Глава 3. ПРАВОВАЯ СИСТЕМА ПОЛЬШИ 5 страница
Гарантией независимости Уполномоченного является также запрет на привлечение к уголовной ответственности либо лишение свободы без предварительного согласия Сейма.
Всепольский совет радиовещания и телевидения учрежден в 1992 г. Совет является независимым органом, обладающим конституционным статусом. Совет стоит на страже свободы слова, права на информацию, а также публичного интереса в радиовещании и телевидении (п. 1 ст. 213 Конституции). Совет издает распоряжения, а по индивидуальным делам принимает постановления.
Члены Совета назначаются Сеймом, Сенатом и Президентом Республики. В состав Совета входит девять членов, назначаемых по следующей схеме: четырех назначает Сейм, троих - Президент Республики и двух - Сенат.
Гарантией независимости деятельности Совета является установленный Конституцией запрет на принадлежность его членов к политическим партиям, профессиональным союзам. Они также не могут вести хозяйственную деятельность, несовместимую с достоинством выполняемой функции. Принципы и порядок деятельности Совета, его организация и подробные принципы назначения его членов определены Законом от 29 декабря 1992 г. "О радиовещании и телевидении".
В задачи Совета входит разработка, по согласованию с Председателем Правительства, направлений политики государства в области радиовещания и телевидения, а также осуществление контроля деятельности составителей и трансляторов программ радио и телевещания. Кроме того, он выдает концессии на трансляцию и ретрансляцию программ, определяет абонентскую плату, дает заключения на проекты законодательных актов, а также международных договоров в данной сфере.
|
|
|
Ежегодно Совет представляет палатам парламента и Президенту Республики отчет о своей деятельности, а также об основных проблемах отрасли. Примечательно, что отрицательная оценка отчета Совета влечет окончание срока его полномочий. Как отмечают польские исследователи, данное правовое решение, к тому же сформулированное не Конституцией, а законом, является уникальным, поскольку нет аналогов подобного прекращения полномочий какого-либо конституционного органа государства. Указывая на сложность определения правового характера и положения в системе публичной администрации, Совет иногда определяют как "нетипичный институт" <1>.
--------------------------------
<1> Chrusciak R. Sprawozdanie Krajowej Rady Radiofonii i telewizji jako forma odpowiedzialnosci politycznej // Przeglad Sejmowy. 2008. N 1 (84). S. 29.
По своему статусу Совет независим от Правительства. Он ежегодно представляет Председателю Совета министров не отчет, а лишь информацию о своей деятельности. Несмотря на то что с организационной точки зрения Совет находится вне системы правительственного аппарата, он является органом, функционально включенным в административную деятельность. С точки зрения его компетенции правовая позиция Совета приближена к позиции высшего органа правительственной администрации.
|
|
|
Прокуратура. Как отмечалось, с марта 2010 г. в Польше действует новая правовая модель осуществления прокурорских функций. Прокуратура определена как орган правовой защиты. Кроме того, в числе новаций, введенных Законом от 9 октября 2009 г., разделение функций Генерального прокурора и министра юстиции, изменение компетенции и порядка назначения Генерального прокурора и его заместителей, а также определенная оптимизация организационной структуры.
Генеральный прокурор является высшим органом прокуратуры. Он назначается Президентом Республики из числа кандидатов, представленных Всепольским судебным советом и Всепольским советом прокуратуры. Срок полномочий Генерального прокурора равен шести годам. Повторное избрание не допускается, что признается одной из важнейших гарантий его независимости. После завершения срока полномочий Генеральный прокурор вне зависимости от достигнутого возраста может реализовать право выхода на пенсию.
|
|
|
Обеспечению независимости Генерального прокурора при исполнении его полномочий служат положения Закона, запрещающие совмещение данной функции с иной деятельностью (кроме научно-исследовательской и преподавательской), устанавливающие запрет на принадлежность к политическим партиям и профессиональным союзам, а также на осуществление публичной деятельности, несовместимой с данным постом.
Генеральный прокурор не может быть привлечен к уголовной ответственности либо лишен свободы без предварительного согласия дисциплинарного суда. Он не может быть также задержан или арестован за исключением случаев обнаружения на месте преступления, если это оправдано интересами расследования.
За совершение проступков, а также за злоупотребление свободой слова при исполнении должностных функций, что является основанием для преследования в порядке частного обвинения, Генеральный прокурор может быть привлечен только к дисциплинарной ответственности.
Полномочия Генерального прокурора могут быть досрочно завершены в случае его смерти либо отставки. Президент Республики может освободить его от должности в случае: добровольного отрешения; утраты возможности исполнения полномочий вследствие подтвержденных медицинским заключением болезни либо потери сил; осуждения вступившим в силу приговором суда за совершения преступления или подтверждения судом факта представления ложной информации в люстрационном заявлении, а также на основании вступившего в силу соответствующего решения дисциплинарного суда.
|
|
|
Закон "О прокуратуре" предусматривает два случая досрочного прекращения полномочий Генерального прокурора по решению Сейма. По инициативе Председателя Совета министров процесс отрешения Генерального прокурора может быть начат при отказе Председателя Правительства утвердить представленный ему ежегодный отчет о работе прокуратуры, а также в случае нарушения Генеральным прокурором принесенной им присяги.
Система органов прокуратуры включает Генеральную прокуратуру общей юрисдикции и Военную прокуратуру. В состав Генеральной прокуратуры включены апелляционные, окружные и районные прокуратуры. В состав Военной прокуратуры, возглавляемой Главным военным прокурором, входят военные окружные и военные гарнизонные прокуратуры.
Отдельное звено составляют прокуроры Института национальной памяти - Комиссии по преследованию злодеяний против польского народа и Бюро люстрации.
При Генеральном прокуроре создается Всепольский Совет прокуратуры, заменивший действовавший ранее Совет прокуроров.
§ 8. Организация публичной власти на местах
(территориальное самоуправление)
Современный вариант модели организации публичной власти на местах действует в Польше с 1 января 1999 г. как следствие первого этапа административной реформы. Главные цели региональной политики Польского государства на завершающем этапе реформы были сформулированы на Конференции "Новая концепция региональной политики" (апрель 2008 г.). Прежде всего, это рост конкурентоспособности воеводств, повышение эффективности использования их внутреннего потенциала и, наконец, выравнивание шансов для всех регионов.
Приоритеты в работе Правительства в рамках завершающего этапа процесса децентрализации четко определены Постановлением Совета министров от 22 января 2008 г. "О завершении реформы публичной администрации и проведении необходимых для этого мероприятий". К ним отнесены: укрепление позиции и роли территориального самоуправления, завершение перераспределения компетенции по линии правительство - самоуправление, передача полномочий и денежных средств самоуправлению, введение стандартов оказания публичных услуг.
Реализация поставленных задач потребовала изменения десятков законодательных актов, а также подготовку новых законов и исполнительных актов. Приняты Закон от 20 января 2009 г. "О фонде солецтва и принципах исполнения некоторых задач солецтва" и Закон от 23 января 2009 г. "О воеводе и правительственной администрации в воеводстве". На рассмотрении в парламенте остается Закон "О развитии городов, центрах регионального развития и территориях метрополий".
Основы территориального самоуправления Польши весьма детально регламентированы на конституционном уровне. Уже в тексте преамбулы Конституции провозглашается важнейший для самоуправления принцип субсидиарности, укрепляющий правомочия граждан и их сообщества.
Важнейшей чертой местного самоуправления является территориальная подведомственность. Основой формирования местного самоуправления является административно-территориальное деление, основы которого определены Законом от 24 июля 1998 г. "О введении трехзвенного основного деления государства". Со времени его вступления в действие, с 1 января 1999 г., основными звеньями стали: гмина (община), уезд и воеводство. В настоящее время в стране 16 воеводств, 314 областных и 65 городских уездов и 2478 гмин.
Согласно Конституции территориальное устройство обеспечивает децентрализацию публичной власти (ст. 15). Данное положение следует трактовать с точки зрения конструкции самоуправления, в контексте ст. 16 (п. 1), установившей, что совокупность жителей единиц основного территориального деления образует в силу права самоуправляющиеся сообщества.
Таким образом, основное территориальное деление государства устанавливается в интересах территориального самоуправления, учитывая социально-экономические или культурные связи, и обеспечивает территориальным единицам способность выполнять публичные задачи. В результате территориальное самоуправление составляет основную формулу децентрализации публичной власти.
В польской доктрине применительно к единицам территориального самоуправления в последние годы все чаще используется термин "коммунальные корпорации". Коммунальные корпорации являются юридическими лицами. Им принадлежит право собственности и иные имущественные права. Самостоятельность единиц территориального самоуправления подлежит судебной защите. Таким образом, в Польше, так же как и в ряде иных государств континентальной правовой системы, субъектом самоуправления признается территориальный коллектив, имеющий статус юридического лица, территориальную подведомственность и общее целевое значение.
Споры о компетенции между органами территориального самоуправления и правительственной администрацией разрешаются административными судами.
Конституция закрепляет право единиц территориального самоуправления на объединение. Они могут также вступать в международные объединения локальных и региональных сообществ, а также сотрудничать с такими сообществами других государств.
Организация местного самоуправления каждого уровня регламентирована Законом от 5 июня 1998 г. "О воеводском самоуправлении", Законом от 5 июня 1998 г. "Об уездном самоуправлении", Законом от 8 марта 1990 г. "О гминном самоуправлении". Деятельность правительственной администрации регламентирована Законом от 23 января 2009 г. "О воеводе и правительственной администрации в воеводстве".
К особенностям польской системы осуществления публичной власти на местах можно отнести своеобразный, двойственный характер самоуправления на уровне высшего звена - воеводства, поскольку структура публичной власти в воеводстве включает два уровня администрации - правительственную и администрацию воеводства.
§ 9. Общая характеристика
современного состояния правовой системы
Исходными для определения современного состояния польской правовой системы можно назвать два основных фактора. Прежде всего, это завершение начатого в конце прошлого века процесса кардинальных системных изменений государственного и общественного устройства, а также создание новых институтов гражданского общества. Эти процессы происходили на фоне перехода страны к рыночной экономике, что значительно расширяло объем задач, стоящих перед законодателем. Правовое сопровождение этих процессов привело к созданию, по сути, совершенно нового массива законодательства во всех основных отраслях польского права. Как уже отмечалось, собственный исторический правовой опыт был особенно востребован в начале перехода государства к новым социально-экономическим реалиям.
Вторым, наиболее значимым в последние годы фактором, становятся обязательства Польши в связи со вступлением в Европейский союз. Проявление этого можно наблюдать в подавляющем большинстве правовых актов современной Польши. Как правило, они разрабатываются для приведения национальной правовой регламентации отдельных сфер в соответствие с общеевропейскими стандартами и уже в преамбуле содержат указание на конкретные директивы и стандарты органов Европейского союза.
Отметим, что процесс имплементации в польское законодательство стандартов Европейского союза на практике достаточно сложен и подчас чреват определенными проблемами для польского законодателя. Страна неоднократно фигурировала в отчетах соответствующих европейских структур как допустившая нарушение установленных сроков. Приведем лишь два примера. В Рапорте Европейской комиссии, озвученном на Форуме единого рынка в Кракове 26 - 27 сентября 2011 г., Польша была упомянута в числе государств с "наибольшим дефицитом" во введении стандартов европейского права наряду с Чехией, Австрией, Бельгией Кипром, Венгрией и Италией <1>.
--------------------------------
<1> См.: Raport KE: Polska na czele panstw w UE, ktore nie wdrazaja unijnych przepisow // Gazeta Prawna. 09.29.2011.
В сентябре 2011 г. был новеллизирован польский Закон "О доступе к публичной информации" <1>. Срок имплементации соответствующей Директивы ЕС истек для Польши в феврале 2005 г. Поспешное принятие в конце срока созыва Сейма проекта должно было избавить Польшу от грозящих ей финансовых санкций. Однако были допущены определенные нарушения процедуры обсуждения поправок Сената. Именно это констатировал Президент Республики при подписании данного акта, отметив, что использование права вето "явилось бы проявлением безответственности Президента за состояние польского бюджета, а также негативно сказалось бы на международном авторитете страны" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Dziennik Ustaw. 2011. N 204. Poz. 1195.
<2> См.: Prezydent znalaszl sposob walki z kontrowersyjnymi zapisami w ustawach // Gazeta prawna. 09.27.2011.
Выходом из сложившейся ситуации Президент Б. Коморовский счел реализацию принадлежащего ему права на обращение после публикации Закона в Конституционный трибунал. Целью обращения в таком случае являлась проверка на соответствие Конституции процедуры принятия Закона в части, касающейся поправок Сената, вводящих, по мнению Президента, ограничение права на доступ к публичной информации.
Становление современной правовой системы все более четко увязывается с выработкой долгосрочных планов и программ различного уровня. Ряд правительственных программ определяют развитие отдельных отраслей, сфер либо территорий, или страны в целом. В их числе Новая концепция развития региональной политики, План стабилизации и развития, имеющий подзаголовок "Укрепление польской экономики перед лицом мирового финансового кризиса".
Примером комплексного регулирования является начатая в 2006 г. реформа управления в области науки. Так, 30 апреля 2010 г. парламент принял пакет Законов: "О принципах финансирования науки", "О Национальном центре исследований и развития", "Об исследовательских институтах", "О Польской Академии наук", "О Национальном центре науки" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Dziennik Ustaw. 2010. N 96. Poz. 615 - 619.
В активе польского законодателя в декабре 2006 г. появился Закон "О принципах проведения политики развития" <1>. На законодательном уровне определены "стратегические цели и методы взаимосвязанных действий, принимаемых и реализуемых для обеспечения постоянного и равномерного развития страны, а также социально-экономического и территориального единства в общенациональном, региональном и местном масштабах" (ст. 2). Политика развития осуществляется на основе стратегии развития, инструментами реализации которой являются оперативные программы, стратегии развития страны, секторов и воеводств, а также исполнительные планы.
--------------------------------
<1> См.: Dziennik Ustaw. 2006. N 227. Poz. 1658.
Основой долгосрочной стратегии развития страны является утвержденная Правительством "Зеленая книга" (Рапорт "Польша 2030. Вызовы развития"). Цель Рапорта - указать новое направление развития страны, которое необходимо определить после 20 лет трансформации. Это третий в истории современной Польши цивилизационный проект. Первые два, принятые в 1989 г., были связаны с процессом трансформации и вступления в Европейский союз. Правовое сопровождение реализации положений "Зеленой книги" неизбежно потребует новых правовых идей и механизмов.
Оборотной стороной столь стремительного развития польского законодательства неизбежно является определенная нестабильность правовой ситуации. Так, к примеру, важнейший институт административного права - гражданская служба, за последние 10 лет трижды был преобразован новыми законами. Похожая ситуация и с регламентацией одного из наиболее актуальных и перспективных институтов - публично-частного партнерства. Все это в последние годы вызывает справедливую озабоченность в среде польских юристов в отношении качества законопроектной и законотворческой работы.
При этом следует отметить: в Польше вопросы законодательной техники и правотворчества традиционно находятся под пристальным вниманием не только в доктринальных дискуссиях. В 2002 г. принят специальный акт, направленный на обеспечение надлежащего уровня и качества подготовки нормативных актов - Постановление Председателя Совета министров от 20 июня 2002 г. "Принципы законодательной техники" <1>. Ранее, 20 июля 2000 г., принят Закон "Об опубликовании нормативных и ряда иных правовых актов".
--------------------------------
<1> См.: Dziennik Ustaw. 2002. N 100. Poz. 908.
Повышению качества правотворчества призваны содействовать и два специализированных органа: Законодательный совет при Председателе Совета министров и Правительственный центр законодательства.
Процесс децентрализации, осуществляемый в ходе проведения завершающего этапа административной реформы, содействовал созданию новых для польского права институтов. Укажем только на новацию в форме исполнительных агентств.
Законодательного решения ждет и существующая на практике модель образования метрополий в качестве инструмента повышения эффективности регионального и местного сотрудничества (проект Закона "О развитии городов, центрах регионального развития и территориях метрополий") <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об истории создания метрополий в Польше см.: Децентрализация управления в зарубежных государствах / Под ред. А.Н. Пилипенко. М., 2009. С. 114.
Польская правовая система располагает хорошо кодифицированной базой. Однако сам процесс кодификации продолжается. Уже подготовлен проект первой книги Гражданского кодекса и ведется активная работа над остальными тремя книгами. 5 января 2011 г. принят первый в истории польского права Избирательный кодекс.
Приведение национального законодательства в соответствие с нормами и правовыми стандартами Европейского союза, а также необходимость поиска новых правовых решений, связанных с членством в Европейском союзе (в том числе защита иностранцев, статус беженцев, трудовая миграция и эмиграция, защита соотечественников за рубежом) также формируют современный облик польской правовой системы.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 390; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!