решение о совместном использовании вооруженных сил принимается Советом глав государств Содружества или заинтересованными государствами - членами Содружества с учетом их национального законодательства (ст. 12).

Одним из важных направлений в рамках военно-политического сотрудничества стран Содружества, где были достигнуты ощутимые результаты, были операции по поддержанию мира.

Отношения, связанные с осуществлением таких операций, регламентируются Соглашением о Группах военных наблюдателей и Коллективных силах по поддержанию мира в СНГ от 20 марта 1992 г. (Соглашение 1992 г.) и тремя протоколами к нему, принятыми в Ташкенте 15 мая и 16 июля: о статусе Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о комплектовании, структуре, материально-техническом и финансовом обеспечении Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в СНГ; о временном порядке формирования и задействования Групп военных наблюдателей и Коллективных сил по поддержанию мира в зонах конфликтов между государствами и в государствах - участниках СНГ.

НАТО занимает особое место среди региональных организаций коллективной безопасности, что связано как с целями и задачами, которые НАТО ставит ныне в вопросах обеспечения общей и региональной безопасности, так и с ее субъектным составом, а также с изменяющейся геополитической обстановкой в Европе, Азии, на Ближнем Востоке.

Если в 50 - 60-е годы XX в. НАТО опиралась на концепцию блокового военного противостояния, то с 90-х годов страны - члены этой организации концептуально переориентировались на обеспечение безопасности через сотрудничество, что подразумевает: переговоры вместо противостояния, отказ от устрашения, открытость вместо секретности и закрытости, предупреждение вместо пресечения и, наконец, опору на взаимодействие вместо силового диктата. На практике не все у стран - членов НАТО получается, но определенные позитивные сдвиги видны: НАТО опирается на идеи и принципы коллективной безопасности и коллективной обороны и исходит из необходимости обеспечивать индивидуальную безопасность (права человека) и распространять стабильность в регионе и мире.

Недостатком этих подходов является то, что разработчики этой концепции считают НАТО единственно верной моделью системы безопасности на основе сотрудничества, а западный образ жизни в странах - членах Организации - единственно достойным подражания и распространения. Отсюда и используемые методы обеспечения международной безопасности: попытки расширить круг членов НАТО за счет бывших республик СССР (Украина и Грузия) и создание системы ПРО в Европе без Российской Федерации, а также вмешательство во внутренние дела разных государств под предлогом защиты прав человека и обеспечения стабильности в европейском регионе, в районе Средиземноморья, на Ближнем Востоке.

Таким образом, НАТО, формально оставаясь региональной организацией по поддержанию международной безопасности и внося известный вклад в выработку и осуществление концепции обеспечения безопасности через сотрудничество, остается прежде всего военно-политическим блоком, обеспечивающим безопасность США и других стран - членов Организации.

О своей опоре на концепцию обеспечения международной безопасности через сотрудничество заявили также Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС).

Согласно ст. 4 Договора о коллективной безопасности (ДКБ), в случае если одно из государств-участников подвергнется агрессии со стороны какого-либо государства или группы государств, то это будет рассматриваться как агрессия против всех государств - участников Договора.

В случае совершения акта агрессии против любого из государств-участников все остальные государства-участники предоставят ему необходимую помощь, включая военную, а также окажут ему поддержку находящимися в их распоряжении средствами в порядке осуществления права на коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН.

О мерах, принятых на основании ст. 4 Договора, государства-участники обязуются незамедлительно известить Совет Безопасности ООН. Документы, направленные на развитие военно-политического сотрудничества, зачастую носили декларативный характер вплоть до создания ОДКБ.

Устав и Соглашение о правовом статусе ОДКБ подписаны 7 октября 2002 г. в Кишиневе. Устав во многом повторяет уже принятые в рамках ДКБ документы. В частности, целями ОДКБ называются укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защита на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов, приоритет в достижении которых государства-члены отдают политическим средствам. Для достижения целей организации государства-члены принимают совместные меры к формированию в ее рамках эффективной системы коллективной безопасности, созданию коалиционных (региональных) группировок войск и органов управления ими, военной инфраструктуры, подготовке военных кадров и специалистов для вооруженных сил, обеспечению их необходимым вооружением и военной техникой. В Уставе закреплено обязательство сторон координировать и объединять свои усилия в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотических средств.

23 июня 2006 г. на сессии Совета коллективной безопасности (СКБ) в Минске была принята важная Декларация о дальнейшем совершенствовании и повышении эффективности деятельности Организации. В Декларации подтверждается приверженность ранее принятым принципам и формулируются некоторые новые подходы к укреплению системы коллективной безопасности. В частности, в документе перечисляются следующие принципы:

- общность целей и задач в формировании системы коллективной безопасности в зоне ответственности ОДКБ;

- согласованность действий, ненанесение ущерба интересам коллективной безопасности;

- приоритетность союзнических обязательств государств - членов ОДКБ, уважение суверенитета, территориальной целостности и авторитета каждого из них;

- взаимное уважение и учет национальных интересов и позиций государств - членов ОДКБ в сфере внешней политики и безопасности;

- координация внешней политики, защита и обеспечение коллективных и национальных интересов государств - членов ОДКБ на международной арене.

Шанхайская организация сотрудничества как региональная организация обеспечения безопасности через сотрудничество стран-участниц прошла два этапа своего формирования.

Образованию ШОС предшествовала работа механизма "Шанхайской пятерки", возникшего в 1996 г. на основе Соглашения о выработке и укреплении мер доверия в военной сфере в пограничных районах, подписанного в Шанхае между Китаем, Россией, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном. Спустя год в Москве было подписано пятистороннее Соглашение о взаимном сокращении вооруженных сил в приграничных районах, которое дополнило документ 1996 г., а также способствовало усилению взаимного доверия в вопросах безопасности.

3 июля 1998 г. была одобрена Алма-Атинская декларация, в которой отмечалось, что развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества стран-участниц является важным фактором стабильности и безопасности всей Азии. В августе 1999 г. главы государств подписали "Бишкекское коммюнике", в котором отмечается удовлетворенность результатами сотрудничества пяти стран за время после встречи в Шанхае в 1996 г., как положительные оцениваются практические шаги по укреплению региональной безопасности и сотрудничеству, и вновь заявили, что сотрудничество в рамках "Шанхайской пятерки" открытое и не направлено против других стран. На Душанбинском саммите 5 июля 2000 г. стороны провели обмен мнениями относительно обстановки в регионе, по международным вопросам, а также "достигли полного взаимопонимания относительно построения великого здания добрососедской дружбы и мирного сотрудничества в XXI веке". Деятельность "Шанхайской пятерки" подготовила и организационно-правовое оформление ШОС.

В июне 2001 г. в Шанхае Узбекистан присоединился к "Шанхайской пятерке" и были подписаны Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

Иначе говоря, ШОС возникла из стремления государств решать вопросы безопасности и выработки мер доверия в приграничных регионах, а впоследствии ее деятельность распространилась на сферы политического, экономического и гуманитарного сотрудничества.

В 2002 г. в Санкт-Петербурге главы стран - участниц ШОС подписали три документа: Декларацию о создании ШОС, Хартию (Устав) и Соглашение о Региональной антитеррористической структуре (РАТС).

Хартия и Декларация основными принципами Организации назвали такие принципы международного права, как уважение независимости, суверенитета и территориальной целостности, невмешательство во внутренние дела, взаимное неприменение военной силы или угрозы применения силы; равноправие всех членов Организации. Они заявили также о неприсоединении к союзам, ненаправленности против других государств и организаций, открытости и готовности к проведению диалогов, обменов и сотрудничества в различных формах с другими государствами, соответствующими международными и региональными организациями.

Согласно основополагающим документам ШОС не направлена против других государств или многосторонних объединений и в Организации не предусматривается военной составляющей, что является довольно необычным для региональных организаций безопасности.

В политической сфере и сфере безопасности целями сотрудничества государств ШОС являются:

- развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе;

- взаимодействие в предотвращении международных конфликтов, их мирном урегулировании;

- совместное противодействие терроризму, сепаратизму и экстремизму во всех его проявлениях;

- координация усилий по вопросам разоружения и контроля над вооружениями и др.

Следует подчеркнуть, что в соответствии с уставными документами ШОС и ее структуры не направлены против других государств и международных объединений и, главное, не предусмотрена военная составляющая сотрудничества. Более того, ШОС выступает за межгосударственные отношения нового типа: партнерство, а не союзничество.

 

24.7. Разоружение и ограничение вооружений

 

Понятие. Разоружением принято считать комплекс мер, направленных на прекращение наращивания средств ведения войны, их ограничение, сокращение и ликвидацию. Общая международно-правовая основа разоружения содержится в Уставе ООН. Пункт 1 ст. 11 относит "принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений" к числу "общих принципов сотрудничества в деле поддержания мира и безопасности". Рассмотрение указанных принципов входит в компетенцию Генеральной Ассамблеи, которая выносит по этим вопросам рекомендации Совету Безопасности и государствам - членам ООН. Совет Безопасности несет ответственность за формулирование "планов создания системы регулирования вооружений" (ст. 26); в решении этой задачи ему содействует Военно-штабной комитет, который дает советы и оказывает помощь по вопросам, относящимся к "регулированию вооружений и возможному разоружению" (п. 1 ст. 47).

В отечественной доктрине преобладает мнение о существовании международно-правового принципа разоружения, из которого вытекают двоякого рода обязательства: строго и неуклонно соблюдать действующие договоры о разоружении, участвовать в мероприятиях, предусмотренных договорами, направленными на ограничение гонки вооружений и разоружение, добиваться создания новых норм, заключения договоров, направленных на разоружение, вплоть до договора о всеобщем и полном разоружении под строгим международным контролем.

Однако общепризнанного и универсального обязательства разоружаться в современном международном праве не существует. Международный суд ООН в своем решении по делу "Никарагуа против США", принятом в 1986 г., записал: "В международном праве нет норм, за исключением таких, которые признаны заинтересованными государствами договорным или иным путем, в соответствии с которыми уровень вооружений суверенного государства может быть ограничен, и этот принцип применим ко всем государствам без исключения". Суть основного обязательства в данной области заключается в том, чтобы "в духе доброй воли вести переговоры... о договоре о всеобщем и полном разоружении под строгим и эффективным международным контролем" (ст. VI Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г.). Ссылка на такое обязательство или на ст. VI упомянутого Договора содержится во многих современных договорах об ограничении вооружений, как правило, в их преамбулах.

Основным источником норм в рассматриваемой области являются международные договоры: универсальные (например, Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.), региональные (например, Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г.), двусторонние (например, Договор между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 2010 г.). Договоры в этой области можно классифицировать и по их целям и объекту (договоры об ограничении вооружений или об ограничении деятельности, с ними связанной; договоры, касающиеся оружия массового уничтожения или относящиеся к обычным вооружениям).

Повышение роли международных организаций обусловливает возрастание значения их резолюций в качестве вспомогательного источника права в области разоружения. Отдельные Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН по вопросам разоружения допустимо рассматривать как содержащие нормы права, находящиеся в процессе формирования. В некоторых случаях Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН являются дополнительным средством имплементации договорных норм. К их числу можно отнести, в частности, резолюции, направленные на обеспечение полного введения в действие Договора о безъядерной зоне в южной части Тихого океана 1985 г. или Договора о зоне, свободной от ядерного оружия в южной части Тихого океана, 1996 г. Весьма примечательным стало создание Генеральной Ассамблеей в 1989 г. ранее отсутствовавшего механизма проверки соблюдения договорной нормы (Женевского протокола о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств 1925 г.), который состоял из специальных процедур расследования сообщений о случаях применения химического оружия, проводимых экспертами, уполномоченными Генеральным секретарем ООН.

Международные организации нередко играют роль форумов, где вырабатываются нормы в области разоружения и ограничения вооружений. В рамках ООН этими вопросами занимается Генеральная Ассамблея и один из ее главных комитетов - Первый (по вопросам разоружения и безопасности). Генеральной Ассамблеей образован вспомогательный совещательный орган - Комиссия по разоружению. Самостоятельным органом, хотя и образованным Генеральной Ассамблеей и пользующимся услугами Секретариата ООН, является Конференция по разоружению. Возрастает внимание, которое уделяет вопросам разоружения Совет Безопасности ООН.

Из существующих региональных механизмов можно упомянуть Форум по сотрудничеству в области безопасности - переговорный и совещательный орган, образованный в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Определенные нормотворческие функции выполняют органы, учрежденные договорами о разоружении и ограничении вооружений, например Организация по запрещению химического оружия, созданная Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. или - на региональном уровне - Агентство по запрещению ядерного оружия в Латинской Америке и Карибском бассейне (ОПАНАЛ), образованное Договором о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке и Карибском бассейне 1967 г.

Образование совещательных органов, наделенных полномочиями по выработке проектов изменений и дополнений в договоры, предусматривается рядом двусторонних договоров, в частности об ограничении и сокращении стратегических наступательных вооружений. Одним из наиболее эффективных из них была Постоянная консультативная комиссия, созданная в соответствии с Договором между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г., выработавшая ряд существенных документов, толкующих Договор, и проекты поправок к нему.

К настоящему времени сложился и действует свод норм, определяющих частичные меры по разоружению. Суть частичных мер заключается в запрещении и ликвидации отдельных видов оружия, запрещении их производства, накопления, развертывания и применения, ограничении некоторых видов вооружений в количественном и качественном отношении, сужении возможности качественного совершенствования оружия, сокращении сферы или районов размещения различных видов вооружений. К ним примыкают меры по укреплению доверия и безопасности, прямо не предусматривающие ограничения вооружений, но создающие благоприятные условия для его осуществления.

Оружие массового уничтожения. Наиболее развит комплекс норм, относящихся к оружию массового уничтожения. В соответствии с определением, выработанным ООН еще в 1948 г., такое оружие "должно быть определено таким образом, чтобы включать оружие, действующее атомным взрывом, оружие, действующее при помощи радиоактивных материалов, смертоносное химическое и биологическое оружие и любое разработанное в будущем оружие, обладающее характеристиками, сравнимыми по разрушительному действию с атомной бомбой и другим упомянутым выше оружием".

Действующее международное право запрещает испытывать ядерное оружие в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г.). Это запрещение может стать полным в случае вступления в силу Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г.

Любые ядерные взрывы, а также размещение ядерного оружия запрещены в Антарктике (Договор об Антарктике 1959 г.), в Латинской Америке (Договор о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке и Карибском бассейне 1967 г., известный как Договор Тлателолко), в южной части Тихого океана (Договор о безъядерной зоне в южной части Тихого океана 1985 г., известный как Договор Раротонга), в Юго-Восточной Азии (Договор о зоне, свободной от ядерного оружия в Юго-Восточной Азии, 1995 г., известный как Бангкокский договор), в Африке (Договор о зоне, свободной от ядерного оружия в Африке, 1996 г., известный как Договор Пелиндаба), в Центральной Азии (Договор о зоне, свободной от ядерного оружия, в Центральной Азии 2006 г., известный также как Семипалатинский договор), на морском дне и в его недрах (Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г.), на Луне и других небесных телах (Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г.).

Существующие нормы (Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.) направлены на то, чтобы предотвратить распространение ядерного оружия и не допустить приобретения его каким-либо государством, помимо пяти, признанных обладающими им (США, Россия как государство - продолжатель СССР, Великобритания, Франция и Китай).

Актуальной проблемой является регулирование ядерных стратегических вооружений. Термин "стратегические вооружения" условен и охватывает межконтинентальные баллистические ракеты, тяжелые бомбардировщики как носители бомб, баллистических и крылатых ракет, баллистические ракеты, запускаемые с подводных лодок, а также средства стратегической противоракетной обороны. Сопоставимые задачи способны решать крылатые ракеты морского базирования большой дальности.

До 2002 г. в отношениях между Россией и США действовал запрет на развертывание систем противоракетной обороны территории страны либо создание основы для такой системы, а для разрешенных систем применялись определенные количественные и качественные ограничения (Договор между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. (Договор по ПРО)). США в одностороннем порядке вышли из этого Договора, что, в свою очередь, сделало невозможным для России быть связанной обязательством воздерживаться от действий, которые могли бы лишить объекта и цели российско-американский Договор о дальнейшем ограничении и сокращении стратегических наступательных вооружений 1993 г. Россия ратифицировала его в 2000 г., чего США так и не сделали.

Стратегические ядерные боеприпасы России и США ограничены определенными суммарными уровнями, в пределах которых каждая сторона определяет состав и структуру своих стратегических наступательных вооружений (Договор между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 2010 г.).

Регулирование стратегических вооружений до прекращения существования СССР осуществлялось только в советско-американских отношениях (Временное соглашение о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений 1972 г., Договор об ограничении стратегических наступательных вооружений 1979 г., который так и не вступил в силу, хотя применялся на протяжении нескольких лет, Договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1991 г.). После распада СССР определенные обязательства в этой области были возложены на бывшие союзные республики - Белоруссию, Казахстан, Россию и Украину, что нашло отражение в факте подписания ими и США в 1992 г. Протокола к Договору о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1991 г. При этом полноправным участником переговоров осталась только Россия. Участие остальных государств было обусловлено необходимостью завершения процесса ликвидации или удаления оставшихся на их территориях регулируемых средств.

Еще до прекращения существования СССР на основании его договора с США были ликвидированы их баллистические и крылатые ракеты средней и меньшей дальности, т.е. имеющие дальность полета в диапазоне от 500 до 5500 км (Договор о ликвидации ракет средней дальности и меньшей дальности 1987 г.).

Уже упоминавшаяся ст. VI Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. обязывает стороны договариваться "об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению". В 1996 г. в консультативном заключении о законности угрозы или применения ядерного оружия Международный суд ООН заявил о существовании "обязательства вести в духе доброй воли и завершить переговоры, ведущие к ядерному разоружению во всех его аспектах под строгим и эффективным международным контролем". Данная Судом трактовка ст. VI может быть истолкована как констатация достижения цели прекращения гонки ядерных вооружений. Более того, отделив обязательство по ст. VI от самого Договора о нераспространении ядерного оружия, Суд, по существу, заявил, что это обязательство уже не связано с участием в Договоре и приобрело качество opinio juris.

Помимо ядерного, к оружию массового уничтожения принято относить химическое и биологическое оружие. Биологическое оружие находится под всеобъемлющим запретом: его нельзя не только применять на войне, но и разрабатывать, производить и накапливать, а запасы подлежат уничтожению или переключению на мирные цели (Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г.).

Начиная с 1925 г. химическое оружие противозаконно как средство ведения войны (Протокол о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или иных подобных газов и бактериологических средств 1925 г.). Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. предусмотрен уже не частичный, а всеобъемлющий запрет химического оружия, подобный тому, под которым находится бактериологическое оружие.

Универсальная норма запрещает военное или любое иное враждебное использование средств воздействия на природную среду, обладающих разрушительным потенциалом, сопоставимым с оружием массового уничтожения (Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.).

Режимы нераспространения оружия массового уничтожения. Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. не стал непреодолимым препятствием на пути государств, стремящихся к обладанию ядерным оружием. Например, в 1998 г. испытания боевых ядерных зарядов произвели Индия и Пакистан. Есть серьезные основания полагать, что ядерным оружием обладает ряд других государств. Еще шире круг государств, чей промышленный и технологический потенциал может позволить им в сжатые сроки разработать и начать производство собственного ядерного оружия.

И все же авторитет Договора и созданного им режима велик, благодаря чему удалось урегулировать проблемы нераспространения ядерного оружия, возникшие в связи с прекращением существования СССР, когда его ядерное оружие оказалось на территории нескольких бывших союзных республик. Южно-Африканская Республика, в свое время разработавшая собственное ядерное оружие, отказалась от него, ликвидировала созданные запасы и присоединилась к режиму нераспространения. Впрочем, это не означает, что ЮАР одновременно избавилась от технического опыта строительства ядерных боеприпасов и персонала, этим опытом обладающим.

Усиление режима нераспространения ядерного оружия, как и других видов оружия массового уничтожения, достижимо путем универсализации участия в установивших их договорах, а также дополнения их средствами более надежного предотвращения распространения и принуждения по отношению к нарушителям.

Однако сами по себе Договор о нераспространении ядерного оружия и Конвенции о запрещении бактериологического и химического оружия ставят вне закона передачу и приобретение только соответственно ядерных боеприпасов, боевых возбудителей болезней и токсичных химикатов и некоторых видов технологий и сопутствующего оборудования, но не средства их доставки, прежде всего ракеты. Отдельные меры по нераспространению ракет и ракетных технологий были предусмотрены Договором по ПРО 1972 г., договорами об ограничении и сокращении стратегических наступательных вооружений, в том числе Договором о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 2010 г.

Специально на решение проблемы ракетного нераспространения направлен так называемый режим контроля за ракетной технологией (РКРТ), возникший в 1987 г., в основе которого лежат неюридические договоренности об ограничении поставок соответствующих изделий и технологий. Слабость РКРТ заключается в том, что он далеко не универсален с точки зрения участия (на начало 2012 г. - 34 государства), в нем представлены не все государства-экспортеры, а импортеры практически отсутствуют. Более широк круг участников (в 2012 г. - 134 государства) разработанного в рамках РКРТ Международного кодекса поведения по предотвращению распространения баллистических ракет 2002 г. - политического документа, который мог бы способствовать выработке международно-правового акта о глобальном режиме ракетного нераспространения.

На противодействие незаконному распространению оружия массового уничтожения, его компонентов, технологий, средств доставки путем перехвата и задержания морских и воздушных судов, подозреваемых в перевозке указанных грузов, направлена неформальная договоренность, именуемая Инициативой по безопасности в области распространения 2003 г.

Механизмом по согласованию мер экспортного контроля, направленных на недопущение передачи материалов, технологий и оборудования двойного назначения, которые могут использоваться для производства химического и бактериологического оружия, является Австралийская группа, образованная в 1984 г.

Обычные вооружения. Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. (ДОВСЕ) обязывает европейские государства-участники сократить свои обычные вооружения и технику в пределах Европы до определенных согласованных уровней, не позволяющих осуществить внезапное нападение и начать крупномасштабные наступательные действия. Одновременно с Договором вступил в силу Итоговый акт переговоров о численности личного состава обычных вооруженных сил в Европе 1992 г. - политический документ, устанавливающий пределы на численность военнослужащих, размещенных каждым государством-участником в пределах района применения Договора.

Для того чтобы Договор отвечал изменившимся с момента его заключения условиям (роспуск Организации Варшавского договора, прекращение существования СССР, возникновение новых государств в районе применения Договора), в 1999 г. было подписано Соглашение об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе, предполагавшее внесение в Договор значительных изменений, поправок и дополнений. Однако затягивание вступления Соглашения в силу в условиях продолжения расширения НАТО, в том числе за счет государств, чьи вооружения и военная деятельность не регулировались Договором, активные мероприятия США по подготовке к развертыванию ПРО в Европе вынудили Россию приостановить начиная с 12 декабря 2007 г. действие для себя ДОВСЕ, не выходя из него и оставляя возможность для возобновления действия договорного режима в случае, если партнеры примут во внимание ее обеспокоенность.

Всеобъемлющий запрет в отношении одного из видов обычного оружия предусмотрен Конвенцией о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении 1997 г.

Притом что Конвенция о запрещении или ограничении применения конкретных видов оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие, 1980 г. и Протоколы к ней в основном относятся к кругу норм, устанавливающих правила ведения вооруженных конфликтов, некоторые из предусмотренных ею мер примыкают к мерам ограничения вооружений.

Растущую актуальность приобретает усиление контроля за распространением легкого и стрелкового оружия. В этой области действует ряд рекомендаций и правил, не имеющих свойства юридических обязательств, выработанных в рамках ООН и других организаций. В связи с опасностью террористических актов против воздушного транспорта в отдельную проблему выделяется ограничение распространения портативных зенитно-ракетных комплексов (ПЗРК). На противодействие этой угрозе направлена наряду с некоторыми многосторонними решениями договоренность РФ и США о сотрудничестве в области усиления контроля за ПЗРК 2005 г.

Демилитаризация и нейтрализация. Наряду с ограничением и сокращением вооруженных сил и вооружений цель разоружения может достигаться путем демилитаризации и (или) нейтрализации территории.

Демилитаризация - это договорно установленный международно-правовой режим определенной территории или пространственной сферы, запрещающий их использование в военных целях в мирное время. Эта мера предполагает ликвидацию в данном районе военных укреплений и сооружений и запрет содержать там вооруженные силы.

Под нейтрализацией понимается договорно установленное запрещение ведения военных действий на определенной территории или в пространственной сфере и использования их в качестве базы для военных операций. Цель нейтрализации - предотвращение развязывания войны в данном районе или из него либо, если военные действия где-то поблизости не удалось предотвратить, изъятие такого района из театра военных действий.

Одним из наиболее значительных примеров демилитаризации и нейтрализации обширного района Земли является Антарктика. Частичная демилитаризация в отношении всех видов оружия массового уничтожения достигнута применительно к морскому дну, где запрещено устанавливать и размещать такое оружие. Конкретные договорно-правовые меры направлены на полную или частичную ядерную демилитаризацию и нейтрализацию Латинской Америки и Карибского бассейна, южной части Тихого океана, Юго-Восточной Азии, Африки и Центральной Азии, иначе говоря, на создание там безъядерных зон. Эффективное осуществление установленных ими режимов означало бы создание безъядерной зоны в южном полушарии Земли.

Меры доверия. К ограничению вооружений и разоружению примыкают меры по укреплению доверия и безопасности, которые в общем плане можно определить как специальные, договорным или иным образом обусловленные меры, принимаемые для обеспечения уверенности в том, что действия одной стороны не имеют целью нанесение ущерба безопасности другой стороны, в особенности если эти действия могут быть поняты и оценены как подготовка к внезапному нападению или его начало, и действительно не наносят такого ущерба. Такие меры не являются мерами реального разоружения и не подменяют их, но, принимаемые сами по себе или в качестве сопутствующих мер, они создают благоприятные условия для открытия переговоров или способствуют прогрессу в уже ведущихся переговорах.

Меры доверия и безопасности, первоначально сводившиеся к улучшению связи между сторонами (группа соглашений об установлении линий прямой связи), обеспечению морской навигационной безопасности (группа соглашений о предотвращении инцидентов в открытом море), со временем стали включать уведомления и иную информацию о военной деятельности (при этом сокращался срок заблаговременной подачи уведомлений и возрастал объем предоставляемой информации), обмен наблюдателями и инспекции на местах проведения военной деятельности (Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения Заключительного акта СБСЕ 1975 г., Итоговый документ Стокгольмской конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе 1986 г.), включая наблюдение с воздуха (Договор об открытом небе 1992 г.). Функциями по укреплению доверия стали наделяться органы, создаваемые в соответствии с договорами о мерах по ограничению и сокращению вооружений.

Меры, согласованные в 1960 - 1970 гг., в основном были нацелены на уменьшение опасности вооруженного конфликта с применением ядерного оружия (см., например, советско-американское Соглашение о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны 1971 г.), последующие же меры предназначались также и для снижения риска столкновения обычных сил (Соглашение между СССР и США о предотвращении опасной военной деятельности 1989 г.). В последнее время меры доверия и безопасности трансформируются из военно-технических мер, ограниченных предоставлением информации об отсутствии подготовки к внезапному нападению, в комплексные меры, характеризуемые наличием такой степени доверия, которая позволяет партнерам разрабатывать и применять не только уведомительные, но и сдерживающие, а в перспективе и ограничивающие меры (так называемый режим Венского документа, установленный актами СБСЕ/ОБСЕ 1990, 1992, 1994 и 1999 гг., дополняющими, развивающими и расширяющими меры, предусмотренные Стокгольмским документом 1986 г.). Этому, в частности, способствует режим наблюдения с воздуха за обширными участками территорий 34 государств - участников Договора по открытому небу 1992 г.

Полезный опыт осуществления мер по укреплению доверия и безопасности, приобретенный в Европе, используется и в других регионах. Так, образованию в 2001 г. Шанхайской организации сотрудничества предшествовало заключение Соглашения между СССР и КНР о руководящих принципах взаимного сокращения вооруженных сил и укрепления доверия в военной области в районе советско-китайской границы 1990 г., за которым последовали Соглашение между Россией, Казахстаном, Киргизией, Китаем и Таджикистаном об укреплении доверия в военной области в районе границы 1996 г. и Соглашение между теми же государствами о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы 1997 г.

Цель формирования общеазиатского форума, подобного ОБСЕ, преследует Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии, в основе которого лежат Декларация принципов 1999 г. и Алма-Атинский акт 2002 г.

Проверка соблюдения обязательств. В самом общем виде проверку можно определить как совокупность методов наблюдения за осуществлением договорных обязательств и анализ полученных данных. Проверка осуществляется путем предоставления каждому участнику договора сведений о выполнении обязательств другими участниками, содействуя достижению целей договора, предупреждению и выявлению нарушений его положений и обеспечивая уверенность в соблюдении его положений.

В период после Второй мировой войны на протяжении длительного времени разногласия между государствами по вопросам проверки были препятствием на пути реального разоружения, а также использовались как предлог против принятия значимых мер в этой области.

Частичное разрешение противоречия между необходимостью ограничения вооружений и трудностью согласования мер проверки стало реальным с развитием национальных технических средств сбора данных об объектах, находящихся в пределах государственных территорий. Под этими средствами прежде всего понимались искусственные спутники Земли, хотя к ним относились также сейсмические станции и иное оборудование, позволяющее вести наблюдение за деятельностью государств извне (за данной территорией, вне ее пределов). Эти средства получили название "национальные технические средства контроля" (НТСК). Долгое время они являлись основным методом проверки соблюдения соглашений об ограничении вооружений. В дальнейшем нашли применение и другие средства, в частности инспекции на месте, осуществляемые как национальными, так и международными по составу группами инспекторов.

К настоящему времени накоплен опыт выработки, согласования, воплощения в договорную норму и функционирования различных механизмов проверки выполнения обязательств по соглашениям об ограничении и сокращении вооружений. По мере технического совершенствования повышается и надежность НТСК. Действующие соглашения запрещают создание помех этим средствам, применение преднамеренных мер маскировки, затрудняющих наблюдение за выполнением договорных обязательств.

Хотя термин "национальные технические средства контроля" не получил договорного определения, положения, запрещающие активное и пассивное противодействие им, а также требование о соответствии их использования общепризнанным принципам международного права в значительной мере восполняют этот пробел.

Одинаковые по содержанию статьи на этот счет содержались в заключенных СССР и США Договоре об ограничении средств противоракетной обороны 1972 г., Временном соглашении о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений 1972 г., Договоре об ограничении стратегических наступательных вооружений 1979 г.

В ряд договоров включены дополнительные меры, например оснащение регулируемых систем вооружений особыми опознавательными знаками (Договор между Россией и США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1993 г.), демонстрация отличительных признаков новых и переоборудованных стратегических наступательных вооружений (Договор между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений 2010 г.). Предусматривается также содействие проверяемой стороной НТСК другой стороны в определенных Договором ситуациях (Договор между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей дальности 1987 г.).

Успешному функционированию НТСК способствуют и другие дополнительные меры, например согласованные правила подсчета систем вооружений, охваченных соглашением, обмен количественными данными о вооружениях, местах их расположения и характерных признаках, уведомления о предстоящих действиях, например об испытательных пусках ракет или об их ликвидации, и т.д. Примеры Договора об Антарктике 1959 г., Итогового документа Стокгольмской конференции СБСЕ по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе 1986 г. и последующих Венских документов, Договора об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. и ряда других договоренностей демонстрируют возможность разработки и применения таких мер проверки, как инспекции на месте, т.е. посещение группами инспекторов одной стороны территории другой стороны или принадлежащих ей объектов на иной территории для проверки соблюдения согласованных обязательств. По мере развития процесса разоружения, охвата им новых систем, детализации обязательств при одновременном росте доверия между партнерами, их уверенности в целесообразности и реальности сокращения вооружений государства проявляют растущую готовность к принятию все более проникающих инспекций. Так, Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия 1993 г. предусматривает среди прочих видов инспекций инспекции любого объекта по запросу без права отказа.

В ряде договоров предусмотрено сочетание национальных и международных средств проверки. Положения на этот счет содержатся, например, в Договоре о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г., в соответствии с которым система проверки состоит из нескольких ступеней и может осуществляться в одностороннем порядке, коллективно несколькими участниками или посредством международных процедур в рамках ООН и в соответствии с ее Уставом. Этим же Договором, так же как и Конвенцией о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., предусмотрено обращение для целей проверки к консультативным механизмам, в которых эксперты выступают в личном качестве.

Имеется опыт применения многосторонних форм проверки выполнения договорных обязательств. Так, в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 г. проверка его соблюдения государствами-участниками, не обладающими ядерным оружием, возложена на МАГАТЭ, предоставляющее гарантии и осуществляющее международные по составу инспекции. В других случаях участники Договора создают специальный орган, который они наделяют функциями по проверке. Например, в дополнение к проверке соблюдения обязательств по Договору Тлателолко, осуществляемой МАГАТЭ, соответствующие функции, включая инспекции на месте, выполняет созданное на основании Договора Агентство ОПАНАЛ. Конвенцией о запрещении химического оружия 1993 г. создана Организация по запрещению химического оружия, в функции которой входит осуществление положений о международной проверке соблюдения Конвенции. Аналогичный институт должен быть создан на основании Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г.

 

Вопросы для обсуждения

 

1. Каково определение понятия "безопасность"?

2. Какова политико-правовая формула обеспечения безопасности социального объекта: личности (индивида), общества, государства, мирового сообщества?

3. Каковы правовые основы национальных и международных институциональных систем обеспечения безопасности государства и мирового сообщества?

4. Каковы преступления, равно угрожающие всем социальным объектам безопасности?

5. В чем особенности универсальной и региональных систем коллективной безопасности и каковы правовые основы их взаимодействия?

6. Каковы основные правовые проблемы подготовки, организации и проведения операций по поддержанию мира?

7. Какими юридическими аргументами можно доказать или опровергнуть существование в международном праве принципа разоружения?

 

Литература

 

Кортунов С. Становление политики безопасности. Формирование политики национальной безопасности России в контексте проблем глобализации. М., 2003.

Котляр В.С. Международное право и современные стратегические концепции США и НАТО. Казань, 2008.

Международное право и международная безопасность: военная и политическая области. Диалог советских и американских экспертов. М., 1991.

Никитина Ю.А. ОДКБ и ШОС: модели регионализма в сфере безопасности. М., 2009.

Скакунов Э.И. Международно-правовые гарантии безопасности государств. М., 1983.

Собакин В.К. Равная безопасность. М., 1984.

Тузмухамедов Б.Р. Некоторые правовые проблемы операций по поддержанию мира (взгляд исследователя с практическим опытом) // Московский журнал международного права. 1999. N 1. С. 69 - 84.

Ушаков Н.А. Правовое регулирование использования силы в международных отношениях. М., 1997.

Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке. М., 2005.

 

Глава 25. ПРАВО ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТОВ

 

25.1. Понятие, источники и предмет регулирования

права вооруженных конфликтов

 

Международно-правовое запрещение агрессивных войн само по себе не привело к искоренению из общественной жизни причин, порождающих вооруженные конфликты. Несмотря на запрет обращаться к вооруженной силе в международных отношениях, государства нередко прибегают к ней для разрешения возникающих между ними споров и конфликтных ситуаций. Это обусловливает необходимость правового регулирования сложного комплекса общественных отношений, возникающих в ходе вооруженного конфликта, в целях их максимально возможной гуманизации. Соответствующая группа норм международного права иногда условно именуется "право вооруженных конфликтов". Она включает ряд договорных и обычно-правовых принципов и норм, устанавливающих взаимные права и обязанности субъектов международного права относительно применения средств и методов ведения вооруженной борьбы, регулирующих отношения между воюющими и нейтральными сторонами и определяющих ответственность за нарушение соответствующих принципов и норм.

Юридическую основу названной отрасли современного международного права составляют следующие наиболее важные правила поведения, которые относятся к любым вооруженным конфликтам и определяют общее направление совершенствования законов и обычаев войны с учетом изменений в военно-технической сфере:

- право сторон в конфликте и их вооруженных сил выбирать средства и методы ведения войны не является неограниченным, запрещается применять оружие и методы ведения военных действий, способные причинить излишние разрушения или чрезмерные страдания;

- лица, не принимающие участия или переставшие принимать участие в военных действиях, как то: раненые, больные, пленные и гражданские лица, - должны пользоваться уважением и защитой при любых обстоятельствах;

- гражданские лица должны пользоваться гуманным обращением, в частности запрещаются посягательство на их жизнь, любые виды пыток и жестокого обращения, взятие заложников, осуждение без предварительного судебного решения, вынесенного надлежащим образом;

- вооруженные силы должны при любых обстоятельствах проводить различие между гражданскими лицами и гражданскими объектами, с одной стороны, и комбатантами и военными объектами - с другой;

- запрещаются нападения на гражданских лиц и гражданские объекты; должны соблюдаться все меры предосторожности, предназначенные для того, чтобы щадить гражданское население;

- запрещается подвергать нападению или уничтожать объекты, необходимые для выживания гражданского населения (например, запасы продуктов питания, посевы, скот, сооружения для снабжения питьевой водой и запасы последней, ирригационные сооружения); запрещается использовать голод в качестве метода ведения войны;

- раненых и больных следует подбирать, им должна быть оказана помощь; госпитали, санитарные автомобили, а также медицинский и духовный персонал должны пользоваться уважением и защитой; эмблемы Красного Креста и Красного Полумесяца, являющиеся символами этой защиты, должны пользоваться уважением при любых обстоятельствах, любые злоупотребления эмблемой или ее неправильное использование должны подвергаться наказанию;

- стороны, находящиеся в конфликте, обязаны соглашаться на проведение операций по оказанию помощи гражданскому населению, которые носят гуманитарный и беспристрастный характер и осуществляются без какого-либо неблагоприятного различия; персонал, участвующий в операциях по оказанию помощи, должен пользоваться уважением и защитой.

Эти принципы сложились в результате длительного процесса кодификации и прогрессивного развития международного права, применяемого в период вооруженных конфликтов. Принцип гуманности запрещает применение военного насилия, которое не является необходимым для целей войны.

К числу наиболее важных источников права вооруженных конфликтов следует отнести Петербургскую декларацию об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль 1868 г., Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях сухопутной войны, о бомбардировании морскими силами во время войны, о правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в случае сухопутной войны, о правах и обязанностях нейтральных держав в случае морской войны и некоторые другие. Всего в Гааге было принято 13 конвенций и Декларация о запрещении метания снарядов и взрывчатых веществ с воздушных шаров.

Недостатком большинства из принятых на этих конференциях документов явилось то, что они содержали clausula si omnes (оговорку всеобщности), согласно которой положения Конвенции были обязательны "лишь для договаривающихся держав и только в том случае", если воюющие в ней участвуют (ст. 2 IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г.).

В связи с этим, если в войну вступало государство, не являвшееся участником Конвенции, она переставала действовать даже в отношениях между ее участниками. Последующая нормотворческая практика государств пошла по пути отказа от этой оговорки.

Важнейшими источниками права вооруженных конфликтов являются четыре Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 г. (об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях; об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море; об обращении с военнопленными; о защите гражданского населения во время войны). Они распространили действие правил ведения войны на "вооруженные конфликты, не носящие международного характера", подтвердили за партизанами правовой статус комбатантов, запретили не обусловленное военной необходимостью уничтожение имущества, принадлежащего частным лицам, государственным и общественным организациям. Был сделан важный шаг в направлении установления правового режима гражданского населения в районах вооруженных конфликтов.

Однако уже вскоре после принятия Женевских конвенций 1949 г. оказалось, что их нормы не всегда способны адекватно учитывать специфику вооруженных конфликтов в эпоху научно-технической революции. Стало очевидно, что они применимы скорее к последствиям военных действий, нежели к их непосредственному ведению. Указанный пробел в определенной мере восполнили принятые в 1977 г. два Дополнительных протокола к Женевским конвенциям 1949 г., касающиеся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Дополнительный протокол I) и вооруженных конфликтов немеждународного характера (Дополнительный протокол II).

Принятие протоколов имело целью устранить не соответствующий современным условиям разрыв между предписаниями норм, гарантирующих защиту жертв войны, и норм, касающихся средств и методов ведения войны. Так, Дополнительный протокол I значительно расширяет сферу применения правил ведения войны. Если действие Женевских конвенций распространяется на случаи "необъявленной войны или всякого другого вооруженного конфликта, возникающего между двумя или несколькими государствами", то положения Дополнительного протокола I распространяются и на войны, "в которых народы ведут борьбу против колониального господства и иностранной оккупации, против расистских режимов в осуществление своего права на самоопределение". Статья 48 Дополнительного протокола I устанавливает: "Для обеспечения уважения и защиты гражданского населения и гражданских объектов стороны, находящиеся в конфликте, должны всегда проводить различие между гражданским населением и комбатантами, а также между гражданскими объектами и военными объектами и соответственно направлять свои действия только против военных объектов".

Сфера применения Дополнительного протокола II была сужена по сравнению со сферой применения ст. 3, общей для четырех Женевских конвенций 1949 г. Если общая ст. 3 применима ко всем "вооруженным конфликтам, не носящим международный характер", то в ст. 1 Дополнительного протокола II установлено, что он применяется "ко всем вооруженным конфликтам, не подпадающим под действие статьи 1 Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокола I), и происходящим на территории какой-либо Высокой Договаривающейся Стороны между ее вооруженными силами или другими организованными вооруженными группами, которые, находясь под ответственным командованием, осуществляют такой контроль над частью ее территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия и применять настоящий Протокол" (ст. 1).

К действующим международным соглашениям о средствах и методах ведения войны также относятся: Женевский протокол о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств 1925 г., Гаагская конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. и два протокола к ней - 1954 и 1999 гг., Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1971 г., Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г., Конвенция о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие, 1980 г. и пять протоколов к ней (Протокол о необнаруживаемых осколках 1980 г., Протокол о запрещении или ограничении применения мин, мин-ловушек и других устройств 1980 г., Протокол о запрещении или ограничении применения зажигательного оружия 1980 г., Протокол об ослепляющем лазерном оружии 1995 г. и Протокол по взрывоопасным пережиткам войны 2003 г.), Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г., Конвенция о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении 1997 г., Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся принятия дополнительной отличительной эмблемы (Протокол III), а также Конвенция по кассетным боеприпасам 2008 г.

Кроме того, в современном международном праве имеется ряд документов, относящихся к сфере уголовной ответственности отдельных лиц за серьезные нарушения норм права вооруженных конфликтов. К ним относятся: уставы международных трибуналов (Нюрнберг и Токио) 1945 г.; статуты международных трибуналов по бывшей Югославии и по Руанде, а также Статут Международного уголовного суда; Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 г.; резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о выдаче и наказании военных преступников (Резолюция 3 (I) от 13 февраля 1946 г.) и о принципах международного сотрудничества в отношении обнаружения, ареста, выдачи и наказания лиц, виновных в военных преступлениях против человечества (Резолюция 3047 (XXVIII) от 3 декабря 1973 г.) и др.

В процессе кодификации и прогрессивного развития международного права, применимого в период вооруженных конфликтов, наряду с государствами важную роль играли и продолжают играть ООН, а также такие неправительственные организации, как Международный комитет Красного Креста (МККК), Институт международного права и др.

Значительный вклад в этот процесс внесла Российская империя, затем СССР, а ныне Российская Федерация.

Предметом регулирования правил ведения войны являются специфические общественные отношения, складывающиеся между его субъектами в ходе вооруженных конфликтов.

Международный вооруженный конфликт представляет собой вооруженное столкновение между государствами либо между национально-освободительным движением и метрополией, т.е. между восставшей (воюющей) стороной и войсками соответствующего государства.

Установление объема понятия "вооруженный конфликт немеждународного характера" усложняется тем, что ни в ст. 3, общей для четырех Женевских конвенций 1949 г., ни в Дополнительном протоколе II оно не раскрыто. В п. 1 ст. 1 Дополнительного протокола II указан целый ряд критериев, которым должен удовлетворять вооруженный конфликт, однако эти требования направлены не на то, чтобы конкретизировать понятие "вооруженный конфликт немеждународного характера", использованное в общей статье 3 Женевских конвенций, а на то, чтобы ограничить сферу применения Протокола, установив более высокий порог применимости по сравнению со ст. 3, которая действует во всех вооруженных конфликтах, не носящих международного характера.

То обстоятельство, что в Дополнительном протоколе II содержится специальная оговорка о том, что он неприменим к беспорядкам и случаям возникновения внутренней напряженности, так как они "не являются вооруженными конфликтами", позволило некоторым авторам сделать вывод о совпадении сфер применения общей ст. 3 Женевских конвенций и Дополнительного протокола II. Вместе с тем из истории принятия этого Протокола следует, что формулировка, зафиксированная в п. 2 ст. 1, имела значение для определения сферы действия Протокола только в контексте проекта, подготовленного Международным комитетом Красного Креста (МККК), по которому предполагалось, что сферы действия общей ст. 3 Женевских конвенций и Дополнительного протокола II будут совпадать, но в итоге получилось, что эта идея не была поддержана, а правило в тексте Протокола осталось.

Апелляционная палата Международного трибунала по бывшей Югославии в решении по делу Дужко Тадича пришла к выводу, что "вооруженный конфликт имеет место всегда, когда происходит обращение к вооруженной силе между государствами либо длительное вооруженное насилие в отношениях между правительственными властями и организованными вооруженными группировками или между такими группировками". Исходя из этой формулировки, для квалификации ситуации в качестве немеждународного вооруженного конфликта необходимо наличие двух критериев: "продолжительность" и "организованность вооруженных групп".

В Римском статуте Международного уголовного суда, где нарушения международного гуманитарного права, совершаемые в вооруженных конфликтах немеждународного характера, разделены на две группы: нарушения общей ст. 3 Женевских конвенций (п. 2(c)) и другие серьезные нарушения международного гуманитарного права (п. 2(e)), также используется формулировка, изложенная в деле Тадича: в п. 2(f) указывается, что п. 2(e) применяется в отношении вооруженных конфликтов, которые имеют место на территории государства, когда идет длительный вооруженный конфликт между правительственными властями и организованными вооруженными группами или между самими такими группами.

Использование в решении по делу Тадича и в Римском статуте слова protracted, переводимого на русский язык как "продолжительный", "затяжной", указывает на то, что имелась в виду длительность конфликта. Однако, применяя эту правовую позицию Апелляционной палаты, Судебная палата трибунала по тому же делу Тадича в 1997 г. стала рассматривать данный критерий как относящийся не к продолжительности, а скорее к интенсивности конфликта. Исходя из практики трибунала при квалификации конфликта принимаются во внимание такие критерии, как серьезность атак и увеличение случаев вооруженных столкновений, масштабность столкновений по территории, увеличение числа правительственных сил, проведение мобилизации или распространение оружия среди участников конфликта, а также реакция на происходящие события со стороны Совета Безопасности ООН. В дальнейшем такой подход стал применяться не только самим Международным трибуналом по бывшей Югославии, но и Международным трибуналом по Руанде.

На практике нередко наблюдается так называемая интернационализация вооруженных конфликтов немеждународного характера.

Как юридическое понятие "международный вооруженный конфликт" впервые упоминается в Женевских конвенциях 1949 г. Его появление наряду с понятием "война" породило немало вопросов теоретического и практического плана. Аналогичные вопросы возникают при квалификации вооруженного конфликта, в котором участвует национально-освободительное движение и в случае участия третьих государств в той или иной форме вооруженного конфликта немеждународного характера. Споры вокруг этих вопросов на доктринальном уровне продолжаются до сих пор. Важность выработки единообразного подхода к их разрешению обусловлена проблемой квалификации действий вооруженных сил национально-освободительных движений и действий сторон в так называемом интернационализированном внутригосударственном вооруженном конфликте.

Серьезные трудности в теории и на практике вызывает поиск ответов на вопросы, связанные с правовой квалификацией немеждународных вооруженных конфликтов: какие ситуации охватываются этим понятием; каков круг лиц, защищаемых нормами права в данных конфликтах; где та грань, за которой немеждународный вооруженный конфликт переходит в международный; какими нормами права (международными или внутригосударственными) регламентируются действия воюющих сторон в таких конфликтах, и др.

 

25.2. Правовые последствия начала войны

 

III Гаагская конвенция об открытии военных действий 1907 г. устанавливает, что военные действия между государствами не должны начинаться без предварительного и недвусмысленного предупреждения, которое может иметь форму либо мотивированного объявления войны, либо ультиматума с условным объявлением войны. Эта норма продолжает действовать и в современных условиях. Вместе с тем следует иметь в виду, что в соответствии с Определением агрессии, принятым Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г., факт объявления войны, которая не является актом самообороны согласно ст. 51 Устава ООН, не превращает войну противоправную в войну законную, а представляет собой акт агрессии. Право на установление факта совершения агрессии принадлежит Совету Безопасности, и в случае установления такого факта он получает основания для использования своих полномочий в соответствии с гл. VII Устава ООН. Сам факт объявления войны становится международным преступлением. Однако соблюдение норм права вооруженных конфликтов обязательно и не зависит от того, объявлена война или нет.

Объявление войны (или состояния войны) входит в компетенцию высших органов государственной власти каждой страны.

Объявление войны, даже если оно не сопровождается боевыми действиями, влечет за собой начало юридического состояния войны. Вместе с тем фактическое начало военных действий между государствами не обязательно ведет к наступлению состояния войны.

Начало войны означает конец мирных отношений между воюющими государствами, что влечет за собой разрыв дипломатических и, как правило, консульских отношений. Персонал дипломатического и консульского представительств вправе покинуть территорию неприятельского государства. При этом государство пребывания согласно Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. обязано оказать содействие, необходимое для возможно скорейшего выезда пользующихся привилегиями и иммунитетами лиц, и предоставить в случае необходимости в их распоряжение средства передвижения. Представление интересов одного воюющего государства и его граждан в другом поручается третьему - обычно нейтральному - государству, которое поддерживает дипломатические отношения с обоими воюющими государствами. Так, во время Второй мировой войны германские интересы в СССР представляла Швеция; она же представляла интересы СССР в Германии. Через нейтральное государство, как правило, поддерживается связь между воюющими сторонами.

Начало войны влияет на действие международных договоров, связывающих воюющие государства. Политические, экономические и иные договоры, рассчитанные на мирное время, прекращают свое действие. С началом военных действий происходит фактическое осуществление предписаний правил ведения войны.

В отношении граждан неприятельской стороны, находящихся на территории государства, применяются разного рода ограничения. Эти лица могут быть принуждены к проживанию на период войны в определенном районе либо интернированы.

Имущество, принадлежащее непосредственно неприятельскому государству, конфискуется (за исключением имущества дипломатического и консульского представительств). Имущество граждан неприятельского государства в принципе считается неприкосновенным. Судам дается определенный срок, чтобы они покинули порты и воды неприятельского государства (этот срок называется "индульт"), по истечении которого суда подлежат конфискации.

Военные действия развертываются в определенных пространственных пределах, именуемых театром войны, под которым понимается вся территория воюющих государств (сухопутная, морская и воздушная), на которой они потенциально могут вести военные операции. Театр военных действий - это территория, на которой вооруженные силы воюющих государств фактически ведут военные действия. Территория (сухопутная, морская, воздушная) нейтральных и других невоюющих государств не должна использоваться в качестве театра военных действий. В соответствии с международными договорами в театр военных действий не могут быть превращены: а) некоторые международные проливы (например, Магелланов пролив по Договору 1981 г. между Аргентиной и Чили); б) международные каналы (например, Суэцкий канал согласно Константинопольской конвенции 1888 г.); в) отдельные острова и архипелаги (например, Аландские острова в соответствии с Мирным договором между победителями во Второй мировой войне и Финляндией 1947 г., архипелаг Шпицберген в соответствии с Парижским договором о Шпицбергене 1920 г.); отдельные континенты (например, Антарктика в соответствии с Договором 1959 г.). Согласно Договору о космосе 1967 г. в театр военных действий нельзя включать Луну и другие небесные тела. Из театра военных действий может быть исключена часть государственной территории воюющей стороны в целях образования специальных зон, предусмотренных нормами права вооруженных конфликтов (например, санитарные зоны и местности). Что касается безъядерных зон, то они в целом не исключаются из сферы вооруженного конфликта, однако не могут быть театром ядерной войны.

 

25.3. Нейтралитет во время войны

 

Под нейтралитетом во время войны понимается правовое положение государства, при котором оно не участвует в войне и не оказывает непосредственной помощи воюющим. Права и обязанности нейтральных государств во время войны, воюющих сторон в отношении нейтральных государств, а также физических лиц как нейтральных, так и воюющих государств регламентируются V Гаагской конвенцией о правах и обязанностях нейтральных держав и лиц в случае сухопутной войны 1907 г., в соответствии с которой территория нейтрального государства является неприкосновенной и не может быть превращена в театр военных действий. Воюющим государствам запрещается проводить через территорию нейтрального государства войска и военные транспорты. Нейтральное государство не должно разрешать воюющим создавать, устанавливать или размещать на своей территории радиостанции и другие средства связи и технические приспособления. Однако оно может разрешать воюющим (на равных началах) пользоваться своими средствами связи.

Нейтральное государство не должно снабжать воюющих оружием, военными и другими материалами. Вместе с тем оно не обязано препятствовать вывозу (или транзиту) из мест боевых действий за счет того или другого из воюющих оружия, боеприпасов на условиях взаимности и одинакового отношения к воюющим.

Нейтральное государство вправе отражать покушения на его нейтралитет с помощью своих вооруженных сил. Если войска одной из воюющих сторон окажутся на территории нейтрального государства, оно обязано интернировать их и разместить вдали от театра военных действий. Расходы по содержанию интернированных возмещаются после окончания войны в соответствии с соглашением между заинтересованными сторонами.

Нейтральное государство вправе разрешить перевозку по своей территории раненых и больных воюющих сторон при условии отсутствия в транспортах оружия и боеприпасов.

Нейтральное государство обязано не допускать открытия вербовочных пунктов и формирования на своей территории военных отрядов для воюющих. Вместе с тем нейтральное государство не несет ответственности, если его граждане в одиночку переходят границу и вступают в армию воюющих.

Нейтралитет в морской войне регулируется XIII Гаагской конвенцией о правах и обязанностях нейтральных держав в случае морской войны 1907 г., согласно которой в территориальных водах нейтрального государства запрещаются любые военные действия со стороны воюющих. Нейтральное государство обязано не допускать снаряжения или вооружения одной из сторон любого судна, а также его выхода из территориальных вод, если есть основания полагать, что оно примет участие в боевых действиях на стороне одного из воюющих. Что касается допуска и пребывания военных судов в территориальных водах нейтрального государства, то последнее решает эти вопросы на основе одинакового отношения ко всем воюющим. Оно устанавливает разумный срок их пребывания, по истечении которого может потребовать, чтобы они покинули территориальные воды. Находясь в территориальных водах нейтрального государства, военные суда могут пополнять свои запасы по лимитам мирного времени, брать столько топлива, сколько необходимо для достижения ближайшего порта своей страны.

Специальных международных соглашений, определяющих правовой режим нейтралитета в условиях воздушной войны, не существует. На воздушную войну распространяются общие правила нейтралитета, изложенные в действующих конвенциях. В обобщенном виде их содержание можно сформулировать следующим образом.

Воздушное пространство над территорией нейтрального государства неприкосновенно. Запрещаются пролет через него летательных аппаратов воюющих сторон, преследование противника или вступление с ним в бой. Приземлившиеся военные самолеты задерживаются, а экипаж интернируется до конца войны. Воюющим сторонам запрещается транспортировать через воздушное пространство нейтрального государства войска и военное имущество. Однако допускается транспортировка на самолетах больных и раненых воюющих сторон.

 

25.4. Правовое положение участников вооруженных конфликтов

 

В вооруженном конфликте международного характера воюющие стороны представлены прежде всего своими вооруженными силами. Согласно Дополнительному протоколу I к Женевским конвенциям 1949 г. вооруженные силы воюющих сторон "состоят из всех организованных вооруженных сил, групп и подразделений, находящихся под командованием лица, ответственного перед этой стороной за поведение своих подчиненных, даже если эта сторона представлена правительством или властью, не признанными противной стороной. Такие вооруженные силы подчиняются внутренней дисциплинарной системе, которая среди прочего обеспечивает соблюдение норм международного права, применяемых в период вооруженных конфликтов" (п. 1 ст. 43).

Участников вооруженных конфликтов можно условно разделить на две группы: сражающиеся (комбатанты) и несражающиеся (некомбатанты). Согласно Дополнительному протоколу I, лица, входящие в состав вооруженных сил стороны, находящейся в конфликте и принимающие непосредственное участие в боевых действиях, являются комбатантами (от фр. combattant). Только за комбатантами признается право применять военную силу. К ним самим допустимо применение в ходе боевых действий высшей меры насилия, т.е. физического уничтожения. Комбатанты, оказавшиеся во власти противника, вправе требовать обращения с ними как с военнопленными.

К несражающимся относится личный состав, правомерно находящийся в структуре вооруженных сил воюющей стороны, оказывающий ей всестороннюю помощь в достижении успехов в боевых действиях, но не принимающий непосредственного участия в этих действиях. Некомбатанты не должны участвовать в боевых действиях. Это интендантский и медицинский персонал, корреспонденты и репортеры, духовенство и др. Несражающиеся не могут быть непосредственным объектом вооруженного нападения противника.

От несражающихся членов вооруженных сил воюющей стороны следует отличать "лиц, следующих за вооруженными силами, но не входящих в их состав непосредственно". К этим лицам относятся, к примеру, "гражданские лица, входящие в экипажи военных самолетов, военные корреспонденты, поставщики, личный состав рабочих команд или служб, на который возложено бытовое обслуживание вооруженных сил, при условии, что они получили на это разрешение от тех вооруженных сил, которые они сопровождают". Хотя лица, следующие за вооруженными силами, не обладают правом принимать непосредственное участие в военных действиях в соответствии с ч. "A" (4) ст. 4 Женевской конвенции III, при попадании во власть неприятеля они имеют право на получение статуса военнопленных.

В то же время оружие, имеющееся у них, они обязаны использовать исключительно в целях самообороны и защиты вверенного им имущества.

Таким образом, деление вооруженных сил на сражающихся и несражающихся основывается на их непосредственном участии в боевых действиях с оружием в руках от имени и в интересах той воюющей стороны, в вооруженные силы которой они правомерно включены.

Поскольку партизанская война квалифицируется современным международным правом как правомерная форма борьбы против агрессора, колониальной зависимости и иностранной оккупации, за партизанами согласно Женевским конвенциям 1949 г. признается статус комбатанта, если они имеют во главе лицо, ответственное за своих подчиненных, имеют отличительный знак, открыто носят оружие, соблюдают в ходе боевых действий законы и обычаи войны. Дополнительный протокол I конкретизирует некоторые из этих положений. Так, в целях усиления защиты гражданского населения уточняется положение об открытом ношении оружия. Согласно ст. 44 Дополнительного протокола I комбатант, с тем чтобы отличаться от гражданского населения, должен открыто носить оружие: а) во время каждого военного столкновения; б) в то время, когда он находится на виду у противника в ходе развертывания в боевые порядки, предшествующего началу нападения, в котором он должен принять участие.

В свете современного международного права статусом комбатанта обладают и бойцы национально-освободительных движений.

На практике нередко возникает необходимость в разграничении таких категорий, как военный шпион и военный разведчик, доброволец и наемник.

Военный шпион (лазутчик) - это согласно ст. XXIX приложения к IV Гаагской конвенции 1907 г. "такое лицо, которое, действуя тайным образом или под ложным предлогом, собирает или старается собрать сведения в районе действия одного из воюющих с намерением сообщить таковые противной стороне". Статья 46 Дополнительного протокола I, уточняя правовой статус военного шпиона, закрепляет норму, согласно которой лицо из состава вооруженных сил, "попадающее во власть противной стороны в то время, когда оно занимается шпионажем, не имеет права на статус военнопленного и с ним могут обращаться как со шпионом". Если лицо из состава вооруженных сил собирает сведения на территории, контролируемой противной стороной, и носит при этом "форменную одежду своих вооруженных сил" или "не действует обманным путем или преднамеренно не прибегает к тайным методам", то такое лицо не считается шпионом, а квалифицируется как военный разведчик. Другими словами, военный разведчик - это лицо, собирающее сведения в районе действия противника и носящее форму своей армии, т.е. не скрывающее своего подлинного лица. В случае если это лицо попадает в руки противника, на него должен распространяться режим военного плена.

Доброволец - это лицо, добровольно поступающее в действующую армию одной из воюющих сторон. Согласно V Гаагской конвенции 1907 г., отдельные лица могут "переходить границу, чтобы поступить на службу одного из воюющих". В той же Конвенции устанавливается, что если отдельное лицо добровольно вступает в армию одного из воюющих государств, то оно утрачивает статус лица нейтрального государства.

С точки зрения современного международного права, осуждающего колониализм и агрессивные войны, действия добровольца будут правомерными, если он вступает в армию, ведущую войну в защиту своей страны от иностранного порабощения. Вступление в такую армию гражданина другого государства не означает нарушения норм права вооруженных конфликтов.

Наемник - это лицо, добровольно вступающее в воинские формирования, ведущие вооруженную борьбу в защиту противоправных колониальных, расистских и иных подобных режимов, против национально-освободительных движений. Наемник не пользуется покровительством норм права вооруженных конфликтов. Он не имеет права на статус комбатанта, военнопленного.

Содержание понятия "наемник" приводится в ст. 47 Дополнительного протокола I. В соответствии с этой статьей наемник - это лицо, которое специально завербовано на месте или за границей, для того чтобы сражаться в вооруженном конфликте, и фактически принимает непосредственное участие в военных действиях, руководствуясь главным образом желанием получить личную выгоду, и которому в действительности обещано стороной или по поручению стороны, находящейся в конфликте, материальное вознаграждение, существенно превышающее вознаграждение, обещанное или выплачиваемое комбатантам такого же ранга и с такими же функциями из числа личного состава вооруженных сил данной стороны. Наемник не является ни гражданином стороны, находящейся в конфликте, ни лицом, постоянно проживающим на территории, контролируемой стороной, находящейся в конфликте. Он не входит в личный состав вооруженных сил стороны, находящейся в конфликте, и не послан государством, которое не является стороной, находящейся в конфликте, для выполнения официальных обязанностей в качестве лица из состава его вооруженных сил.

Приведенное определение позволяет установить более четкое отличие наемника от добровольца, а также провести различие между наемниками и военными советниками, не принимающими непосредственного участия в военных действиях и направленными на службу в иностранную армию по соглашению между государствами.

В декабре 1989 г. в рамках ООН была принята Конвенция о запрещении вербовки, использования, финансирования и обучения наемников. В отличие от Дополнительного протокола I Конвенция 1989 г. к категории наемников относит не только лиц, непосредственно участвующих в вооруженных конфликтах, но и, что существенно важно, лиц, завербованных для участия в заранее запланированных актах насилия, направленных на свержение правительства какого-либо государства, подрыв его конституционного порядка или нарушение его территориальной целостности и неприкосновенности. Согласно Конвенции государства не должны заниматься вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников, в том числе в целях, противоречащих праву народов на самоопределение, как оно толкуется международным правом, и обязаны запрещать и предотвращать подобные действия.

Конвенция 1989 г. вводит ряд новых составов преступлений, связанных с наемничеством. Преступными и подлежащими наказанию в соответствии с Конвенцией являются действия не только самих наемников, но и лиц, осуществляющих вербовку, использование, финансирование и обучение наемников, а также попытки совершения указанных действий и соучастие в их совершении. Каждое государство - участник Конвенции обязано установить его юрисдикцию над любым из приведенных выше преступлений, если обвиняемый в преступлении находится на его территории и оно не выдает его другому государству, обращающемуся с требованием о выдаче преступника.

 

25.5. Правовой режим военной оккупации

 

В соответствии со ст. 42 Гаагского положения о законах и обычаях войны 1907 г. "территория признается занятою, если она действительно находится во власти неприятельской армии", "занятие распространяется лишь на те области, где эта власть установлена и в состоянии проявлять свою деятельность".

От других видов пребывания войск на иностранной территории военная оккупация отличается совокупностью присущих ей признаков. Это такой вид временного пребывания значительных воинских формирований на территории иностранного государства в условиях состояния войны между этим государством и государством принадлежности таких формирований, при котором прекращается эффективное осуществление власти правительством того государства, которому принадлежит занятая территория, а административная власть осуществляется в пределах, определенных международным правом, высшими командными инстанциями воинских формирований.

Военная оккупация не ведет к распространению суверенитета оккупирующего государства на занятую его войсками территорию. Согласно законам и обычаям сухопутной войны воспрещается принуждать население занятой области давать сведения об армии другого воюющего государства или о его средствах обороны. Честь и семейные права, жизнь отдельных лиц и частная собственность, а также религиозные убеждения и отправление обрядов веры должны уважаться. Контрибуции могут взиматься лишь на основании письменного распоряжения начальствующего командира, и по каждой контрибуции плательщикам должна выдаваться расписка.

Повинности не должны включать обязанности для населении принимать участие в военных действиях против своего отечества. Армия, занимающая ту или иную область, может завладеть недвижимой собственностью вражеского государства, способной служить для военных действий, включая деньги, фонды и долговые требования. Оккупирующее государство обязано сохранять основную ценность принадлежащих неприятельскому государству общественных зданий, недвижимости, лесов и сельскохозяйственных угодий.

Преднамеренный захват, истребление или повреждение собственности общин, церковных, благотворительных, образовательных, художественных и научных учреждений, как частных, там и государственных, равно как и исторических памятников, художественных и научных произведений, воспрещаются и подлежат преследованию.

Одним из важнейших положений Женевской конвенции о защите гражданских лиц во время войны 1949 г. является запрет угона и депортирования гражданских лиц из оккупированной территории на территорию оккупирующей державы или на территорию третьего государства, так же как и перемещения части собственного гражданского населения на оккупированную территорию. Допускается, однако, полная или частичная эвакуация определенного района в силу особо веских соображений военного характера или для безопасности населения.

Привлечение жителей оккупированной территории к принудительному труду допускается только для нужд оккупационной армии или местного населения. При этом оккупирующая армия не может использовать население на военных объектах и оборонительных работах. Если снабжение населения недостаточно, оккупирующая держава должна согласиться на мероприятия по оказанию гуманитарной помощи со стороны третьих государств, МККК и других беспристрастных организаций.

Уголовное законодательство должно в принципе оставаться таким, каким было до оккупации, кроме положений, которые представляют собой угрозу безопасности оккупирующей державы. Судебным органам оккупированной территории должно быть разрешено продолжение исполнения своих функций.

 

25.6. Запрещенные средства

и методы ведения военных действий

 

Средства ведения военных действий - это оружие и иная военная техника, применяемые вооруженными силами воюющих для уничтожения живой силы и материальных средств противника, подавления его сил и способности к сопротивлению. Методы ведения военных действий - это порядок, всевозможные способы использования средств ведения войны в указанных целях. Средства и методы ведения военных действий делятся на запрещенные (или частично запрещенные) и незапрещенные.

Согласно ст. 35 Дополнительного протокола I право сторон, находящихся в конфликте, выбирать методы и средства ведения войны не является неограниченным. Запрещается применять оружие, снаряды, вещества и методы ведения военных действий, способные причинять излишние повреждения или излишние страдания либо делающие смерть сражающихся неизбежной, а также ведущие к массовому разрушению и бессмысленному уничтожению материальных ценностей.

Эта статья Дополнительного протокола I подтвердила существование в современном международном праве принципа, ограничивающего воюющих в выборе средств и методов ведения вооруженной борьбы, который был сформулирован в Петербургской декларации 1868 г. и IV Гаагской конвенции 1907 г.

Современное международное право запрещает применение в вооруженных конфликтах таких видов оружия массового уничтожения, как химическое и бактериологическое. Еще в древности римские юристы провозгласили правило, согласно которому война ведется оружием, а не ядом. Впервые вопрос о международно-правовом запрещении химического и бактериологического оружия был поставлен на Гаагской конференции 1899 г. В специально принятой Декларации указывалось, что договаривающиеся державы обязуются не употреблять снаряды, имеющие единственным назначением распространять удушающие или вредоносные газы. Положения этой Декларации впоследствии получили свое дальнейшее развитие и закрепление в IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г., а также в Женевском протоколе о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств 1925 г.

Положения, запрещающие применение химического оружия в условиях войны, содержатся в ряде других международно-правовых актов.

Запрещенным средством ведения войны является бактериологическое (биологическое) оружие, действие которого основано на использовании болезнетворных свойств микроорганизмов, способных вызывать эпидемии таких опасных болезней, как чума, холера, тиф и др.

Юридической основой запрещения применения данного вида оружия массового уничтожения является Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г. Эта Конвенция обязывает государства не только не разрабатывать, не производить и не приобретать любые виды бактериологического оружия, но и уничтожить это оружие. Принятие этой Конвенции явилось первой в истории международных отношений мерой реального разоружения, направленной на изъятие из арсеналов государств целой категории опаснейшего оружия.

В международном праве нет общепризнанной нормы, которая запрещала бы применение ядерного оружия. Известен лишь ряд международно-правовых актов, направленных на ограничение его количества и дальнейшего качественного совершенствования, сужение сферы его пространственного распространения.

Не выработано и универсальных норм, исключающих возможность применения так называемых новых видов оружия массового уничтожения (радиологического, инфразвукового, лучевого и т.д.).

В соответствии с Конвенцией о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие, 1980 г. и тремя протоколами к ней запрещается использование любого оружия, основное действие которого заключается в нанесении повреждений осколками, которые не обнаруживаются в теле человека с помощью рентгеновских лучей. Противоправным является использование против гражданского населения и невоенных объектов зажигательного оружия, мин, а также мин-ловушек и подобных устройств, по внешнему виду напоминающих детские игрушки, предметы медицинской помощи и др.

В 1995 г. к Конвенции 1980 г. был принят Протокол IV, запрещающий применять и передавать лазерное оружие, специально предназначенное для причинения постоянной слепоты. В случае применения лазерных систем в других целях должны быть приняты меры предосторожности, позволяющие избегать причинения постоянной слепоты.

В 1996 г. были приняты поправки к Протоколу II к Конвенции 1980 г., усилившие правовой режим запрещения или ограничения применения мин. Обусловлено это тем, что, по имеющимся данным, в настоящее время в 64 странах мира установлено более 110 млн. мин, для обезвреживания которых, по подсчетам экспертов, потребуется 1100 лет и 33 млрд. долл. Между тем каждый месяц от взрывов мин погибают и получают увечья более 2 тыс. человек, в основном мирные жители.

В 2003 г. был принят Протокол V к Конвенции 1980 г., которым на стороны в вооруженном конфликте накладывается обязательство принимать меры по снижению рисков, связанных с взрывоопасными пережитками войны: неразорвавшимися боеприпасами и боеприпасами, не использованными в период конфликта и продолжающими таить в себе угрозу взрыва.

Согласно Дополнительному протоколу I к Женевским конвенциям 1949 г., запрещается применять оружие, снаряды, вещества и методы ведения военных действий, способные, как уже отмечалось, причинить излишние повреждения или страдания, а также обширный, долговременный и серьезный ущерб природной среде. Кроме того, при изучении, разработке, принятии на вооружение новых видов оружия, средств или методов ведения войны участник Дополнительного протокола I должен определить, подпадает ли их применение под запрещения, содержащиеся в Протоколе или в других нормах международного права, применимых к указанному участнику (ст. 36).

Большое значение в праве вооруженных конфликтов придается защите гражданских объектов. Статья 25 IV Гаагской конвенции 1907 г. запрещает "атаковать или бомбардировать каким бы то ни было способом" незащищенные города, селения, жилища или строения. Согласно Дополнительному протоколу I "гражданские объекты не должны являться объектом нападения или репрессалий". К военным Протокол относит объекты, "которые в силу своего характера, расположения, назначения или использования вносят эффективный вклад в военные действия и полное или частичное разрушение, захват или нейтрализация которых при существующих в данный момент обстоятельствах дает явное военное преимущество" (ст. 52). Объекты, не подпадающие под вышеприведенное определение, должны рассматриваться как гражданские.

Дополнительный протокол I запрещает подвергать нападению или уничтожению, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения, такие как запасы продуктов питания, производящие продовольствие сельскохозяйственные районы, посевы, скот, сооружения для снабжения питьевой водой и запасы последней, а также ирригационные сооружения, специально с целью не допустить их использования гражданским населением или противной стороной как средств поддержания существования независимо от мотивов, будь то с целью вызвать голод среди гражданского населения, принудить его к выезду или по какой-либо иной причине.

Особое внимание в Дополнительном протоколе I уделяется защите установок и сооружений, содержащих опасные силы, а именно плотин, дамб и атомных электростанций. Согласно ст. 56 такие установки и сооружения не должны подвергаться нападению даже в тех случаях, когда они являются военными объектами, "если такое нападение может вызвать высвобождение опасных сил и последующие тяжелые потери среди гражданского населения". Более того, в силу тех же причин не должны становиться объектом нападения или репрессалий все другие военные объекты, размещенные в этих установках или сооружениях или поблизости от них.

В 1977 г. была принята Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду. В соответствии с этой Конвенцией каждое государство-участник, с одной стороны, обязуется не прибегать к военному или любому иному враждебному использованию средств воздействия на природную среду, имеющих широкие, долгосрочные или серьезные последствия, в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда любому другому государству-участнику, а с другой - обязуется не помогать, не поощрять и не побуждать любое государство, группу государств или международную организацию к осуществлению указанной выше деятельности. Согласно Конвенции "средствами воздействия на природную среду" являются любые средства изменения - путем преднамеренного управления природными процессами - динамики, состава или структуры Земли, включая ее биосферу, литосферу, гидросферу и атмосферу, а также космическое пространство. Вместе с тем Конвенция не препятствует использованию средств воздействия на природную среду в мирных целях.

Среди общей массы гражданских объектов, нуждающихся в правовой защите во время вооруженных конфликтов, особое место принадлежит объектам, представляющим культурную ценность и играющим важную роль в духовной жизни людей. Статья 27 IV Гаагской конвенции 1907 г. возлагала на нападающую сторону обязанность при осадах и бомбардировках принимать необходимые меры, для того чтобы "щадить, насколько возможно, храмы, здания, служащие целям науки, искусства и благотворительности, исторические памятники... под условием, чтобы такие здания не служили одновременно военным целям". Статья 53 Дополнительного протокола I запрещает:

а) совершать какие-либо враждебные акты, направленные против тех исторических памятников, произведений искусства или мест отправления культа, которые составляют культурное или духовное наследие народов;

б) использовать такие объекты для поддержания военных усилий;

в) осуществлять репрессалии в отношении таких объектов.

Важнейшим источником, определяющим правовой режим вышеназванных объектов во время вооруженных конфликтов, является Гаагская конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. Согласно ст. 1 Конвенции защите подлежат: "имеющие большое значение для культурного наследия каждого народа" памятники архитектуры, религиозные или светские; археологические месторасположения; здания, предназначенные для сохранения или экспонирования движимых культурных ценностей, такие как музеи, крупные библиотеки, хранилища архивов и т.п., а также центры сосредоточения ценностей, в качестве которых может выступать часть города или даже целый город.

Запрещаются такие методы ведения военных действий, как отдание приказа "не оставлять никого в живых", незаконное использование отличительных эмблем Красного Креста, Организации Объединенных Наций, а также флагов, эмблем, форменной одежды нейтральных стран или государств, не участвующих в конфликте. Запрещается убивать, наносить ранения или брать в плен противника, прибегая к вероломству, под которым понимаются действия, направленные на то, чтобы вызвать доверие противника и заставить его поверить, что он имеет право на защиту согласно нормам международного права. Вместе с тем международное право не запрещает использование военной хитрости с целью ввести противника в заблуждение, побудить его действовать опрометчиво, например посредством маскировки, ложных операций и дезинформации.

 

25.7. Средства и методы ведения морской войны

 

К числу международно-правовых актов, регламентирующих ведение морской войны, относятся Парижская декларация о морской войне 1856 г., Гаагские конвенции 1907 г., Лондонская декларация о праве морской войны 1909 г., Лондонский протокол 1936 г. и ряд других соглашений. В 1994 г. в порядке неофициальной кодификации было принято Руководство Сан-Ремо по международному праву, применяемому к вооруженным конфликтам на море, подготовленное группой специалистов по международному праву и военно-морских экспертов, созданной Международным институтом гуманитарного права. Содержащиеся в этих документах нормативные ограничения касаются методов (бомбардирование морскими силами, применение военно-морской блокады, осуществление захвата торговых судов), а также средств ведения военных действий на море (подводные лодки, морские мины и др.).

Театр морской войны может включать в себя, за определенными изъятиями, территориальные и внутренние воды воюющих государств, открытое море и воздушное пространство над ним. Однако ведение войны в открытом море не должно нарушать свободу плавания судов государств, не участвующих в данной войне. Морские силы воюющих сторон составляет военный флот, в который, в частности, входят военные корабли всех классов и типов (подводные и надводные), а также вспомогательные суда, военные самолеты и иные летательные аппараты авиации военного флота, торговые суда, переоборудованные в военные корабли и отвечающие требованиям об обращении торговых судов в суда военные, закрепленным в VII Гаагской конвенции 1907 г.

От переоборудования торговых судов в военные корабли следует отличать вооружение торговых судов в военное время. Последнее делается в целях самозащиты и не влечет за собой превращения торгового судна в военное, что означает отсутствие у такого судна права вести военные действия.

Одним из методов ведения войны на море является военно-морская блокада, под которой понимается система не запрещенных современным международным правом насильственных действий военно-морских сил воюющего государства, направленных на преграждение доступа с моря к берегу, находящемуся во власти противника или им занятому.

Согласно общепринятым нормам международного права блокада должна быть действенной и эффективной, т.е. должна реально препятствовать доступу к неприятельскому побережью. Блокирующее государство или действующие от его имени морские власти должны сделать объявление о блокаде с указанием даты начала блокады, географических границ блокируемого побережья, срока, даваемого судам нейтральных и других невоюющих государств для выхода из блокируемого района. Власти блокируемого побережья или порта должны известить иностранных консулов о блокаде данного района. Блокада применяется в блокируемом районе одинаково к судам всех флагов. Морская блокада прекращается со снятием ее блокирующим государством, захватом блокируемого района противником или с разгромом блокирующих сил.

Необходимо вместе с тем подчеркнуть, что соблюдение приведенных выше формальностей само по себе не делает блокаду правомерной. В современных условиях блокада считается правомерной, если она предпринимается в связи с реализацией права на индивидуальную и коллективную самооборону в соответствии с Уставом ООН. К морской блокаде, согласно Уставу, вправе прибегнуть Совет Безопасности ООН, если это необходимо для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Военно-морская блокада, осуществляемая агрессором, составляет как таковая акт агрессии. Преднамеренное нарушение блокады влечет за собой конфискацию судна и его груза. Захват судов может осуществляться по отношению не только к неприятельским, но и к судам нейтральных государств, если они нарушают блокаду или перевозят предметы и грузы, отнесенные воюющей стороной к военной контрабанде. Под военной контрабандой понимаются предметы и вещи, которые во время войны поставляются противнику морским путем нейтральной страной или ее гражданами вопреки ее нейтральному статусу.

В начале войны воюющие государства опубликовывают списки предметов, относимых ими к военной контрабанде, которая делится на абсолютную (предметы, прямо предназначенные для военных целей: вооружение, боеприпасы, снаряжение и т.п.) и условную (предметы, которые в равной мере могут служить как для военных, так и для мирных надобностей). Первая подлежит захвату в любом случае, если установлено, что она предназначена неприятелю независимо от того, доставляется ли она прямо или связана с перегрузкой или перевозкой по суше, вторая - только если установлено, что она предназначена вооруженным силам или военному управлению противника, при условии, что соответствующие предметы доставляются непосредственно неприятелю и не подлежат выгрузке в каком-либо промежуточном нейтральном порту. Выявление контрабанды производится путем осмотра судовых документов офицерами военного корабля. Конфискация судна, уличенного в провозе контрабандного груза, может иметь место, если этот груз по стоимости, объему, весу и цене фрахта составляет более половины всего перевозимого груза.

Согласно Лондонской декларации о праве морской войны 1909 г. возможность захвата нейтрального судна за нарушение блокады обусловливается действительной или предполагаемой осведомленностью его о блокаде. Захват нейтральных судов за нарушение блокады может быть осуществлен лишь в районе действия военных судов, на которые возложено обеспечение блокады. Судно, признанное виновным в нарушении блокады, конфискуется, как и его груз, если только не доказано, что в момент его погрузки лицо, ее производившее, не знало и не могло знать о намерении нарушить блокаду.

XI Гаагская конвенция о некоторых ограничениях в пользовании правом захвата в морской войне 1907 г. предусматривает абсолютную неприкосновенность госпитальных судов, везущих больных и раненых и отмеченных определенной эмблемой, и судов-картелей, перевозящих парламентеров. Не подлежат также захвату, за исключением случаев нарушения ими установленной должным образом морской блокады, почтовые суда, прибрежные рыболовные суда, а также суда, выполняющие научные, религиозные и филантропические функции.

Согласно Парижской декларации 1856 г. неприятельский груз не может быть захвачен, если он находится на нейтральном судне (за исключением военной контрабанды), а груз нейтрального государства не может быть предметом захвата (за исключением военной контрабанды), даже если он транспортируется неприятельским судном.

Гаагская конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. предусматривает иммунитет от конфискации или взятия в качестве приза культурных ценностей и транспортных средств, занятых исключительно перевозкой этих ценностей. Вместе с тем Конвенция не ограничивает право на их осмотр и контроль над ними.

Подводные лодки, признающиеся законным средством ведения войны, должны руководствоваться в своих действиях правилами, касающимися кораблей, а также специальными правилами о действиях подводных лодок по отношению к торговым судам в военное время, закрепленными в приложении к Лондонскому протоколу 1936 г. Так, подводная лодка, как и любой военный корабль, может потопить торговое судно или лишить его возможности плавания лишь в случае, если она предварительно доставит пассажиров, экипаж и судовые бумаги в безопасное место (за исключением случая упорного отказа остановиться после надлежаще сделанного предложения об остановке или случая действенного сопротивления осмотру или обыску).

Международное право не запрещает использование минного оружия. Вместе с тем согласно Гаагской конвенции об установке подводных, автоматически взрывающихся от соприкосновения мин 1907 г. запрещается ставить мины, не закрепленные на якорях (за исключением тех, что становятся безопасными спустя час после того, как тот, кто их поставит, утратит над ними наблюдение), или закрепленные на якорях мины, которые не делаются безопасными после того, как сорвутся со своих минрепов. Запрещается также ставить мины у берегов и портов противника с единственной целью прервать торговое мореплавание. Конвенция обязывает все государства принимать меры для обеспечения безопасности мирного судоходства, а в случаях, когда наблюдение за минами прекращено, указывать в извещениях мореплавания или в других общедоступных документах опасные районы и сообщать о них другим государствам дипломатическим путем.

 

25.8. Средства и методы ведения воздушной войны

 

Положения Дополнительного протокола I направлены на защиту гражданского населения от нападений с воздуха. Нападения с воздуха могут быть направлены только против военных объектов. Запрещается нападение или угроза нападения, основная цель которого состоит в том, чтобы терроризировать гражданское население.

Особый запрет установлен в отношении неизбирательного нападения, т.е. такого, которое направлено как на военные, так и на невоенные объекты. При нанесении ударов с воздуха надлежит: удостовериться в военном характере целей; выбирать такие методы и средства, которые сводят к минимуму случайное поражение гражданских объектов и населения; воздерживаться от нападения, если конкретное и прямое военное преимущество от него будет несравнимо уступать случайным потерям гражданского характера.

При ведении военных действий в воздухе надлежит принимать меры для минимизации ущерба гражданским лицам и объектам, в частности предупреждать о нападениях, могущих затронуть гражданское население.

Дополнительный протокол I провозглашает принцип уважения и защиты санитарных летательных аппаратов и устанавливает условия такой защиты.

Стороны в конфликте не имеют права использовать санитарную авиацию для получения военного преимущества перед противником, в частности для сбора или передачи разведывательных сведений.

 

25.9. Защита прав личности во время вооруженного конфликта

 

Правовой режим раненых и больных. Режим данной категории лиц регламентируется главным образом Женевской конвенцией об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1949 г. и Женевской конвенцией об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море 1949 г. Ранеными и больными в целях предоставления защиты, предусмотренной нормами международного гуманитарного права, считаются гражданские лица и военнослужащие, находящиеся в районе вооруженного конфликта, которые вследствие травмы, болезни, другого физического расстройства или инвалидности нуждаются в медицинской помощи или уходе и которые воздерживаются от любых враждебных действий. К этой категории относятся также роженицы, новорожденные, немощные, беременные женщины. Гражданские лица и военнослужащие, которые подвергаются опасности на море или в других водах в результате несчастного случая с перевозившим их судном или летательным аппаратом и которые воздерживаются от любых враждебных действий, считаются потерпевшими кораблекрушение.

Независимо от того, к какой воюющей стороне они принадлежат, эти лица пользуются покровительством и защитой и имеют право на гуманное обращение; им предоставляется в максимально возможной степени и в кратчайшие сроки медицинская помощь.

Во всякое время, и в особенности после боя, стороны должны принять все возможные меры к тому, чтобы разыскать и подобрать раненых и больных и оградить их от ограбления и дурного обращения. Не допускается ограбление мертвых (мародерство).

Стороны, находящиеся в конфликте, должны зарегистрировать все данные, способствующие установлению личности оказавшихся в их власти раненых, больных, потерпевших кораблекрушение и умерших неприятельской стороны. Эти данные должны быть по возможности скорее доведены до сведения национального справочного бюро по делам военнопленных для передачи их державе, за которой числятся эти лица, через центральное агентство по делам военнопленных, подлежащее учреждению в нейтральной стране.

Запрещается добивать или истреблять раненых, больных, потерпевших кораблекрушение, преднамеренно оставлять их без медицинской помощи или ухода, предумышленно создавать условия для их заражения, подвергать этих лиц, даже с их согласия, физическим увечьям, медицинским или научным экспериментам, удалению тканей или органов для пересадки, кроме случаев, когда это оправдано состоянием здоровья лица и соответствует общепринятым медицинским нормам. Упомянутые лица имеют право отказаться от любой хирургической операции. Сторона, вынужденная оставить неприятелю раненых или больных, обязана оставить вместе с ними, насколько это позволят военные условия, часть своего санитарного персонала и снаряжения для содействия уходу за ними.

Когда позволяют обстоятельства, должны заключаться соглашения о перемирии или прекращении огня, чтобы подобрать раненых, оставшихся на поле боя, и произвести обмен ими.

Оказавшись во власти противника, раненые, больные и потерпевшие кораблекрушение считаются военнопленными, и к ним применяются нормы международного права, касающиеся военнопленных.

Режим военного плена. Основным международно-правовым документом, определяющим режим военного плена, является Женевская конвенция об обращении с военнопленными 1949 г., согласно которой военнопленными являются следующие категории лиц, попавшие во власть неприятельской стороны во время войны или вооруженного конфликта: личный состав вооруженных сил воюющей стороны; партизаны, личный состав ополчений и добровольческих отрядов; личный состав организованных движений сопротивления; некомбатанты, т.е. лица из состава вооруженных сил, не принимающие непосредственного участия в военных операциях, например врачи, юристы, корреспонденты, различный обслуживающий персонал; члены экипажей судов торгового флота и гражданской авиации; стихийно восставшее население, если оно открыто носит оружие и соблюдает законы и обычаи войны.

Военнопленные находятся во власти неприятельской державы, а не отдельных лиц или воинских частей, взявших их в плен. С ними следует всегда обращаться гуманно. Ни один военнопленный не может быть подвергнут физическому калечению либо научному или медицинскому эксперименту, запрещается дискриминация по признаку расы, цвета кожи, религии, социального происхождения. Эти положения действуют и в отношении участников гражданских и национально-освободительных войн.

Военнопленные должны размещаться в лагерях и в условиях, не менее благоприятных, чем условия, которыми пользуется армия противника, расположенная в этой местности. Лагерь военнопленных находится под ответственностью офицера регулярных вооруженных сил держащей в плену державы.

Военнопленных (за исключением офицеров) можно привлекать к работам, не связанным с военными действиями: сельское хозяйство, торговая деятельность, работы по домашнему хозяйству, погрузочно-разгрузочные работы на транспорте. Их нельзя лишать права переписки с семьей. Они имеют право получать посылки с продуктами питания, одеждой и проч. Военнопленные могут обращаться с просьбами к военным властям, под контролем которых они находятся, направлять жалобы представителям державы-покровительницы. Военнопленные избирают из своей среды доверенных лиц, которые представляют их перед военными властями, представителями державы-покровительницы, Общества Красного Креста.

Военнопленные подчиняются законам, уставам и приказам, действующим в вооруженных силах держащей в плену державы.

За совершенные проступки военнопленного может судить только военный суд. Запрещаются всякие коллективные наказания за индивидуальные проступки. Если военнопленный предпринял неудавшуюся попытку к побегу, он несет только дисциплинарное взыскание, равно как и те военнопленные, которые оказывали ему помощь. Военнопленный, совершивший удачный побег и вновь попавший в плен, может быть наказан за свой побег только в дисциплинарном порядке. Однако к нему могут быть применены более строгие меры охраны.

Военнопленные освобождаются или репатриируются тотчас же после окончания военных действий. Однако это положение не распространяется на военнопленных, против которых возбуждено уголовное дело, а также на тех военнопленных, которые осуждены по законам держащей в плену державы.

Конвенция предусматривает организацию справочных бюро и обществ помощи военнопленным. Для концентрации всех сведений о военнопленных предусматривается создание центрального справочного бюро в нейтральной стране.

 

25.10. Международно-правовая регламентация окончания

военных действий и состояния войны

 

Окончание военных действий и состояния войны - это акты, отличающиеся один от другого как по способам их юридического оформления, так и по тем правовым последствиям, которые они порождают для воюющих сторон.

Наиболее распространенными формами прекращения военных действий являются перемирие и капитуляция. Перемирие представляет собой временное прекращение военных действий, осуществляемое на основе взаимного соглашения между участниками вооруженного конфликта. Различают два вида перемирия: местное и общее.

Местное перемирие преследует цель приостановить военные действия между отдельными частями и подразделениями на ограниченном участке театра военных действий. Как правило, оно направлено на решение частных задач: подбор раненых и больных, погребение мертвых, эвакуация из осажденных районов лиц из числа гражданского населения, посылка парламентеров и т.д.

Общее перемирие существенно отличается от местного. Во-первых, в случае общего перемирия военные действия приостанавливаются на всем театре военных действий. Во-вторых, общее перемирие при определенных обстоятельствах (например, если стороны в конфликте формально не заявили о наличии состояния войны между ними) способно не только приостановить военные действия, но и привести к их прекращению. В этом случае общее перемирие как акт не только военный, но имеющий и политическое значение оформляется воюющими сторонами в договорно-правовом порядке со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями. В качестве примеров можно назвать Соглашение о военном перемирии в Корее от 27 мая 1953 г., Соглашение о прекращении огня в Алжире от 18 марта 1962 г., Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме от 27 января 1973 г. Все эти Соглашения содержали два общих для них положения: прекращение военных действий и взаимное возвращение всех военнопленных в установленные сроки.

Специфической формой приостановления военных действий является выполнение участвующими в конфликте государствами решения Совета Безопасности, принятого на основании ст. 40 Устава ООН, о "временных мерах", которые могут включать, в частности, прекращение огня, отвод войск на заранее занятые позиции, освобождение определенной территории и т.д.

Согласно IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. всякое существенное нарушение перемирия одной из сторон дает право другой отказаться от него и даже в крайнем случае немедленно возобновить военные действия (ст. 40).

Однако нарушение условий перемирия отдельными лицами, действующими по собственному почину, дает только право требовать наказания виновных и компенсации за понесенные потери, если таковые случились (ст. 41).

Капитуляция - это прекращение сопротивления вооруженных сил или их части. Как правило, при капитуляции все вооружение, военное имущество, военные корабли, самолеты переходят к противнику. Сдающиеся войска подвергаются военному плену. Капитуляция отличается от перемирия тем, что капитулирующая сторона лишается даже формального равенства с победителем. Разновидностью капитуляции является безоговорочная капитуляция. Так, после разгрома фашистской Германии 8 мая 1945 г. в Берлине был подписан Акт о военной капитуляции германских вооруженных сил. После победы над империалистической Японией 2 сентября 1945 г. в Токийской бухте был подписан Акт о капитуляции Японии. Акты предусматривали безоговорочную капитуляцию всех германских и японских вооруженных сил, их полное разоружение и сдачу в плен командованию союзных армий.

Согласно обычной норме международного права нарушение условий капитуляции составляет международное правонарушение, если оно совершено по указанию правительства воюющей стороны, или военное преступление, если оно совершено без такого указания. Такое нарушение может повлечь либо адекватные ответные действия, либо наказание виновных как военных преступников.

Основным международно-правовым средством прекращения состояния войны между воюющими сторонами является заключение мирного договора. Подобные договоры охватывают широкий круг вопросов, касающихся урегулирования политических, экономических, территориальных и других проблем (обмен военнопленными, ответственность военных преступников, возобновление действия договоров, реституции, репарации, восстановление дипломатических и консульских отношений и т.п.) в связи с прекращением состояния войны и восстановлением мира между воюющими.

Так, окончание Первой мировой войны получило свое международно-правовое оформление в виде ряда мирных договоров 1919 - 1920 гг., которые составили так называемую Версальскую систему мирных договоров. После Второй мировой войны страны антигитлеровской коалиции подписали в 1947 г. выработанные на Парижской мирной конференции мирные договоры с Италией, Финляндией, Румынией, Венгрией и Болгарией.

Практике известны и другие способы прекращения состояния войны, например односторонняя декларация, когда восстановление мирных отношений является результатом инициативы одной стороны. Так, Советский Союз в свое время прекратил состояние войны с Германией путем издания Указа Президиума Верховного Совета СССР от 25 января 1955 г.

Состояние войны может быть прекращено принятием двусторонней декларации. Например, 19 октября 1956 г. СССР и Япония подписали Совместную декларацию о прекращении состояния войны, согласно которой между Советским Союзом и Японией прекращалось состояние войны и восстанавливались "мир и добрососедские дружественные отношения".

Обращение к последним двум формам прекращения состояния войны объясняется, в частности: в случае с Германией - ее расколом на два государства, а в случае с Японией - существованием неурегулированного территориального вопроса.

 

25.11. Проблемы международно-правового регулирования

отношений, возникающих в период вооруженных конфликтов

немеждународного характера

 

В последние десятилетия наметилась устойчивая тенденция к увеличению числа внутригосударственных вооруженных конфликтов по сравнению с международными. Так, между 1900 и 1941 гг. из 24 вооруженных конфликтов 19 были международными и только пять - внутригосударственными. Из 97 вооруженных конфликтов, произошедших в период с 1945 по 1970 г., только 15 были международными, 26 - внутригосударственными, а 56 носили смешанный характер или являлись антиколониальными войнами.

По данным Стокгольмского международного института исследований проблем мира (СИПРИ), с 1990 по 2002 г. произошли крупные вооруженные конфликты в 46 точках Земли. Лишь три конфликта имели межгосударственный характер, главной проблемой в остальных был спор о территории или власти не между государствами, а между сторонами внутри государств, хотя в нескольких конфликтах не обошлось без иностранного или международного участия. По нашим подсчетам, с 2002 по 2012 г. из 42 вооруженных конфликтов 30 носили немеждународный характер.

Совершенно иная картина наблюдается в сфере права вооруженных конфликтов. Если право международных вооруженных конфликтов довольно детально кодифицировано и располагает правовым механизмом международного контроля, то право вооруженных конфликтов немеждународного характера состоит из небольшого числа договорных норм, сформулированных к тому же в самом общем виде, и отличается отсутствием механизма международного контроля за их соблюдением.

Этот разрыв между объемом договорных норм, применимых в международных и немеждународных вооруженных конфликтах, может быть компенсирован за счет развития международного обычного права. В 2005 г. было опубликовано проведенное под эгидой МККК исследование по установлению обычных норм международного гуманитарного права. Основные авторы этого труда - Ж.-М. Хенкертс и Л. Досвальд-Бек - пришли к выводу, что можно выделить 161 правило, являющееся международным обычаем, из этого числа 135 правил применимы как в международных, так и в немеждународных вооруженных конфликтах, по 8 правилам существуют некоторые сомнения относительно их применимости в немеждународных конфликтах, и только 18 обычно-правовых норм действуют исключительно в международных конфликтах. Несмотря на то что использованная в этом исследовании методика установления практики государств и opinion juris вызвала целый ряд нареканий как со стороны отдельных ученых, так и со стороны ряда государств и полученные результаты оказались, пожалуй, слишком оптимистичными, подобная работа по выявлению международных обычаев, действующих в вооруженных конфликтах, была проведена впервые и в целом показала, что международное право, применимое в немеждународных конфликтах, не стоит на месте и не может быть сведено к содержанию договорных норм.

Более чем полуторавековой опыт кодификации и прогрессивного развития международного права, применяемого в период вооруженных конфликтов, свидетельствует о том, что государства, будучи основными участниками нормотворческого и правоприменительного процессов, неизменно проявляли особую сдержанность и осторожность при выработке норм, призванных регулировать комплекс отношений, возникающих в ходе вооруженных конфликтов немеждународного характера. Отмеченная выше сдержанность объясняется, с одной стороны, нежеланием государств ограничивать международно-правовыми нормами свободу действий центрального правительства в отношении оппозиции, ведущей против него вооруженную борьбу, а с другой - опасением легализации вмешательства во внутренние дела государства, на территории которого происходит конфликт, со стороны другого государства или группы государств, т.е. вмешательства, ведущего к нежелательной для центрального правительства интернационализации внутреннего вооруженного конфликта.

Названными причинами в значительной мере объясняется относительно скромный удельный вес договорных норм, применяемых в период вооруженных конфликтов немеждународного характера, в общей массе нормативного материала, составляющего юридическую основу права вооруженных конфликтов. Так, из ныне действующих в этой отрасли международного права около 20 источников, содержащих в общей сложности более 600 статей, лишь одно соглашение, насчитывающее 28 статей, имеет непосредственное отношение к проблематике внутренних вооруженных конфликтов. Этим документом является упоминавшийся ранее Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), развивающий и дополняющий ст. 3, общую для всех четырех Женевских конвенций 1949 г.

События времен гражданской войны в Испании обусловили появление в праве вооруженных конфликтов первого положения, относящегося к сфере вооруженных конфликтов немеждународного характера, - ст. 3, общей для четырех Женевских конвенций 1949 г.

После Второй мировой войны практическую реализацию получила идея прав человека. Международное право в области защиты прав человека начинает все активнее вмешиваться во внутренние дела государств. При всех различиях между гуманитарным правом, применяемым во время немеждународных вооруженных конфликтов, и правом прав человека следует иметь в виду, что и то и другое имеет общую цель - обеспечить уважение человеческого достоинства при всех обстоятельствах. Поэтому с исторической точки зрения вполне логично, что всего лишь через год после провозглашения в 1948 г. ООН Всеобщей декларации прав человека были приняты нормы права, относящиеся к конфликтам, происходящим внутри государств. Предоставляемая ими защита была расширена через 30 лет в Протоколе II в значительной степени благодаря Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г.

За государством, конечно, остается право применять силу для восстановления на своей территории закона и порядка. В международном праве нет ограничений суверенитета государства по отношению к внутренним конфликтам, аналогичных содержащемуся в Уставе ООН запрещению прибегать к силе для решения международных споров. Оно лишь ограничивает методы, которыми можно восстанавливать закон и порядок. Это значит, что право государства выбирать средства и методы теперь не является неограниченным.

Статья 3, общая для всех четырех Женевских конвенций 1949 г., содержит перечень правил, которые, по мнению Международного суда ООН, изложенному в его решении от 27 июня 1986 г. по поводу спора между Никарагуа и США, являются отражением основных принципов гуманности. Авторитетное мнение Международного суда позволяет рассматривать положения ст. 3 не только в качестве императивных норм международного договорного права, но и в качестве юридически обязательных норм обычного права.

Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям 1949 г. содержит 28 статей, развивающих положения ст. 3, которая, однако, продолжает оставаться в силе для участников Женевских конвенций и, в частности, для государств, не ратифицировавших Протокол II.

Наряду с довольно скромным по объему и количеству нормативным материалом договорно-правового характера существуют и нормы обычного права, имеющие особое значение для ограничения насилия в период внутригосударственных конфликтов. Как было отмечено выше, все содержание ст. 3 сегодня следует рассматривать как часть обычного права. Кроме этого, ряд обычных норм права вооруженных конфликтов можно выделить для областей, не охватываемых ст. 3 и лишь частично охватываемых конкретными положениями Протокола II.

Речь, в частности, идет о нормах, которые ограничивают выбор средств и методов ведения военных действий. Однако, как нередко бывает с нормами обычного права, сложно документально обосновать их применение, так как для этого надо учитывать и тщательно изучать действия участвующих в конфликте сторон.

В ст. 3 Женевских конвенций говорится, что находящиеся в конфликте стороны будут стремиться путем специальных соглашений ввести в действие все или часть остальных положений этих Конвенций, т.е. положений, применяемых в период международных вооруженных конфликтов. Примером такого соглашения может быть четко выраженное или подразумеваемое согласие с тем, что с лицами, участвующими в военных действиях, будут обращаться согласно положениям Женевской конвенции 1949 г. об обращении с военнопленными.

Отметим, что право вооруженных конфликтов немеждународного характера имеет одну примечательную особенность, связанную с характером правосубъектности сторон, участвующих в такого рода конфликтах, и заключающуюся в том, что для его соблюдения оно должно быть принято обеими сторонами, т.е. правительством и вооруженной оппозицией.

Однако международное право имеет обязательную силу только для его субъектов, которыми являются прежде всего государства. В принципе повстанцы могут приобрести статус субъекта международного права со всеми вытекающими из этого последствиями, но только в том случае, если они признаны в таком качестве, что не имело места уже в течение многих лет. Вместе с тем не подлежит сомнению, что как с теоретической, так и с практической точки зрения право вооруженных конфликтов налагает определенные обязательства на вооруженную оппозицию. Это позволяет избегать постановки вопроса - политически очень взрывоопасного - о признании повстанцев. Кроме того, в ст. 3 четко сказано, что применение ее положений не затрагивает юридического статуса находящихся в конфликте сторон.

Согласно доктрине международного права ст. 3 Женевских конвенций применима, когда правительство и (или) организованные вооруженные группы противостоят друг другу в боях с участием большого количества людей и с применением оружия. Правительство, как правило, использует в таких ситуациях армию по той причине, что не может контролировать ситуацию обычными полицейскими силами. Повстанцы ведут борьбу с существующим режимом путем проведения военных операций, что предполагает определенную степень организованности. Очевидно, лишь в том случае, когда воюющие организованы и находятся под управлением лиц, ответственных за их действия, можно реально рассчитывать на то, что международные нормы будут уважаться и применяться.

Протокол II содержит разъяснение, что "случаи нарушения внутреннего порядка и возникновения обстановки внутренней напряженности, беспорядки, отдельные и спорадические акты насилия и иные акты аналогичного характера" сами по себе не являются вооруженными конфликтами и поэтому не подпадают под действие международного гуманитарного права.

Статья 3 является довольно гибким инструментом права, адекватным ситуациям внутренних конфликтов, которые всегда чрезвычайно сложны в социально-политическом отношении. Лишь слегка обозначенные условия ее применимости дают возможность в каждом конкретном случае потребовать соблюдения ст. 3, не давая точной правовой оценки фактической ситуации. Благодаря этому власти иногда бывают избавлены от необходимости признать неустойчивость своего положения.

Статья 1 Протокола II требует, чтобы повстанцы осуществляли "такой контроль над частью... территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия и применять настоящий Протокол". Контроль над территорией является дополнительным условием, поставленным Протоколом II. Гражданские войны в Испании и Нигерии, где повстанцы контролировали часть территории этих стран, являются примерами этой суженной (по сравнению со ст. 3 Женевских конвенций 1949 г.) области применения. Из этого некоторые исследователи делают не лишенный основания вывод, что действующее право вооруженных конфликтов различает два типа внутригосударственных вооруженных конфликтов: немеждународные вооруженные конфликты высокой интенсивности, к которым применимы одновременно и общая ст. 3, и Протокол II, и другие внутренние вооруженные столкновения, к которым применима лишь ст. 3. Такое положение дел справедливо оценивается как неудовлетворительное, так как оно затрудняет правовую квалификацию внутригосударственных конфликтов, способствуя зачастую необоснованной их политизации, что, как правило, осложняет урегулирование таких конфликтов с помощью преимущественно юридических процедур.

Сближению условий применения ст. 3 и Протокола II могла бы способствовать практика государств при соответствующих обстоятельствах. Решить указанную проблему, очевидно, можно и путем принятия государствами односторонних заявлений при ратификации Дополнительного протокола II.

Последнее относится не только к правительствам. Вооруженная оппозиция в любой форме может выразить намерение соблюдать нормы права вооруженных конфликтов. Такое заявление может быть желательным в политическом плане, поскольку указывает на признание правовых обязательств, но с правовой точки зрения оно не обязательно, так как повстанцы и без него обязаны соблюдать международное гуманитарное право, применимое к данному конфликту.

В связи с этим уместно привести следующие суждения известного американского юриста-международника О. Шахтера. Участвующие во внутренних, и даже крупных, вооруженных конфликтах правительства обычно отрицают применимость ст. 3. Так, например, в 1980-х годах гражданские войны в Афганистане, Сальвадоре и Никарагуа не рассматривались правительствами этих стран как относящиеся к сфере действия ст. 3. Однако в деле "Никарагуа против Соединенных Штатов" (1986) Международный суд признал, что конфликт между правительством Никарагуа и повстанческими формированиями "контрас" подпадает под положения ст. 3, в то время как действия Соединенных Штатов против Никарагуа и на территории страны подпадают под нормы, применимые к международным конфликтам.

Статус и обязанности повстанцев в соответствии со ст. 3 и Протоколом II в ряде отношений остаются неопределенными. Ясно, что на повстанцев распространяется действие уголовного права данного государства, за теми исключениями, которые связаны с обязательствами по ст. 3. Они не являются полноправными комбатантами, но в соответствии со ст. 3 приобретают юридический статус, как только порог конфликта превышает определенный минимальный стандарт.

Возникает вопрос: связывает ли их со своей стороны договор, который они не подписывали? Один из ответов заключается в том, что они должны быть связаны обязательствами государства, в котором претендуют на роль законного правительства. Если они не претендуют на правительственную власть, тогда распространение на них соответствующих обязательств в силу их собственного утверждения о том, что они являются не просто бандами, а ответственными организациями, преследующими законные цели, было бы по меньшей мере спорным. В практическом плане соблюдение ими соответствующих обязательств мотивируется в основном заинтересованностью во взаимности со стороны правительства.

С чисто исторической точки зрения интерес может представлять ситуация, когда государство, участвующее в конфликте, заявляет о признании повстанцев в качестве воюющей стороны, в результате чего гражданская война становится объектом права, применяемого в период международных вооруженных конфликтов. Такое заявление последний раз было сделано в 1902 г. во время англо-бурской войны.

Если соблюдены условия, позволяющие считать конфликт настоящей гражданской войной, третьи страны могут официально - посредством односторонних заявлений - признать повстанцев, в результате чего их отношения с обеими участвующими в конфликте сторонами начинают регулироваться правилами нейтралитета. Никакие из этих форм признания сегодня не действуют, поскольку нет правительства, которое захотело бы предпринять такой односторонний правовой шаг. А третьи страны избегают, таким образом, обвинений во вмешательстве во внутренние дела суверенных государств.

Статья 3 вводит в действующее международное право нормативное запрещение совершать следующие действия в отношении лиц, "которые непосредственно не принимают участия в военных действиях, включая тех лиц из состава вооруженных сил, которые сложили оружие, а также тех, которые перестали принимать участие в военных действиях вследствие болезни, ранения, задержания или по любой другой причине": а) посягательство на жизнь и физическую неприкосновенность, в частности всякие виды убийства, увечья, жестокое обращение и т.д.; б) взятие заложников; в) посягательство на человеческое достоинство, в частности оскорбительное и унижающее обращение; г) осуждение и применение наказания без предварительного судебного решения, вынесенного надлежащим образом учрежденным судом, при наличии судебных гарантий, признанных необходимыми цивилизованными нациями. Более детальные положения Протокола II, развивающие и конкретизирующие правила, содержащиеся в ст. 3, позволяют с большей степенью определенности уяснить их юридическое содержание.

Статья 4 Протокола II устанавливает основные гарантии, направленные на обеспечение гуманного обращения. Статья 6 подробно формулирует требования относительно надлежащим образом организованного судебного разбирательства, а ст. 5 представляет собой настоящий кодекс правил обращения с содержащимися в заключении, и здесь особенно наглядно проявляется влияние на Дополнительный протокол II идей Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.

Говоря об обращении с заключенными, следует отметить существенную разницу между правовым режимом, применяемым во время вооруженных конфликтов немеждународного характера, и режимом, регулируемым правом международных вооруженных конфликтов. Ни ст. 3, ни Протокол II не устанавливают особого статуса для комбатантов или военнопленных, а ограничиваются лишь гарантиями гуманного обращения с любым человеком, сложившим оружие или прекратившим принимать участие в военных действиях по любой другой причине. С попавшими в "плен" повстанцами, безусловно, следует обращаться должным образом при любых обстоятельствах, но они не являются военнопленными, и ничто в международном праве не препятствует властям привлекать захваченных в "плен" мятежников к ответственности по национальному уголовному законодательству.

Протокол II устанавливает ряд правил относительно уголовных наказаний. Он запрещает выносить смертный приговор беременным женщинам, матерям, имеющим малолетних детей, и молодым людям, не достигшим 18-летнего возраста в момент совершения правонарушения (ст. 6). В рамках этих судебных гарантий государство, преследующее в судебном порядке повстанцев, вправе обращаться с ними по всей строгости закона. Это отличие от правового режима, применяемого во время международных конфликтов, с его привилегированным статусом комбатантов и военнопленных, объясняется отказом государств рассматривать мятежников или повстанцев иначе как "обычных" нарушителей закона.

По инициативе МККК после Второй мировой войны все большее распространение получает практика, принимающая во внимание как особое положение повстанцев, так и точку зрения правительства. В соответствии с этим захваченные члены повстанческих группировок имеют право на такое же обращение, как и военнопленные, при условии, что они выполняют правила, применяемые во время боя, т.е., в частности, открыто носят оружие и уважают принципы права вооруженных конфликтов. Решение их судьбы следует отложить до окончания войны, когда улягутся страсти. Если мятежников в случае их пленения ждет лагерь, а не камеры строгого режима или виселицы, то это в известной мере будет способствовать достижению национального согласия.

В ст. 3 содержится характерное гуманитарное требование подбирать раненых и больных и оказывать им помощь. Это сформулированное в общем виде обязательство также получило развитие в Протоколе II, например, всегда пользуется защитой медицинский и духовный персонал (ст. 9). Выполнять медицинские обязанности следует в соответствии с профессиональной этикой. Такая деятельность пользуется защитой от уголовного преследования (ст. 10). Еще одно новое правило требует уважения эмблем Красного Креста и Красного Полумесяца (ст. 12).

Как и ст. 3, общая для Женевских конвенций 1949 г., Протокол II представляет собой документ гуманитарного характера, предназначенный для защиты прав человека в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера. Развивая содержание ст. 3 Женевских конвенций, Протокол II распространил сферу действия принципа защиты гражданского населения на условия внутригосударственного вооруженного конфликта. Согласно ст. 13 Протокола II в период вооруженных конфликтов немеждународного характера гражданское население и отдельные гражданские лица пользуются общей защитой от опасностей, возникающих в связи с военными операциями, в силу чего они не должны являться объектом нападения и в отношении их запрещаются акты насилия или угрозы насилием, имеющие основной целью терроризировать гражданское население. В соответствии со ст. 17 запрещается принудительное перемещение гражданских лиц, если только необходимость в этом не вызывается требованиями обеспечения безопасности этих лиц или настоятельными причинами военного характера.

Запрещая превращать в объект нападения лиц, не принимающих участия в военных действиях, Протокол II исключает и применение голода среди гражданского населения в качестве метода ведения военных действий, запрещая в связи с этим подвергать нападению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения, такие как запасы продуктов питания, посевы, скот, сооружения для снабжения питьевой водой, ирригационные сооружения. Не могут являться объектом нападения в период внутреннего вооруженного конфликта установки, сооружения, содержащие опасные силы, а именно: плотины, дамбы, а также атомные электростанции.

Согласно Протоколу II подлежат защите культурные ценности и места отправления культа. Вместе с тем Протокол II не содержит формального запрещения таких видов оружия, применение которых запрещено в период вооруженного конфликта международного характера (отравляющие вещества, дефолианты, мины-ловушки, напалм, разрывные пули и т.п.). Хотя Протокол II и обходит молчанием принцип, в соответствии с которым право выбирать средства и методы ведения войны не является неограниченным, нет сомнения, что он применим в условиях вооруженных конфликтов немеждународного характера. Однако применимость конкретных правил, вытекающих из этого принципа, нужно доказывать.

Рассмотрим пример. Использование отравляющих газов запрещено также во время вооруженных конфликтов немеждународного характера. Доказательство: действие этих газов на людей столь опасно, что их применение безусловно должно рассматриваться как метод ведения военных действий, причиняющий излишние повреждения и излишние страдания; более того, при применении отравляющих газов обязательно страдает и гражданское население, чем нарушаются и два других принципа.

В целом можно констатировать, что Протокол II, сделав по сравнению со ст. 3 Женевских конвенций 1949 г. шаг вперед в плане защиты прав различных групп лиц, затрагиваемых вооруженным конфликтом немеждународного характера, оказался гораздо менее эффективным, чем Дополнительный протокол I в вопросах регламентации прав конфликтующих сторон прибегать к тем или иным средствам и методам ведения боевых действий, в должной регламентации осуществления операций по оказанию гуманитарной, беспристрастной помощи гражданскому населению, дальнейшего совершенствования международного и внутригосударственного механизма гарантий соблюдения сторонами в конфликте соответствующих предписаний международно-правовых норм и принципов.

Рассмотрение международно-правовых аспектов внутренних вооруженных конфликтов будет неполным без упоминания ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.

Согласно указанной статье во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой (такое положение вполне может возникнуть вследствие внутреннего вооруженного конфликта) и о наличии которого официально объявляется, участвующие в Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по этому Пакту только в той степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

При этом запрещается отступать от положений, закрепляющих неотъемлемое право каждого человека на жизнь, запрещающих все виды рабства, содержание в подневольном состоянии, применение пыток, жестокое или унижающее личность обращение, гарантирующих каждому человеку право на свободу мысли, совести и религии.

В контексте содержащегося в ст. 4 требования о совместимости мер в отступление от обязательств по Пакту с другими обязательствами государств по международному праву можно квалифицировать в качестве неправомерных отступления государств от обязательств, изложенных как в ст. 3 Женевских конвенций 1949 г., так и в Протоколе II к этим Конвенциям.

Важное значение имеет положение ст. 4 Пакта о возможности государств отступать от своих обязательств по Пакту, только сообразуясь со степенью остроты положения. Однако на практике неопределенность понятия "степень остроты положения" открывает простор для его широкого субъективного толкования со стороны заинтересованного государства.

Весьма сложным и, несомненно, нуждающимся в дальнейшей международно-правовой разработке является вопрос о правовом статусе вооруженной оппозиции, выступающей против центрального правительства. Недостаточно ясным в связи с этим представляется вопрос о процедуре признания вооруженной оппозиции в качестве воюющей стороны и вытекающих из факта такого признания международно-правовых последствий. Необходимо возможно более четкое определение той грани (суммы юридических фактов), за которой вооруженный конфликт немеждународного характера приобретает качество международного вооруженного конфликта.

Современное международное право в принципе не запрещает участие в вооруженном конфликте немеждународного характера третьего государства на стороне и по инициативе правительства. Однако аналогичное участие на стороне повстанцев рассматривается как незаконное вмешательство во внутренние дела соответствующего государства и, следовательно, как нарушение основополагающих норм международного права.

Весьма сложные проблемы гуманитарного характера ставят перед международным сообществом внутригосударственные вооруженные конфликты, подвергшиеся процессу интернационализации. Следует признать, что ныне действующие источники права вооруженных конфликтов не содержат четких правил на этот случай. Попытка МККК дополнить действующее право соответствующими нормами не увенчалась успехом. В связи с этим ответы на весьма сложные вопросы приходится искать в практике государств и в доктрине международного права. В этих условиях право вынуждено исходить из соображений целесообразности, применяя нормы права в зависимости от типа взаимоотношений находящихся в конфликте сторон.

Идеальным вариантом было бы применение к такого рода конфликтам норм права международных вооруженных конфликтов, поскольку возникающие в них проблемы сходны по своему характеру с проблемами, возникающими в ходе обычных международных конфликтов.

Конкретно возникают следующие правовые взаимоотношения:

- между правительством и повстанцами - согласно ст. 3 и Протоколу II;

- между правительством и третьим государством, принимающим участие в конфликте на стороне повстанцев, - согласно праву международных конфликтов;

- между третьим государством, принимающим участие в конфликте на стороне правительства, и повстанцами - согласно ст. 3 и Протоколу II;

- между государствами, принимающими участие в конфликте на обеих сторонах, должно соблюдаться право международных конфликтов.

Эти решения, основанные на уроках практики, кажутся очевидными. Однако до сих пор государства и стороны, участвующие в гражданских войнах, редко принимали их во внимание. Основные трудности возникают обычно в связи с проблемой взятых в плен повстанцев. МККК пытается найти прагматические решения для обеспечения такого обращения с пленными, которое соответствовало бы гуманитарным стандартам. Одно из возможных решений - обращаться со взятыми в плен повстанцами как с военнопленными, не предоставляя им статуса военнопленных de jure.

 

25.12. Право вооруженных конфликтов

и российское законодательство

 

Проблема имплементации норм права вооруженных конфликтов имеет, как представляется, два основных аспекта: первый связан с техникой трансформации международных обязательств, вытекающих из соответствующих источников права вооруженных конфликтов, в нормы национального права России; второй - с осуществлением уголовного и дисциплинарного преследования и наказания лиц, виновных в совершении "серьезных" и иных нарушений, предусмотренных указанными выше источниками международного права. Так, ст. 85 Дополнительного протокола I определяет ряд действий, совершенных в нарушение названных международно-правовых актов, как "военные преступления".

Сложность решения указанной проблемы как в советский период, так, впрочем, и сегодня в немалой степени обусловлена тем, что выполнение (бывшим СССР и современной Россией) международных обязательств, связанных с обеспечением прав человека в период вооруженных конфликтов, только еще становится приоритетным направлением государственной политики.

Достаточно в связи с этим вспомнить неподписание Советским Союзом Конвенции о военнопленных 1929 г., запоздалую ратификацию четырех Женевских конвенций о защите жертв войны 1949 г. (были ратифицированы лишь в мае 1954 г.), а также двух Дополнительных протоколов к ним 1977 г. (ратифицированы спустя 12 лет, в 1989 г.).

Прекращение существования СССР и распад его Вооруженных Сил замедлил известный прогресс в деле имплементации норм права вооруженных конфликтов, наметившийся в конце 1980-х годов (во всяком случае на ведомственном уровне) в связи с ратификацией Советским Союзом Дополнительных протоколов к Женевским конвенциям 1949 г.

Тем не менее в России интересующий нас процесс в целом продолжался и нашел отражение, в частности, в Федеральных законах от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изм. и доп.), от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (с изм. и доп.), от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (с изм. и доп.), в общевоинских уставах России, приказах министра обороны России и наставлениях, применяемых в Вооруженных Силах. В названных актах содержатся положения о необходимости соблюдения прав человека, в том числе и в период вооруженных конфликтов, а также предусматривается уголовная ответственность военнослужащих за военные преступления в соответствии с законодательством России.

В связи с этим возникает немало вопросов относительно содержания разд. XII "Преступления против мира и безопасности человечества" Уголовного кодекса РФ, введенного в действие с 1 января 1997 г. Ряд содержащихся в нем статей носят общий, неоднозначный характер, что, как представляется, явилось следствием механического перенесения положений известных международных документов (в частности, Проекта кодекса преступлений против мира и безопасности человечества, подготовленного в 1950-х годах Комиссией международного права ООН) в национальное законодательство России.

Целесообразнее было бы введение в Уголовный кодекс России конкретных составов военных преступлений, предусмотренных, в частности, в ст. 85 Дополнительного протокола I.

Такой подход способствовал бы приближению отечественного уголовного законодательства к общепризнанным международным стандартам, а также к решению такой важной проблемы, как декриминализация поведения подчиненного, отказывающегося выполнять преступный приказ.

В целом же, решая вопросы имплементации, необходимо иметь в виду положение ч. 4 ст. 15 Конституции России, согласно которому "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы", а также п. 3 ст. 5 Федерального закона 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации", устанавливающего, что положения официально опубликованных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты.

На состоявшейся в мае 1999 г. в Гааге Международной встрече экспертов, посвященной столетию Первой международной конференции мира 1899 г., отмечалась необходимость постоянного контроля за качественным состоянием нормативного содержании права вооруженных конфликтов, его дальнейшего совершенствования в целях адаптации к меняющимся реалиям. Вместе с тем, учитывая существование "белых пятен" в этой отрасли международного права, следует всегда иметь в виду оговорку известного русского дипломата и юриста Ф.Ф. Мартенса, согласно которой в случаях, не предусмотренных нормами указанной выше отрасли права, "гражданские лица и комбатанты остаются под защитой и действием принципов международного права, проистекающих из установившихся обычаев, из принципов гуманности и из требований общественного сознания".

 

25.13. Право вооруженных конфликтов

и международное право прав человека

 

С начала формирования в международном праве новой отрасли, регулирующей основные права человека, ее соотношение с возникшим гораздо ранее международным правом вооруженных конфликтов претерпело существенные изменения. Эти изменения можно разделить на три основных этапа.

Первый этап (1945 г. - сер. 60-х годов XX в.) характеризовался отрицанием регулирующего воздействия источников международного права прав человека на отношения сторон в вооруженных конфликтах. В это время только началось становление этой отрасли международного права: в 1948 г. была принята Всеобщая декларация прав человека, была инициирована разработка текстов двух международных пактов и ряда универсальных конвенций по правам человека, был принят первый региональный международный договор по правам человека - Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. За этот период международное право вооруженных конфликтов пополнилось четырьмя Женевскими конвенциями о защите жертв войны 1949 г. В отличие от предыдущих договоров в Женевских конвенциях акцент был сделан на защите прав покровительствуемых лиц, и в их текст были включены не только традиционные для этой отрасли конкретные правила поведения воюющих, но и ряд субъективных прав. Развитие "права Женевы" как составной части международного права вооруженных конфликтов уже свидетельствовало о неизбежности пересечения норм этой отрасли международного права с нормами международного права прав человека. Вместе с тем принципиальная разница заключалась в сфере применения прав человека, предусмотренных этими двумя отраслями. Действие субъективных прав, предусмотренных международным правом вооруженных конфликтов, распространялось на отношения между воюющей стороной одного государства и покровительствуемыми лицами другого государства, в то время как сущность международного права прав человека заключалась в регулировании отношений государства и его собственного населения.

В итоге как при разработке новых международных актов, так и в научной литературе того времени источники еще только формирующегося международного права прав человека и международного права вооруженных конфликтов не рассматривались как рассчитанные на совместное применение. Такой подход был обусловлен несколькими обстоятельствами. Во-первых, право вооруженных конфликтов и международное право прав человека имели различные исторические и философские корни. Международные нормы, посвященные регулированию вооруженных конфликтов, - одни из самых старейших в международном праве, и складывались они в ходе развития отношений именно между государствами. Международное право прав человека возникло на основе норм национального права, и основной массив его правил был посвящен регулированию отношений между государством и его собственными гражданами в мирное время. Все это указывало на то, что международное право прав человека не может быть применимо к международным вооруженным конфликтам. Во-вторых, двигателем развития прав человека выступала ООН - международная организация, в основу деятельности которой заложен принцип неприменения силы и угрозы силой. Это объясняло сдержанность, с которой ООН поначалу относилась к дальнейшему совершенствованию "законов и обычаев войны". В частности, Комиссия международного права отказалась включать в свою повестку рассмотрение вопроса о развитии норм права вооруженных конфликтов. В свою очередь, "хранитель" международного права вооруженных конфликтов - Международный комитет Красного Креста настороженно реагировал на попытки распространить действие международного права прав человека на вооруженные конфликты, опасаясь политизации применения норм права вооруженных конфликтов, что могло существенно снизить эффективность защиты покровительствуемых лиц.

Второй этап и соответственно изменение в подходе к соотношению права вооруженных конфликтов и международного права прав человека начался в середине 60-х годов XX в. и был обусловлен двумя факторами. На универсальном уровне были приняты основные международные договоры по правам человека, в которых было установлено, что от ряда прав и свобод нельзя делать отступления ни при каких обстоятельствах. Это означало только то, что действие прав человека, пусть и в несколько усеченном виде, продолжается даже в условиях вооруженного конфликта. Если же государство не сделает отступления, соответствующий международный договор должен применяться в полном объеме. Другим фактором, повлиявшим на изменение подхода к соотношению международного права прав человека и права вооруженных конфликтов, стало увеличение числа вооруженных конфликтов немеждународного характера. Эти конфликты поставили на повестку дня необходимость международного закрепления правил, направленных на защиту жертв немеждународных конфликтов. Лаконичных положений ст. 3, общей для четырех Женевских конвенций, было явно недостаточно. По большому счету эта задача не была решена и после принятия Дополнительного протокола II 1977 г. Между тем для регулирования немеждународных конфликтов, зачастую возникавших между правительственными вооруженными силами и неправительственными организованными вооруженными группами, вполне могли применяться нормы международного права прав человека: к примеру, право на жизнь, а также право на свободу и неприкосновенность личности.

В 1968 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию XXIII "Уважение прав человека в период вооруженных конфликтов". Несмотря на то что в тексте Резолюции были перечислены положения права вооруженных конфликтов, большое значение имел сам факт признания применимости прав человека в вооруженных конфликтах. Об условности границы между правом вооруженных конфликтов и международным правом прав человека свидетельствовало и то, что в Конвенцию о правах ребенка 1989 г. и Факультативный протокол к этой Конвенции, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах, 2000 г. были включены положения, которые традиционно рассматривались как относящиеся к праву вооруженных конфликтов. За несколько десятилетий как в науке, так и на практике было постепенно признано, что право вооруженных конфликтов и международное право прав человека в ситуации вооруженных конфликтов применимы одновременно и дополняют друг друга. Именно этот подход нашел отражение в Консультативных заключениях Международного суда ООН по делу о правомерности применения и угрозы применения ядерного оружия 1996 г. и о правовых последствиях возведения стены на оккупированных палестинских территориях 2004 г. В § 25 Консультативного заключения по делу о ядерном оружии Международный суд указал, что "защита Международного пакта о гражданских и политических правах не прекращается во время войны, за исключением действия ст. 4 Пакта, в силу которой для некоторых положений может быть сделано исключение в условиях чрезвычайного положения". В § 106 Консультативного заключения о последствиях возведения стены на оккупированных палестинских территориях соотношение между правом вооруженных конфликтов и международным правом прав человека было определено судом следующим образом: "одни права могут быть исключительно предметом регулирования международного гуманитарного права; другие могут быть исключительно предметом регулирования права прав человека; а некоторые могут подпадать под обе отрасли международного права".

Тем не менее долгое время регулирующая роль международного права прав человека в международных вооруженных конфликтах явно недооценивалась. Это было связано с ограничением сферы применения международных договоров по правам человека в таких конфликтах ratione loci: считалось, что отсутствие у государства эффективного контроля над территорией, на которой ведутся военные действия, до момента начала оккупации является препятствием на пути применения этих международных договоров. Именно этот тезис являлся центральным в решении Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) по делу Банковича от 12 декабря 2001 г. В своей жалобе заявители обвиняли 17 европейских государств - участников НАТО в нарушении ст. ст. 2, 10 и 13 Конвенции в связи с бомбардировкой Белградского телерадиоцентра, произведенной в рамках военной операции НАТО против бывшей Республики Югославии в 1999 г. ЕСПЧ счел, что осуществлявшегося государствами-ответчиками контроля над воздушным пространством было недостаточно для того, чтобы сделать вывод о наличии у этих государств юрисдикции над пострадавшими от бомбардировки. Указав, помимо этого на ограничение "правового поля" (espace juridique) Конвенции территорией ее участников, Суд признал жалобу неприемлемой. Однако с течением времени ЕСПЧ постепенно пересмотрел ключевые правовые позиции, положенные в основу этого решения (дела "Исса против Турции", "Аль-Скейни против Соединенного Королевства" и др.). В отличие от ЕСПЧ ни Комитет по правам человека ООН, ни Межамериканские комиссия и суд по правам человека не квалифицировали ситуации осуществления ограниченного контроля над территорией или конкретными лицами в качестве выпадающих из сферы действия Международного пакта о гражданских и политических правах и Американской конвенции по правам человека. Таким образом, международные договоры по правам человека могут применяться в вооруженных конфликтах, имеющих место как на территории конкретного государства-участника, так и за ее пределами.

По целому ряду вопросов, таких, например, как защита гражданского населения и лиц, вышедших из строя, использование запрещенных средств и методов ведения войны, одновременное применение права вооруженных конфликтов и международного права прав человека не вызывало сложностей. Это было связано с тем, что ряд основных положений права вооруженных конфликтов являются нормами jus cogens, многие правила обеих отраслей совпадают, дополняют друг друга или соотносятся как общее и частное. Вместе с этим признание комплементарности двух отраслей международного права оставляло открытым вопрос о том, как следует разрешать противоречия между нормами права вооруженных конфликтов и международного права прав человека. Большое распространение в науке международного права получила точка зрения, в соответствии с которой противоречие между нормами двух отраслей возникает при оценке правомерности лишения жизни в ситуации вооруженного конфликта. Принято считать, что коллизия заключается в том, что право вооруженных конфликтов разрешает то, что запрещает международное право прав человека. В соответствии с нормами права вооруженных конфликтов правомерным является лишение жизни комбатанта, члена организованной вооруженной группы или лица, принимающего непосредственное участие в военных действиях, во время совершения таких действий, если эти лица не являются hors de combat, и если применение силы не приведет или не приводит к потерям среди гражданского населения и разрушению гражданских объектов, которые были бы чрезмерны по отношению к получаемому военному преимуществу, и если при этом не используются запрещенные средства и методы ведения войны. Международные договоры по правам человека устанавливают общий запрет произвольного лишения жизни. Применение силы должно быть строго пропорционально таким целям, как защита жизни других лиц, осуществление ареста, предупреждение побега или подавление бунта или мятежа. Кроме того, применение силы должно быть абсолютно необходимо, т.е. должно являться крайним средством. Очевидно, что если попытаться применить этот строгий тест в ситуации вооруженного конфликта, то правомерными будут признаны лишь немногие из случаев применения силы, которые между тем вполне соответствуют праву вооруженных конфликтов. Исходя из того что нормы права вооруженных конфликтов были созданы специально для регулирования применения силы в вооруженных конфликтах, многие ученые настаивали на том, что описанную выше коллизию необходимо разрешать, исходя из приоритета норм права вооруженных конфликтов как lex specialis.

Третий этап эволюции соотношения права вооруженных конфликтов и международного права прав человека коснулся именно этой сферы пересечения и потенциального противостояния норм двух отраслей. Этот этап начался в середине 2000-х годов и был обусловлен значительным ростом количества решений международных судебных и квазисудебных органов, занимающихся защитой прав человека: Комитета ООН по правам человека, Межамериканских комиссии и суда по правам человека, Европейского суда по правам человека и Африканской комиссии по правам человека и народов по делам, связанным с вооруженными конфликтами или оккупацией. Сущность нового этапа состоит не только в усилении значения международного права прав человека в регулировании вооруженных конфликтов, но и в переходе от комплементарности к интеграции норм двух отраслей.

Значительную роль в этом процессе сыграл и продолжает играть Европейский суд по правам человека. Решения именно этого Суда позволили поставить под сомнение справедливость презумпции несовместимости норм права вооруженных конфликтов и международного права прав человека в области защиты права на жизнь, а соответственно, и необходимость выбора права вооруженных конфликтов как lex specialis. Запрет произвольного лишения жизни Европейский суд по правам человека стал толковать как подразумевающий соблюдение не только права вооруженных конфликтов, но и принципов абсолютной необходимости и пропорциональности, выработанных международными судебными и квазисудебными органами по защите прав человека, в качестве основных критериев проверки правомерности лишения жизни. В итоге к вопросу правомерности лишения жизни в вооруженном конфликте стал применяться общий тест, сотканный из положений обеих отраслей международного права. Этот интегрированный тест учитывает запрещающие нормы права вооруженных конфликтов в качестве минимального стандарта защиты прав человека, а также предусматривает применение критериев абсолютной необходимости и пропорциональности. Применение этих критериев повышает планку требований, предъявляемых к правомерности применения силы в вооруженном конфликте: помимо того, что действие должно быть пропорционально цели победить противника, оно должно быть еще и абсолютно необходимо, что предполагает оценку соответствия применяемых средств и методов конкретной угрозе и, соответственно, побуждает выбирать ту линию поведения, при которой будет причинен наименьший ущерб. Интеграция норм международного права вооруженных конфликтов и международного права прав человека представляет собой новый виток в развитии международного права, применимого к вооруженным конфликтам. При этом нельзя утверждать, что право начинает требовать невозможного. Шансы на то, что действия по причинению вреда противнику будут признаны легитимными, сохраняются, хотя и в несколько усеченном виде: совместное применение положений права вооруженных конфликтов и международного права прав человека ведет к серьезному ограничению возможностей правомерного применения силы не в типичных боевых, а в так называемых пограничных или спорных ситуациях, которые очень часто возникают в ходе современных вооруженных конфликтов.

 

Вопросы для обсуждения

 

1. Какие нормы права действуют в период вооруженных конфликтов?

2. Каковы правовые последствия объявления состояния войны?

3. Каковы права и обязанности нейтральных государств?

4. Каково правовое положение участников вооруженных конфликтов?

5. Каков правовой статус гражданского населения и гражданских объектов в период вооруженного конфликта?

6. Какую международно-правовую оценку можно дать вооруженному конфликту немеждународного характера?

7. Какова роль международного права прав человека в регулировании вооруженных конфликтов?

 

Литература

 

Арцибасов И.И., Егоров С.А. Вооруженный конфликт: право, политика, дипломатия. М., 1989.

Батырь В.А. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов. М., 2011.

Егоров С.А. Вооруженные конфликты и международное право. М., 2003.

Котляров И.И. Международное гуманитарное право. М., 2009.

Международное гуманитарное право: Учебник / Отв. ред. А.Я. Капустин, И.И. Котляров. М., 2010.

Сассоли М., Бувье А. Правовая защита во время войны: В 4 т. М., 2008.

Тузмухамедов Б.Р. Имплементация международного гуманитарного права в Российской Федерации // Международный журнал Красного Креста: Сб. статей. 2003.

Хенкертс Ж.-М., Досвальд-Бек Л. Обычное международное гуманитарное право: В 2 т. М., 2006.

 

Глава 26. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО И ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ

 

26.1. Общие вопросы и основные понятия

 

Вопросы регулирования информационных технологий в международном масштабе приобрели актуальность в конце XX в., в первую очередь в связи с начавшимся бурным развитием Интернета (глобальной трансграничной информационной сети) и его проникновением в повседневную жизнь большинства жителей Земли. Интернет, мобильная телефония, иные современные средства связи и обработки информации революционным образом воздействуют на экономические и социальные процессы, являясь одним из наиболее показательных примеров происходящей глобализации. В связи с развитием информационных и коммуникационных технологий передачи и обработки информации изменения происходят даже в лексическом составе и орфографических правилах многих языков мира. Так, появляются и все чаще используются слова-неологизмы с приставкой "кибер-" (англ. cyber-): "киберпространство", "кибербезопасность", "киберпреступность", "кибертерроризм", "кибератака", "кибервойска", "кибероружие", "киберсотрудничество" и т.д. Эти слова используются в различных нормативных актах внутригосударственного законодательства, политических декларациях, документах международных организаций и иных документах правового характера. Терминологическое значение и содержание этих понятий пока однозначно не определено, и они получают различную интерпретацию и применение в документах международных межправительственных организаций, в первую очередь ООН, Международного союза электросвязи (МСЭ), а также в национальных "стратегиях киберпространства" (например, США) или "стратегиях кибербезопасности" (например, Великобритании, Германии, Италии и др.). Так, в документах Международного союза электросвязи под киберпространством (cyberspace) понимается "среда с подключенными компьютерными устройствами, пользователями, инфраструктурой, приложениями, сервисами, телекоммуникационными системами, а также совокупность передаваемой и (или) хранящейся в этой среде информации". Вместе с тем во внутригосударственном праве многих стран термин "киберпространство" используется в ином содержательном значении.

На повестку дня все настоятельнее выдвигается вопрос о единообразии применяемых терминов и понятий, правовой квалификации используемых понятий, а также адекватности переводов этих понятий на другие языки, включая русский. Смысловые, содержательные различия употребления тех или иных терминов зависят и от вариантов перевода терминов и понятий. Например, слово cybersecurity с английского языка буквально переводится как "кибербезопасность", но в силу определенной политической мотивации может переводиться на русский язык как "информационная безопасность" или даже "безопасность применения информационных технологий".

Применительно к терминам более общего характера также можно заметить различия в написании и применении слов, словосочетаний и аббревиатур, используемых правовыми системами и законодательными актами различных государств. В документах международных организаций, в частности Организации Объединенных Наций, используется словосочетание "Information and Telecommunication Technologies", которое на русский язык переводится по-разному: "информационно-коммуникационные технологии", "информационные и коммуникационные технологии". Употребление в этом словосочетании дефиса либо использование союза "и", несомненно, меняет смысловые характеристики и контекст их применения. В правовой системе США, относящейся к англо-американской правовой семье, в которой судебный прецедент имеет регулирующее значение, принципиальным стало то, что Верховный суд США в 2005 г. вынес решение о различии классификаций "информационные услуги" и "телекоммуникации", что повлияло на различия в их регулировании и использовании в правоприменительной практике США. Употребление дефиса в русском переводе термина "информационно-коммуникационные технологии" дает возможность отнести международно-правовое регулирование телекоммуникаций к сфере деятельности Международного союза электросвязи и выделять при этом информационные технологии как отдельную сферу международно-правового регулирования, в значительной степени совпадающую со сферой "регулирования" или "глобального управления" Интернетом.

Сама орфографическая норма написания слова "Интернет" отражает эволюцию его применения и изменение его значения. В российском законодательстве слово "Интернет" употребляется в различном контексте и сочетаниях, но предпочтение отдается использованию его эвфемизма - "информационно-коммуникационная сеть", который пишется через дефис. Интересно, что в настоящее время при написании слова "Интернет" почти всегда используется строчная буква, что знаменует переход этого понятия из категории имен собственных, как обозначения названия некой международной компьютерной сети, в категорию имен нарицательных, как обозначения инфраструктуры, обеспечивающей определенную технологию обмена информацией. Это является свидетельством того факта, что Интернет стал частью повседневной жизни и перестал быть чем-то уникальным, разделив участь таких изобретений, как телеграф, телефон, радио, телевидение, написание которых тоже когда-то было с прописной буквы. Тем самым окончательно ликвидируется возможность отношения к этой международной информационной сети как к некоему объекту регулирования, который: а) кому-то принадлежит, б) носит в этой связи присвоенное фактическим или формальным владельцем имя или название, в) сосуществует с некими иными объектами, сходными с ним по принципам функционирования и принципам развития.

К числу важнейших проблем правового регламентирования информационных технологий применительно к Интернету можно отнести:

- определение международно-правовых основ функционирования и дальнейшего развития Интернета, что, собственно, и относится в значительной степени к управлению Интернетом;

- уточнение правового статуса субъектов правовых отношений, связанных с использованием Интернета, с учетом того факта, что такие отношения, как правило, осложнены иностранным элементом;

- установление правового режима объектов, являющихся предметом указанных выше отношений и относящихся к самым разным уровням инфраструктуры, применяемой для оказания услуг с использованием современных информационных технологий (к таким объектам можно отнести разного рода информационные и технологические ресурсы, такие как сайты, сетевые сервисы, компьютерные серверы, оборудование для передачи информации на магистральном и абонентском уровне и т.д.), а также применяемые в Интернете средства адресации и идентификации;

- международно-правовые средства предотвращения использования Интернета в противоправных целях;

- выявление оптимальной модели "управления Интернетом", фиксация соответствующих ей прав и обязанностей государств в международно-правовых нормативных актах.

Исторически Интернет зародился в лабораториях военно-промышленного комплекса США в 1960-е годы в целях создания системы управления американскими стратегическими ядерными силами в условиях быстроразвивающегося глобального военного конфликта, в ходе которого часть компонентов такой системы могла бы быть уничтожена ракетно-ядерной атакой противника, но устойчивость системы управления в целом не должна была пострадать. В этой связи Интернет, как технологическая система передачи информации по произвольным маршрутам через определенные узловые соединения, не был изначально приспособлен для предоставления возможностей точного определения (идентификации) лиц, передающих и получающих такую информацию, и тем более для выявления их правового статуса и объема правомочий. После превращения информационной сети, первоначально предназначенной для военных целей, в глобальную сеть трансграничного информационного обмена (1980 - 1990-е годы), ее базовые технологические особенности не были каким-либо кардинальным образом изменены, а лишь несущественно модифицированы для облегчения использования Сети все более возрастающим числом пользователей Интернета.

Отличительной особенностью субъектного состава правоотношений, связанных с Интернетом, является их неоднородность и динамическая изменчивость, обусловленная характерными технологическими аспектами развития Интернета. Круг субъектов соответствующих правовых отношений включает: пользователей Интернета; лиц, оказывающих услуги доступа к Интернету (как правило, это операторы связи); лиц, создающих и размещающих в Интернете ту или иную информацию (так называемые владельцы контента, администраторы сайтов и т.п.); лиц, оказывающих разнообразные "сетевые" услуги, в том числе услуги сетевой адресации (регистраторы доменных имен) и поиска информации в Интернете (операторы поисковых систем); суверенные государства и международные межправительственные организации (в части установления принципов и норм трансграничного управления Интернетом). При этом участие государства в рассматриваемых правоотношениях может связываться, например, с деятельностью правоохранительных органов государства (в части борьбы с противоправным использованием Интернета), а также органов законодательной и правоприменительной власти (в части установления правил использования Интернета на национальном уровне).

Технологическая структура Интернета, особенности субъектного состава правоотношений, связанных с Интернетом, и необходимость правового регламентирования его использования на национальном и международном уровне стали определяющим моментом формирования многоуровневой модели управления Интернетом, основу которой составляет принцип участия всех заинтересованных сторон. Принцип участия в управлении Интернетом всех заинтересованных сторон (multi-stakeholderism) означает, что к решению правовых вопросов Интернета должны быть привлечены все заинтересованные стороны (stakeholders), к числу которых относятся государства, частный сектор и гражданское общество. Этот принцип не затрагивает международно-правовой аспект управления Интернетом, поскольку указанные вопросы остаются в сфере международного публичного права, субъектами которого являются суверенные государства, международные межправительственные организации, государствоподобные образования. Однако практические шаги в вопросах управления Интернетом на международно-правовом уровне невозможно решать без участия всех заинтересованных сторон.

Объект и предмет регулирования правовых отношений, связанных с использованием Интернета, однозначно определить невозможно, поскольку Интернет - это многоуровневая технологическая информационная сеть, функционирование которой осуществляется в трансграничном масштабе. Интернет отличается технологически сложной, многоуровневой структурой. Технологически инфраструктурные уровни Интернета включают: физические каналы связи и компьютерное оборудование; программные и технические средства, обеспечивающие связность различных сегментов этой информационной сети в различных странах, включающие систему корневых серверов (root servers), маршрутизирующих основные информационные потоки Интернета; технические стандарты и способы их практической реализации, относящиеся к системе сетевой адресации; собственно интернет-ресурсы в виде веб-сайтов, социальных сетей, служб электронной почты, сетевых СМИ, систем поиска информации и т.д. На каждом из инфраструктурных уровней Интернета объектами правового регулирования являются различные отношения, в которых участвуют различные субъекты права и которые возникают по поводу достаточно специфических предметов регулирования. Плюралистическая концепция разделяет объект правоотношений (урегулированное правом общественное отношение) и объект (предмет) правового регулирования. Логическим следствием плюралистической концепции является признание многообразия объектов правоотношений. Если обратиться к "техническому" или "физическому" ("нижнему") инфраструктурному уровню Интернета, то объектами регулирования являются межконтинентальные кабели, прокладка которых осуществляется через государственные сухопутные границы; радиочастотный спектр и порядок его использования; национальная сетевая инфраструктура подключения и присоединения сетей связи, включающая использование абонентского оборудования, и т.п. Соответственно правовое регулирование этих объектов в значительной степени совпадает с регулированием традиционных сетей электросвязи. "Технический" или "физический" уровень Интернета регулируется нормативно-правовыми и нормативно-техническими актами в сфере телекоммуникаций, в первую очередь нормативно-техническими и технологическими правилами и стандартами Интернета, разрабатываемыми негосударственными инженерными организациями. На более "высоком", прикладном уровне, специфически связанном именно с Интернетом, объектами регулирования становятся собственно информационные ресурсы, порядок их распространения и хранения, многочисленные сетевые сервисы, включая социальные сети и поисковые системы, и т.п. В качестве объектов правоотношений на этом уровне являются, например, адресация и идентификация, создание и администрирование доменных зон, присвоение сетевых адресов, разработка и стандартизация правил (стандартов, протоколов) передачи информации. Соответственно "прикладной уровень" Интернета регулируется в первую очередь нормами внутригосударственного права в сфере гражданского и информационного законодательства и нормативно-техническими актами в сфере телекоммуникаций.

Интернет достаточно долгое время не был предметом системного изучения в науке международного публичного права. Отчасти это связано с тем фактом, что в настоящее время нет сформировавшихся институциональных механизмов управления Интернетом на универсальном уровне. Однако это не следует рассматривать как отсутствие правовой основы для международно-правового регулирования Интернета вообще. В отношении международных институциональных механизмов следует помнить, что развитие новейших технологий дает нам примеры, когда такого рода механизмы рано или поздно были созданы и с той или иной степенью эффективности функционируют. Например, в сфере мирного использования атомной энергии основополагающей является деятельность международной межправительственной организации МАГАТЭ. Вместе с тем такая сфера, как освоение космического пространства, осуществляется без какого-либо международного координирующего органа, а все предложения по созданию некоей "всемирной космической организации" так и не привели к практическим последствиям, что не является препятствием для международного сотрудничества по вопросам космоса. Международно-правовое сотрудничество государств в этой сфере основывается, в частности, на Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г., участниками которого являются более 100 государств.

Новизна и сложность регламентации отношений, связанных с Интернетом, влияют на возможность в международно-правовом плане согласования публичных интересов государств в этой сфере в контексте создания международной межправительственной организации или заключения международного договора. Вместе с тем государствам в рамках такой международной организации, как Совет Европы, удалось разработать и принять Конвенцию о преступности в сфере компьютерной информации 2001 г., часто называемую Конвенцией о киберпреступности, которая рассматривается в соответствующем разделе настоящей главы.

 

26.2. Роль и значение международных межправительственных

организаций в международно-правовом регулировании

управления Интернетом

 

Ключевым в дискуссиях относительно международно-правового регулирования информационных технологий являлся и до сих пор остается таковым вопрос об управлении Интернетом. Эта проблема в настоящее время не только не имеет однозначного решения, но и сами теоретические (доктринальные) подходы к ее разрешению весьма разнообразны. Во многом это объясняется тем, что Интернет - это "техническое изобретение" и, как таковое, объективно требует технической поддержки и технологического обеспечения функционирования его инфраструктуры, которая главным образом связана со сферой телекоммуникаций. Для обеспечения трансграничного функционирования Интернета в этом контексте наряду с правовыми нормами специальное регулирующее значение имеют "организационно-технические" нормы, такие как стандарты и протоколы Интернета (Internet Protocol Standards), создаваемые, например, организациями, входящими в Общество Интернета (Internet Society, ISOC), Консорциумом Всемирной сети (World Wide Web Consortium, 3WC) и другими организациями.

Вместе с тем Интернет следует рассматривать не только как "техническое изобретение", поскольку его использование влияет на внутригосударственное экономическое и социальное развитие государств, обеспечивает коммуникационные связи государств, организаций, людей в международном масштабе; безопасное использование Интернета все чаще принимается во внимание в проблематике обеспечения международного мира и т.д. Сказанное, во-первых, обусловливает постановку и решение вопроса управления Интернетом в международно-правовом контексте и, во-вторых, необходимость разработки оптимального международно-правового механизма управления Интернетом.

Термин "управление Интернетом" в его традиционном в настоящее время понимании появился в начале 2000-х годов, явившись достаточно условным переводом английского эквивалента Internet Governance. Действительно, слову governance, подобно многим другим отвлеченным понятиям, выраженным по-английски, нелегко подобрать однозначные соответствия в большинстве других языков мира. В литературе и практике дипломатической деятельности используются разнообразные переводы понятия Internet Governance на русский язык, в том числе "регулирование Интернета", "управление использованием Интернета" и т.д. Представляется, что из всего многообразия предложенных терминов именно "управление Интернетом" наиболее адекватно отражает суть описываемого явления, сводящегося к установлению и соблюдению правил и процедур, регламентирующих порядок функционирования и развития глобальной информационной сети.

В ходе развернувшихся в начале 2000-х годов дипломатических дискуссий по проблематике управления Интернетом выявились два противоположных подхода. Узкий подход ограничивал управление Интернетом технико-организационными вопросами построения сети, сетевой адресации, нумерации, стандартизации и проч. Соответственно, при таком подходе безопасность Интернета становилась центральной задачей. Широкий подход подразумевал необходимость включения в управление Интернетом наряду с техническими также вопросы социально-политического характера. Кроме того, максимально широкое толкование понятия "управление Интернетом" включало решение проблем коммутации международных сетей электросвязи, обеспечение сбалансированности тарифов за пропуск сетевого трафика и т.д.

В настоящее время проблематика управления Интернетом охватывает достаточно широкий круг организационно-технических, технологических, общественно-политических, социально-экономических и прочих аспектов. Фактически управление Интернетом совпадает с проблематикой построения информационного общества, впервые обозначенной на международном уровне в Окинавской хартии Глобального информационного общества 2000 г., принятой главами государств и правительств "Группы восьми".

В целом ряде документов международных организаций и форумов, связанных с управлением Интернетом, сферы сотрудничества и взаимодействия разделяются на сферу, относящуюся к повседневной деятельности технического и эксплуатационного характера, и сферу, связанную с деятельностью правительств и их ролью в выполнении своих обязательств в решении международных вопросов государственной политики, касающихся Интернета. Управление Интернетом в сфере повседневной деятельности технического и эксплуатационного характера в целом сформировалось и в самом общем плане представляет собой исторически сложившуюся многостороннюю модель (multistakeholder's model), основанную на саморегулировании и многостороннем партнерстве, включающем все заинтересованные стороны. К числу заинтересованных сторон относятся частный сектор, гражданское общество, бизнес, техническое и академическое сообщество, правительства, международные организации.

Сфера управления Интернетом, связанная с деятельностью правительств и их ролью в выполнении своих обязательств в решении международных вопросов государственной политики, касающихся Интернета, прежде всего связана с государствами как субъектами международного права. В этой связи целесообразно отметить два момента. Во-первых, специфика организационно-технического функционирования Интернета заключается в том, что Интернет никому не принадлежит, ни одно государство не обладает монопольной властью над ним и Интернет никто не может "выключить". Вместе с тем технологические компоненты Интернета подпадают под многочисленные национальные и государственные юрисдикции, в рамках которых могут быть установлены те или иные ограничения на передачу информации, что является суверенным правом государств. Во-вторых, именно государствам принадлежит ведущая роль и в решении вопросов, связанных с политикой в сфере Интернета, и в формировании международно-правового механизма управления Интернетом. При этом особенности формирования такого механизма исторически связаны с тем, что, с одной стороны, он начал складываться в рамках международных межправительственных организаций, а с другой стороны, был тесно связан с процессом проведения Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества и последующих шагов в реализации принятых решений.

Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества (World Summit on the Information Society) проходила под эгидой ООН (первый этап - Женева, декабрь 2003 г., второй этап - Тунис, 2005 г.). Важнейшими итогами первого этапа было, во-первых, принятие двух документов, впоследствии одобренных Генеральной Ассамблеей ООН, а именно: Декларации принципов по вопросам информационного общества и Плана действий Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества. Во-вторых, Генеральному секретарю ООН был предоставлен мандат на учреждение Рабочей группы по управлению Интернетом (Working Group on Internet Governance). В ходе второго этапа Всемирной встречи были приняты Тунисское обязательство по вопросам информационного общества и Тунисская программа для информационного общества.

Рабочая группа по вопросам управления Интернетом с учетом всестороннего обсуждения выработала определение понятия "управление Интернетом" (доклад Рабочей группы по управлению Интернетом, июнь 2005 г.): управление Интернетом представляет собой разработку и применение правительствами, частным сектором и гражданским обществом, при выполнении ими своей соответствующей роли, общих принципов, норм, правил, процедур принятия решений и программ, регулирующих эволюцию и применение Интернета. Это определение в настоящее время считается общепризнанным. Важно обратить внимание на то, что разработанное рабочее определение зиждется на концепции широкого участия всех заинтересованных сторон в механизмах управления Интернетом. Определение управления Интернетом исходит из признания того, что в конкретных вопросах управления Интернетом каждая заинтересованная сторона (правительства, организации, представители гражданского общества, частного сектора) имеет свои различные интересы, играет различную роль и принимает участие в различных формах, которые зачастую могут дублировать друг друга.

В соответствии с порядком изложения вопросов в итоговом докладе Рабочей группы по управлению Интернетом в числе важнейших проблем, требующих закрепления и решения на международном уровне, были названы:

- административное управление корневой зоной Интернета и корневыми серверами системы доменных имен (DNS) <1>;

--------------------------------

<1> Доменное имя - это символьное обозначение, зарегистрированное для сетевой адресации, в которой используется система доменных имен (Domain Name System, DNS). Система доменных имен DNS предназначена для удобства пользователей Интернета и обеспечивает соответствие между сетевыми адресами, IP-адресами. В сети Интернет требуется глобальная уникальность адреса. IP-адрес (Internet Protocol Address, IP-Address) - уникальный сетевой адрес узла в компьютерной сети, построенной по протоколу IP. См. подробнее об этом: http://cctld.ru/ru/docs/legals/domainsite.php/.

 

- порядок присвоения сетевых IP-адресов и распределения адресного пространства в условиях перехода на новый сетевой протокол IPv6;

- уточнение порядка присоединения информационных и телекоммуникационных сетей на международном уровне и их взаимодействие;

- стабильность и безопасность глобальной сети и ее пользователей;

- предотвращение противоправного распространения информации в Интернете, включая спам;

- обеспечение основных прав и свобод человека при использовании Интернета, включая в первую очередь свободу слова и выражения своего мнения;

- обеспечение конструктивного участия каждого желающего в разработке государственной политики управления Интернетом;

- защита информации и права на неприкосновенность частной жизни;

- соблюдение прав потребителей при оказании сетевых услуг;

- расширение практики многоязычия и политики мультикультурализма.

Принципиальным моментом являлось то, что итоговый доклад Рабочей группы по управлению Интернетом исходил из признания многосторонней модели (multistakeholder's model) управления Интернетом.

В конкретных вопросах управления Интернетом роль и обязанности правительств должны быть связаны со следующими аспектами деятельности:

- разработка, координация и осуществление соответствующей государственной политики на национальном уровне, а также разработка и координация политики на региональном и международном уровнях;

- создание благоприятных условий для развития информационно-коммуникационных технологий (ИКТ);

- надзорные функции;

- разработка и принятие законов, положений и стандартов;

- разработка договоров;

- развитие передового опыта;

- поощрение научных исследований и опытно-конструкторских разработок в области технологий и стандартов;

- поощрение доступа к услугам в сфере информационно-коммуникационных технологий;

- борьба с киберпреступностью;

- содействие международному и региональному сотрудничеству;

- поощрение развития инфраструктуры и прикладных программ информационно-коммуникационных технологий;

- решение общих вопросов развития;

- поощрение многоязычия и культурного разнообразия;

- содействие в урегулировании споров, включая использование арбитражных процедур.

В вопросах управления Интернетом роль и обязанности частного сектора включают в себя:

- саморегулирование информационной индустрии;

- развитие передового опыта;

- разработка стратегических предложений, руководящих принципов и инструментария для директивных органов и других заинтересованных сторон;

- научные исследования и опытно-конструкторские разработки в области технологий, стандартов и процессов;

- участие в разработке национального законодательства и национальной и международной политики;

- содействие инновационной деятельности;

- содействие в развитии арбитражных процедур урегулирования споров;

Роль и обязанности гражданского общества в вопросах управления Интернетом включают в себя:

- расширение информированности общественности и создание возможностей для распространения знаний, подготовки кадров, обмена опытом и проч.;

- содействие созданию сетей;

- решение задач маргинальных групп населения, включая, например, общины-изгои и др.;

- участие в политических процессах;

- предоставление экспертов, специалистов, опыта и знаний по ряду направлений политики в области информационно-коммуникационных технологий;

- содействие политическим процессам и проведению комплексной политики, которая была бы ориентирована на людей и предусматривала их широкое участие;

- научные исследования и опытно-конструкторские разработки в области технологий и стандартов;

- развитие и распространение передового опыта;

- содействие в обеспечении соответствия политических и рыночных факторов потребностям всех членов общества;

- поощрение социальной ответственности и практики рационального управления;

- пропаганду разработки социальных проектов и организацию мероприятий особой важности, которые, возможно, не отвечают требованиям дня или доходности;

- содействие формированию концепций информационного общества, ориентированного на человека, на основе прав человека, устойчивого развития, социальной справедливости и предоставления широких возможностей.

Конкретные международно-правовые механизмы управления Интернетом в трансграничном масштабе Рабочей группой по управлению Интернетом разработаны не были, но были предложены четыре возможные организационные модели управления Интернетом. Следует подчеркнуть, что принципиальным моментом для всех четырех моделей являлось то, что все предложенные модели предусматривали осуществление функций Корпорации Интернета по распределению имен и адресов - Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, далее - ICANN. Логика изложения требует пояснить роль и значение ICANN в трансграничном управлении Интернетом <1>.

--------------------------------

<1> См.: подробнее об ICANN: http://www.icann.org/.

 

Трансграничное функционирование Интернета основано на саморегулировании, но требует централизованного осуществления как минимум трех функций: во-первых, разработки принципов распределения (выделения) блоков интернет-адресного пространства (Internet Protocol Address); во-вторых, эксплуатацию корневых серверов (Operating Root Servers), позволяющих подключенным к Интернету устройствам находить друг друга, а пакетам данных перемещаться от отправителя к получателю по всей сети, включая осуществление функции назначения параметров протокола "http" адреса; в-третьих, создание и администрирование системы доменных имен и адресов Интернета (Domain Name System), без которых существование и функционирование целостного трансграничного Интернета невозможно. Изложенное делает понятным, что управление Интернетом прежде всего связано с деятельностью организаций, обеспечивающих осуществление обозначенных выше функций, а также технологическую поддержку трансграничного функционирования Интернета, и именно ICANN принадлежит центральная роль.

ICANN была создана в соответствии с законами штата Калифорния (США) как некоммерческая организация, осуществляющая деятельность в качестве оператора доменного пространства Интернета. До создания ICANN вопросами распределения имен и адресов в Интернете и осуществлением надзора за всей системой доменных имен занималось Правительство США в лице Министерства торговли США. Созданием ICANN в 1998 г. процесс передачи создания и администрирования системы доменных имен и адресов Интернета (DNS) от Правительства США к ICANN был формально завершен, однако Правительство США продолжало сохранять фактический контроль. Это было связано с тем, что деятельность ICANN как организации, являющейся юридическим лицом штата Калифорния (США) и представляющей частный сектор, зиждилась на возобновляемом контракте с Правительством США.

В настоящее время ICANN централизованно и единолично осуществляет трансграничную координацию системы присвоения доменных имен и адресов в Интернете, контролирует выполнение базовых принципов. Вместе с тем ICANN не управляет содержимым Интернета, не осуществляет фильтрацию нежелательного контента, не предоставляет доступа к Интернету. Но именно ICANN поддерживает безопасность, стабильность и взаимодействие Сети, решает, какие устройства могут быть подключены к Интернету и какие у них будут доменные имена. Именно ICANN принимает решение об утверждении и вводе в эксплуатацию новых доменов верхнего уровня, о регистрации доменных имен для государств, географических регионов. Система доменных имен и адресов Интернета (DNS) координируется ICANN путем заключения соответствующего соглашения с юридическим или физическим лицом (оператором, организацией-регистратором и др.), который поддерживает адреса доменов. Принципиальным моментом является то, что система доменных имен и адресов Интернета (DNS) является ключевым вопросом управления Интернетом. Следует отметить, что долгое время вопрос управления Интернетом рассматривался исключительно в контексте борьбы за контроль над системой распределения доменных имен, и в настоящее время этот контекст не только не теряет актуальности, более того, он приобретает новый импульс развития в связи с расширением зоны доменов верхнего уровня.

Таким образом, ICANN de facto осуществляет трансграничную координацию системы присвоения доменных имен и адресов в Интернете и контролирует выполнение базовых принципов, т.е. является центральным звеном решения вопросов Интернета, относящихся к повседневной деятельности технического и эксплуатационного характера. Вместе с тем именно правовое положение ICANN как юридического лица права штата Калифорния (США) дает основание многим государствам утверждать, что США, а не международное сообщество государств распределяют доменные имена и IP-адреса для всех стран мира и осуществляют надзор за этими процессами, что является нарушением основ многостороннего сотрудничества государств.

На Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества, в ходе проведения тунисского этапа (2005 г.), ряд государств инициировал обсуждение вопроса о необходимости участия правительств различных стран в присвоении имен и адресов в Интернете и в придании большей степени интернационализации деятельности, связанной с управлением Интернетом. Было высказано предложение о создании международной организации, которая стала бы основой интернационализации управления Интернетом на межправительственной основе. Созданная международная организация смогла бы осуществлять репрезентативное управление Интернетом, не зависящее от национальных и политических влияний, прежде всего со стороны Соединенных Штатов. При этом такая международная организация рассматривалась в качестве международной платформы сотрудничества государств для разработки общих принципов управления Интернетом.

Предполагалось, что компетенция международной организации будет связана с разработкой основных принципов, обязательных для корпорации ICANN, но с сохранением за ней осуществления функций распределения имен и адресов Интернета. Таким образом, ICANN сохраняла бы функции осуществления текущих задач по обеспечению и поддержанию работы Интернета, связанной с повседневной деятельностью технического и эксплуатационного характера, а полномочия принятия политических решений от ICANN перешло бы к новой международной организации, все решения которой вырабатывались бы на основе Декларации принципов по вопросам информационного общества, принятой на женевском этапе Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества. Все предложенные меры должны были рассматриваться как своего рода гарантия для ICANN, что передача международной организации функций, связанных с выработкой политических решений, не повлечет за собой изменений для ICANN и позволит сохранить status quo управления Интернетом в целом.

Предложение о создании международной организации не получило широкой поддержки главным образом из-за позиции США, представители которых выдвинули несколько причин, не позволяющих делегировать указанные полномочия международной организации. Во-первых, наделение той или иной международной организации, например Международного союза электросвязи (МСЭ), полномочиями по управлению Интернетом приведет, по их мнению, к краху Сети, поскольку такой орган не сможет обеспечить реализацию фундаментальных ценностей и принципов Интернета. Во-вторых, даже если "международная бюрократия" и не приведет Интернет к гибели, интернационализация управления Интернетом даст возможность некоторым странам с недостаточно высоким уровнем демократии, открытости общения и свободомыслия оказывать негативное влияние на формирование политики развития Интернета.

Важнейшим итогом тунисского этапа Всемирной встречи было учреждение Форума по управлению Интернетом (Internet Governance Forum, IGF), предназначенного для ведения многостороннего политического диалога по вопросам управления Интернетом, действующего под эгидой ООН, на основании мандата ООН. Мандат Форума не предполагает жесткой организационной структуры и закрепляет условия ее нейтральности, прозрачности, демократичности, децентрализованности с возможностью ее периодического пересмотра. Мандат предусматривает, что Форум в своей работе опирается на существующий институциональный механизм управления использованием Интернета и особое внимание уделяет взаимодополняемости функций между всеми действующими организациями, обеспечивающими процесс функционирования Интернета, и заинтересованными сторонами, принимающими участие в этом процессе. Форум не осуществляет никаких надзорных функций и не подменяет существующие структуры, механизмы, институты или организации, но в то же время привлекает их к своей работе и использует их опыт. Принципиальным моментом является то, что Форум не вмешивается в вопросы повседневной эксплуатации или технического обслуживания Интернета. Форум действует на постоянной основе посредством регулярных всемирных встреч, совещаний, которые могут также проводиться одновременно с крупными конференциями ООН по соответствующим вопросам. Решения, принимаемые Форумом, не имеют обязательной силы и носят характер рекомендаций. Материалы о его деятельности, а также рассматриваемые и принимаемые документы публикуются на регулярной основе и находятся в открытом доступе.

С 2006 г. до настоящего времени Форум провел семь встреч, и за период деятельности Форума существенно изменился формат обсуждаемых вопросов, изменились как акценты в постановке самих вопросов, так и их приоритетность. Например, если в 2006 г. вопросы открытости и безопасности обсуждались отдельно, то начиная с 2008 г. эти два вопроса наряду с конфиденциальностью стали рассматриваться в контексте с такими вопросами, как доступ к знаниям, свобода выражения мнений, права интеллектуальной собственности, преступность в Интернете и государственная безопасность. Явно сместились акценты обсуждения "проблемных сфер": если в 2006 г. вопросы безопасности были связаны со спамом, то в 2010 г. тема безопасности была расширена за счет включения вопроса о регулировании вредоносного интернет-контента.

Следует обратить внимание, во-первых, на то, что Форум по управлению Интернетом действует как структурное звено системы ООН. Во-вторых, на Форуме рассматриваются разнообразные аспекты управления Интернетом, включая ключевые вопросы государственной политики. В-третьих, рекомендации Форума по управлению Интернетом находят отражение в международно-правовых документах международных организаций, например в декларациях министров Совета Европы, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и др.

С точки зрения международно-правового регулирования Интернета важнейшее значение имеют Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения, такие как Международный союз электросвязи (МСЭ), Всемирная организация по интеллектуальной собственности (ВОИС), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и др.

Как говорилось ранее, обсуждение проблем международного сотрудничества управления Интернетом было инициировано, развивалось и осуществляется в настоящее время в рамках международных межправительственных организаций. При этом особенностью деятельности международных межправительственных организаций, как универсальных, так и региональных, включенных в этот процесс, является то, что в нем принимают участие представители всех заинтересованных сторон: гражданского общества, частного сектора, международных неправительственных организаций, технического и академического сообщества. Другой особенностью является то, что формат деятельности международных межправительственных организаций связан с реализацией задач и решений, закрепленных в документах двух этапов Всемирной встречи на высшем уровне по информационному обществу. Еще одной особенностью является то, что в рамках международных межправительственных организаций создаются разнообразные структуры (рабочие группы, комиссии, программы, форумы, комитеты и иные структуры), деятельность которых связана с той или иной сферой Интернета. При этом такие структуры, во-первых, действуют на основании мандатов этих межправительственных организаций; во-вторых, в мандатах, как правило, определяется круг вопросов, а не организационные формы деятельности таких структур; в-третьих, в деятельности создаваемых структур принимают участие все заинтересованные стороны; в-четвертых, такие структуры могут действовать как на временной, так и на постоянной основе; в-пятых, все принимаемые такими структурами решения носят рекомендательный характер. Следует обратить внимание также на то, что в настоящее время необходимость совершенствования механизма международного сотрудничества по вопросам управления Интернетом осуществляется в рамках действующих международных межправительственных организаций, более того, сотрудничество по вопросам управления Интернетом связывается с необходимостью использования действующей системы международных организаций.

Роль международных межправительственных организаций в развитии информационных и коммуникационных технологий в целом и в механизме управления Интернетом в частности определена всеми итоговыми документами Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества. Напомним, что на первом, женевском, этапе Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества был принят основополагающий документ - Женевский план действий. В этом документе было предусмотрено 11 направлений действий, реализация которых была закреплена за конкретной международной межгосударственной организацией, международной неправительственной организацией, организацией частного сектора. Простое перечисление организаций, ответственных за реализацию соответствующего направления действий, дает общее представление об их месте, роли и взаимодействии в общем процессе решения задач управления Интернетом: Международный союз электросвязи, ЭКОСОС, Региональные комиссии ООН, Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, ВТО, ЮНЕСКО, ФАО, ЮНИДО, ЮНКТАД, ПРООН, Ассоциация по развитию коммуникаций (APC), Всемирный почтовый союз, ВОЗ, МОТ, ИКАО, Всемирная метеорологическая организация, Программа ООН по населенным пунктам (UN Habitat) и др. К примеру, реализация направления, связанного с содействием применению информационных и коммуникационных технологий в целях развития, закреплена за Международным союзом электросвязи, ЭКОСОС, Региональными комиссиями ООН, Департаментом ООН по экономическим и социальным вопросам; направление "доступ к информации и знаниям" - закреплена за Международным союзом электросвязи, ЮНЕСКО, ФАО, ЮНИДО и т.д.

Из шести главных органов ООН три, а именно Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет и Секретариат непосредственно участвуют в рассмотрении разнообразных аспектов управления Интернетом и институционализацией этого процесса. По итогам Всемирной встречи на высшем уровне по информационному обществу Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС) на основании мандата Генеральной Ассамблеи ООН выступает как общесистемный координатор реализации решений женевского и тунисского этапов Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества. Такая роль ЭКОСОС связана с тем, что он действует под общим руководством Генеральной Ассамблеи, координирует деятельность ООН и учреждений ее системы, специализированных учреждений, функциональных и региональных комиссий ООН в экономической и социальной областях, служит центральным форумом для обсуждения международных экономических и социальных проблем и выработки рекомендаций в отношении политики для государств-членов и системы ООН.

Значительная роль в решении вопросов управления Интернетом принадлежит Генеральному секретарю ООН. Во-первых, в соответствии с положениями Тунисской программы Всемирной встречи по вопросам информационного общества Генеральный секретарь ООН периодически представляет государствам - членам ООН доклад о деятельности Форума по управлению Интернетом и привлекает для обсуждения его деятельности все заинтересованные стороны с учетом сбалансированного географического представительства. Во-вторых, Генеральный секретарь координирует деятельность и содействует взаимодействию всех заинтересованных сторон, участвующих в решении вопросов управления Интернетом. Так, в 2006 г. Генеральным секретарем были выбраны 10 организаций, представляющих все заинтересованные стороны, для дальнейшего выполнения задач, намеченных двумя этапами Всемирной встречи по информационному обществу. Наряду с международными межправительственными организациями были названы и организации, представляющие частный сектор и гражданское общество, а именно: ICANN; Консорциум "Всемирная паутина" (W3C); Общество Интернета (ISOC); Организация по ресурсам нумерации (NRO); в качестве организации, представляющей технические и академические круги, была обозначена Рабочая группа по интернет-инжинирингу (Internet Engineering Task Force, IETF). В-третьих, Генеральный секретарь содействует активизации и расширению сотрудничества государств по вопросам политики в отношении Интернета.

Группа ООН по информационному обществу (UN Group on the Information Society, UN GIS) была создана в 2006 г. в качестве специализированного подразделения ООН по вопросам информационных технологий, в качестве межучрежденческого механизма для координации политики деятельности организаций системы ООН в целях осуществления Женевского плана действий и Тунисской программы для информационного общества. Международные организации, входящие в состав Группы, имеют статус постоянных и непостоянных членов. Постоянными членами Группы являются МСЭ, ЮНЕСКО, ЮНКТАД, Экономическая комиссия ООН для Африки, ЭКАООН, а также Программа развития ООН (ПРООН). Группа имеет также широкий членский состав непостоянных членов, включающий организации ВТО, МАГАТЭ, МОТ, ОЭСР и др.

Названные выше международные организации, иные специализированные учреждения системы ООН, международные неправительственные организации взаимодействуют с государствами и всеми заинтересованными сторонами в решении вопросов управления Интернетом. В этом процессе особое положение занимает Международный союз электросвязи (МСЭ), деятельность которого наиболее тесно связана с информационно-коммуникационными технологиями. Все 11 направлений действий в реализации общего процесса управления Интернетом, включая вопросы институционализации процесса управления Интернетом, которые были определены в Женевском плане действий, предусматривают участие Международного союза электросвязи. МСЭ принимает участие в решении вопросов всех 11 направлений действий либо самостоятельно, либо совместно с другими международными правительственными и неправительственными организациями.

Следует отметить, что многие развивающиеся страны, Россия, Китай, Бразилия, Иран, Пакистан и др. рассматривают Международный союз электросвязи в качестве межправительственной основы для наблюдения за различными аспектами управления Интернетом и институционализации механизма управления Интернетом. Призывы к расширению компетенции МСЭ поддерживаются не всеми государствами, включая развитые страны, а также не поддерживаются представителями заинтересованных сторон (Stakeholders), которые участвуют в решении вопросов управления Интернетом. Высказываются вполне обоснованные опасения, что при таком подходе существует реальная опасность слияния традиционных телекоммуникационных сетей и Интернета, что, в свою очередь, может повлиять на весь механизм трансграничного функционирования Интернета. Кроме того, расширение полномочий МСЭ может радикально изменить сложившийся многосторонний механизм управления Интернетом (multistakeholder's model), включающий все заинтересованные стороны, который сформировался эволюционным путем и оказался эффективным для обеспечения его стабильности, безопасности и доступности трансграничной инфраструктуры Интернета, в то же время предоставляя суверенным государствам возможность регулирования использования Интернета в пределах своей юрисдикции.

Международный союз электросвязи - специализированное учреждение ООН, основными документами которого являются Устав Международного союза электросвязи, Конвенция Международного союза электросвязи и Административные регламенты. В соответствии с Уставом высшим органом Международного союза электросвязи является Полномочная конференция, которая проводится один раз в четыре года. В этой связи следует отметить, что в декабре 2012 г. в Дубае (ОАЭ) состоялась очередная Полномочная конференция МСЭ. Особое внимание со стороны мирового сообщества к этой Полномочной конференции было связано главным образом с тем, что на ней обсуждались вопросы международно-правовой регламентации информационных и коммуникационных технологий, включая Интернет. На Полномочной конференции обсуждался и один из основных договоров МСЭ - Административный регламент международной электросвязи (International Telecommunication Regulations, ITRs), принятый на Всемирной административной конференции по вопросам телефонной и телеграфной связи в 1988 г. (World Administrative Telegraph and Telephone Conference, WATTC-88). Необходимость обсуждения Административного регламента международной электросвязи была связана с тем, что этот международный договор был принят в 1988 г., в "доинтернетовскую эпоху", в период существования государственной телекоммуникационной монополии. Почти за четверть века действия Административного регламента международной электросвязи условия и порядок осуществления телекоммуникационной связи существенно изменились. Функционирование информационных и коммуникационных технологий, включая Интернет, основывается на IP-протоколах - наборе правил, обеспечивающих соединение и обмен данными между компьютерами, подключенными к Сети, а для Интернета существенная роль принадлежит протоколам TCP/IP и HTTP. В связи с необходимостью адаптации регулирования технических, операционных и прочих вопросов информационных и коммуникационных технологий Полномочная конференция в Дубае приняла решение о частичном пересмотре Административного регламента международной электросвязи. Итогом Полномочной конференции стало подписание новой редакции Административного регламента международной электросвязи. Из 193 государств, принимавших участие в Полномочной конференции МСЭ, этот документ подписали 89 государств (Россия, Китай, Бразилия, Иран, Куба, ряд развивающихся стран Азии и Африки), 55 государств (США, Канада, страны - члены ЕС, Индия и др.) выступили против этого договора, ряд государств воздержались от его подписания.

 

26.3. Формы международно-правового сотрудничества

государств в сфере управления Интернетом

 

Разнообразные подходы суверенных государств в контексте международного сотрудничества в сфере управления Интернетом в самом общем плане могут быть обобщены следующим образом. Во-первых, ряд государств придерживаются позиции сохранения status quo, а именно: сохранение роли ICANN в управлении Интернетом; поддержка деятельности Форума по управлению Интернетом как международной платформы сотрудничества всех заинтересованных сторон; обсуждение всех вопросов управления Интернетом в рамках существующей системы международных межправительственных организаций. Во-вторых, некоторые государства поддерживают идею создания новой международной межправительственной организации, которая должна либо заменить Форум по управлению Интернетом, либо действовать наряду с ним, однако принципиальным моментом является то, что такая международная организация должна действовать под эгидой ООН. В-третьих, есть государства, которые рассматривают МСЭ как международную организацию, которая должна стать центральным звеном управления Интернетом.

В этой связи представляют интерес конкретные предложения, выдвигавшиеся государствами в течение 2010 - 2012 гг. Так, в июле 2011 г. в рамках ЭКОСОС группа государств IBSA (Индия, Бразилия, ЮАР) выступила с совместным заявлением (далее - Предложение IBSA), в котором содержался призыв создать межправительственный механизм для расширения сотрудничества государств в решении проблем управления Интернетом и дополнения деятельности Форума по управлению Интернетом. Коалиция государств IBSA была создана в 2003 г. в целях координации, сотрудничества и обмена знаниями по актуальным глобальным проблемам, а также создания условий вклада этих стран в процесс формирования так называемого нового международного порядка, поскольку эти страны имеют близкие позиции относительно роли и развития международного права. Управление Интернетом является одним из тех вопросов, по которому эти государства занимают близкие позиции.

Предложение IBSA исходит из того, что, помимо технических аспектов управления Интернетом, есть ряд сфер, связанных с государственной политикой, которые требуют участия правительства. Они затрагивают среди прочего такие вопросы, как стабильность (stability) Интернета; совместимость (interoperability); доступность (accessibility); открытость (openness); нейтральность Сети (network neutrality); доступ к информации и знаниям; конфиденциальность; кибербезопасность и развитие информационно-коммуникационных технологий в контексте функционирования Интернета.

В Предложении IBSA подчеркивается, что центральным вопросом управления Интернетом является управление "критическими ресурсами Интернета", но при этом только ICANN распределяет доменные имена и IP-адреса для всех стран мира и осуществляет надзор за этими процессами. Несмотря на то что деятельность ICANN носит открытый характер и подотчетна международному интернет-сообществу, она остается юридическим лицом права США, и, таким образом, только единственная страна, а не международное сообщество государств управляет "критическими ресурсами Интернета", что является нарушением основ многостороннего сотрудничества государств. Вопросы сотрудничества государств по вопросам управления Интернетом нуждаются в обсуждении между государствами - членами ООН, и государствам следует рассматривать именно ООН как формальную платформу обсуждения таких вопросов. Более того, формирование межправительственной платформы следует не только обсуждать в рамках ООН, но необходимо, чтобы это было оформлено соответствующим мандатом ООН. Межправительственная платформа должна также дополнять деятельность Форума по управлению Интернетом, поскольку он является многосторонней площадкой для всех заинтересованных сторон.

Предложение IBSA исходит из того, что платформа ООН позволит международному сообществу достигнуть целей развития, закрепленных в Тунисской программе, а практическое расширение международного сотрудничества обеспечит реализацию положений Целей развития, закрепленных Декларацией тысячелетия ООН от 8 сентября 2000 г. <1>. В Предложении IBSA выдвигается идея создания под эгидой ООН Межправительственной рабочей группы Комиссии по науке и технике в целях развития в качестве координационного центра в системе ООН. Межправительственная рабочая группа должна обладать мандатом ООН на подготовку доклада о возможных институциональных механизмах для улучшения сотрудничества на основе консультаций со всеми заинтересованными сторонами, включая все международные организации. Свой доклад Межправительственная рабочая группа должна представить Генеральной Ассамблее ООН. Межправительственная рабочая группа в своем докладе должна либо предложить расширение механизма международного сотрудничества в рамках существующих международных организаций, либо рекомендовать создать новый международный орган для такого сотрудничества.

--------------------------------

<1> Доступно: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml.

 

Предложение IBSA призывает Генерального секретаря ООН осуществлять процесс консультаций с государствами-членами и всеми заинтересованными сторонами с целью содействия расширению международного сотрудничества по вопросам управления Интернетом. В Предложении IBSA отмечается, что оно не является "планом захвата управления Интернетом Организацией Объединенных Наций" ("UN Takeover" of Internet Governance), его основной целью является сохранение стабильности и безопасности Интернета как глобального средства на основе широкого участия всех заинтересованных сторон.

Анализ содержания Предложения IBSA позволяет сделать вывод о том, что создание нового международного межправительственного органа в рамках ООН, которому следует "поручить разработку и установление международной государственной политики с целью обеспечения координации и согласованности междисциплинарных глобальных проблем Интернета", а также "интегрировать и контролировать органы, ответственные за техническое и оперативное функционирование Интернета", рассматривается в качестве одного из возможных вариантов. При этом, если Межправительственная рабочая группа предложит сохранить механизм международного сотрудничества "в рамках существующих международных организаций", вопрос о создании нового международного межправительственного органа в рамках ООН может быть снят.

В октябре 2011 г. на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Индия сделала заявление о международном механизме управления Интернетом (далее - Инициатива Индии) <1>. Инициативу Индии, по-видимому, следует рассматривать как некое развитие идей, закрепленных в Предложении IBSA, поскольку она была выдвинута через три месяца после Предложения IBSA, и Индия входит в коалицию IBSA. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что, во-первых, Инициатива Индии идет дальше, развивая в практической плоскости решения Тунисской программы для информационного общества. Во-вторых, если в Предложении IBSA расширение механизма международного сотрудничества формулировалось альтернативно: либо в рамках существующих международных организаций, либо в рамках нового международного органа, - в Инициативе Индии создание международного межправительственного органа рассматривается как необходимость, а не как "вопрос дискуссии для международного сообщества".

--------------------------------

<1> См.: подробнее: http://igfwatch.org/discussion-board.

 

Инициатива Индии исходит из необходимости сохранения Интернета как неограниченной, открытой и свободной глобальной среды, которая развивается за счет частных инноваций и индивидуального творчества и служит инструментом для открытого общения, доступа к культуре, знаниям, для демократизации и развития; признает роль различных участников и заинтересованных сторон в разработке и продолжении обогащения в Интернете; привержена модели многостороннего управления Интернетом как на национальном, так и на глобальном уровне; отмечает, что глобальное управление Интернетом может быть функциональным, эффективным и надежным, если все соответствующие заинтересованные стороны будут способствовать процессу управления и участвовать в нем. Для разработки глобальной интернет-политики в Инициативе Индии предлагается создать международный межправительственный орган в рамках ООН, который мог бы быть назван "Комитет Организации Объединенных Наций по вопросам политики Интернета" (United Nations Committee for Internet-Related Policies, CIRP). Целью создания такого международного органа является формирование многостороннего механизма, не контролирующего Интернет, а дающего возможность избежать ситуаций, при которых за правительствами не оставалось бы "последнее слово в регулировании Интернета", и сделать возможным, чтобы Интернет регулировался не в одностороннем порядке, а в процессе открытого, демократического, общенародного обсуждения с участием всех заинтересованных сторон. Инициатива Индии подробно формулирует цели, задачи, организационную структуру, порядок функционирования создаваемого международного межправительственного органа, при этом предусматривается участие всех заинтересованных сторон в работе международного органа, а также организационные формы такого участия. Инициатива Индии решает вопрос бюджета нового международного органа, вопросы координации деятельности с другими международными межправительственными и неправительственными организациями.

Инициативы, подобные Предложению IBSA или Инициативе Индии, можно приветствовать, их реализация может в определенной мере демократизировать процесс принятия решений по вопросам управления Интернетом, а также способствовать продвижению по пути интернационализации механизма управления Интернетом. В этом случае высока вероятность возникновения условий для возможности разработки и принятия адекватных международно-правовых норм для управления Интернетом. Однако в настоящее время ключевой вопрос о широком международном консенсусе относительно создания такого органа остается по-прежнему открытым.

 

26.4. Международное сотрудничество государств

в сфере международной информационной безопасности

 

Одним из важнейших аспектов регулирования информационных технологий в глобальном масштабе является обеспечение безопасности их применения, противодействия попыткам противоправного использования Интернета. С развитием современных информационных технологий человечество столкнулось с новыми типами угроз: возможностями силового противостояния государств в информационной сфере ("кибервойны"), использования информационных технологий террористическими организациями либо с террористическими целями ("кибертерроризм"), а также использования Интернета в иных противоправных целях, с нарушением установленного правопорядка, преследуемым уголовным законодательством национальных государств ("киберпреступность"). Терминологическое и понятийное разнообразие, о котором говорилось в самом начале настоящей главы, получает конкретное выражение, в частности, в том, что в Российской Федерации, в ряде государств СНГ вместо термина "киберпреступность", как правило, используется термин "международная информационная безопасность". Например, в российском уголовном праве соответствующие составы преступлений названы как "преступления в сфере компьютерной информации". Примечательно, что государствам в рамках такой международной организации, как Совет Европы, удалось разработать и принять Конвенцию о преступности в сфере компьютерной информации. Конвенция была подписана в Будапеште в 2001 г. В английской версии эта Конвенция называется "Convention on Cybercrime", однако в переводе на русский язык (неофициальный перевод) этот документ получил название "Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации". В российской доктрине, в деловой лексике и проч. эта Конвенция часто называется Конвенцией о киберпреступности или Будапештской конвенцией.

Следует отметить, что в настоящее время Будапештская конвенция о киберпреступности - единственный международный договор, участниками которого являются не только страны - члены Совета Европы, но и такие государства, как Аргентина, Австралия, Канада, США, Япония и др. В 2012 г. Белоруссия выразила желание присоединиться к Конвенции. Вместе с тем, несмотря на то, что участниками этой Конвенции являются не только европейские страны, ее нельзя назвать универсальным международно-правовым договором. Российская Федерация не является участницей Будапештской конвенции, хотя она принимала участие в ее разработке, в 2005 г. подписала эту Конвенцию, но затем отозвала свою подпись. Отметим, что данная Конвенция не предусматривает возможность для стран-участниц делать оговорки при присоединении к Конвенции. В ряде статей Конвенции содержатся положения, которые можно рассматривать как нарушение суверенных прав стран-участниц. Так, ст. 32 (b) Конвенции позволяет получать без согласия страны-участницы доступ к хранящимся на ее территории компьютерным данным, т.е. проводить трансграничные расследования и следственно-оперативные мероприятия. Именно эта статья Конвенции вызывает категорическое несогласие Российской Федерации.

В этой связи следует обратить внимание на то, что Российская Федерация в рамках ООН инициировала рассмотрение документов, связанных с международно-правовым регулированием вопросов информационной безопасности - в сентябре 2011 г., на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, на имя Генерального секретаря ООН было направлено письмо постоянных представителей при ООН Китая, Российской Федерации, Таджикистана и Узбекистана. Четыре государства - члена ООН предложили к рассмотрению Правила поведения в области обеспечения международной информационной безопасности (далее - Кодекс информационной безопасности) <1>. Необходимость принятия Кодекса информационной безопасности эти государства связывали с тем, что вопросы интернет-безопасности имеют большое значение и их следует рассматривать в рамках международного сотрудничества и в духе взаимного уважения. Кодекс призван защищать Интернет и другие информационно-коммуникационные сетевые технологии от угроз и уязвимости.

--------------------------------

<1> См.: текст документа A66/356 на сайте ООН.

 

Кодекс информационной безопасности был вынесен на обсуждение международного сообщества. В концентрированном виде параметры обсуждений нашли отражение в документе, представленном Советом гражданского сообщества по управлению Интернетом (Civil Society Internet Governance Caucus), который является открытым форумом для организаций, различных групп гражданского общества, обсуждающих вопросы управления Интернетом <1>.

--------------------------------

<1> См.: подробнее: http://www.igcaucus.org/. Документ был подготовлен от имени группы неправительственных организаций и гражданского общества (Найроби, 6-й Форум по управлению Интернетом).

 

Три тезиса, которые касаются ключевых вопросов управления Интернетом и прав человека, являются принципиальными. Первый тезис - обсуждение проблем, связанных с управлением Интернета, включая вопросы стабильного и безопасного функционирования Интернета, не может происходить только на уровне государств. Все вопросы политики управления Интернетом могут решаться только путем вовлечения всех заинтересованных сторон: гражданского общества, частного сектора, технического и академического сообщества, правительств. При этом игнорирование такого условия противоречит положениям, закрепленным итоговыми документами двух этапов Всемирной встречи на высшем уровне по информационному обществу. В предлагаемом Кодексе информационной безопасности отсутствуют ссылки на многосторонний подход в определении политики Интернета. Второй тезис - содержание терминов и понятий, которые закрепляются в Кодексе информационной безопасности, применительно к правам человека вызывают ряд вопросов. В частности, содержащееся в тексте Кодекса информационной безопасности положение об "уважении прав человека и основных свобод" бесспорно. Вместе с тем Кодекс содержит призыв к уважению "разнообразия истории, культуры и социальных систем всех стран", что может быть истолковано как ограничение приверженности к универсальному характеру прав человека. Третий тезис - Кодекс информационной безопасности предусматривает сотрудничество в "борьбе с преступной или террористической деятельностью с использованием информационно-коммуникационных технологий, включая сети" и сдерживание "распространения информации террористического, экстремистского и сепаратистского характера, а также подрывающей политическую, экономическую и социальную стабильность государств, их культурный и духовный уклад". Такое широкое толкование противоречит "допустимым ограничениям на свободу выражения мнений", закрепленным ст. 19 (3) Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., и может быть расширительно интерпретировано со стороны правительств, позволяя им существенно ограничивать права на свободу выражения мнений.

Важно обратить внимание на то, что, даже если Кодекс информационной безопасности не получит широкой международной поддержки, он был представлен в качестве официального документа 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН и его обсуждение государствами - членами ООН может содействовать "достижению консенсуса в отношении международных норм и правил поведения государств в киберпространстве".

В 2011 г. Российская Федерация подготовила и предложила для обсуждения в рамках ООН Конвенцию о международной информационной безопасности (концепция) <1>. Документ предлагает определить права и обязанности государств в информационном пространстве и закрепляет принцип государственного суверенитета над национальными сегментами Интернета. Документ содержит призыв к государствам-участникам не применять информационные и телекоммуникационные технологии, в том числе Интернет, для совершения враждебных действий или актов агрессии и создания угроз для международного мира и безопасности; не распространять информацию об оружии и связанных с ним технологиях, а также сотрудничать в борьбе с преступной и террористической деятельностью, в полной мере уважать права и свободы в информационном пространстве и содействовать созданию многостороннего, прозрачного и демократического международного управления Интернетом.

--------------------------------

<1> См.: http://www.scrf.gov.ru/documents/6/112.html.

 

Предлагаемый Российской Федерацией проект Конвенции о международной информационной безопасности рассматривался в рамках различных международных форумов. При всем разнообразии обсуждаемых аспектов проекта Конвенции два оказались основными. Первый аспект был связан с проблемой соотношения проекта Конвенции и действующей Будапештской конвенции о киберпреступности. Второй аспект был связан с тем, что "возможность ограничений контента в рамках юрисдикции государств" может привести к "фрагментации регулирования" Интернета и негативно повлиять на его трансграничное функционирование. Обсуждение инициативы Российской Федерации в рамках ООН, так или иначе, повлияет на проблематику информационной безопасности и в определенной мере затронет международно-правовые аспекты управления Интернетом.

 

26.5. Перспективы международно-правового регулирования

информационных технологий

 

Международно-правовое регулирование Интернета находится на самом начальном этапе своего развития. Возможность разработки проектов универсальных международно-правовых документов, связанных с управлением Интернетом на глобальном уровне, по-видимому, может появиться в 2015 - 2017 гг., и отчасти основанием для такого прогноза является то, что в 2015 г. планируется проведение третьего этапа Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества. Становится очевидным и то, что международное сотрудничество по вопросам информационных и коммуникационных технологий и в частности по вопросам управления Интернетом может быть успешным в условиях политического компромисса и только с участием всех заинтересованных сторон. При этом на институциональном уровне международное сотрудничество может быть организовано и в рамках действующей системы международных организаций, базу которой составляют международные организации системы ООН, и через создание различных форумов, комиссий, групп, комитетов при международных межправительственных организациях и т.д.

В настоящее время довольно сложно предположить, каким образом будет развиваться международное сотрудничество государств в сфере управления Интернетом, но тем не менее можно очертить круг вопросов, которые необходимо обсуждать на международно-правовом уровне. Во-первых, это разработка международных гарантий неиспользования информационных и коммуникационных технологий для минимизации угроз глобальному миру и национальной безопасности государств. В этом плане инициативы Российской Федерации по вопросам информационной безопасности могут быть востребованы мировым сообществом. Во-вторых, существуют различия в порядке и методах регулирования внутригосударственным правом использования сетевых технологий в противоправных целях. В настоящее время становится очевидной необходимость гармонизации национального законодательства в сфере, связанной с сотрудничеством правоохранительных органов различных государств, с проведением соответствующих следственных мероприятий, привлечением к ответственности виновных лиц и проч. Международное сотрудничество государств в сфере управления Интернетом, несомненно, должно учитывать практику применения Будапештской конвенции Совета Европы по борьбе с киберпреступностью. В-третьих, это разработка правил и принципов защиты критически важной инфраструктуры Интернета на международном уровне с учетом трансграничного характера Сети. Такие правила и принципы должны быть связаны с обязательствами государств обеспечивать стабильность и устойчивость функционирования объектов сетевой инфраструктуры Интернета на своей территории и защиту такой инфраструктуры. В-четвертых, в ближайшее десятилетие проблема идентификации пользователей Интернета, владельцев интернет-ресурсов и операторов интернет-услуг выдвинется на первый план. Это обусловит необходимость если не создания глобальной системы идентификации в Интернете, то разработки принципов взаимного признания национальных систем идентификации и определения основных направлений их формирования. Наконец, в-пятых, потребуется дальнейшее совершенствование нормативно-правового регулирования порядка оказания трансграничных услуг интернет-компаниями, являющимися национальными юридическими лицами конкретных государств, например, таких, как Google, Facebook и т.п. В настоящее время пользователями услуг подобных компаний являются сотни миллионов человек во всех странах мира. Для сохранения единства и стабильности трансграничного функционирования Интернета необходима корреляция регулирования на национальном и международно-правовом уровнях вопросов, связанных с юрисдикцией государств. В определенной степени правовой базой регламентации этой сферы по аналогии может стать опыт регулирования трансграничного телерадиовещания.

Темпы развития общественных отношений в сфере информационных и коммуникационных отношений опережают их правовое регулирование, и не исключено, что выявятся и иные вопросы развития информационных технологий, которые потребуют международно-правового регулирования, но любые вопросы данной проблематики так или иначе будут связаны с необходимостью международно-правового сотрудничества в сфере трансграничного управления Интернетом.

 

Вопросы для обсуждения

 

1. Каковы наиболее характерные особенности международно-правового регулирования информационных технологий?

2. Охарактеризуйте существующие и перспективные модели международно-правового регулирования управления Интернетом.

3. Назовите организации, участвующие в решении вопросов управления Интернетом.

4. Существуют ли перспективы разработки универсального международно-правового договора и создания международной межправительственной организации в сфере международной информационной безопасности ("кибербезопасности")?

 

Литература

 

Индекс Безопасности N 1 (104) 2013 г.

Касенова М.Б. Международно-правовое управление Интернетом. СПб., 2012.

Кубалийя Й. Управление Интернетом. М., 2010.

Касенова М.Б., Якушев М.В. Управление Интернетом: документы и материалы. СПб., 2013.

Шамраев А.В. Правовое регулирование информационных технологий (анализ проблем и основные документы). Версия 1.0. М., 2003.

 

 

 

---

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 130; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!