Другие индексы, не основанные на восприятии. 3 страница
Второе: в каких формах реализуется противоправность финансовых правонарушений?
Действующие нормативные правовые акты не содержат определения финансового законодательства, более того, в них данный термин даже не используется. Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" содержит раздел, посвященный законодательству о финансах. Однако нельзя признать понятия "финансовое законодательство" и "законодательство о финансах" тождественными, тем более что в данный раздел включены вопросы, которые традиционно признаются предметом гражданского или административного законодательства.
Для понимания финансового законодательства как целостного правового явления необходимо остановиться на характеристике закона, поскольку именно он составляет основу законодательства. В системе правовых актов закону принадлежит особое место, которое можно определить, указав следующие его характерные черты:
- закон - правовой акт, который принимается высшим представительным органом государственной власти или всенародным голосованием;
- закон регулирует основополагающие, наиболее общественно значимые общественные отношения, определяемые исключительно компетенцией высшего представительного органа государственной власти;
- закон обладает высшей юридической силой в правовой системе соответствующей страны; иные нормативные правовые акты не могут противоречить ему, а в противном случае не подлежат применению; любой нормативный акт, принятый не на основе и не во исполнение закона, а тем более противоречащий ему, подлежит отмене в установленном порядке;
|
|
|
- закон является нормативным актом, т.е. актом, устанавливающим общие правила поведения, обязательные для круга лиц, не определенного в момент его принятия. Закон обязателен для граждан соответствующего государства, организаций, расположенных на его территории, государственных органов и органов местного самоуправления, а также в случаях, предусмотренных самим законом, для иностранных граждан и организаций;
- закон наиболее устойчив и стабилен, подвергается изменению или отмене только в исключительных случаях, обусловленных объективной общественной необходимостью;
- принятие закона осуществляется в специальном порядке, определяемом конституцией соответствующего государства <21>.
--------------------------------
<21> См.: Керимов Д.А. Методология права. М., 2000. С. 360 - 361.
Важным условием понимания финансового законодательства является уяснение его предмета, т.е. тех общественных отношений, которые регулируются с его помощью. Понятие "предмет финансового законодательства" близко по своему значению понятию "предмет финансового права", но не тождественно ему, поскольку акты финансового законодательства могут содержать не только нормы финансового права, но также и нормы других отраслей, и, напротив, финансово-правовые нормы могут находить свое закрепление в актах иных отраслей российского законодательства. Так, например, БК РФ, определяя правовое положение главного распорядителя бюджетных средств (ст. 158 БК РФ), содержит гражданско-правовую норму, указывая, что "...главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации:
|
|
|
- по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности;
- по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
Выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета" <22>.
--------------------------------
|
|
|
<22> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
С другой стороны, ГК РФ содержит ряд норм финансово-правового характера, например посвященных государственным заимствованиям (см., например, ст. 817 ГК РФ).
Как подчеркивает А.Н. Козырин: "Взаимодействие общества и государства в сфере публичных финансов отмечается целым рядом особенностей, обусловленных спецификой самих публичных финансов, их определяющим значением для нормального функционирования государства и обеспечения общественных интересов. Рассмотрение этого вопроса приводит к выводу о необходимости выделения в российской законотворческой практике особого вида нормативного правового акта - финансового закона, который имел бы строго определенный предмет регулирования (вопросы публичных финансов: бюджет, налоги, валютное регулирование, финансовый контроль, эмиссионное право и др.) и принимался бы в соответствии с особой процедурой" <23>. Зарубежному законодательству известен подобный институт (financial bill, loi des finances). Требования эффективности финансового регулирования, оперативности бюджетного процесса и некоторые другие моменты, связанные со спецификой финансовых нормативных актов, обусловливают необходимость особой процедуры принятия этой категории законов. В связи с этим возникает потребность в четком юридическом определении финансового закона, позволяющем точно идентифицировать законопроекты, которые должны быть рассмотрены парламентом по особой, "финансовой" процедуре. Определение финансового закона, данное в британском Акте о парламенте 1911 г., является одним из наиболее оптимальных и потому заимствовано многими другими национальными законодательствами. "Финансовым законом называется всякий закон, который, по мнению спикера Палаты общин, содержит только постановления, касающиеся всех или какого-либо из следующих предметов, а именно: установления, отмены, сбавки, изменения или регулирования обложения; назначения платежей из консолидированного фонда или сумм, отпущенных Парламентом на оплату публичного долга или на какую-либо другую финансовую цель; изменения или отмены подобных назначений; открытия кредитов, образования запасного фонда; предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся к публичным финансам; заключения, гарантии, погашения займа; второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним из них" (п. 2 ст. 1).
|
|
|
--------------------------------
<23> См.: Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 18.
Характерно, что британская модель определения финансового закона не распространяется на акты, регулирующие аналогичные институты местных финансов.
Как правило, юридическим основанием, приводящим в действие специальную процедуру вотирования финансового закона, является свидетельство, выдаваемое спикером нижней палаты (председателем парламента в однопалатном законодательном собрании) и удостоверяющее финансовый характер закона. По британскому законодательству, при уяснении финансового характера закона спикер Палаты общин, по возможности, советуется с двумя членами Палаты, которых комитет по избраниям указывает в начале каждой сессии в списке председателей комитетов (Палаты). Акт о парламенте 1911 г. устанавливает, что такое свидетельство спикера Палаты общин "окончательно во всех отношениях и не может быть оспариваемо ни перед каким судом" (ст. 3). Однако некоторые национальные законодательства допускают возможность оспаривания финансового характера законопроекта. Так, в Ирландии верхняя палата парламента (Сенат) может опротестовать придание законопроекту финансового "статуса". Сенат может просить президента передать законопроект на рассмотрение так называемого Комитета привилегий, назначаемого главой государства из равного числа членов от обеих палат. Председательствует в таком комитете один из судей Верховного суда.
Особый порядок принятия финансового закона должен отвечать двум на первый взгляд взаимоисключающим требованиям. С одной стороны, финансовый закон должен быть подвергнут самому тщательному рассмотрению в парламенте, поскольку устанавливает односторонние обязанности частного собственника в пользу государства (местного самоуправления), предусматривает меры внеэкономического воздействия на предпринимательский сектор. Это достигается путем оперативного рассмотрения законопроекта в специализированных парламентских комитетах и комиссиях с привлечением широкого круга финансовых экспертов, с учетом мнений различных законосовещательных органов. С другой стороны, финансовый закон должен приниматься в максимально сжатые сроки, поскольку промедление в его принятии грозит заблокировать деятельность всего государственного аппарата. Зарубежное законодательство выработало много различных способов обеспечения быстрого прохождения финансового законопроекта в парламенте: серьезные ограничения права законодательной инициативы применительно к финансовым законопроектам, внеочередное рассмотрение таких законопроектов, ограничение продолжительности дебатов по финансовым законопроектам и т.д.
Особого упоминания заслуживает норма Конституции Франции, в соответствии с которой парламенту на обсуждение финансового законопроекта отводится 70 дней, и если за этот срок он не был принят, то предписания данного законопроекта вступают в силу посредством издания президентского ордонанса.
Выделение в общей массе законопроектов особой категории финансовых законов позволяет успешно бороться с практикой так называемых финансовых наездников. Очень часто отдельные финансово-правовые нормы пытаются включить в текст "непрофильных" законов в надежде избежать строгого тестирования и экспертизы проекта в специализированных (бюджетных, налоговых) парламентских комитетах и комиссиях, увязки вопроса о принятии такой нормы с финансовыми возможностями, предусмотренными в бюджете на текущий год, и т.д. Включение финансовых норм в "непрофильные" законы (об образовании, инвалидах, охране окружающей среды и т.д.) приводит к возникновению ситуаций, когда норма, содержащаяся в перечисленных законах, расходится с соответствующими положениями законов финансовых. В первую очередь это касается налоговых льгот. Очень часто такие льготы закрепляются в неналоговых законах, и при этом в налоговое законодательство не вносятся необходимые изменения и дополнения. В результате этого возникающие расхождения между "общим" и "специальным" законом становятся предметом сложных судебных разбирательств.
Одним из вариантов разрешения подобных коллизий является обращенное к судам требование использовать при рассмотрении финансовых споров только те нормы, которые содержатся в финансовых законах.
Принимая во внимание сказанное выше, финансовое законодательство следует определить как совокупность законодательных актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения, перераспределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов, допускающих одностороннее обязывание частных лиц произвести определенные платежи в пользу государства или местного самоуправления. При этом следует также иметь в виду, что термин "законодательство" имеет второе значение. Оно также рассматривается как деятельность представительных органов государства по принятию законов.
Известные затруднения в определении содержания финансового законодательства вызывают положения ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Так, ст. 71 устанавливает, что финансовое регулирование составляет предмет исключительного ведения Российской Федерации. В то же время в ст. 72, посвященной предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указывается установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации. Также из смысла ст. 73 следует, что бюджеты субъектов Российской Федерации являются предметом исключительного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ указанных статей Конституции РФ не позволяет безоговорочно ответить на вопрос, в введении какого уровня государственной власти находится финансовое законодательство.
Противоправность финансовых правонарушений может реализовываться в двух формах, зависящих от типа субъективного финансового права, которому причиняется вред. Субъективные финансовые права бывают двух типов: активные и пассивные. Активное субъективное право предполагает, что его обладатель самостоятельно совершает определенные действия, направленные на его реализацию, в то время как обязанное лицо воздерживается от совершения всяких действий, которые бы препятствовали правообладателю в такой деятельности <24>. Например, распорядитель бюджетных средств, утверждая смету, определяет цель использования предоставляемых бюджетных средств, при этом получатель бюджетных средств обязан воздержаться от нецелевого использования полученных средств. Пассивное субъективное право состоит в том, что его обладатель вправе только требовать от обязанного лица совершения активных действий, при этом, если иное не установлено законом, воздерживаясь от каких-либо самостоятельных активных действий, направленных на реализацию такого права <25>. К примеру, государство имеет право требовать уплаты налогов, но непосредственно деятельность по удовлетворению данного требования государства налогоплательщик осуществляет самостоятельно, и, пока установленный срок уплаты налога не истек, государство не вправе вмешиваться в данную деятельность.
--------------------------------
<24> См.: Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 69.
<25> Там же. С. 69 - 70.
Противоправность финансового правонарушения при причинении вреда активному финансовому праву выражается в том, что правонарушитель совершает активные действия, от которых он был обязан воздержаться. Так, получатель бюджетных средств обязан воздержаться от нецелевого использования предоставленных ему средств, и, соответственно, его деятельность по нецелевому использованию бюджетных средств признается правонарушением. Вторая форма реализации противоправности финансовых правонарушений предполагает, что правонарушитель не исполняет требования потерпевшего или даже совершает определенные активные действия, направленные на уклонение от их исполнения. Так, налогоплательщик совершает правонарушение, если в установленный срок не производит уплату налога, а также когда совершает определенные действия, чтобы скрыть объект налогообложения или иным образом уклониться от уплаты налога.
Принимая во внимание вышесказанное, противоправность финансового правонарушения следует определить как противоречие поведения правонарушителя предписаниям, содержащимся в актах финансового законодательства, выражающееся в совершении им действий, от которых он был обязан воздержаться, или в несовершении действий, которые он был обязан совершить, или в уклонении от таких действий.
Правонарушениями признаются только общественно вредные деяния. Данный признак правонарушения применительно к финансовым правонарушениям состоит в причинении вреда публичным финансам, выражающегося в разрыве взаимосвязей, их образующих, или в создании условий для такого разрыва. Описанные выше взаимосвязи, составляющие публичные финансы, реализуются в форме правоотношений. Поэтому с точки зрения права общественная вредность финансовых правонарушений состоит в ущемлении прав и законных интересов субъектов публичных финансов.
Финансовое правонарушение - это виновное деяние. Традиционно правовая наука рассматривает правонарушение как виновное деяние, т.е. предполагается, что правонарушение имеет место только в том случае, когда лицо должно и может осознавать противоправность своего поведения и предвидеть возможность наступления его общественно вредных последствий. При этом отмечается, что если в силу малолетства, невменяемости или вследствие иных обстоятельств лицо не осознает противоправность и вредоносность своего поведения, то нет и правонарушения <26>. Психическое отношение лица к своему поведению, выражающееся в необходимости осознавать его значение и предвидеть его последствия, а также выразить свою волю на этот счет, в праве принято называть виной.
--------------------------------
<26> См.: Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С. 321; Малеин Н.С. Об институте юридической ответственности // Ученые записки Тартуского ун-та. 1982. Вып. 852. С. 30.
Традиционное определение вины во многом не применимо к организациям, которые не обладают собственной психикой. Поэтому применительно к ним целесообразнее говорить о вине не через субъективные характеристики, такие как "психическое отношение лица к совершаемому деянию", а через объективные - "непринятие всех необходимых мер для надлежащего исполнения своих финансовых обязанностей". Данный подход влечет отрицание самого принципа вины в финансовом праве и утверждение в нем концепции причинения, что нашло свое отражение в ряде законодательных актов, в первую очередь БК РФ.
Последний признак финансового правонарушения указывает на то, что для признания виновного противоправного деяния, имеющего общественно вредные последствия, финансовым правонарушением необходимо, чтобы за его совершение было предусмотрено применение мер финансово-правового принуждения (финансовых санкций).
Данный признак финансового правонарушения имеет два аспекта рассмотрения. Во-первых, само деяние должно быть наказуемо, т.е. за его совершение должны быть предусмотрены негативные для виновного лица последствия, в форме мер финансово-правового принуждения, которые принято называть финансовыми санкциями. Во-вторых, виновное лицо должно быть способно нести эти негативные последствия, т.е. должно быть финансово деликтоспособным.
Реализация финансовой ответственности всегда носит ретроспективный характер, т.е. финансовые санкции могут быть применены только после совершения финансового правонарушения. Основанием реализации финансовой ответственности служит деяние, содержащее в себе признаки состава финансового правонарушения. Таким образом, применительно к реализации финансовой ответственности наряду с понятием финансового правонарушения интерес представляет также его состав, т.е. совокупность условий, при наличии которых в отношении лица могут быть применены финансовые санкции.
Состав финансового правонарушения - понятие, охватывающее в совокупности признаки правонарушения в сфере публичных финансов, которые влекут привлечение лица, его совершившего, к финансовой ответственности, т.е. признаки деяния, в совокупности необходимые и достаточные для применения в отношении такого лица финансовых санкций. Этим признакам соответствуют элементы состава финансового правонарушения.
Если юридическая ответственность в сфере публичных финансов находит реальное выражение, реализуется в финансовых санкциях (списание бюджетных средств с лицевого счета их получателя, уплата пеней и др.) <27>, то состав финансового правонарушения является юридическим основанием такой реализации. Поэтому представляется теоретически и практически неоправданной квалификация изолированно взятых условий применения финансовых санкций (причинной связи, противоправности и др.) в качестве особых правовых условий реализации финансовой ответственности. Строжайшее проведение режима законности в сфере публичных финансов требует, чтобы все условия применения финансовых санкций рассматривались в комплексе, т.е. только в виде отдельных элементов состава финансового правонарушения. Только количественный рост этих элементов может изменить их качественную характеристику, их правовые функции, образовать из них законченный состав правонарушения, который является единым и единственным юридическим основанием финансовой ответственности.
--------------------------------
<27> В ходе развития финансово-правового регулирования общественных отношений в сфере публичных финансов финансовые санкции выросли в нечто большее и значимое, нежели традиционно понимаемое прекращение финансирования (см.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 334), охватив все меры имущественно-восстановительного воздействия, которые могут быть применимы к субъекту финансового правонарушения.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 208; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!