Принципы формирования единого экономического пространства. 93 страница
Для выяснения правовой природы правил процедуры международных конференций немаловажны вопросы, связанные с порядком их принятия, а также со способами их применения, изменения и развития. Временные правила процедуры конференции ad hoc, проект которых, как правило, составляется органом, несущим главную ответственность за созыв конференции, либо распространяются перед началом работы конференции, либо представляются на рассмотрение секретариатом в самом начале работы конференции - в обоих случаях представляются для окончательного их утверждения конференцией. Если конференции созываются ООН, проект правил их процедуры обычно разрабатывается Секретариатом ООН. Однако не следует правила процедуры в данном случае рассматривать как собрание положений, непосредственно связанных и зависимых от Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. По характеру отношения к ним нормы правил процедуры международных конференций могут быть подразделены на три самостоятельные группы. К первой группе относятся нормы, переписанные verbatim с положений Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. Ко второй группе относятся нормы, основывающиеся на отдельных положениях Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. К третьей - правила, разработанные либо Секретариатом ООН, либо самой конференцией и не имеющие соотносимых положений в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. Механизм образования правил процедуры международной конференции (их разработка, принятие решения относительно способа их утверждения и само утверждение) зависит от государств - участников конференции. После окончательного утверждения правила процедуры приобретают обязательный характер и государства - участники конференции должны их соблюдать. В правилах процедуры большинства конференций, созываемых ООН, так же как в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН и в правилах процедуры пленарных органов некоторых специализированных учреждений ООН (например, Всемирной организации здравоохранения), предусматриваются как выступления по порядку ведения заседания, так и порядок рассмотрения предложений процедурного характера. Любой представитель, выступая по порядку ведения заседания, может внести предложение о перерыве или прекращении прений, а также о перерыве или закрытии заседания. Практически между выступлением по порядку ведения и предложением процедурного характера различия нет, поскольку делегат, поднимая руку или делегатскую карточку с целью привлечения внимания председателя, должен в обоих случаях говорить: "По порядку ведения!" (Point of Order!) Одним из важных аспектов применения правил процедуры является принятие решений по вопросам процедурного характера, которые обычно принимаются простым большинством присутствующих и участвующих в голосовании представителей. Предполагается, что "вопросы процедуры" и "вопросы существа" конференции представляют собой различные понятия. На практике, однако, процедурные механизмы используются с целью достижения результата по существу, и процедурные дебаты нередко оказываются дебатами по существу обсуждаемых вопросов. В ходе работы конференции может возникнуть необходимость изменения правил процедуры. Такое изменение посредством внесения поправок является одним из частных случаев развития правил процедуры. В настоящее время в правилах процедуры международных конференций, созываемых ООН, как правило, предусматривается положение относительно порядка внесения поправок. Согласно этому положению правила процедуры могут быть изменены решением конференции, принятым большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании представителей. Дальнейшим шагом по пути выяснения правовой природы правил процедуры может быть определение их роли в процессе нормообразования в рамках международной конференции. Последнюю можно рассматривать как одну из стадий в процессе образования международно-правовых норм. Соответственно, повышение эффективности работы конференции означает одновременно повышение эффективности согласования позиций государств относительно формируемых норм международного права. Поскольку вопросы порядка созыва и деятельности большинства международных конференций не регулируются заключенными для этой цели специальными международными соглашениями, правила процедуры зачастую являются единственным юридическим актом, нацеленным на повышение эффективности их работы. Нормы правил процедуры международной конференции и нормы, вырабатываемые во время ее работы по предмету ее деятельности, могут различаться по их юридической силе: процедурные нормы имеют обязательный характер, а вырабатываемые по предмету деятельности конференции правила могут иметь (и нередко имеют) рекомендательный характер, и в этом случае они могут приобрести обязательную силу лишь при дополнительном волеизъявлении сторон. Поскольку до сих пор существует определенная тенденция рассматривать международную конференцию как одну из разновидностей международной организации, то неудивительно, что и правовая природа правил процедуры конференции при таком подходе определяется главным образом исходя из правил процедуры организаций. Эта тенденция представляется ошибочной. Основываясь на рассмотрении конференций как относительно обособленной формы международного общения, их правила процедуры можно считать особым видом международного договора. Действительно, если правило регулирует отношения между государствами и является для них обязательным, а также носит общий характер, то оно является международно-правовой нормой. Поскольку нормы, содержащиеся в правилах процедуры международных конференций, отвечают всем этим требованиям, то они, несомненно, могут быть отнесены к международно-правовым. В настоящее время в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН ведется работа над проектом Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой Организации. Известную трудность может представить юридическая оценка ситуации, когда конференция действует без формального принятия правил процедуры. В этом случае юридическая оценка процессуальных аспектов работы конференции может даваться на основе доктрины forum prorogatum. Эта доктрина, получившая наибольшее развитие в практике Постоянной палаты международного правосудия и Международного суда ООН, сводится к презумпции согласия суверенных государств на осуществление международным органом не противоречащих его юридической природе функций, если непосредственно заинтересованные государства ясно и недвусмысленно не заявят об отсутствии такого согласия. То обстоятельство, что эта доктрина наиболее часто привлекалась для юридического обоснования некоторых действий международного судебного органа, не означает, что сфера ее применения ограничивается лишь судебной областью и специфична для последней. По существу, речь идет о компетенции производного по своему характеру международного органа (независимо от его рода) в отношении осуществления определенных функций, которые не названы прямо или не детализированы в юридическом акте, касающемся общих вопросов его компетенции. Практика организации и проведения конференций выработала много конкретных и в достаточной степени детализированных норм. Обобщение имеющегося в этой области опыта способствовало бы повышению эффективности процесса согласования позиций государств при выработке норм международного права. В прошлом предпринимались попытки частично решить эту проблему (деятельность Лиги Наций в этом направлении в конце 1920-х годов, Правила процедуры для созыва международных конференций государств Экономическим и Социальным Советом ООН, принятые Генеральной Ассамблеей ООН 3 декабря 1949 г., и др.). В Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН велась работа над проектом Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой Организации. Анализ существующих правил процедуры показывает, что они удовлетворяют требованиям эффективной работы международных конференций. Поэтому главные усилия следует направлять на их строгое соблюдение и выполнение, имея в виду как обеспечение суверенных прав государств, так и эффективность работы конференций и их органов. Делегации государств и органы конференции. Состав делегации по структуре определяется правилами процедуры конференции. Как правило, делегация каждого государства состоит из аккредитованных представителей, необходимого числа их заместителей, а также советников и экспертов. Общие моменты, касающиеся состава делегации на конференциях, созываемых международными организациями или под их эгидой, регламентируются Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Статья 45 этой Конвенции гласит: "Помимо главы делегации, делегация может включать делегатов, дипломатический персонал, административно-технический персонал и обслуживающий персонал". Каждая делегация представляет лишь одно государство и имеет один голос. Длительное время дискуссионным был вопрос об объеме тех привилегий и иммунитетов, которые должны предоставляться делегациям государств на конференциях. В настоящее время не вызывает сомнений, что независимо от характера конференции (политического или технического) участвующие в ней делегации и делегаты, из которых они состоят, официально представляют интересы направивших их суверенных государств, а следовательно, должны обладать всеми необходимыми возможностями для выполнения своих задач (ст. 51 Венской конвенции 1975 г.). Руководящих должностных лиц избирают из своего состава делегации. Обычно избираются: председатель, заместители председателя, генеральный докладчик; председатель, заместитель председателя и докладчик каждого комитета; председатель редакционного комитета, а также другие должностные лица, которые могут оказаться необходимыми для осуществления конференцией своих функций. Все эти должностные лица избираются на такой основе, чтобы обеспечить представительный характер генерального комитета. Центральное место среди руководящих должностных лиц занимает председатель конференции, поэтому делегации, как правило, придают большое значение его кандидатуре. Существует практика избрания председателем представителя государства, на территории которого проходит конференция, или страны-инициатора. Применяется также принцип ротации, при котором обязанности председателя поочередно выполняют главы делегаций всех участвующих государств. Ротация устанавливается либо в порядке какого-либо алфавита, либо путем жеребьевки. Такой порядок председательствования вполне соответствует принципу суверенного равенства государств-участников и сложившейся международной практике. Так, на втором этапе общеевропейского совещания председательствование во всех рабочих органах осуществлялось поочередно каждый день представителями всех делегаций в порядке французского алфавита; на первом и третьем этапах - поочередно на каждом заседании в порядке, установленном путем жеребьевки. На Венских переговорах о взаимном сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе в 1973 - 1990-х годах председательствование осуществлялось поочередно представителями 11 государств с правом решающего голоса. На конференциях, созываемых в рамках или под эгидой международных организаций, вопросы председательствования решаются в соответствии с политическими соображениями, установившимися традициями, накопленным опытом. Председатели на современных международных конференциях избираются обычно из состава делегаций участвующих в них государств. Однако имеются прецеденты, когда председатель конференции избирался не из состава делегаций государств - участников конференции. В частности, на проходившей в Женеве в марте - мае 1978 г. первой части седьмой сессии III Конференции ООН по морскому праву возник вопрос о председателе конференции. Ранее избранный на этот пост представитель Шри-Ланки при ООН Х.С. Амерасингхе был уволен с государственной службы своим правительством, которое не намеревалось вновь включать его в состав ланкийской делегации на конференцию. В связи с этим перед Конференцией встала проблема процедурного характера. В конечном счете по настоянию делегаций стран Азии и Африки на сессии путем голосования было принято решение оставить Х.С. Амерасингхе в его личном качестве председателем конференции. При анализе функций председателя необходимо делать различие между теми, которые вытекают непосредственно из правил процедуры, и теми, которые обладают более самостоятельным характером: первые из них следует отнести к процедурным, а вторые могут быть названы самостоятельными. Среди процедурных функций председателя следует различать те, выполнение которых входит в его обязанность, и те, на осуществление которых он имеет право. Обычно правила процедуры предусматривают, что в обязанности председателя входит председательствование на пленарных заседаниях конференции, открытие и закрытие их, руководство прениями, предоставление слова, постановка вопросов на голосование и объявление решений. Наряду с этим предусматривается, что председатель может предложить конференции ограничить время, предоставляемое ораторам, ограничить число выступлений каждого представителя по любому вопросу, прекратить запись ораторов, прервать или прекратить прения и прервать или закрыть заседание и т.д. Самостоятельные функции имеют отношение главным образом к помощи в разрешении конфликтов между делегациями. Выполняя роль посредника, председатель помогает делегациям в преодолении тех или иных различий в позициях и тем самым способствует созданию более благоприятной основы для согласования ими волеизъявлений представляемых ими государств. Права и обязанности председателя принадлежат не ему лично, а конференции в целом, от имени которой он действует. Они строго определяются правилами процедуры, нарушать которые председатель не вправе. В правилах процедуры закрепляется обычно, что при исполнении своих функций председатель подчиняется конференции. Что касается важности роли председателя конференций, она колеблется в довольно широких пределах в зависимости от ряда объективных и субъективных факторов. К первым, в частности, относится степень однородности состава участников конференции как с точки зрения социально-экономической, так и с точки зрения отношения делегаций к существу рассматриваемых вопросов. Ко вторым относится наличие у председателя опыта проведения конференций, его способность руководить работой конференции в контакте со своими заместителями, генеральным докладчиком и секретариатом. Генеральный докладчик выступает в этом качестве как по отношению к конференции, так и по отношению к генеральному комитету. Функции генерального докладчика обычно специально не закрепляются в правилах процедуры межправительственных конференций. Исключением являются правила процедуры III Конференции ООН по морскому праву, где правило 13 закрепляет, что генеральный докладчик "подготавливает для утверждения Конференцией любые доклады, которые должны быть представлены Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций". На кодификационных конференциях в качестве генерального докладчика выступает, как правило, специальный докладчик Комиссии международного права ООН (КМП ООН) по вопросу, включенному в повестку дня конференции. Что касается руководящих должностных лиц комитетов, подкомитетов и комиссий, то в правилах процедуры большинства международных конференций закреплены нормы, исходя из анализа которых можно заключить, что нормы, касающиеся руководящих должностных лиц конференции, применимы mutatis mutandis к должностным лицам комитетов, подкомитетов и рабочих групп, за исключением того, что председатели генерального комитета, редакционного комитета, комитета по проверке полномочий и председатели подкомитетов и рабочих групп, в отличие от председателя конференции, могут принимать участие в голосовании. Почти на всех современных международных конференциях создается генеральный комитет. Обычно в его состав входят: председатель, заместители председателя конференции, генеральный докладчик и должностные лица главных комитетов (председатели, их заместители и докладчики). Председатель редакционного комитета может участвовать в работе генерального комитета без права голоса. Функции генерального комитета заключаются в оказании помощи председателю в общем руководстве работой конференции и с учетом ее решений - в обеспечении координации ее работы. Генеральный комитет призван способствовать повышению эффективности работы конференции. Секретариат и его исполнительный глава. Секретариат состоит, как правило, из генерального секретаря (секретаря-исполнителя) и персонала для обслуживания конференции. На конференциях, созываемых государствами, генеральным секретарем обычно является какое-либо должностное лицо принимающей страны, если эта страна является участницей. Персонал секретариата таких конференций формируется, как правило, из числа лиц, предоставляемых принимающей страной, а также из членов административно-технического персонала делегаций государств - участников конференции. На конференциях, созываемых в рамках или под эгидой международных организаций, функции секретариата осуществляются секретариатом соответствующей международной организации во главе с ее генеральным секретарем или его представителем. Генеральный секретарь (или его представитель - секретарь-исполнитель) является главным административным должностным лицом конференции. Он выполняет административно-исполнительные по своему характеру функции. Его основная задача - руководство работой персонала секретариата по обслуживанию конференции. Генеральный секретарь или член персонала секретариата может делать устные или письменные заявления по любому рассматриваемому вопросу, давать справки по просьбе председателя или делегаций. Другими словами, генеральный секретарь или его представитель осуществляет также некоторые функции, касающиеся существа рассматриваемых на конференции вопросов. Однако эти функции строго ограничены правилами процедуры и выступают как вспомогательные по отношению к административно-исполнительным. В обязанности секретариата входит составление официальных протоколов заседаний конференций и выполнение всей текущей технической работы (размножение и распространение документов конференции; обеспечение устного перевода произносимых на заседаниях речей, хранение документов в архивах и т.д.). Активная роль исполнительного главы и секретариата повышает эффективность работы конференции, ускоряет ее продвижение к поставленным целям. Правила процедуры современных международных конференций содержат также нормы, относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов. Основная дискуссия проходит на пленарных заседаниях, являющихся высшим органом конференции, и в комитетах, создаваемых применительно к рассматриваемым вопросам повестки дня. Комитеты, как уже отмечалось, избирают председателей, а также вице-председателей и докладчиков, имеют право, если это необходимо, создавать свои вспомогательные рабочие органы. Формирование комиссий и других рабочих органов и особенно определение их полномочий нередко приводят к острой политико-дипломатической борьбе. Весьма сложен также вопрос о составе комиссий и других рабочих органов конференций. На пленарных заседаниях и в комиссиях вносятся проекты документов, резолюций и т.п., поправки и дополнения к ним. В ходе дискуссий важным инструментом дипломатической борьбы становятся наряду с заявлениями общего характера выступления участников по порядку ведения, для справок, по мотивам голосования, с тем чтобы придать нужное для той или иной делегации направление ходу обсуждения. Для подготовки окончательных текстов заключительных документов обычно создается редакционная комиссия, в которую входят эксперты, представляющие все рабочие языки конференции. Несколько специфическая структура рабочих органов сложилась на втором этапе СБСЕ. Направляющим центром в деятельности органов второго этапа был Координационный комитет, периодически собиравшийся на заседания на уровне глав делегаций. Применительно к трем пунктам повестки дня были созданы три комиссии. В составе каждой из них имелось несколько подкомиссий для обсуждения конкретных вопросов. Четвертым пунктом повестки дня - "Дальнейшие шаги после совещания" - занималась специально созданная рабочая группа Координационного комитета. Помимо комиссий, несколько групп ведало организационно-финансовыми вопросами. Всего насчитывалось 20 рабочих органов.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 136; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!