Метод специфических индикаторов.

⇐ ПредыдущаяСтр 29 из 117Следующая ⇒

Он связан с использованием какого-либо одного показателя, отражающего уровень экономической деятельности и полученного прямым или косвенным способом. В рамках данного общего метода выделяют категории частных, к числу которых можно отнести прямые и косвенные методы.

Прямые методы (микрометоды). Предполагают применение информации специальных обследований, опросов, проверок и их анализа для выявления расхождений между доходами и расходами отдельных групп налогоплательщиков, а также для характеристики отдельных аспектов теневой деятельности или для ее оценки по определенной группе экономических единиц.

Важной категорией прямых методов является фиксация данных о деятельности государственных контролирующих и правоохранительных органов. В свою очередь, сами эти данные являются результатом применения специальных экономико-правовых методов, рассматриваемых ниже.

Важное место среди прямых методов занимают традиционно широко применяемые опросы и обследования.

Метод опросов для оценки отдельных параметров теневой экономики широко используется в мировой практике. Успешно используются данные методы и в России <80>.

--------------------------------

<80> См.: Попов В.В. Методы измерения теневой экономики и их использование в постсоветской России // Экономическая теория преступлений и наказаний. 2011. N 4.

Косвенные методы. Основаны преимущественно на информации официальной статистики, данных финансовых и налоговых органов. Косвенные методы широко применяются при невозможности непосредственной прямой фиксации исследуемых параметров. В этой группе методов выделяются метод расхождений, итальянский метод, монетарный метод. Рассмотрим их и их модификации более подробно.

Метод расхождений - метод оценки масштабов теневой экономики, основанный на сравнении двух или более источников данных или статистических документов. При этом предполагается, что источники данных и статистические документы содержат информацию об одних и тех же экономических показателях, или используются разные методы для получения данных из одних и тех же источников. Примерами использования данного метода является сравнение доходов, измеренных разными способами; сравнение доходов и расходов; метод товарных потоков, альтернативные оценки макроэкономических показателей <81>.

--------------------------------

<81> См.: Экономический словарь. URL: http://www.slovarus.ru/?di=176509.

Альтернативные оценки макроэкономических показателей - группа методов оценки теневой экономики, основанных на использовании косвенных данных для расчета реального объема ВВП с последующим определением величины теневого сектора путем сравнения скорректированного показателя с данными официальной статистики. Примером расчета темпов реального роста экономики на основании косвенных методов является использование в качестве индикатора роста экономики показателя потребления электроэнергии <82>.

--------------------------------

<82> Там же.

При применении косвенных показателей в качестве определяющих главную тенденцию факторных признаков в отношении всех других факторных признаков принимаются гипотезы об их неизменности или их оценивают экспертно.

Метод товарных потоков. Смысл этого метода заключается в том, что товарный поток, т.е. движение стоимости от производства до использования, строится для отдельных важнейших продуктов и товарных групп. Цель применения данного метода состоит в построении специфической балансовой модели и обнаружении слабых мест в имеющейся информационной базе. Например, если по какому-либо товару производство и импорт меньше суммарного использования, то необходимо решить, какая часть информации (данные по производству или по импорту) более надежна, и досчитать другую часть.

В России балансовые монопродуктовые модели используются с советских времен, однако они касаются в основном продукции производственного назначения (энергетический баланс, балансы зерна, металла и др.). Ведутся работы по построению балансов потребительских товаров, особенно важных с точки зрения измерения параметров теневой экономики. Данный метод отличается высокой эффективностью. Его применение в России позволило дать количественную характеристику внешнеэкономическому посредничеству, в том числе масштабам "челночного" бизнеса <83>.

--------------------------------

<83> См.: Попов В.В. Указ. соч.

Метод по показателю занятости (итальянский метод) - метод оценки масштабов теневой экономики, основанный на обследовании затрат рабочей силы. Первичные данные получаются в результате специально организованного обследования домашних хозяйств. Домашние хозяйства обследуются на основании случайной выборки. Задаваемые при обследовании вопросы касаются количества часов, отработанных опрашиваемыми в той или иной отрасли. Затем информация распространяется на генеральную совокупность и пересчитывается в средние отработанные человеко-дни. Обследованием охватываются также предприятия с целью определения нормальной выработки в отрасли.

Существуют следующие разновидности этого метода:

а) на основе расхождения между фактическим и официально зарегистрированным уровнем занятости;

б) на основе расхождения между величиной фактически отработанного за неделю рабочего времени и официально зарегистрированного.

Расхождение между расчетной и официальной величиной ВВП характеризует размер скрытой экономики исследуемого типа. Оба способа оценки дают близкие результаты <84>.

--------------------------------

<84> См.: Экономический словарь.

Этот метод может использоваться для оценки величины несообщенных доходов в различных отраслях экономики.

В настоящее время Роскомстат сотрудничает с ИСТАТ в рамках международного проекта с целью разработки и апробации в России методологии определения параметров теневой экономики на основе итальянского метода.

Монетарные методы - это группа методов оценки теневой экономики, основанных на использовании такой особенности нелегальной экономики, как предпочтение, отдаваемое наличным деньгам при совершении сделок. В основе метода лежат следующие предположения: в нелегальной экономике в качестве средства платежа используются в основном наличные деньги; скорость обращения денег приблизительно одинакова в теневой и официальной экономике; в легальном секторе экономики в течение определенного времени соотношение между количеством банкнот у населения, с одной стороны, и общими вложениями населения в банки - с другой, остается постоянным; существовал период, когда теневой экономики не было либо ее доля была пренебрежимо мала. Существует множество вариантов конкретного использования данной идеи. Можно назвать такие методы этого типа, как анализ объема денежных операций, анализ спроса на наличные деньги, эконометрические методы, метод Гутмана, метод Фейга и ряд других <85>.

--------------------------------

<85> Там же.

Предложены и более сложные методы оценки теневой экономики на основе монетарного метода.

2. Метод мягкого моделирования (оценки детерминант) - метод оценки масштабов теневой экономики, основанный на выделении совокупности факторов, определяющих теневую экономику, и направленный на расчет ее относительных объемов <86>. В расчете участвуют денежное и неденежное имущество организации, в состав которого включаются по балансовой стоимости следующие статьи: основные средства и иные внеоборотные активы, отражаемые в первом разделе актива баланса, кроме задолженности участников по их вкладам в уставный капитал. По статье "Прочие внеоборотные активы" в расчет принимается задолженность организации за проданное ей имущество; запасы и затраты, отражаемые во втором разделе актива баланса; денежные средства, расчеты и прочие активы, показываемые в третьем разделе актива баланса. При наличии у организации на конец года оценочных резервов (по сомнительным долгам и под обесценение ценных бумаг) показатели статей, в связи с которыми они созданы, принимаются в расчете (показываются в расчете) с соответствующим уменьшением их балансовой стоимости на стоимость данных резервов <87>.

--------------------------------

<86> Там же.

<87> Там же.

3. Структурный метод. Основан на использовании информации о размерах теневой экономики в различных отраслях производства <88>.

--------------------------------

<88> Там же.

4. Экспертный метод - метод оценки масштабов теневой экономики, основанный на использовании экспертных оценок. Суть этого метода в следующем. Сначала эксперт определяет, насколько можно доверять данным по какой-либо отрасли, виду преступной деятельности и т.п. А затем после сбора данных из обычных источников их автоматически досчитывают на определенную величину. Методология экспертных оценок определяется самим экспертом. Многие связи и отношения, которые представляются эксперту очевидными и которые он использует для оценки, трудно поддаются количественному описанию. Подобным образом оценивается такая характеристика экономических преступлений, как их латентность <89>.

--------------------------------

<89> Там же.

5. Смешанные методы. Предполагают использование метода скрытых переменных и комплекса различных методов при оценке различных сфер теневой экономической деятельности. Основная идея метода заключается в построении модели, учитывающей большое число как детерминант, так и индикаторов теневой экономики, т.е. величин, зависящих от ее объема. Сама теневая экономика рассматривается в качестве скрытой переменной, которая непосредственно не измеряется (метод скрытых переменных). Основная идея данного метода иллюстрируется предыдущим примером определения доли теневой экономики на основе данных о денежном обращении с использованием корреляционно-регрессионной модели <90>.

--------------------------------

<90> См.: Попов В.В. Указ. соч.

Многообразие применяемых методов свидетельствует об отсутствии единой методики количественной оценки параметров теневой экономической деятельности, критериев достоверности результатов.

Наиболее объективная оценка теневой экономики возможна при комплексном использовании различных методов.

Методы открытой проверки - обеспечивают выявление криминальной экономической деятельности лишь в той мере, в какой это позволяет делать открытость проверяемых субъектов. Применение методов открытой проверки находится в компетенции специально созданных контролирующих органов. Ими выявляются и пресекаются нарушения валютного, таможенного, банковского, налогового, антимонопольного законодательства, правил торговли, пожарной безопасности, санитарных норм и т.п. Результаты, полученные при использовании методов открытой проверки, могут впоследствии использоваться в учетно-статистических целях <91>.

--------------------------------

<91> См.: Экономический словарь.

Специальные методы экономико-правового анализа - система методов, имеющих целью применение специальных экономических и бухгалтерских познаний в юридической практике (в оперативно-розыскной деятельности, уголовном и гражданском процессе). Выделяют три направления экономико-правового анализа. Оперативно-экономический анализ проводится негласно с целью выявления скрытых преступлений. Экономико-криминалистический направлен на выявление следов преступлений. Экономико-криминологический имеет целью выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений <92>.

--------------------------------

<92> Там же.

Метод экономического анализа основан на учете взаимосвязи и взаимообусловленности различных экономических показателей, которые в условиях нормальной экономической деятельности находятся в сопряженном состоянии. Взаимосвязь показателей имеет, как правило, хорошо изученные характеристики и обусловлена взаимодействием экономических процессов. При совершении экономических преступлений взаимосвязь и взаимообусловленность показателей нарушается и эти несоответствия являются достаточно характерными. Экономический анализ позволяет вскрыть причины отклонений от нормальной экономической деятельности <93>.

--------------------------------

<93> Там же.

Конкретные методы экономико-правового анализа можно объединить в следующие категории.

Метод бухгалтерского анализа представляет собой системное исследование контрольных функций элементов метода бухгалтерского учета (баланс, счета и двойная запись; оценка и калькуляция, инвентаризация и документация) для выявления учетных несоответствий и отклонений в нормальном течении экономической деятельности <94>.

--------------------------------

<94> Там же.

Е.А. Карякин и Н.Ф. Щурева отмечают, что особенности бухгалтерской экспертизы заключаются в следующем.

Бухгалтерская экспертиза основывает свои выводы на документально подтвержденных данных, отображенных в бухгалтерском учете.

1) бухгалтерская экспертиза определяет материальную и иную имущественную ответственность за причиненный ущерб материально ответственного или должностного лица;

2) бухгалтерская экспертиза определяет сумму, за которую должно отвечать лицо.

Функции судебно-бухгалтерской экспертизы в процессе проверки хозяйствующего субъекта заключаются в:

1) проверке и установлении факта растраты, недостачи, времени и места образования недостачи;

2) проверке обоснованности списания товарно-материальных ценностей;

3) выявлении нарушений финансовой дисциплины (нецелевое использование денежных средств);

4) определении законности совершения хозяйственной операции (подтверждение доказательства соответствующим документом);

5) проверке и определении материального ущерба, который причинили должностные лица и иные лица;

6) определении правильности (ошибочности) ведения методики бухгалтерского учета. При решении этой функции бухгалтер должен подтвердить отсутствие или наличие ошибок в ведении бухгалтерского учета;

7) установлении условий, которые способствовали злоупотреблениям:

- несоответствие бухгалтерского учета требованиям законодательства о бухгалтерском учете и отчетности;

- значительный период между ревизиями и инвентаризациями, неудовлетворительное их проведение и другие условия.

Метод документального анализа может быть представлен как ретроспективное исследование проявляющихся в особенностях внешнего оформления или в содержании учетных документов фактических обстоятельств, характеризующих процесс формирования бухгалтерских документов <95>.

--------------------------------

<95> Там же.

Задачи документального анализа:

- определение соответствия (несоответствия) исследуемого явления по отношению к действующим правовым нормативным актам;

- предупреждение и своевременное выявление экономических преступлений и условий их возникновения;

- конкретные задачи (мероприятия) применительно к различным сферам юридической практики в зависимости от уровня экономических исследований.

Законодательство устанавливает ряд общих и специальных требований к любой первичной учетной документации. Общие требования предусматривают, что первичные учетные документы должны быть составлены по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации, а документы, форма которых не предусмотрена в этих альбомах, должна содержать определенный минимум реквизитов.

Реквизиты - это установленная нормативными актами совокупность элементов, обеспечивающих необходимую информацию. Первичные документы должны иметь следующие обязательные реквизиты: а) наименование документа (форма), код формы; б) дату составления; в) наименование организации, от имени которой составлен документ; г) содержание хозяйственной операции; д) измерители хозяйственной операции в натуральном и денежном выражении; е) наименование должностей лиц, ответственных за совершение хозяйственной операции и правильность ее оформления; ж) личные подписи и их расшифровки.

К некоторым документам, наряду с общими, предъявляются и специальные требования, так, документы, в которых оформляются хозяйственные операции с денежными средствами, подписываются руководителем организации и главным бухгалтером или уполномоченными ими на то лицами, и не допускается внесение исправлений в кассовые и банковские документы. Эти требования имеют важное значение для предупреждения противоправных деяний, поскольку денежные средства - один из наиболее распространенных предметов преступного посягательства. Среди доказательств по уголовным делам указанные документы составляют значительную долю.

Второе требование относится к своевременности составления первичных документов и заполнения первичных реквизитов. Первичный учетный документ должен быть составлен в момент совершения операций, а если это не представляется возможным - непосредственно после ее окончания. Разовый документ составляется в один рабочий прием, в том смысле, что в момент составления документа в нем в полном объеме указываются размеры предстоящей хозяйственной операции (пример - платежная ведомость на выдачу заработной платы). Накопительный документ составляется в несколько рабочих приемов (каждая операция записывается в нем отдельно), и общий объем всех операций определяется после их совершения, когда в накопительном документе подводятся соответствующие итоги (пример - заборный лист на выдачу готовой продукции из цеха на склад).

Третье требование - законность хозяйственной операции, отражающейся в первичном учетном документе. Запрещается принимать к исполнению и оформлению первичные документы по операциям, которые противоречат действующему законодательству. Контроль за соблюдением законности обеспечивает главный бухгалтер <96>.

--------------------------------

<96> Карякин Е.А., Щурева Н.Ф. Судебная бухгалтерия: Методические указания. Оренбург, 2005.

Повышению эффективности выявления экономических преступлений, связанных с использованием методов бухгалтерского учета, способствует учет факторов, влияющих на увеличение риска искажений бухгалтерской отчетности. Наиболее значимые факторы зафиксированы в стандарте аудиторской деятельности действий аудитора при выявлении искажений бухгалтерской отчетности, составленном на основе Международного аудиторского стандарта "Ошибки и мошенничество" (ISA "Fraud and Error").

К факторам внутрихозяйственной деятельности экономического субъекта, способствующим появлению искажений, относятся такие, как:

а) наличие значительных финансовых вложений в кризисные отрасли экономики;

б) несоответствие величины оборотных средств быстрому росту объемов продаж (производства) экономического субъекта или значительному снижению прибыли;

в) наличие зависимости экономического субъекта в определенный период от одного или небольшого числа заказчиков или поставщиков;

г) изменения в практике договорных отношений или в учетной политике, которые ведут к значительному изменению величины прибыли;

д) нетипичные сделки экономического субъекта, особенно в период окончания года, которые существенно влияют на величину финансовых показателей;

е) наличие платежей за услуги, которые явно не соответствуют предоставленным услугам;

ж) особенности организационно-управленческой структуры экономического субъекта, наличие недостатков в данной структуре;

з) особенности структуры капитала и распределения прибыли;

и) наличие отклонений от установленных правил в ведении бухгалтерского учета и организации подготовки бухгалтерской отчетности.

К факторам, отражающим особенности состояния конкретной отрасли финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта и экономики страны в целом, способствующим появлению искажений, относятся такие, как:

а) состояние отрасли экономики и экономики страны в целом - кризис, депрессия или подъем;

б) возрастные возможности возникновения несостоятельности (банкротства) экономического субъекта в связи с кризисным состоянием отрасли;

в) особенности производственной деятельности экономического субъекта, технологические особенности производства <97>.

--------------------------------

<97> Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Теневая экономика и экономическая преступность: Электронный учебник. URL: http://newasp.omskreg.ru/bekryash.

Метод сопряженных сопоставлений - метод экономического анализа, основанный на выявлении нарушения взаимосвязей между сопряженными показателями при взаимодействии события преступления с происходящими в сложной экономической системе предприятия материальными процессами. Метод включает в себя отбор показателей, характеризующих те или иные стороны экономической деятельности, построение блоков сопряженных показателей за несколько отчетных периодов, построение графиков динамических рядов, выявление противоречий в ходе их анализа <98>.

--------------------------------

<98> Экономический словарь. URL: http://mirslovarei.com/content_eco/METOD-SOPRJAZHENNYX-SOPOSTAVLENIJ-59869.html.

Конкретные стратегии и методики применения данного метода могут существенно различаться в зависимости от типа выявляемых правонарушений.

На основе использования идеи сопряженных сопоставлений разработан ряд конкретных методов, доказавших свою эффективность при выявлении сокрытия доходов от налогообложения и отмывания денег.

Внутренний сопоставительный анализ деятельности предприятия - метод экономического анализа, основанный на сопоставлении сравнимых показателей деятельности предприятия за ряд периодов времени. Данный метод эффективен для выявления скрытых доходов, отмывания денег. Корректное применение метода предполагает относительное постоянство условий экономической деятельности предприятия в течение длительного периода времени <99>.

--------------------------------

<99> Там же.

Проверка оборота (контрольная калькуляция). Осуществляется на основании расчетных документов лица, облагаемого налогом, на предмет того, какие обороты достигнуты, и тем самым позволяет сделать выводы о полученных доходах. Проверяющий при этом может основываться на данных налогоплательщика или получать информацию из собственных источников. Контрольная калькуляция может дать доказательства того, что формально правильно установленный результат учета является неверным. Это может явиться основанием для продолжения проверки на предмет сокрытия доходов и отмывания денег.

Конкретные параметры оборота, подлежащие проверке методом контрольной калькуляции, существенно различаются в различных отраслях экономики.

При другом подходе выбираются показатели, в динамике изменения которых при нормальном ходе экономической деятельности зависимость не просматривается, а ее обнаружение свидетельствует о наличии злоупотреблений.

Метод специальных расчетных показателей. Специальными расчетными показателями называют аналитические показатели, найденные на основе отчетных данных или других источников информации с целью уменьшить или исключить влияние факторов, связанных с преступлением. Применение данного метода основано на следующих предпосылках. Во-первых, существует возможность выделения такого показателя, который обязательно изменяется под влиянием события преступления. Во-вторых, существует возможность рассчитать значение этого показателя для условий нормально работающего предприятия. Такой показатель получил название специального расчетного. Наличие разрыва между фактическим и эталонным значениями специального расчетного показателя может связываться с возможным событием преступления. Рассмотрим конкретное использование идеи данного метода в конкретных методах выявления скрытых доходов и отмывания незаконно полученных средств.

Внешний сравнительный анализ однотипных предприятий. При внешнем сопоставлении предприятий сравниваются решающие показатели проверяемого предприятия с аналогичными показателями по отрасли, показателями предприятий, аналогичных по величине и размеру. Это сравнение может происходить в форме сравнения отдельных предприятий или контрольных цифр. В качестве ключевых показателей, по которым производится сравнение, используются показатели хозяйственного оборота, балансовой и чистой прибыли.

Сопоставление отдельных предприятий ограничивается сравнением доходов и расходов, а также специальных экономических показателей проверяемого предприятия с аналогичными показателями отдельного сравнимого предприятия.

Сравнение контрольных цифр применяется для проверки оборотов и прибыли предприятий и при необходимости дать оценку в отсутствие других документов.

Нормативы для отдельных категорий предприятий устанавливаются на основании результатов деятельности многочисленных предприятий, которые по виду и величине соответствуют предприятиям, к которым они должны применяться. В странах, где применяется этот метод, контрольные цифры ежегодно публикуются в форме сборника. Нормативы исходят из условий на стандартном (эталонном) предприятии. Нормативы состоят из верхней и нижней типовой нормы, а также средней нормы. Типовые нормы учитывают различные условия. Средняя норма - взвешенный средний показатель по отдельным результатам проверенных предприятий одной категории.

Федеральное статистическое ведомство Германии проводит ежеквартально на добровольной и репрезентативной базе статистические расчеты структуры расходов различных групп населения, в том числе представителей свободных профессий. Эти данные используются при проверке деятельности субъектом экономической деятельности в качестве контрольных цифр <100>.

--------------------------------

<100> Теневая экономика и экономическая преступность / А.К. Бекряшев и др.: Электронный учебник. URL: http://newasp.omskreg.ru/bekryash.

Метод стереотипов. Данный метод основан на выявлении аналогичных связей, которые получили отражение в экономических показателях. Алогичная связь в экономических показателях, в известной степени отображающая особенности определенного способа совершения преступления, обозначается термином "стереотип". Метод стереотипов сводится к использованию этих связей как для первичного поиска признаков преступления, так и для собирания доказательств при расследовании уголовного дела.

Данный метод исходит из целостного подхода к событию преступления как реальной совокупности определенным образом организованных действий и процессов и рассчитан на поиск необычных зависимостей между экономическими показателями, которые отражают внутреннюю структуру и внешние связи события преступления и достаточно редко встречаются в обычных условиях экономической деятельности.

Популярным и широко распространенным применением этой идеи является метод "красных флажков" - признаков, сигнализирующих о возможных нарушениях и злоупотреблениях.

Разновидностью данного метода является метод расхождений, который основан на сравнении двух или более источников информации. Его модификации широко используются для выявления доходов, скрытых от налогообложения, и отмывания денег. Рассмотрим основные варианты применения этого метода.

Метод анализа чистой стоимости. Данный метод, называемый также в различных источниках методом оценки основного капитала, чистого капитала, является очень эффективным для выявления у налогоплательщика теневых денежных средств, скрытых доходов. Особенностью данного метода является то, что для выявления скрытых доходов не требуется проведение бухгалтерского учета и определение размеров прибыли.

В основе данного метода лежит идея о том, что увеличение состояния налогоплательщика за определенный период времени может произойти только за счет доходов, подлежащих обложению налогом, доходов, не облагаемых налогом, и разовых денежных поступлений, если не было актов распоряжения имуществом частного характера (подарки, удовлетворение жизненных потребностей и т.п.).

Если при подсчете будет установлено, что прирост имущества и личное потребление с учетом определенных начислений и отчислений превышают доходы, за которые уплачены налоги, то отсюда следует, что прирост имущества не относится к декларированным доходам и поэтому носит незаконный характер.

При невозможности документально точно определить потребительские расходы используют информацию о прожиточном минимуме и средних расходах на ведение домашнего хозяйства, которая в развитых странах регулярно публикуется государственной статистической службой и собирается на основе репрезентативных и добровольных выборочных обследований домашних хозяйств.

Среди методов, основанных на проверке денежного обращения, широко используется расчет кассового дефицита и расчет денежного оборота.

Метод расчета кассового дефицита. Данный метод проверки денежного оборота может применяться при ревизии малых и средних предприятий, в кассы которых поступают наличные денежные средства, учитываемые в кассовой книге. Основой исчисления кассового дефицита является то, что владелец предприятия не может выдать денег больше, чем имеется в кассе. Если расходы за определенный период времени превышают сумму начальной кассовой наличности и денежных поступлений за тот же период времени, то это свидетельствует о кассовом дефиците и может служить основанием для более обстоятельной проверки предприятия. При отсутствии правдоподобных объяснений причин кассового дефицита может быть выдвинута версия о сокрытии доходов.

Метод расчета денежного оборота. Данный метод проверки и оценки является разновидностью метода расчета прироста имущества. Расчет денежного оборота ограничивается только анализом доходов и расходов. Существует два вида расчета денежного оборота: подсчет общего денежного оборота, распространяющийся на производственную и частную сферы, и подсчет денежного оборота, при котором учитываются только производственные или только частные денежные поступления и платежи.

Основной идеей метода расчета денежного оборота является то, что налогоплательщик за рассматриваемый период времени не может израсходовать или накопить денег больше, чем он имеет из доходов и других источников.

В странах с развитой рыночной экономикой порядок проведения расчета денежного оборота подробно регламентируется нормативными документами либо судебными постановлениями.

Метод расчета покрытия расходов. При использовании данного метода сопоставляются фактически произведенные наличные платежи с теми суммами денег, которые имелись у проверяемого лица. Этот метод представляет собой упрощенную модификацию метода расчета денежного оборота. При исчислении покрытия расходов учитываются также те деньги, которые налогоплательщик имеет не от места официальной работы по найму.

Этот метод может использоваться в тех случаях, когда отсутствует достаточная информация об имущественном положении налогоплательщика.

Как можно заметить, рассмотренные методы основаны на принципе балансовой увязки анализируемых показателей.

Метод корректирующих показателей. Данный метод заключается в сопоставлении экономических показателей с факторами внешней среды, в которой функционирует данное предприятие.

В качестве примера можно привести сопоставление динамики объема продаж какого-либо товара конкретным предприятием и изменения конъюнктуры рынка данного товара. Требует выяснения, например, существенный рост реализации в условиях снижающегося спроса.

Данный метод может быть использован при сравнении цен, тарифов, по которым реализуются товары, со среднерыночными <101>.

--------------------------------

<101> Там же.

Рассмотренные специальные экономико-правовые методы являются необходимым, но недостаточным элементом системы методов выявления криминальной экономической деятельности. Нельзя недооценивать значение специальных традиционных методов выявления и расследования преступлений, изучение которых осуществляется в рамках специальных юридических дисциплин (криминологии, криминалистики, оперативно-розыскной деятельности, юридической психологии и т.д.) <102>.

--------------------------------

<102> См.: Пономаренко А. Неучтенные доходы и структура ВВП // Вопросы статистики. 1997. N 4. С. 18 - 19; Бокун Н., Кулибаба И. Проблемы статистической оценки теневой экономики // Вопросы статистики. 1997. N 7. С. 14 - 15; Борьба с экономической преступностью за рубежом: Реф. сб. Вып. 1. М., 1991. С. 93; Методические рекомендации по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке, утв. Приказом ГКАП РФ от 3 июня 1994 г. N 67; Танасевич В.Г., Орлов Я.В., Шрага И.Л. Проблемы выявления хищений // Вопросы борьбы с преступностью. Вып. 23. М., 1975; Коттке К. "Грязные" деньги - что это такое?: Справочник по налоговому законодательству в области "грязных" денег. М., 1998. С. 466.

Раздел II. ОСНОВНЫЕ ГРУППЫ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

Глава 6. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

§ 1. Основные виды правонарушений в сфере расходования

государственных средств

Одним из наиболее опасных преступлений в сфере использования государственных средств является их хищение. Под хищением в соответствующих статьях Уголовного кодекса Российской Федерации понимаются совершенные с корыстной целью противоправные безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества в пользу виновного или других лиц, причинившее ущерб собственнику или иному владельцу этого имущества.

Хищение может состоять из одного или нескольких этапов. Первым этапом может быть обособление имущества; вторым - его изъятие и третьим - обращение имущества в пользу виновного или других лиц. В некоторых случаях, в частности при присвоении и растрате, обособления и изъятия имущества нет, поскольку имущество на законных основаниях уже находится во владении виновного. Здесь имеет место только обращение имущества в пользу виновного или других лиц.

Оконченным хищение считается только после того, как виновный получает возможность распоряжаться похищенным имуществом, т.е. обратить его в свою пользу или пользу других лиц. До этого момента имеет место покушение на хищение. Хищение государственных средств может осуществляться в различных формах (хищение путем присвоения или растраты, нецелевое расходование государственных средств), наиболее распространенной из которых является мошенничество <1>.

--------------------------------

<1> Согласно ст. 159 Уголовного кодекса Российской Федерации мошенничеством признается хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием.

Как показывает практика выявления преступлений, связанных с хищением государственных средств и имущества, практически все сферы государственного финансирования в большей или меньшей степени подвержены рискам совершения такого рода преступлений.

Чем больше денежных средств выделяется государством под те или иные цели и чем меньше контроля над ними, тем больше возникает возможностей для хищения. Таким образом, можно говорить о том, что потенциально наиболее уязвимыми сферами государственного финансирования являются те сферы, на которые государство выделяет наибольшие объемы средств, и те сферы, где государство не осуществляет должного контроля.

По данным Росфиннадзора, существует пять областей государственного финансирования, наиболее подверженных рискам хищения. К числу таковых следует отнести:

- образование;

- здравоохранение;

- строительство;

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- национальную оборону.

Примечательно, что сфера образования является одной из наиболее уязвимых, хотя, казалось бы, именно эта сфера должна формировать общественную неприязнь и нетерпимость к коррупции и преступлениям коррупционной направленности.

Кроме того, значительному риску хищения подвержены средства, выделяемые государством в рамках финансирования государственных целевых программ, а также государственные средства, направляемые на борьбу с последствиями стихийных бедствий и катастроф, вооруженных конфликтов и т.п.

В России крупные государственные средства выделяются в рамках финансирования федеральных целевых программ, таких как: "Доступное жилье", "Образование", "Развитие АПК". Кроме того, государством осуществляется интенсивное финансирование таких масштабных целевых программ, как "Сочи-2014" и "АТЭС-2012". Следует отметить, что за последнее время российскими правоохранительными и надзорными органами был выявлен целый ряд преступлений, связанных с хищением средств, выделяемых государством в рамках реализации указанных выше программ.

Наиболее распространенные виды мошенничества

с государственными средствами

Как показал анализ, наиболее распространенными видами хищения государственных средств являются:

- хищение государственных средств при осуществлении государственных закупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. По оценкам ряда экспертов, в России закупочные цены госструктур составляют в среднем на 19% выше среднерыночных. Общий ущерб от общего объема госзакупок на федеральном, региональном и муниципальном уровнях составляет, по оценкам экспертов, более 300 млрд. руб. (10 млрд. долл. США) в год;

- хищение государственных средств при проведении ремонтно-строительных работ по государственным контрактам. По данным МВФ <2>, в среднем примерно 70% центральных государственных расходов в конечном итоге приобретают форму контрактов. Риски, связанные с коррупцией и хищением в сфере государственных контрактов, могут существовать даже до начала процесса проведения тендеров, т.е. во время распределения государственных средств, и сохраняться на протяжении всего последующего процесса, от определения победителя по тендеру до исполнения контракта.

--------------------------------

<2> UNPAN Statistical Databases Central Government Expenditures by Type and Function, as percentage of all central government expenditure as of 1997. Uses as source: IMF Government Finance Statistics. Calculations by TI-S. Result comes from excluding wages and interest payments.

Практикуются следующие приемы, направленные на разворовывание государственных средств:

- закупка товаров для нужд государственных учреждений осуществляется по заранее оговоренным (как правило, завышенным) ценам;

- закупка товаров для нужд государственных учреждений осуществляется посредством манипулирования качеством и объемом закупок;

- существенно завышается стоимость строительных материалов, предоставляемых услуг по проведению строительных работ;

- в акты приема-передачи работ включаются работы, которые на самом деле не осуществлялись;

- победителями по государственным тендерам выступают заранее определенные подставные компании.

Так, например, известны случаи, когда формально выигравшая конкурс на государственный контракт фирма является, по сути, номинальным победителем, а реальными исполнителями по контракту выступают другие организации, не участвовавшие в конкурсе из-за связей с организованными преступными группами.

Нередки случаи, когда хищение госсредств происходит в результате проведения фиктивных тендеров без фактического приобретения товаров и услуг.

При этом процесс хищения государственных средств, как правило, сопровождается коррупционными деяниями в виде получения взяток за предоставление необоснованного преимущества во время определения победителя по тендеру, подписания заведомо невыгодных контрактов, принятия решений в интересах заинтересованных лиц, фальсификацией документов.

Среди прочих способов хищения государственных средств следует также отметить такие распространенные способы, как:

- незаконный возврат из бюджета НДС;

- мошенничество с займами и кредитами, предоставленными иностранными государствами и международными финансовыми организациями, путем подделки финансовых документов и отчетности;

- покрытие за счет бюджетных средств расходов сторонних юридических и физических лиц.

Также среди распространенных способов хищения денежных средств у государства существует способ, при котором государственные средства (целевые или инвестиционные кредиты) размещаются на депозит в банке под процент существенно ниже рыночного. За размещение в данном банке денежных средств по заниженной процентной ставке руководитель государственной организации получает от банка "откат" в виде наличных денег.

Существуют и другие схемы хищения государственных средств, распространенных преимущественно в строительном секторе.

Схема хищения бюджетных средств путем увеличения цепи посредников. Данная схема основана на внешне легальном, но экономически нецелесообразном заключении генеральным подрядчиком цепи договоров подряда с фактическими исполнителями строительных работ, которые в свою очередь заключают договоры привлечения строительной техники, дополнительной рабочей силы и т.д. В каждом случае договора оплата производится по максимальным разрядам. Кроме того, в ряде случаев договоры подряда могут быть фиктивными - в этом случае работы выполняются силами собственных рабочих, а экономия достигается, во-первых, путем применения к такого рода работам повышенных ставок, во-вторых, за счет возможности манипулирования затратами производства, что дает возможность в необходимых случаях увеличивать затраты и снижать таким образом налогооблагаемую базу, занижая тем самым суммы налогов, основные из которых: НДС, налог на прибыль, единый социальный налог и др.

Схема проведения строительных работ силами неофициальных бригад рабочих. Отношения организаций-заказчиков с такими бригадами и/или их членами, как правило, не носят официальный характер, т.е. работы производятся без заключения договоров или трудовых соглашений, а деньги членам бригад выплачиваются без какого-либо отражения по официальному бухгалтерскому учету и, следовательно, без удержания подоходного налога с физических лиц и начисления страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды. Использование этой схемы может предусматривать использование в качестве подрядчика фирмы, зарегистрированной по утерянному паспорту. Экономия в данном случае достигается выплатой чрезвычайно низкой заработной платы с отражением оплаты по высшим тарифным разрядам и полным отказом от выплаты налоговых отчислений.

Схема, использующая завышение объемов выполненных работ. Указанная схема основана на фактическом невыполнении ряда строительных операций, предусмотренных сметами, замене дорогостоящих материалов дешевыми, оформлении фактически исполненных строительных работ по повышенным расценкам (в зимний период, в темное время суток, с использованием ручного труда и т.д.). Полученная экономия похищается. Кроме того, в ходе использования данной схемы возможно начало строительства без проектно-сметной документации, что дает возможность последующего утверждения завышенных смет стоимости и переутверждения смет "задним числом" и т.п., в связи с чем часть денежных средств расхищается путем списания денежных средств на работы, которые вообще не выполнялись.

Схема уклонения от проведения обязательных котировок при оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. Данная схема основана на том, что согласно Закону РФ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" проведение запроса котировок при стоимости контракта менее 250 тыс. руб. (8 тыс. долл. США) необязательно. В данном случае сумма фактически необходимых работ дробится на ряд контрактов, исполнение которых без проведения котировок и конкурсов поручается заранее определенным фирмам, как правило, зарегистрированным на утерянные паспорта. Фирмы исполняют работы силами неофициальных бригад рабочих и без уплаты каких-либо налоговых платежей прекращают свою деятельность. Помимо уклонения от уплаты налогов использование данной схемы чревато завышением объемов выполненных работ, хищением средств, направляемых на закупку материалов, и т.д.

Схема, использующая непосредственное хищение. Данная схема основана на прямом расхищении строительных материалов, завезенных на объект строительства, а также использовании рабочей силы и строительной техники, выделенной для производства работ на объекте, вне объекта строительства (с оплатой труда из выделенных бюджетных средств).

Следует отметить, что постоянно появляются новые способы хищения государственных денежных средств, а уже имеющиеся совершенствуются. Сложность расследования способов хищения денежных средств обусловлена тем, что факт хищения выявляется, как правило, уже после его совершения, зачастую спустя достаточно длительное время. Кроме того, такая преступная деятельность нередко осуществляется организованными преступными группами и достаточно хорошо законспирирована.

В 2011 г. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и его территориальными органами выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере при использовании 522228,96 млн. руб., в том числе средств федерального бюджета - 371999,62 млн. руб. (из них нарушений порядка учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества в объеме 50158,38 млн. руб.) <3>.

--------------------------------

<3> Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и об эффективности такого контроля и надзора (2011 г.). URL: http://www.rosfinnadzor.ru/work/pokazateli_deyatelnosti/.

Сведения о структуре выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (по видам средств) представлены в табл. 6 <4>.

--------------------------------

<4> Там же.

Таблица 6

Вид средств, использованных с нарушениями законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере	Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере при использовании средств в следующем объеме, млн. руб.	Доля объема средств, использованных с нарушениями, от общего объема средств, использованных с нарушениями, %
Средства федерального бюджета	371999,62	71,23
Средства, полученные бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности	5861,46	1,12
Средства, полученные от использования федерального имущества	2816,41	0,54
Средства, выделенные из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов	77051,92	14,75
Средства государственных внебюджетных фондов, в том числе территориальных государственных внебюджетных фондов	8706,4	1,67
Средства бюджетов субъектов Российской Федерации	36811,17	7,05
Другие средства	18981,98	3,64
Всего	522228,96	100,00

Сведения о структуре выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (по видам нарушений) представлены в табл. 7 <5>.

--------------------------------

<5> Там же.

Таблица 7

Вид нарушения законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере	Выявлено нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств в следующем объеме, млн. руб.	Структура нарушений, %
Неправомерное расходование денежных средств и материальных ресурсов	30107,89	5,76
Нецелевое использование бюджетных средств	2829,34	0,54
Неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств	46740,23	8,95
Недопоступление налоговых и неналоговых платежей в бюджеты различных уровней и бюджеты государственных внебюджетных фондов	6216,12	1,19
Расхождение фактического наличия денежных средств и материальных ресурсов с данными бухгалтерского учета, из них:	2039,48	0,39
Недостача денежных средств и материальных ресурсов	578,90	0,11
Излишки материальных ценностей и денежных средств	1460,58	0,28
Нарушения порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности	221170,16	42,35
Нарушения порядка учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества	50158,39	9,60
Другие нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере	162967,35	31,21
Всего:	522228,96	100,00

В соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в целях возмещения и устранения выявляемых нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере имеет право:

- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы представления по устранению допущенных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере (п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278);

- направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для исполнения предписания по устранению допущенных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере (п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278);

- рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 15.14 - 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях);

- направлять на реализацию в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы материалы контрольных и надзорных мероприятий (Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г. N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики", совместный Приказ Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. N 89н/1033/717 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)").

Так, в 2011 г. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами в проверенные организации и их вышестоящие органы направлено 4906 представлений по устранению нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, допущенных при использовании 307178,65 млн. руб. средств федерального бюджета.

По фактам выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, подлежащих устранению в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами, в 2011 г. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и его территориальными органами направлено 1569 предписаний по нарушениям в использовании средств федерального бюджета на 46573,1 млн. руб.

В соответствии со ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами в 2011 г. по фактам выявленного нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 480,26 млн. руб. составлено 3192 протокола об административных правонарушениях.

В 2011 г. возбуждено 3377 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов в размере 586,89 млн. руб., в том числе по постановлениям о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях, поступившим от уполномоченных органов власти.

В 2011 г. в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы от органов прокуратуры и иных уполномоченных органов поступило 197 постановлений о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях на сумму нарушений в использовании бюджетных средств в размере 107,74 млн. руб., из них 65 постановлений - по материалам ревизий и проверок, проведенных Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами, на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов в размере 35,86 млн. руб.

По результатам рассмотрения 1398 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 24,92 млн. руб. вынесены постановления о прекращении производства.

По результатам рассмотрения 1983 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 535,48 млн. руб. вынесены постановления о наложении административного штрафа в сумме 17,56 млн. руб.

Общий объем взысканных штрафных санкций по административным правонарушениям, выразившимся в нецелевом использовании средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, составил 12,02 млн. руб., из них по постановлениям о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях, поступившим от уполномоченных органов власти, взыскано 0,80 млн. руб. <6>.

--------------------------------

<6> Там же.

В ходе проведенных Росфиннадзором в 2011 г. проверок использования средств федерального бюджета получателями бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушений, предусмотренных ст. ст. 15.15 - 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не выявлено.

Во исполнение требований Указа Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г. N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики", а также в соответствии с совместным Приказом Минфина России, МВД России и ФСБ России от 7 декабря 1999 г. N 89н/1033/717 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок)" в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы Росфиннадзором направлено на реализацию 7050 материалов контрольных и надзорных мероприятий, в ходе которых выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере в объеме 354206,60 млн. руб., из них по нарушениям в использовании средств федерального бюджета в объеме 254339,38 млн. руб. (табл. 8) <7>.

--------------------------------

<7> Там же.

Таблица 8

Взаимодействие с правоохранительными органами	2011 г.
Передано материалов ревизий и проверок (всего), ед.	7050
По фактам нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере в следующем объеме, млн. руб.	354206,60
Из них по фактам нарушений в использовании средств федерального бюджета, млн. руб.	254339,38
В том числе по инициативе Росфиннадзора, ед.	6688
По фактам нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере в следующем объеме, млн. руб.	333826,66
Из них по фактам нарушений в использовании средств федерального бюджета, млн. руб.	238491,83

Правоохранительными органами по переданным материалам в 2011 г. возбуждено 174 уголовных дела по нарушениям законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере в объеме 3074,38 млн. руб., в том числе по нарушениям в использовании средств федерального бюджета - в объеме 652,70 млн. руб.

К дисциплинарной ответственности за совершенные правонарушения привлечено 2646 должностных лиц, из них 63 человека освобождено от занимаемой должности, на 2583 должностных лица наложены иные дисциплинарные взыскания. К материальной ответственности привлечено 482 человека.

За совершение нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, по которым предусмотрены уголовные меры наказания, в 2011 г. осуждено 38 человек.

В 2011 г. возмещено средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, дополнительно поступило платежей в бюджеты различных уровней и бюджеты государственных внебюджетных фондов, внесено изменений в бухгалтерскую (бюджетную) отчетность, отчетность по учету государственного имущества, а также взыскано штрафных санкций на сумму 171388,69 млн. руб., в том числе по нарушениям законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере в использовании средств федерального бюджета 156979,21 млн. руб. (табл. 9).

Таблица 9 <8>

--------------------------------

<8> Там же.

Вид средств	Возмещено средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованных с нарушениями, дополнительно поступило платежей в бюджеты различных уровней, а также взыскано штрафных санкций в следующем объеме, млн. руб.	Доля объема возмещенных средств соответствующего вида от общего объема возмещенных средств, %
Средства федерального бюджета	156979,21	91,59
Средства, полученные бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности	1493,71	0,87
Средства, выделенные из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов	6448,16	3,76
Средства государственных внебюджетных фондов, в том числе территориальных государственных внебюджетных фондов	188,02	0,11
Средства бюджетов субъектов Российской Федерации	3859,59	2,25
Другие средства	2420,00	1,41
Всего	171388,69	100,00

Процентное соотношение возмещенных в отчетном периоде средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, к общей сумме средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, выявленных Росфиннадзором в 2011 г., составило 33%, по нарушениям в использовании средств федерального бюджета - 42%. Данные соотношения рассчитаны без учета объема нарушений и устранения по нарушениям порядка учета государственного (федерального) имущества и ведения реестра федерального имущества.

Основные виды возмещения средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованных с нарушениями законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, а также устранения нарушений приведены в табл. 10.

Таблица 10 <9>

--------------------------------

<9> Там же.

Вид возмещения (устранения)	Возмещено средств бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованных с нарушениями, дополнительно поступило платежей в бюджеты различных уровней, а также взыскано штрафных санкций в следующем объеме, млн. руб.	Доля объема возмещенных средств соответствующего вида от общего объема возмещенных средств, %
Восстановлено средств по предписаниям и представлениям Росфиннадзора в досудебном порядке в доход федерального бюджета, а также на лицевые счета и в кассы проверенных организаций (в том числе внесено изменений в бухгалтерскую (бюджетную) отчетность, отчетность по учету государственного имущества)	171206,54	99,890
Взыскано в принудительном порядке и уменьшено финансирования по постановлениям органов власти, а также вышестоящими организациями	73,00	0,042
Взыскано с юридических и физических лиц по решениям судов	57,70	0,034
Взыскано с виновных лиц руководством проверенных организаций	2,81	0,002
Взыскано штрафов за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов	10,61	0,007
Дополнительно поступило платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды	38,03	0,022
Всего	171388,69	100,00

Основной причиной нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, допускаемых проверяемыми организациями при расходовании бюджетных средств, а также средств государственных внебюджетных фондов, является несовершенство бюджетного законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне.

При проверках, проводимых Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, выявляется несоответствие нормативных правовых актов, регламентирующих механизм выделения, доведения средств до получателей и их использования.

Нормативными правовыми актами, регламентирующими механизм предоставления средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий приоритетных национальных проектов на условиях софинансирования расходов из собственных бюджетов и внебюджетных источников, не предусмотрен механизм сокращения или приостановления финансирования из федерального бюджета при ненадлежащем исполнении высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принятых обязательств по софинансированию расходов. Также не определен порядок зачета софинансирования из собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, осуществляемого не в денежной форме (материальные ресурсы), что в значительной степени способствует допущению нарушений при предоставлении средств федерального бюджета.

Нарушения бюджетного законодательства в использовании средств федерального бюджета, выделенных в виде межбюджетных трансфертов, в большинстве случаев связаны с принятием органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих требованиям федерального законодательства, в том числе Бюджетного кодекса Российской Федерации в части:

- осуществления бюджетного процесса, прежде всего на стадиях составления проектов, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов;

- соблюдения размеров дефицитов бюджетов, государственного (муниципального) долга, средств на их обслуживание, условий предоставления бюджетных кредитов, гарантий и др.

Одной из основных причин нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере является также низкий уровень исполнения должностными лицами законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (невыполнение требований нормативных правовых актов), а также несовершенство внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти.

Большая часть недостатков по линии внутреннего контроля в системе федеральных органов исполнительной власти обусловлена:

- несоответствием ведомственных нормативных документов, регламентирующих порядок проведения контрольной деятельности, требованиям нормативно-правовых актов Минфина России;

- недостаточным уровнем профессиональной подготовки специалистов ведомственных контрольно-ревизионных инспекций и отсутствием системы стимулов и условий для профессионального развития и повышения квалификации работников финансового контроля;

- отсутствием периодической переподготовки специалистов-ревизоров в высших учебных заведениях;

- отсутствием ответственности за неисполнение федеральных законов, нормативно-правовых актов Минфина России и ведомственных нормативно-правовых актов и др.

Кроме того, немаловажной причиной использования бюджетных средств с нарушениями является отсутствие эффективного механизма принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также бессистемность положений о финансовом контроле в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Законодательством Российской Федерации предусмотрены меры воздействия на нарушителей бюджетного законодательства только в части нецелевого использования средств федерального бюджета (Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации).

Вместе с тем Росфиннадзором помимо нецелевого использования бюджетных средств выявляются нарушения, связанные с незаконным (неправомерным), а также неэффективным использованием бюджетных средств и др.

В связи с отсутствием четкого законодательного определения вышеуказанных видов нарушений суды нередко не признают факты незаконного (неправомерного), а также неэффективного использования бюджетных средств, выявленные в ходе проверок Росфиннадзора, финансовыми нарушениями, что не позволяет применять санкции по ним.

Кроме того, понятие нецелевого использования бюджетных средств, закрепленное ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, по мнению Росфиннадзора, также требует уточнения, так как содержит общие и неконкретные формулировки.

В бюджетном законодательстве не содержится разъяснений, что подразумевается под выражением "на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств", а также какие другие документы или иные правовые основания являются основанием для получения бюджетных средств, не указываются виды нецелевого использования бюджетных средств.

Все это делает затруднительным применение соответствующих мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства в части нецелевого использования бюджетных средств.

В рамках работы по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации необходимо уточнить формулировку понятия "нецелевое использование бюджетных средств", приведенную в ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В целях усиления государственного финансового контроля необходимо законодательно закрепить основные виды нарушений бюджетного законодательства, а также расширить и детализировать круг полномочий Росфиннадзора, как органа финансового контроля, в области мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и прописать эти полномочия в Бюджетном кодексе Российской Федерации отдельной статьей, исключив при этом отдельные положения, касающиеся полномочий Росфиннадзора в области применения мер принуждения, из ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Помимо нарушений, связанных с неправомерным (в том числе нецелевым), неэффективным использованием бюджетных средств, Росфиннадзором выявляется большой объем нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, а также порядка учета государственного имущества и ведения реестра государственного имущества. Данные нарушения выражаются в недостоверности учетных и отчетных данных, их искажении, что, в свою очередь, в ряде случаев приводит к нарушениям законодательства в использовании бюджетных средств, в том числе хищениям денежных средств и материальных ценностей.

В целях пресечения нарушений порядка ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, а также учета государственного имущества считаем целесообразным законодательно предусмотреть соответствующие санкции, а также меры ответственности за вышеуказанные нарушения.

Кроме того, при осуществлении контроля за правомерным и эффективным использованием бюджетных средств Росфиннадзором выявляются нарушения порядка осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд. Основной причиной подобных нарушений является несовершенство нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления государственных закупок, а также недостаточность санкций, применяемых за нарушения в этой сфере.

Так, в п. 11 ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" отсутствует обязательство государственного заказчика (заказчика) по предъявлению поставщику (подрядчику, исполнителю) неустойки за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных государственным контрактом. При этом государственный заказчик (заказчик) не пользуется предоставленным правом, что приводит к потерям доходов федерального бюджета.

В соответствии со ст. 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

При этом процедура блокировки расходов за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка законодательно не установлена.

Вступление в силу новых и внесение изменений и дополнений в существующие законодательные, нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, позволит уточнить закрепленные за Росфиннадзором полномочия по осуществлению последующего государственного финансового контроля и применению мер к нарушителям законодательства в финансово-бюджетной сфере.

Анализ проведенных в 2011 г. проверочных мероприятий позволил выявить наиболее часто совершаемые нарушения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования. В основном они связаны с:

- несоблюдением установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям;

- нарушением установленных единых правил оформления паспортов сделок;

- нарушением установленных сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок;

- нарушением сроков репатриации денежных средств, причитающихся по условиям внешнеторговых договоров, в Россию.

К основным причинам, приводящим к нарушениям, можно отнести следующие:

- ненадлежащий уровень внутреннего контроля у участников внешнеэкономической деятельности по соблюдению требований валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- сжатые сроки представления подтверждающих документов, установленные Положением Банка России от 01.06.2004 N 258-П "О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций";

- обстоятельства, связанные с личностью правонарушителя (недостаточная квалификация, пренебрежение нормами валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования).

С целью снижения влияния причин, способствующих совершению правонарушений, и проявляя заинтересованность в максимально возможном сокращении правонарушений в валютной сфере, Росфиннадзором в 2011 г. активно осуществлялись мероприятия, имеющие предупредительный характер, которые будут продолжены и в 2012 г., в частности:

- направление в адрес участников внешнеэкономической деятельности писем, предупреждающих о наличии в их действиях признаков нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- направление писем в уполномоченные банки с просьбой обратить внимание на соблюдение клиентами сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям;

- проведение разъяснительной работы с участниками внешнеэкономической деятельности в целях предотвращения нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (проведение совещаний, семинаров, круглых столов и брифингов);

- оперативное размещение на интернет-сайте организационно-методической информации о деятельности Росфиннадзора и его территориальных органов в сфере валютного контроля, об изменениях валютного законодательства.

Наряду с профилактическими мероприятиями в сфере валютного контроля осуществляется проведение мероприятий по повышению эффективности методов контроля, в том числе путем:

- выявления пробелов в действующем законодательстве и приведения отдельных положений КоАП РФ в соответствие с требованиями актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

- проведения мониторинга практики применения Административного регламента по валютному контролю, показавшего необходимость внесения ряда изменений и дополнений в указанный документ в целях уточнения отдельных положений, что позволит оптимизировать деятельность Росфиннадзора как органа валютного контроля, повысить эффективность контрольно-надзорной работы в валютной сфере;

- проведения организационных мероприятий по повышению степени автоматизации процессов структурирования, систематизации, хранения и обработки информации, поступающей в Росфиннадзор от органов и агентов валютного контроля и являющейся важным звеном в процессе выявления нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования и основанием для проведения внеплановых проверочных мероприятий;

- направления специалистов центрального аппарата и территориальных органов на обучение по программам дополнительного профессионального образования в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 1471 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации";

- участия в реализации мероприятий Плана противодействия коррупции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных управлений на 2010 - 2011 гг., предусматривающих профилактический инструктаж осуществляющих проверочные мероприятия сотрудников с доведением до них основных положений антикоррупционного законодательства, ведомственных нормативных актов, общих рекомендаций по действиям при попадании в ситуации коррупционной направленности и конфликта интересов, а также участие в тренингах "эффективного поведения" для федеральных государственных гражданских служащих Росфиннадзора в целях обучения мерам по противодействию давлению, оказываемому на них при осуществлении контрольных мероприятий <10>.

--------------------------------

<10> Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и об эффективности такого контроля и надзора (2011 г.). URL: http://www.rosfinnadzor.ru/work/pokazateli_deyatelnosti/.

§ 2. Ответственность за нарушение

бюджетного законодательства РФ

В механизме правового регулирования финансовых отношений финансово-правовая ответственность выполняет юридическую и социальную функции. Социальная функция финансовой ответственности выражается в общем предупреждении финансовых правонарушений посредством побуждения субъектов финансового права к соблюдению норм финансового законодательства.

Выделение финансовой ответственности как самостоятельного вида ответственности обусловлено особенностью правовой природы правонарушения, отличной от природы административного, уголовного или гражданско-правового нарушения. Это означает, что финансовому правонарушению присущи признаки, которые позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения влечет за собой не административную, уголовную и гражданско-правовую, а именно финансовую ответственность как разновидность юридической ответственности.

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - вид финансово-правовой ответственности.

Ответственности за нарушения бюджетного законодательства присущи все признаки юридической ответственности. Во-первых, она является разновидностью мер государственного принуждения, т.е. внешнего воздействия государства на поведение участников правоотношений, не зависящего от их воли. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - это реакция государства на противоправное поведение субъектов бюджетного процесса.

Во-вторых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства заключается в определенных лишениях личного, имущественного или организационного характера, которые претерпевает нарушитель. С точки зрения государства ответственность представляет собой применение к нарушителю установленных в законодательстве санкций, мер ответственности.

В-третьих, ответственность за нарушения бюджетного законодательства реализуется в строго определенном порядке, в процессуальной форме. Процессуальная форма позволяет не только упорядочить процесс применения мер ответственности к нарушителям, но и полностью и объективно установить обстоятельства совершения того или иного правонарушения. Кроме того, в процессе привлечения к ответственности выясняются обстоятельства, которые могут иметь значение для выбора мер юридической ответственности и их размера.

В-четвертых, ответственность за нарушение бюджетного законодательства применяется только при наличии оснований. В качестве фактического основания ответственности выступает совершение лицом правонарушения. Такими основаниями могут быть:

а) бюджетное правонарушение;

б) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения;

в) нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки преступления.

Юридическим основанием для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства выступает наличие в деянии всех признаков состава правонарушения. Под составом правонарушения понимается совокупность внешних (объективных) и внутренних (субъективных) признаков правонарушения, необходимых и достаточных для признания деяния тем или иным правонарушением и применения мер юридической ответственности.

Еще одним основанием ответственности за нарушение бюджетного законодательства является правоприменительный акт уполномоченного государственного органа или должностного лица, который и возлагает на нарушителя определенные санкции (процессуальное основание). Без такого акта (решения, предписания, приговора и т.д.) ответственность наступить не может.

В-пятых, ответственность за нарушения бюджетного законодательства осуществляется специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами.

Итак, ответственность за нарушение бюджетного законодательства можно определить как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство, претерпевать лишения государственно-властного характера, выражающиеся в применении к нему санкций.

Под нарушением бюджетного законодательства в соответствии со ст. 281 БК РФ понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которое влечет за собой применение к нарушителю мер принуждения.

За совершение нарушений бюджетного законодательства, в зависимости от их характера и степени общественной вредности, могут быть применены меры финансовой, административной или уголовной ответственности.

Финансовая ответственность наступает за совершение бюджетных правонарушений. В отличие от административной и уголовной ответственности, которая установлена соответственно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации, меры финансовой ответственности предусмотрены Бюджетным кодексом РФ <11>.

--------------------------------

<11> См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М., 2009.

Фактическим основанием для финансовой ответственности является бюджетное правонарушение - виновное нарушение бюджетного законодательства, бюджетного процесса, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена ответственность.

Понятия "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" соотносятся как общее и частное. Любое бюджетное правонарушение нарушает бюджетное законодательство, но не всякое нарушение бюджетного законодательства является бюджетным правонарушением. Между этими двумя правовыми понятиями нельзя ставить знак равенства.

Признаками бюджетного правонарушения являются:

а) деяние;

б) противоправность, проявляющаяся в двух аспектах.

Во-первых, бюджетная противоправность состоит в том, что деяние нарушает установленный Бюджетным кодексом РФ порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Во-вторых, противоправность бюджетных правонарушений состоит в их запрещенности Бюджетным кодексом РФ. В Бюджетном кодексе РФ перечислены те деяния, которые являются нарушениями бюджетного законодательства. Особенность же административной и уголовной противоправности составляет то, что нарушения бюджетного законодательства должны быть запрещены соответственно Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ. Указание в Бюджетном кодексе РФ на то, что конкретное деяние является нарушением бюджетного законодательства и влечет за собой меры административной или уголовной ответственности, не означает, что этим деяниям присуща административная или уголовная противоправность. Так, в ст. ст. 289, 293, 296 - 303 БК РФ предусмотрена возможность применения мер уголовной ответственности, если перечисленные в этих статьях нарушения содержат признаки состава преступления. Между тем в Уголовном кодексе РФ специальный запрет установлен только в отношении нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

в) виновность. Бюджетный кодекс РФ не называет вину в качестве обязательного признака нарушений бюджетного законодательства. Вместе с тем в публичном праве, в отличие от гражданско-правовых отношений, безвиновная ответственность недопустима. Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, в соответствии с которой санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам;

г) совершение дееспособным лицом. Специфика бюджетных правонарушений такова, что субъектами правонарушения могут быть только участники бюджетного процесса, обладающие финансово-правовой правосубъектностью с момента своего создания;

д) наказуемость. Бюджетные правонарушения запрещены под угрозой применения санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:

- бюджетная система Российской Федерации;

- перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;

- бюджетный процесс в Российской Федерации.

Объективная сторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправных действий (бездействия).

Субъекты нарушений бюджетного законодательства - это непосредственные участники бюджетных правоотношений, к которым принято относить территориальные субъекты бюджетного права, органы государственной власти и органы местного самоуправления, ответственные за исполнение бюджетов, и лиц, их возглавляющих.

Субъективная сторона нарушений бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям. Анализ норм бюджетного законодательства и исследований указанных вопросов позволяет отметить, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, т.е. состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехэлементной структурой: объект, объективная сторона, субъект. Несмотря на то что бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, как и, например, их несвоевременный возврат, может иметь место только в форме умысла или неосторожности <12>.

--------------------------------

<12> Там же.

Бюджетное законодательство не содержит норм, которые в систематизированном виде определяли бы именно меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Статья 282 БК РФ содержит открытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

При этом не все меры принуждения, которые перечислены в ст. 282 БК РФ, относятся к мерам финансовой ответственности. В этой статье собраны меры государственного принуждения, одни из которых являются мерами юридической ответственности (финансовой и даже административной), а другие не являются таковыми.

Государственное принуждение - это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение.

В юридической литературе под предупредительными мерами понимаются меры государственного воздействия, применяемые для предупреждения возможных правонарушений. В свою очередь, мерами пресечения признаются меры государственного воздействия, применяемые для прекращения противоправных действий или предотвращения их вредных последствий. Правовосстановительные меры направлены на восстановление нормального состояния правоотношений путем побуждения субъектов права к исполнению обязанностей, возложенных на них нормами права. Возможность применения правовосстановительных мер без учета вины лица, допустившего нарушение требований законодательства, подчеркивает и Конституционный Суд РФ.

Таким образом, нарушения бюджетного законодательства могут повлечь за собой применение и мер юридической ответственности, и других мер принуждения, не имеющих характера наказания.

Юридическая ответственность в бюджетном праве является одной из мер принуждения, применяемой к лицам, не исполняющим или исполняющим ненадлежащим образом правовые предписания, содержащиеся в нормах Бюджетного кодекса РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства для нарушителя всегда связана с определенными лишениями имущественного, личного или организационного характера. Юридическая ответственность - это наиболее жесткая реакция государства на нарушение правовых норм. Единственным правовым основанием для ее применения является совершение лицом правонарушения, т.е. общественно вредного, противоправного виновного деяния.

В ст. 282 БК РФ перечислены меры принуждения, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса - мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, незначительном нарушении бюджетного законодательства.

В целях определения правовой природы предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного в ст. ст. 292, 294 - 302, 306 БК РФ, необходимо отметить следующее. Институт предупреждения как мера принуждения в административном праве - мера ответственности. Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет предупреждение в качестве основного административного наказания (ст. 3.3). В Бюджетном кодексе РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая носит личный характер.

Предупреждение могут выносить руководители органов Федерального казначейства и их заместители, руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители.

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера ответственности представляет собой невозможность использовать выделенные средства бюджета, причем применяется на любом этапе исполнения бюджета.

Порядок блокировки расходов в случае выявления нецелевого использования установлен Порядком сокращения в 2005 г. лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 8 февраля 2005 г. N 16н.

Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и предупредительный характер и применяется для того, чтобы средства бюджета, имеющиеся у органа или организации, которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предусмотрено в ст. 289 БК РФ как санкция за выявленный факт нецелевого использования бюджетных средств.

Изъятие бюджетных средств применяется за следующие нарушения: 1) нецелевое использование бюджетных средств; 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов; 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; 4) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; 6) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; 7) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; 8) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Следующая мера государственного принуждения - право приостанавливать операции по счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета. Указанная мера принуждения реализуется в соответствии с Приказом Минфина России от 11 декабря 2006 г. N 171н "Об утверждении Порядка приостановления территориальными органами Федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности".

Самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства является мера принуждения в виде штрафа. Взыскание штрафов проводится в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 15.14 КоАП РФ использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4000 руб. до 5000 руб., а на юридических лиц - от 40000 руб. до 50000 руб.

Во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях. При этом в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П штраф является единственной мерой принуждения, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства в судебном порядке.

Данная мера заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения <13>.

--------------------------------

<13> Там же.

Начисление пени. Относительно данной меры следует уточнить позицию законодателя. Начисление пени заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный период времени, т.е. фактически является арифметическим действием. Разница между понятиями "начислить" и "взыскивать" очевидна и предполагает именно во втором понятии особое содержание принудительного механизма. Следовательно, к мерам принуждения нельзя отнести действия, процедуру по начислению пени. При этом взысканию подлежат только начисленные пени. К мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо отнести правовую конструкцию "взыскание начисленных пени".

В отличие от пени как санкции в налоговом праве (ст. 75 НК РФ), пеня как санкция в бюджетном праве не определяется. Пеня защищает бюджетные правоотношения и применяется за нарушение бюджетного законодательства. Государственное принуждение прослеживается в механизме взыскания пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя.

Пеня как мера принуждения в бюджетном праве обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

К иным мерам, указанным в ст. 282 БК РФ, следует отнести, например, предусмотренное в ст. 242 БК РФ взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, а также меры принуждения, предусмотренные в законах о бюджете (например, ст. 73 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2007 год" (ред. от 2 ноября 2007 г.); п. 7 ст. 5 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов").

Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. ст. 283, 289 - 306 БК РФ, например:

- нецелевое использование бюджетных средств;

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;

- непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля над их исполнением;

- неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;

- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;

- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;

- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

- предоставление бюджетных кредитов, инвестиций, государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;

- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление;

- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов;

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств;

- несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам <14>.

--------------------------------

<14> Там же.

Финансовая ответственность за бюджетные правонарушения применяется в порядке, который определен бюджетным законодательством. Бюджетный кодекс РФ детально не регламентирует процесс привлечения к финансовой ответственности, который регулируется в основном на подзаконном уровне. Так, блокировка расходов осуществляется в соответствии со ст. 231 БК РФ (в ней определены основания для блокировки расходов и отражены полномочия финансовых органов по принятию соответствующих решений) и Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. N 162н <15>. Привлечение к финансовой ответственности органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляется в соответствии со ст. 284 БК РФ и Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 4 сентября 2007 г. N 75н <16>. Юрисдикционные полномочия Федерального казначейства реализуются в порядке, определенном в ст. 284 БК РФ и Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. N 35н.

--------------------------------

<15> Порядок сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утв. Приказом Минфина России от 26 декабря 2005 г. N 162н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 8.

<16> Указанным Приказом Минфина России был утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 7.

Правоприменительные акты, которые являются основаниями привлечения к финансовой ответственности, разнообразны и регламентируются Бюджетным кодексом РФ и подзаконными актами. Так, блокировка расходов проводится на основании разрешительной надписи министра финансов Российской Федерации. В случае выявления нарушений бюджетного законодательства подразделения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выносят предписания, которыми применяются меры финансовой ответственности за бюджетные правонарушения.

Административная ответственность наступает за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки административных правонарушений. В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях закреплены следующие составы нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ); нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ), и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ). При этом в гл. 28 БК РФ, содержащей описание основных видов нарушений бюджетного законодательства, возможность применения административной ответственности предусмотрена для 18 нарушений. Однако, как отмечалось выше, в действительности административная ответственность предусмотрена только в отношении трех из них.

В качестве меры административной ответственности за совершение нарушений бюджетного законодательства выступает административный штраф. Он установлен в твердых денежных суммах и является лишением имущественного характера, которое обязан претерпевать нарушитель.

Привлечение лиц, виновных в совершении нарушений бюджетного законодательства, содержащих признаки административных правонарушений, к административной ответственности осуществляется в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях подробно регламентируется нормами разд. IV КоАП РФ.

Привлечение к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства осуществляется должностными лицами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 23.7 КоАП РФ).

Правоприменительным актом, на основании которого реализуется ответственность за нарушения бюджетного законодательства, выступает постановление о назначении административного наказания (ст. 29.9 КоАП РФ).

Специфику уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства составляет то, что ее фактическим основанием является преступление, т.е. виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания. Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ) и за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ).

Мерами уголовной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, содержащие признаки преступлений, являются штраф, арест, лишение свободы и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Таким образом, уголовная ответственность за "бюджетные преступления" может быть связана с необходимостью претерпевать лишения имущественного или личного характера.

Уголовная ответственность за нарушения бюджетного законодательства применяется в уголовно-процессуальной форме. Назначению наказания предшествует предварительное расследование, которое может проводиться в форме предварительного следствия или дознания. Как правило, в делах о бюджетных преступлениях проведение предварительного следствия обязательно. Оно осуществляется следователями Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации. Привлечение к уголовной ответственности осуществляется судами общей юрисдикции. При этом правоприменительным актом, служащим основанием для применения уголовной ответственности, является обвинительный приговор (ст. 302 УПК РФ) <17>.

--------------------------------

<17> См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой.

§ 3. Анализ соблюдения бюджетного законодательства РФ

на современном этапе

Постоянно действующим органом государственного финансового контроля расходования бюджетных средств, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему, является Счетная палата.

Задачами Счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Всего за 2000 - 2011 гг. Счетная палата провела 6029 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе контрольных мероприятий - 5224 (в 2000 г. - 390, в 2011 г. - 370).

В ходе проведения мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 2568,7 млрд. руб. (в 2000 г. - 63,2 млрд. руб., в 2011 г. - 718,5 млрд. руб.).

По результатам контрольных мероприятий в 2000 - 2011 гг. Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям более 483 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 1390 материалов были направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и иные правоохранительные органы, возбуждено более 1240 уголовных дел.

В 2000 - 2011 гг. было проведено 637 заседаний Коллегии Счетной палаты (в 2000 г. - 44, в 2011 г. - 66). Рассмотрено 8819 вопросов (в 2000 г. - 638, в 2011 г. - 893).

Отчеты о результатах всех контрольных мероприятий после утверждения Коллегией Счетной палаты направляются в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания. В обеих палатах Федерального Собрания созданы структуры по взаимодействию со Счетной палатой: комиссия в Совете Федерации, подкомитет в Государственной Думе <18>.

--------------------------------

<18> См.: URL: http://www.ach.gov.ru/ru/revision/result/.

В 2011 г., в частности, проведена проверка целевого и эффективного использования средств, направленных на развитие и содержание транспортного комплекса г. Москвы.

Результаты проверки показали, что деятельность органов исполнительной власти г. Москвы в части выполнения функций государственного заказчика по развитию и содержанию городского транспортного комплекса была недостаточно эффективной.

За последние три года правовыми актами правительства Москвы шесть раз менялись государственные заказчики в сфере метростроения.

Избыточное администрирование со стороны руководителей органов исполнительной власти Москвы, с одной стороны, и неупорядоченная структура государственных органов в отсутствие конкретизации их полномочий, с другой стороны, создали условия, при которых объем бюджетных ассигнований в сумме 75411,6 млн. руб. попадает в зону коррупционных рисков.

В отсутствие законных оснований из бюджета города предоставлены субсидии ГУП "Мосавтотранс", ОАО "Аэропорт Внуково", ОАО "АК "Атлант-Союз" на общую сумму 7127,1 млн. руб.

По линиям Московского метрополитена (по произведенным затратам) на отдельных изученных участках стоимость одного километра составила от 3,4 млрд. руб. до 6,9 млрд. руб.

В ходе контрольного мероприятия проанализирована стоимость строительства одного километра метрополитена мелкого залегания Митинско-Строгинской линии, при этом необоснованно завышенная и оплаченная стоимость выполненных работ составила 301,1 млн. руб., или 17,4% проверенных средств.

Анализ стоимости одного километра строительства автомобильной дороги в столице показал, что она колеблется от 1,5 млрд. руб. до 4,8 млрд. руб.

Материалы проверки целевого и эффективного использования средств, направленных на развитие и содержание транспортного комплекса г. Москвы, послужили основанием для возбуждения уголовного дела по ч. 1 ст. 201 Уголовного кодекса Российской Федерации по факту использования руководством ОАО "Авиакомпания "Атлант-Союз" бюджетных средств не по целевому назначению <19>.

--------------------------------

<19> См.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2011 г. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/revision/reports-by-years/?id=732.

По результатам проверки Счетной палаты президент Кабардино-Балкарской Республики 4 апреля 2011 г. отправил Правительство Республики в отставку <20>.

--------------------------------

<20> Там же.

В 2011 г. Счетной палатой был проведен дополнительный анализ реализации федеральными органами исполнительной власти рекомендаций Счетной палаты по результатам комплекса контрольных мероприятий по проверке исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов". Анализ показал, что федеральными органами исполнительной власти принимались соответствующие меры по реализации предложений Счетной палаты по результатам комплекса контрольных мероприятий по проверке исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2009 год <21>.

--------------------------------

<21> Там же.

Предложения Счетной палаты, направленные в Правительство Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, в основном учтены. Из 56 предложений и замечаний Счетной палаты приняты или принимаются меры по 44 предложениям и замечаниям (78,6%), не приняты меры по 12 предложениям (21,4%). По предложениям Счетной палаты в Федеральном законе от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" был определен порядок учета сумм процентов, начисленных при нарушении срока возврата налогов, сборов, таможенных пошлин и авансовых платежей, по кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации. Федеральной налоговой службой утвержден Порядок списания недоимки и задолженности по пеням, штрафам и процентам, признанным безнадежными к взысканию; внесены изменения в Правила предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте для оказания государственной поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг), направленные на совершенствование порядка предоставления государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте для оказания государственной поддержки экспорта промышленной продукции (Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2010 г. N 919); по состоянию на 1 января 2011 г. подготовлено 110 нормативных правовых актов (НПА), как и было предусмотрено графиком подготовки НПА на указанную дату, и т.д.

В целях реализации предложения о разработке системы мер, направленных на развитие доходного потенциала бюджетной системы Российской Федерации, Правительство Российской Федерации при расчетах параметров проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов учитывало необходимость увеличения доходов федерального бюджета, в том числе за счет индексации специфических ставок акцизов по подакцизным товарам (на спирт этиловый из всех видов сырья, табачную продукцию, автомобили легковые и мотоциклы), индексации ставок НДПИ на нефть и газ горючий природный, и другие.

Учтено предложение Счетной палаты о необходимости идентификации расходов на подготовку и проведение Олимпиады-2014. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" и в указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (Приказ Минфина России от 28 декабря 2010 г. N 190н) предусмотрены целевая статья расходов 5500000 "Организация и проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитие города Сочи как горноклиматического курорта" и виды расходов 550, 553, 554, 557, 558 (в целях обособления бюджетных ассигнований, не включенных в указанную целевую статью). В части учета федерального имущества в соответствии с рекомендациями Счетной палаты были приняты определенные меры по совершенствованию ведения реестра федерального имущества. Однако объекты недвижимости внесены в реестр федерального имущества не в полном объеме.

Не были утверждены методические рекомендации по определению позиции акционера - Российской Федерации в акционерных обществах по вопросам выплаты дивидендов, предусмотренные п. 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. N 774-р. Не выполнено предложение о своевременном внесении изменений в действующие федеральные целевые программы (ФЦП). Как и в предыдущие годы, изменения в действующие ФЦП вносились в конце финансового года или после его окончания по факту выполнения ФЦП. Не по всем ФЦП объем бюджетных ассигнований соответствует паспортам ФЦП. Корректировка государственными заказчиками большинства ФЦП осуществляется с нарушением установленных сроков, по факту выполнения мероприятий и показателей эффективности.

Не приняты все необходимые меры по усилению контроля за выполнением государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа. Задания государственного оборонного заказа в отчетном году выполнены не полностью.

Анализ свидетельствует о продолжающейся тенденции внесения значительного количества изменений в первоначально утвержденные объемы бюджетных ассигнований, что не позволяет бюджетополучателям планировать свои расходы на продолжительный период. Доведение бюджетных показателей до получателей бюджетных средств в конце финансового года создает риски неиспользования выделенных бюджетных средств <22>.

--------------------------------

<22> Там же.

Усиление взаимодействия Счетной палаты с профильными комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам исполнения представлений Счетной палаты позволит обеспечить более оперативную и полную их реализацию и будет способствовать повышению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. В целях реализации своих полномочий по выявлению, предупреждению и устранению фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности Счетной палатой в 2011 г. было направлено 336 представлений главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса.

Благодаря активному взаимодействию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, иными правоохранительными органами и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, вниманию палат Федерального Собрания Российской Федерации все представления Счетной палаты, срок исполнения которых наступил, исполнены, за исключением двух представлений, срок которых не истек.

Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2011 г. по сравнению с 1 января 2010 г. увеличился на 28,6% и составил 9,3% ВВП. Увеличился и объем консолидированного внешнего долга Российской Федерации (за 2010 г., по данным Банка России, на 21,8 млрд. долл. США, или на 4,7%), составив на 1 января 2011 г. 489,0 млрд. долл. США.

Из 24 статей Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" (с изменениями) исполнены нормы 20 статей (более трех четвертей общего количества), не исполнены или частично исполнены отдельные нормы четырех статей (менее одной четверти общего количества) <23>.

--------------------------------

<23> Там же.

В 2012 г. Счетная палата осуществила комплекс контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, результаты которых позволили оценить действенность мер, принимаемых органами исполнительной власти, эффективность использования бюджетных средств, направляемых на реализацию важнейших задач, поставленных Президентом Российской Федерации, в том числе по вопросам, связанным с реализацией Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.; Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.; Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., а также ряда иных важнейших концепций, стратегий, программ Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Значительное внимание уделялось осуществлению контроля за формированием и исполнением бюджета, подготовке заключений и оперативных отчетов, которые активно использовались палатами Федерального Собрания при рассмотрении соответствующих бюджетов, осуществлению контроля за реализацией таких важнейших проектов, как подготовка и проведение Олимпиады 2014 г. в Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в Казани, саммита АТЭС 2012 г. во Владивостоке, контролю за реализацией Комплексной программы модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы.

Особое внимание уделялось мониторингу и оценке эффективности управления финансами и государственным имуществом в субъектах Российской Федерации, прежде всего в Северо-Кавказском, Южном и Дальневосточном федеральных округах.

За 2012 г. Счетная палата провела 502 контрольных и экспертно-аналитических мероприятия, из них 370 контрольных мероприятий и 132 экспертно-аналитических мероприятия, которыми были охвачены 1086 объектов в 83 субъектах Российской Федерации. В том числе проведены контрольные мероприятия по поручениям: Президента Российской Федерации - 2, палат Федерального Собрания Российской Федерации, по обращениям членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы - 33 <24>.

--------------------------------

<24> URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/report-2012-1-tree_files-fl-657.pdf.

Особо важные результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий докладывались главе государства на рабочих встречах Президента Российской Федерации с Председателем Счетной палаты. Всего Президент Российской Федерации В.В. Путин был проинформирован по 20 вопросам, из них:

- об эффективном использовании федеральной собственности в процессе создания открытого акционерного общества "Оборонсервис" и о влиянии проводимых мероприятий на ресурсное обеспечение национальной обороны в 2009 - 2011 гг. Общая сумма выявленных нарушений составила 10722,1 млн. руб.

По результатам контрольного мероприятия Главной военной прокуратурой проведена проверка и организованы надзорные мероприятия, в ходе которых подтвердились факты нарушения законодательства, выявленные Счетной палатой при проверке управления и распоряжения активами организаций, входящих в структуру ОАО "Оборонсервис".

10 октября 2012 г. Главным военным следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации возбуждено и расследуется 10 уголовных дел, далее объединенных в одном производстве, в отношении должностных лиц Департамента имущественных отношений Минобороны России и лиц, выполнявших управленческие функции в ОАО "Оборонсервис" и иных коммерческих организациях;

- о проверке целевого и эффективного использования государственных средств, выделенных на проектирование и строительство объектов саммита АТЭС, предусмотренных подпрограммой "Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе" Федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года". Общий объем выявленных в ходе контрольных мероприятий нарушений финансово-бюджетного законодательства за 2009 - 2012 гг. составил 15218,8 млн. руб. <25>.

--------------------------------

<25> Там же.

По результатам проверок в адрес проверяемых государственных органов и организаций направлялись представления и информационные письма, исполнение которых находилось на контроле. Это оказало положительное влияние на повышение финансовой дисциплины заказчиков и подрядчиков и позволило в установленные сроки в целом успешно реализовать один из крупнейших инвестиционных проектов. По итогам исполнения представлений Счетной палаты за 4 последних года приняты меры на сумму 6891,5 млн. руб. (45,2% суммы выявленных нарушений), возмещено в федеральный и краевой бюджеты 241,1 млн. руб.

Объем выявленных нарушений законодательства в бюджетной сфере, устранение которых потребовало возмещения бюджетных средств в 2012 г., составил 4,5 млрд. руб. Возмещены средства бюджетной системы в сумме 2,1 млрд. руб. Объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1,2 млрд. руб. Вскрыты нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации на сумму 187,2 млрд. руб., законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд - на сумму 130,7 млрд. руб. <26>.

--------------------------------

<26> Там же.

Всего выявлено нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы, распоряжении и управлении государственной собственностью на общую сумму 781,4 млрд. руб., из которых 389,8 млрд. руб. - нарушения в части несвоевременной передачи средств пенсионных накоплений в доверительное управление управляющим компаниям и в негосударственные пенсионные фонды; выявлены также факты несвоевременного возврата налогоплательщикам сумм излишне уплаченных налогов и сборов.

По итогам проведенных контрольных мероприятий Правительству Российской Федерации, Минфину России, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса направлено 339 представлений и 408 информационных писем. Президенту Российской Федерации направлено 20 информационных писем, Правительству Российской Федерации - 80 информационных писем <27>.

--------------------------------

<27> Там же.

Важным фактором, влияющим на положительную динамику исполнения представлений Счетной палаты, послужило усиление взаимодействия Счетной палаты с органами прокуратуры и другими правоохранительными органами.

В отчетном периоде в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, другие правоохранительные органы было направлено 164 материала по результатам проведенных контрольных мероприятий.

По материалам Счетной палаты возбуждено 78 уголовных дел. Привлечены к уголовной ответственности и осуждены по приговору суда, вступившему в законную силу, 8 человек. В соответствии со ст. 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

Информационно-аналитические материалы об исполнении представлений Счетной палаты ежеквартально направляются палатам Федерального Собрания Российской Федерации, которые на регулярной основе рассматривают их с участием представителей Счетной палаты и руководителей государственных органов исполнительной власти, являющихся ответственными за исполнение.

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 455; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 24 25 26 27 282930 31 32 33 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!