Случаи приостановления осуществления кадастрового учета земельного участка.

⇐ ПредыдущаяСтр 52 из 52

В первом случае, если одна из границ образуемого земельного участка пересекает границу территориальной зоны, за исключением случая, если органом кадастрового учета выявлена воспроизведенная в государственном кадастре недвижимости ошибка в определении местоположения границы такой территориальной зоны в документе, на основании которого внесены сведения в государственный кадастр недвижимости, или если образуемый земельный участок предназначен для размещения линейных объектов, а также в иных случаях, установленных федеральным законом.

Во втором случае, если одна из границ земельного участка пересекает границы муниципального образования и (или) границы населенного пункта, за исключением случая, если органом кадастрового учета выявлена воспроизведенная в государственном кадастре недвижимости ошибка в определении местоположения границ такого муниципального образования и (или) границ населенного пункта в документе, на основании которого вносились сведения в государственный кадастр недвижимости.

Отказ в осуществлении кадастрового учета. Законодатель устанавливает несколько случаев, когда возможен отказ в осуществлении кадастрового учета, а именно:

1) с заявлением о кадастровом учете обратилось ненадлежащее лицо;

2) истек срок приостановления осуществления кадастрового учета и не устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия решения о приостановлении;

3) межевой план, технический план или акт обследования заверен подписью неуправомоченного лица;

4) ответ органа государственной власти или органа местного самоуправления на межведомственный запрос свидетельствует об отсутствии документа и (или) информации, необходимых для кадастрового учета, и соответствующий документ не был представлен заявителем по собственной инициативе.

3. Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка также в случае, если:

1) размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с федеральным законом требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков;

2) такой земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель, за исключением установленных федеральным законом случаев;

3) в порядке, установленном Законом N 101-ФЗ в орган кадастрового учета поступили возражения относительно размера и местоположения границ земельного участка, выделяемого в счет доли или долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, и в составе документов, представленных для осуществления государственного кадастрового учета, отсутствуют документы, подтверждающие снятие указанных возражений;

4) площадь земельного участка, выделяемого в счет доли или долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, больше площади такого земельного участка, указанной в соответствующем утвержденном проекте межевания земельного участка или земельных участков, более чем на пять процентов;

5) граница земельного участка, о кадастровом учете которого представлено заявление, не считается согласованной, если такое согласование предусмотрено Законом N 221-ФЗ.

При кадастровом учете в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета также в случае, если такое изменение не обусловлено образованием земельного участка или уточнением его границ.

При кадастровом учете в связи с уточнением границ земельного участка орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета также в случае, если:

1) в результате данного кадастрового учета площадь этого земельного участка, определенная с учетом установленных в соответствии с Законом N 221-ФЗ требований, будет больше площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с федеральным законом для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости;

2) при уточнении указанных границ нарушен установленный Законом N 221-ФЗ порядок согласования местоположения границ земельных участков или местоположение указанных границ в соответствии с Законом N 221-ФЗ не считается согласованным, за исключением случаев признания указанных границ уточненными в порядке разрешения земельного спора.

Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в снятии с учета земельного участка также в случае, если такой земельный участок не является преобразуемым и не подлежит снятию с учета в соответствии с установленными ст. 24 Закона N 221-ФЗ особенностями осуществления кадастрового учета при образовании объектов недвижимости.

Статья 70.1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

Комментарий к статье 70.1

Комментируемая статья устанавливает порядок и условия резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Пунктом 1 предусматривается, что резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ: при выполнении международных обязательств Российской Федерации и при размещении объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов (это такие объекты, как объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты систем электро-, газоснабжения, объекты систем теплоснабжения, объекты централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения государственного или муниципального значения; автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения).

Как и многие другие институты земельного права, вопросы резервирования земель для государственных и муниципальных нужд регулируются комплексно, но в рамках ЗК РФ и в не противоречии его положениям.

Земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, априори резервируются для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, для государственных или муниципальных нужд земли резервируются в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории. Все это следует из п. 1 комментируемой статьи.

Условия и порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд устанавливаются ст. 55 ЗК РФ. Заметим также, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Условия ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд устанавливаются в ст. 56.1 ЗК РФ, а также в других федеральных законах.

В п. 2 комментируемой статьи уточняется, что резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения: объектов федерального значения; объектов регионального значения; объектов местного значения.

Размещение допускается только в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"(далее - ФЗ N 116-ФЗ), а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.

Таким образом, допускается планировка территории при создании особых экономических зон в Российской Федерации. Под последней понимается часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.

Согласно ФЗ N 116-ФЗ особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции. Понятно, что создание таких зон требует серьезных землеустроительных мероприятий комплексного характера по планировке территорий в целях размещения объектов, путем перераспределения земель, перевода их из одной категорий в другую.

ФЗ N 116-ФЗ предусматривает, что особые экономические зоны могут создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц. Часть 1 ст. 5 ФЗ N 116-ФЗ гласит, что указанные земельные участки должны принадлежать к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения либо земель населенных пунктов. Туристско-рекреационные особые экономические зоны также могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения.

В целом, не выходя за рамки ЗК РФ, в ФЗ N 116-ФЗ допускает возможности для расширительного применения норм при создании отдельных особых экономических зон.

Например, должны быть предусмотрены в ЗК РФ ограничения или даже запреты на создание туристско-рекреационных особых экономических зон на землях особо охраняемых территорий и землях сельскохозяйственного назначения.

В вопросах резервирования земель для государственных и муниципальных нужд сложилась определенная судебно-арбитражная практика, свидетельствующая о злоупотреблениях при использовании порядка резервирования земель, установленных комментируемой статьей.

Обратимся к результирующим положениям некоторых Постановлений федеральных арбитражных судов:

1. Признавая недействующим решение совета о внесении изменений и дополнений в решение совета о резервировании земельных участков в границах городского округа "О резервировании земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд" в части резервирования земельного участка, испрашиваемого обществом для предоставления в собственность, суд исходил из того, что резервирование земельного участка, предусмотренное п. 1 ст. 70.1 ЗК РФ, могло быть осуществлено только для размещения объектов государственного или муниципального значения. Однако доказательств, подтверждающих запланированное размещение на участке какого-либо объекта и обосновывающих правомерность резервирования земельного участка, занимаемого принадлежащим обществу объектом недвижимости, ответчиком не представлено (Постановление ФАС УО от 20.12.2010 N Ф09-10379/10-С1 по делу N А07-10594/2010).

2. Рассмотрев схему функциональных зон генерального плана муниципального образования, из которой следует, что испрашиваемый земельный участок находится в зоне резерва, планируемого для размещения транспортной инфраструктуры, руководствуясь положениями п. п. 1, 2 ст. 70.1 ЗК РФ и п. 8 ст. 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", арбитражный суд отказал в признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в собственность (Постановление ФАС ПО от 19.10.2010 по делу N А65-7602/2010).

3. Арбитражный суд отказал в иске ИП о признании недействительным пункта постановления администрации города о резервировании земель для муниципальных нужд, а также приложений к данному постановлению, так как оспариваемое постановление принято в пределах полномочий, предоставленных администрации, резервирование администрацией данного участка для муниципальных нужд соответствует требованиям ст. 70.1 ЗК РФ и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности (Постановление ФАС ВВО от 28.04.2010 по делу N А31-5170/2009).

4. Отказывая в признании незаконными постановлений органа местного самоуправления об отказе заявителю в размещении объекта, обязании ответчика обеспечить выбор земельных участков для строительства складов и оформить акт о выборе земельных участков, суд, применив положения ст. 70.1 ЗК РФ, п. 2 Постановления Правительства РФ от 22.07.2008 N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд", установил, что нормативным актом органа местного самоуправления данная территория зарезервирована для муниципальных нужд в границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства местного значения, следовательно, запрашиваемые земельные участки необходимы для строительства объектов инженерной инфраструктуры городского значения, что свидетельствует о наличии препятствий для выбора земельных участков и их представления для размещения объектов (Постановление ФАС ЗСО от 23.01.2012 по делу N А45-6998/2011) <605>.

--------------------------------

<605> Подборки судебных решений ЗАО "Юринформ В" // СПС "КонсультантПлюс".

ВАС РФ часто принимает решения по вопросам резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, а также по вопросам нарушения единообразия в толковании и применении комментируемой статьи <606>. Сложилась богатая судебная практика на уровне ФАС округов <607>.

--------------------------------

<606> Рассматривая в судебном заседании заявление с требованием о пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о признании незаконным отказа в регистрации, обязании произвести регистрацию ограничения (обременения) права на земельный участок, суд определил, что в передаче дела в Президиум ВАС РФ отказано, поскольку нижестоящий суд сделал правильный вывод о том, что ограничение не соответствует земельному законодательству, отказ в регистрации обоснован (Определение ВАС РФ от 29.01.2014 N ВАС-105/14 по делу N А07-3337/2013); См. также: Определение ВАС РФ от 20.02.2013 N ВАС-16354/12 по делу N А41-7056/12; Определение ВАС РФ от 30.11.2012 N ВАС-15540/12 по делу N А12-529/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

<607> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 09.06.2012 по делу N А31-6793/2011 Требование: О признании недействительным постановления администрации городского округа. Обстоятельства: Глава администрации принял постановление о резервировании земельного участка для муниципальных нужд, в соответствии с которым испрашиваемый обществом земельный участок зарезервирован для целей строительства объектов водоотведения муниципального значения. Общество сочло, что данное постановление нарушает его права и интересы. Решение: Требование удовлетворено, поскольку документами территориального планирования наличие оснований для резервирования спорного земельного участка не подтверждено // СПС "КонсультантПлюс".

Однако такие споры возникают при вольном толковании заинтересованными участниками земельных отношений норм ЗК РФ, или намеренном их искажении или просто злоупотреблении, или нарушении норм комментируемой и корреспондирующими с ним статей.

Согласно п. 3 комментируемой статьи земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет, а при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и указанных в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", на срок не более чем два года.

Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства и реконструкции объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, воздушного транспорта (в том числе объектов единой системы организации воздушного движения), транспортно-пересадочных узлов и метрополитена, строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения, местного значения и других линейных объектов государственного или муниципального значения на срок до двадцати лет (п. 3 комментируемой статьи).

Согласно п. 4 комментируемой статьи порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством Российской Федерации.

В Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд" <608> определены основные параметры резервирования земель.

--------------------------------

<608> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. II). Ст. 3646.

Так, решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование.

Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Решение о резервировании земель принимается на основании следующих документов:

а) документация по планировке территории;

б) документы территориального планирования в случаях создания особо охраняемых природных территорий, размещения объектов обороны и безопасности;

в) государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, утвержденные в установленном порядке.

Подготовка решения о резервировании земель осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости.

5. Решение о резервировании земель должно содержать:

а) цели и сроки резервирования земель; б) реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется резервирование земель; в) ограничения прав на зарезервированные земельные участки, устанавливаемые в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами, необходимые для достижения целей резервирования земель; г) сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.

К решению о резервировании земель должна прилагаться схема резервируемых земель, а также перечень кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.

Решение о резервировании земель и схема резервируемых земель должны содержать необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках (их частях), права на которые ограничиваются решением о резервировании земель.

Решение о резервировании земель принимается по отношению к земельным участкам, находящимся в пределах одного кадастрового округа.

Орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение о резервировании земель, направляют копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему резервируемых земель в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости в порядке, установленном ст. 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости".

Государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а также прекращения таких ограничений осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи со следующими обстоятельствами:

а) истечение указанного в решении срока резервирования земель;

б) предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель;

в) отмена решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель;

г) изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

д) решение суда, вступившее в законную силу.

Временные особые случаи резервирования земель установлены Федеральным законом от 5 апреля 2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <609>. Вышеназванным Законом несколько расширены по сравнению с ЗК РФ случаи резервирования земель, правда, срок, допускающий такое исключение, действует до 31 декабря 2015 года. В этом Законе допускается резервирование земель при отсутствии документов территориального планирования.

--------------------------------

<609> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1651.

Глава XII. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР,

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ, ОБЩЕСТВЕННЫЙ

И ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ

Статья 71. Государственный земельный надзор

Комментарий к статье 71

В комментируемой статье содержится дефиниция государственного земельного надзора, определяются субъекты такого надзора (надзорные органы и поднадзорные лица), предмет и объекты проверки.

Под государственным земельным надзором понимается установленная ЗК РФ и иными нормативными правовыми актами определенная целенаправленная деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти на достижение поставленных задач.

Эта деятельность направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством.

Эта деятельность реализуется посредством организации и проведения проверок указанных поднадзорных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Контрольно-надзорная деятельность уполномоченных органов государственной власти проводится с использованием определенных методов надзора: систематическое наблюдение (мониторинг) за исполнением требований земельного законодательства; анализ и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с ЗК РФ, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Перечень уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и их полномочия закреплены в Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном надзоре" (ред. от 05.06.2013) <610>.

--------------------------------

<610> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

Так, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы <611> осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением:

--------------------------------

<611> См. также: Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии) // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; б) порядка переуступки права пользования землей; в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков; д) порядка предоставления сведений о состоянии земель; е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений; ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы <612> осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:

--------------------------------

<612> Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; в) выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; д) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы <613> осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений надзор за соблюдением:

--------------------------------

<613> Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" // Российская газета. 15.07.2004. N 150.

а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли; б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, имеют бланки документов с Государственным гербом Российской Федерации и наименованием соответствующего специально уполномоченного органа, необходимых для осуществления государственного земельного надзора, и служебные удостоверения, формы которых устанавливаются соответствующими специально уполномоченными органами.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного земельного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и ЗК РФ.

Сроки и последовательность проведения административных процедур при осуществлении государственного земельного надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (ред. от 23.01.2014) (вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг).

Решения и действия (бездействие) должностных лиц органов, осуществляющих проверки, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. Информация о результатах проведенных проверок размещается на официальном сайте органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (см., например: Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Статья 72. Муниципальный и общественный земельный контроль

Комментарий к статье 72

Комментируемая статья регулирует порядок проведения муниципального и общественного земельного контроля. Муниципальный и общественный земельный контроль должны играть существенную роль в сохранении, рациональном использовании и предотвращении загрязнения земель, а также в предотвращении их самовольного захвата и незаконной застройки. Их роль может быть повышена и в предотвращении злоупотреблений при переводе земель из одной категории в другую, особенно земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, транспорта и промышленности.

Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия органов местного самоуправления на осуществление муниципального земельного контроля и установление порядка его осуществления, предусмотренные комментируемой статьей, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации.

Рекомендации по организации взаимодействия органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля содержатся в письме Роснедвижимости от 20 июля 2005 г. N ММ/0644 "О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля" <614>. В этом письме дается определение государственного и земельного контроля с целью показать общее и различия в этих видах контроля, а также с учетом того, что полномочия муниципальных органов в этой сфере могут передаваться государственным органам.

--------------------------------

<614> СПС "КонсультантПлюс".

Так, государственный земельный контроль определяется как осуществляемый специально уполномоченными государственными органами государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами, а муниципальный земельный контроль как осуществляемый органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами муниципальный контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

В письме также уточняется перечень контрольных органов и их полномочия.

1. Специально уполномоченный государственный орган, осуществляющий государственный земельный контроль - Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту Российской Федерации (далее - Управление) и его территориальные отделы.

2. Орган местного самоуправления или специально уполномоченный им орган, осуществляющий муниципальный земельный контроль (далее - орган муниципального земельного контроля) - орган, наделенный полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящий в систему органов государственной власти.

3. Государственный инспектор по использованию и охране земель (далее - государственный инспектор) - должностное лицо, специалист Управления, осуществляющий государственный земельный контроль.

4. Уполномоченное на осуществление муниципального земельного контроля лицо (далее - муниципальный инспектор) - должностное лицо, специалист органа муниципального земельного контроля, осуществляющий муниципальный земельный контроль.

Все специально уполномоченные органы, наделенные контрольными полномочиями, занимаются, прежде всего, проверкой соблюдения земельного законодательства (в рамках осуществления муниципального земельного контроля), под которым понимается совокупность действий должностных лиц, наделенных полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля, связанных с проведением проверки соблюдения юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства и закреплением результатов проверки в форме акта проверки соблюдения земельного законодательства и приложений к нему.

Муниципальные инспектора осуществляют свою деятельность во взаимодействии с Управлением, органами исполнительной власти, организациями и общественными объединениями, а также гражданами.

Муниципальные инспектора на территории муниципального образования осуществляют контроль за:

а) соблюдением требований по использованию земель;

б) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов;

в) соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

г) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

д) своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, ведущихся с нарушением почвенного слоя, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;

е) использованием земельных участков по целевому назначению;

ж) своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

з) выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и употребления;

и) исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами;

к) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

л) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

Муниципальные инспектора имеют право:

а) осуществлять муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

б) составлять по результатам проверок акты проверок соблюдения земельного законодательства (далее - Акт) с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков.

Порядок проведения проверок и оформления первичных документов. Муниципальные инспектора осуществляют муниципальный земельный контроль в форме проверок, проводимых в соответствии с планами работ на основании распоряжений руководителя (заместителя руководителя) органа муниципального земельного контроля, за исключением случаев непосредственного обнаружения муниципальным инспектором достаточных данных, указывающих на наличие нарушения земельного законодательства.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.

Внеплановые проверки проводятся:

- для проверки исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, вынесенных государственными инспекторами;

- в случае обнаружения муниципальными инспекторами достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства.

По результатам каждой проведенной проверки составляется акт. Учитывая то, что на основании материалов проверок соблюдения земельного законодательства государственным инспектором будут выноситься решения о виновности или невиновности лиц в совершении административного правонарушения и привлечении их к административной ответственности, акт должен содержать следующие необходимые данные: дату, номер и место составления акта; фамилию, имя, отчество и должность лица, составившего акт; номер распоряжения о проведении проверки; данные о понятых, присутствовавших при осмотре земельного участка и составлении акта; данные о других лицах, участвовавших в проведении проверки; сведения о земельном участке, на котором проводится проверка; сведения о лице, использующем проверяемый земельный участок; объяснения лица, использующего проверяемый земельный участок; подписи всех лиц, участвовавших при проведении проверки соблюдения земельного законодательства.

В целях укрепления доказательной базы и подтверждения достоверности полученных в ходе проверки сведений, в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события нарушения земельного законодательства, к акту прилагаются: фототаблица с нумерацией каждого фотоснимка, обмер площади земельного участка и иная информация, подтверждающая или опровергающая наличие нарушения земельного законодательства.

В случае обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, вместе с актом вручается уведомление о необходимости прибыть в Управление для проведения мероприятий по осуществлению государственного земельного контроля (порядок установления дат прибытия определяется соглашением между Управлением и органом муниципального земельного контроля), которое вручается под роспись землепользователю или его законному представителю.

Порядок передачи материалов проверок в Управление. Полученные в ходе проверки материалы с приложением копии свидетельства о регистрации юридического лица, свидетельства о присвоении ИНН, справки с банковскими реквизитами, документами, подтверждающими право пользования земельным участком, сопроводительной запиской и иными документами, подтверждающими наличие нарушения земельного законодательства, в 5-дневный срок после проведения проверки направляются в Управление для рассмотрения и принятия решения. Муниципальные инспектора направляют материалы в Управление в случае выявления признаков, указывающих на наличие следующих видов административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями КоАП РФ:

1) ст. 7.1 КоАП РФ - самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю;

2) ч. 1 ст. 7.2 КоАП РФ - уничтожение межевых знаков границ земельных участков;

3) ст. 7.10 КоАП РФ - самовольная переуступка права пользования землей;

4) ст. 8.5 КоАП РФ - сокрытие или искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию;

5) ст. 8.6 КоАП РФ - самовольное снятие плодородного слоя почвы, уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

6) ст. 8.7 КоАП РФ - невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

7) ст. 8.8 КоАП РФ - использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

При обнаружении нарушений земельного законодательства, ответственность за которые не предусмотрена КоАП РФ, материалы об указанных нарушениях также подлежат передаче в Управление.

Порядок рассмотрения материалов проверки соблюдения земельного законодательства. При поступлении материалов проверки из органа муниципального земельного контроля государственный инспектор в присутствии лица, в отношении которого была проведена проверка соблюдения земельного законодательства, рассматривает материалы проверки и в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, составляет протокол об административном правонарушении.

В случае наличия достаточных данных о надлежащем уведомлении лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения поступивших материалов, протокол может быть составлен и в его отсутствие (см., например, п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Протокол об административном правонарушении составляется государственным инспектором в соответствии с Методическими рекомендациями по порядку осуществления государственного земельного контроля за использованием и охраной земель Российской Федерации и Приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31.12.2004 N П/123 "Об утверждении форм (бланков) документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля".

В случае отсутствия необходимых данных для рассмотрения материалов проверки государственным инспектором выносится определение о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении муниципального земельного контроля на доработку.

В случае отсутствия состава административного правонарушения в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ государственным инспектором выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении административного дела.

Если в результате рассмотрения материалов проверки, полученных от органа муниципального земельного контроля, государственным инспектором обнаруживается нарушение земельного законодательства, ответственность за которое не предусмотрена КоАП РФ, государственный инспектор выдает нарушителю предписание об устранении нарушений земельного законодательства (далее - предписание).

По результатам рассмотрения направленных материалов определение о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении муниципального земельного контроля, определение об отказе в возбуждении административного дела, копии постановления о назначении административного наказания и предписания, полученные в результате рассмотрения дела об административном правонарушении, направляются в орган муниципального земельного контроля.

Проведение проверок устранения нарушения земельного законодательства. Орган муниципального земельного контроля осуществляет проверки исполнения предписаний, вынесенных на основании материалов проверок, проведенных муниципальными инспекторами.

В течение 15 дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного предписанием, органом муниципального земельного контроля проводится повторная (внеплановая) проверка устранения нарушения земельного законодательства.

Проверка исполнения предписания проводится в рамках первичной проверки и не требует вынесения распоряжения о проведении проверки соблюдения земельного законодательства.

По результатам проведенной проверки муниципальным инспектором составляется акт.

В случае неустранения нарушения земельного законодательства вместе с актом составляется уведомление о необходимости прибыть в Управление для составления протокола об административном правонарушении. Уведомление вручается под роспись землепользователю или его законному представителю.

В случае устранения нарушения земельного законодательства в целях подтверждения устранения нарушения земельного законодательства к акту прилагаются: фототаблица, обмер площади земельного участка и иная информация, подтверждающая устранение нарушения земельного законодательства (оформленные правоустанавливающие документы и т.д.).

Полученные в ходе проверки исполнения предписания акт и материалы проверки с сопроводительной запиской в 5-дневный срок направляются соответствующему государственному инспектору, вынесшему предписание, для рассмотрения и принятия решения.

При поступлении материалов проверки из органа муниципального земельного контроля государственный инспектор в присутствии лица, в отношении которого была проведена проверка исполнения предписания, рассматривает материалы проверки и в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении в составе административного дела направляется на рассмотрение в суд (мировой суд).

По результатам рассмотрения административного дела судебный акт направляется в орган муниципального земельного контроля.

Ведение учета проверок соблюдения земельного законодательства. Органы муниципального земельного контроля ведут учет проверок соблюдения земельного законодательства. Все составляемые в ходе проведения проверки документы и иная необходимая информация записываются в типовую Книгу проверок соблюдения земельного законодательства и включает в себя 16 позиций (колонок).

Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Статья 73. Производственный земельный контроль

Комментарий к статье 73

Производственный земельный контроль является одним из видов земельного контроля, но с определенной спецификой, которая заключается в том, что он осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Этот вид контроля имеет характер инициативного самоконтроля, но санкционированного законом. И в случае невыполнения обязанности по осуществлению производственного контроля субъекты контроля могут быть подвергнуты ответственности.

Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставлять сведения об организации производственного земельного контроля в уполномоченный орган государственного земельного надзора или уполномоченный орган муниципального земельного контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Таким образом, лица, имеющие контрольные полномочия, сами являются подконтрольными объектами со стороны специально уполномоченных государственных и муниципальных органов.

Порядок получения сведений по проведению производственного земельного контроля утвержден одноименным Приказом Роснедвижимости от 7 апреля 2005 г. N П/0060 <615>.

--------------------------------

<615> СПС "КонсультантПлюс".

Согласно этому Приказу руководителям управлений Роснедвижимости по субъектам Российской Федерации поручено, в целях получения данных об осуществлении производственного земельного контроля в Российской Федерации собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке:

а) разрабатывать и утверждать годовые планы получения сведений по производственному земельному контролю с учетом расходов на услуги связи в пределах установленного объема лимита бюджетных обязательств на соответствующий год. Планы утверждать не позднее, чем за 30 дней до наступления соответствующего календарного года.

б) представлять копии вышеуказанных планов в течение трех дней с момента их утверждения в Роснедвижимости;

в) ежегодно, в соответствии с утвержденными планами, направлять запросы собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков с просьбой о предоставлении информации о проведенных мероприятиях по производственному земельному контролю.

В случае непредставления или несвоевременного представления собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков необходимой информации территориальные органы Роснедвижимости могут привлекать подконтрольных лиц к административной ответственности в соответствии со статьей 19.7 КоАП РФ "Непредставление сведений (информации)".

Глава XIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

Вводный комментарий к главе 13 ЗК РФ <616>.

--------------------------------

<616> Исследование выполнено при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект N 14-03-00603 "Государственная казна как источник бюджетных доходов" (2014 - 2015).

Применение ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, как и в иных сферах, базируется на отечественной доктрине юридической ответственности, которая является составной частью общей теории государства и права. В общей теории права (и в отраслевых нормативных правовых актах) традиционно предусматриваются "дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, административная и уголовная формы и виды ответственности" <617>.

--------------------------------

<617> Боголюбов С.А. Ответственность в сфере охраны окружающей среды и значение возмещения причиненного ей вреда // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: Материал для VII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся. М., 2013. С. 197.

Понятие юридической ответственности как следствия совершения правонарушения появилось и утвердилось в советский период развития отечественной правовой науки и послужило основой для нормотворчества в соответствующих сферах. Замечено, что в западной правовой доктрине термины "liability" и "responsibility" носят неопределенный характер и не могут служить аналогом для юридической ответственности, как она понимается в отечественном праве. Возможно, это является следствием того обстоятельства, что понятие юридической ответственности не было разработано в римском частном праве <618>. В отечественной правовой науке большинством авторитетных ученых признается, что юридическая ответственность является следствием совершения правонарушения и заключается в обязанности виновного лица понести государственные меры принуждения.

--------------------------------

<618> Грызунова Е.В. Правонарушение и юридическая ответственность в их соотношении: Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

По мере развития научной доктрины возникала дискуссия о соотношении позитивной и негативной юридической ответственности. При этом позитивная ответственность уже не всегда связывалась с совершением правонарушения, а заключалась во внутренней обязанности лица осуществлять правомерные действия. Этот подход именуется социологическим и имеет тот недостаток, что ответственность отождествляется с понятиями обязанности, компетенции, долга, в итоге чего юридические категории принимают двусмысленное содержание, возникает терминологическая неопределенность.

Другим предметом дискуссии являлось обсуждение ответственности без вины (безвиновной ответственности). Данный термин не прижился в научной литературе, так как отсутствие вины ставило под сомнение саму возможность применения ответственности, а соответствующие ситуации попадали (отчасти) в сферу действия правового института возмещения вреда. Впрочем, вопрос о правовом регулировании вреда, возникшего в результате правомерных действий, до настоящего времени остается открытым, а противоправные действия без вины именуются объективными противоправными деяниями. Аспекты позитивной и безвиновной ответственности имеют место также и в сфере ответственности за нарушения в области охраны и использования земель.

В главе 13 ЗК РФ речь идет о традиционной (негативной) ответственности в области охраны и использования земель, основанием для которой является совершение правонарушения (ЗК РФ к их числу отнесены административные правонарушения, преступления, дисциплинарные проступки). Содержание данной главы корреспондирует со ст. 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Позитивная (нравственная, внутренняя) ответственность также упоминается в других частях ЗК РФ, например, в ст. 42, согласно которой собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью, разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Институт юридической ответственности за нарушения в области охраны и использования земель "является средством достижения общей цели - обеспечения правомерного использования земель" <619>, в особенности "соблюдения обязанностей по рациональному использованию и охране земель" <620>.

--------------------------------

<619> Галиновская Е.А. Проблемы эффективности юридической ответственности за земельные правонарушения // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: Материал для VII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся. М., 2013. С. 218.

<620> Там же. С. 220.

Позитивная ответственность не является абстрактной доктриной, так как ее игнорирование приводит к совершению правонарушений и, как следствие, к применению мер административной, уголовной, дисциплинарной ответственности.

Позитивная ответственность собственника (пользователя, правообладателя) за сохранность земельных ресурсов вытекает непосредственно из конституционных норм. В частности, согласно ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Действует до настоящего времени Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. N 293-1 "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР", согласно ст. 1 которого "земля, ее недра... воды, леса, растительный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, расположенные на территории РСФСР... являются национальным богатством народов РСФСР". В целом правомочия собственника (пользователя) всегда сопровождаются бременем ответственности. Это бремя по отношению к земле в ст. 36 Конституции Российской Федерации определяется как обязанность не наносить ущерба окружающей среде и не нарушать прав и законных интересов иных лиц.

О позитивной ответственности за сохранность земель упоминается в документах государственного стратегического планирования. В частности, согласно Основам государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденным Правительством Российской Федерации 30 апреля 2012 года, их реализация осуществляется в соответствии с принципами ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях и за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, принципом полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Используются такие механизмы реализации государственной политики в области экологического развития, как усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения.

Здесь можно увидеть, что используется понятие не только негативной, карательной (за нарушение законодательства) и гражданско-правовой (полное возмещение вреда) ответственности, но также и позитивной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц.

Переходя к аспекту безвиновной ответственности за нарушения в земельной сфере, следует отметить, что в главе 13 ЗК РФ неоднократно указывается, что именно к виновным в совершении земельных правонарушений лицам применяется административная и уголовная (п. п. 1, 2 ст. 74 ЗК РФ), дисциплинарная ответственность (п. 1 ст. 75). Согласно п. 3 ст. 76 ЗК РФ, приведение земельных участков в пригодное для использование состояние также осуществляется теми лицами, которые являются виновными в совершении земельного правонарушения.

Однако иными нормативными актами могут быть установлены случаи безвиновной ответственности за нарушения в области охраны и использования земель. Применение иных, помимо ЗК РФ, нормативных правовых актов для регулирования земельных правоотношений основано на ст. 3 ЗК РФ, согласно которой в случае, если земельные отношения не урегулированы земельным законодательством, то к ним применяется законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

В частности, согласно ст. 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вне зависимости от наличия вины собственник здания, сооружения, концессионер, застройщик, технический заказчик обязаны возместить в соответствии с гражданским законодательством потерпевшему или его родственникам вред, причиненный вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения, объекта незавершенного строительства, нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения, и выплатить компенсацию сверх возмещения вреда. Вред, указанный в ГрК РФ, может включать в себя вред государственному или муниципальному имуществу и (или) вред окружающей среде. Земля, в том случае, если она находится в государственной или муниципальной собственности, является государственным и муниципальным имуществом, ее загрязнение, захламление или приведение в негодное состояние должно повлечь безвиновную ответственность указанных в ст. 60 ГрК РФ лиц.

Еще одним примером безвиновной ответственности в области охраны и использования земель является норма, содержащаяся в п. 2 ст. 77 Закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которому вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект с положительным заключением государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.

Помимо главы 13 ЗК РФ, некоторые меры ответственности за ненадлежащее использование земли упоминаются в других его частях. Такая ответственность заключается в принудительном прекращении прав собственности или иных вещных прав на земельный участок, то есть его изъятие от правообладателя. В частности, согласно ст. ст. 43, 44, 45 ЗК РФ, право собственности, постоянного бессрочного пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного срочного пользования земельным участком, могут прекращаться при неиспользовании или ненадлежащем использовании земельного участка. Это связано, в частности, с порчей земель, то есть существенным снижением плодородия почвы или ухудшением экологической ситуации, невыполнением рекультивации, охраны почв и т.д.

Статья 74. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения

Комментарий к статье 74

Ответственность, предусмотренная в п. 1 ст. 74 ЗК РФ, носит карательный характер. Норма, содержащаяся в п. 1 ст. 74 ЗК РФ, является бланкетной и отсылает к законодательству об административной или уголовной ответственности, где должна быть установлена ответственность за земельные правонарушения. Аналогичные отсылочные нормы содержатся в ряде иных законов. Например, согласно ст. 29 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно ст. 25 Федерального закона от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно ст. 25 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" за его нарушение граждане и юридические лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К законодательству об административной ответственности отсылают также Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р, которыми в качестве одного из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом названо повышение ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение.

Источниками законодательства, устанавливающего административную ответственность за земельные правонарушения, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и законы субъектов Российской Федерации, что следует из ст. 2.1 КоАП РФ. Исключительно указанными нормативными правовыми актами может быть установлена административная ответственность за административные правонарушения.

Источником законодательства, устанавливающего уголовную ответственность за земельные правонарушения, является Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ). Основанием уголовной ответственности, согласно ст. 8 УК РФ, является совершение предусмотренного в нем деяния, содержащего все признаки состава преступления.

Отграничение земельных правонарушений от всех прочих преступлений и административных правонарушений является условным и неконкретным. Законодательством не установлены признаки данной категории правонарушений. Таким образом, земельные правонарушения в действительности представляют собой совокупность некоторых административных правонарушений и некоторых преступлений. Объединяющим началом здесь будет защита правоотношений, регулируемых ЗК РФ, то есть, согласно ст. 3 ЗК РФ, отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Одновременно объектом земельного правонарушения выступает установленный земельным законодательством "земельный правопорядок, целью которого является обеспечение охраны и рационального использования земель, земельных прав и интересов юридических и физических лиц" <621>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации Е.А. Суховой включен в информационный банк согласно публикации - ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.

<621> Сухова Е.А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2012. С. 374.

Земельные правонарушения можно также отнести к категории нарушений правового режима природных объектов и природных ресурсов, за которые установлена юридическая ответственность <622>. Можно уточнить, что правопорядок, установленный в области охраны и использования земель различных категорий, установлен не только земельным, но также градостроительным, лесным, водным, природоохранным законодательством, законодательством о недрах и т.д.

--------------------------------

<622> Бобылев А.И., Ивакин В.И. Юридическая ответственность за нарушения правового режима природных объектов, природных ресурсов. М., 2007. С. 58.

Субъектами ответственности за земельные правонарушения являются юридические и физические, в том числе должностные лица, граждане иностранных государств. Субъективная сторона земельных правонарушений может быть связана как с прямым умыслом (самовольное занятие земельного участка), так и без умысла (нерациональное использование земли).

Земельное правонарушение (его объективная сторона) может выражаться как в действии (например, уничтожение межевых знаков), так и в бездействии (невыполнение охранных мероприятий). Объективная сторона земельных правонарушений представляет собой противоправное поведение, описанное в конкретных составах правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и УК РФ.

Составы земельных правонарушений в КоАП РФ не обособлены, разбросаны по разным главам. В частности, это гл. 7 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны собственности", гл. 8 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", гл. 10 КоАП РФ "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель", гл. 19 КоАП РФ "Административные правонарушения против порядка управления".

В указанных главах предусмотрены следующие составы административных правонарушений, которые можно отнести к земельным правонарушениям.

В области охраны собственности:

- ст. 7.1 "Самовольное занятие земельного участка", согласно которой самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без правоустанавливающих документов на землю или разрешающих осуществление хозяйственной деятельности влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.2 "Уничтожение или повреждение специальных знаков", согласно которой уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.9 "Самовольное занятие лесных участков", согласно которой самовольное занятие лесных участков или их использование для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.10 "Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом", согласно которой самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, самовольная мена земельного участка влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.14 "Организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия", согласно которой организация или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.16 "Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения", согласно которой незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц.

В области охраны окружающей среды и природопользования:

- ст. 8.6 "Порча земель", согласно которой самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы, уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц и на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также административное приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и юридических лиц;

- ст. 8.7 "Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв", согласно которой невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры, невыполнение требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц <623>;

--------------------------------

<623> При квалификации зарастания земельного участка сорными растениями используется ГОСТ 16265-89, где сорные растения определяются как дикорастущие, произрастающие на сельскохозяйственных угодьях и снижающие величину и качество продукции, урожай сельскохозяйственных культур.

- ст. 8.8 "Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению", согласно которой использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в течение срока, установленного федеральным законом, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 8.12 "Нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах", согласно которой нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц, на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица или административное приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц.

В сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель:

- ст. 10.5 "Непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры", согласно которой непринятие землевладельцем или землепользователем мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, после получения официального предписания уполномоченного органа влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 10.9 "Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта", согласно которой проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 10.10 "Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем", согласно которой нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения, повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения, сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования с уполномоченным государственным органом влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц.

В области порядка управления;

- ст. 19.9 "Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов", согласно которой нарушение должностным лицом сроков рассмотрения заявлений граждан или юридических лиц о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных или лесных участков либо водных объектов, незаконное удовлетворение (незаконный отказ в удовлетворении) заявления о предоставлении находящегося в публичной собственности земельного или лесного участка, влечет наложение административного штрафа.

Так как отнесение тех или иных составов административных правонарушений к разряду земельных правонарушений является субъективным, не связано с объективными критериями, то приведенный перечень не следует считать исчерпывающим, он остается открытым.

Наиболее часто встречающимися земельными правонарушениями являются самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов, их неиспользование или использование не по целевому назначению, порча земель <624>.

--------------------------------

<624> См., например: Бобылев А.И., Ивакин В.И. Юридическая ответственность за нарушения правового режима природных объектов, природных ресурсов. М., 2007. С. 64 - 65; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. Е.С. Болтановой. М., 2014. С. 341.

Согласно ст. 23.21 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1, частью второй ст. 7.2, ст. ст. 7.10, 8.8, рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель.

Полномочия по осуществлению государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственному земельному надзору возложены, в соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации, на Росреестр.

Росреестр находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Приказом Минэкономразвития России от 30 июня 2011 г. N 318 утвержден Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данным Регламентом установлено, что организация и осуществление проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, функции по осуществлению государственного земельного надзора возложены, в соответствии с Положением о государственном земельном кадастре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689, кроме Росреестра, на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральную службу по ветеринарии и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Согласно указанному Положению, государственный земельный надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения всеми лицами требований земельного законодательства.

От имени таких органов административные дела вправе рассматривать должностные лица Росреестра и его территориальных органов:

- главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместители;

- главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране и использованию земель и их заместители;

- главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель, их заместители.

Данные должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и передавать их для рассмотрения уполномоченным лицам, которыми также являются должностные лица Росреестра либо судебные органы, в зависимости от состава административного правонарушения.

Поводами для возбуждения дела об административном правонарушении, в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ, являются:

- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протокол об административных правонарушениях, данных, указывающих на правонарушение;

- поступившие из правоохранительных и иных государственных органов, органов местного самоуправления или общественных организаций материалы о совершении правонарушения;

- сообщения и заявления физических и юридических лиц в средствах массовой информации.

Как уже указано выше, законами субъектов Российской Федерации также может быть установлена административная ответственность за земельные правонарушения. Содержание законодательства субъектов Российской Федерации в этой части является достаточно разнообразным.

Например, ст. ст. 77, 90, 94 Закона Республики Алтай от 14 июня 2003 г. N 12-8 "Об административных правонарушениях в Республике Алтай" установлены административные штрафы: за уничтожение или повреждение деревьев, кустарников, газонов, цветников, дорожек и площадок, растительного слоя земли; нарушение порядка предоставления земельных участков для строительства; нарушение требований при производстве земляных работ, в том числе в виде повреждения растительного слоя земли.

Законом Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 г. N 163-III-3 "Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия" установлена административная ответственность: собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земель, занимающихся пастбищным животноводством, за нарушение установленных законодательством Республики Калмыкия норм нагрузки скота на единицу площади (пастбища) (ст. 25); граждан и должностных лиц за невосстановление или несвоевременное восстановление нарушенного благоустройства после проведения земляных или аварийно-спасательных работ; нарушение правил производства земляных работ и т.д.

Законом Забайкальского края от 2 июня 2009 г. N 198-ЗЗК "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за выжигание сухой травы на земельных участках (ст. 51.2); за нарушение собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков порядка добычи общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и порядка строительства подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 метров, а также порядка устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения (ст. 35); за воспрепятствование проведению муниципального земельного контроля (ст. 51.1).

Законом Вологодской области от 8 декабря 2010 г. N 2429-ОЗ "Об административных правонарушениях в Вологодской области" установлена административная ответственность за проезд или стоянку транспортного средства на участках с зелеными насаждениями, детских и спортивных площадках (ст. 3.4).

Законом Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за нарушение либо неисполнение требований по использованию земельного участка, установленных органом местного самоуправления (ст. 7.4); невыполнение собственниками, владельцами, пользователями (в том числе арендаторами) земельных участков обязанностей по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренных нормативными правовыми актами Краснодарского края (ст. 7.6).

Составы земельных правонарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, содержатся исключительно в УК РФ и могут располагаться, например, в главе 22 УК РФ "Преступления в сфере экономической деятельности" и главе 26 "Экологические преступления". Преступления, в отличие от административных правонарушений, характеризуются повышенной степенью общественной опасности. Предусмотрены следующие составы преступлений, которые можно отнести к земельным правонарушениям:

- ст. 170 "Регистрация незаконных сделок с землей", согласно которой регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости и умышленное занижение платежей за землю наказываются уголовным штрафом, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо обязательными работами;

- ст. 254 "Порча земли", согласно которой отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказывается уголовным штрафом, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо обязательными работами, либо исправительными работами;

- ст. 262 "Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов", согласно которой нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба, наказывается уголовным штрафом, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо обязательными работами, либо исправительными работами.

2. Часть вторая ст. 74 ЗК РФ корреспондирует со ст. 77 Закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме.

Требование Закона N 7-ФЗ о возмещении вреда, нанесенного окружающей среде, в полном объеме раскрывается в п. 3 ст. 77, согласно которой возмещается:

- вред в соответствии с утвержденными таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде;

- фактические затраты на восстановление нарушенного состояния окружающей среды (при отсутствии такс и методик);

- упущенная выгода.

Обязанность компенсации виновным лицом вреда, нанесенного окружающей среде, раскрывается более полно в ст. 76 ЗК РФ.

Часть вторую ст. 74 ЗК РФ следует рассматривать также как норму, обеспечивающую защиту интересов собственника или иного правообладателя земли. Иначе говоря, обязанность по возмещению виновным в совершении земельного правонарушения лицом нанесенного им вреда, установленная частью второй ст. 74 ЗК РФ, может рассматриваться не как следствие применения административной и уголовной ответственности, а как применение гражданско-правовой ответственности. Гражданско-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, что обусловливает ее применение независимо от административной или уголовной ответственности. Такая ответственность носит, в отличие от административной, уголовной или дисциплинарной ответственности, уже не карательный, а компенсационный характер, направлена на восстановление нарушенных прав.

Право собственности и другие вещные права на землю пользуются, в соответствии с гл. 17, 20 ГК РФ, такой же защитой, как и права на любую иную собственность. Применение гражданско-правовой ответственности в виде возмещения вреда базируется на нормах ГК РФ о способах защиты гражданских прав. Согласно ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав, в числе прочего, осуществляется путем возмещения убытков и компенсации морального вреда. Согласно ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, под которыми понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Убытки и моральный вред в совокупности представляют собой вред, который должен быть компенсирован пострадавшему лицу.

Пункт 2 ст. 74 ЗК РФ не следует толковать таким образом, что для требования о возмещении вреда виновным лицом необходимо предварительное привлечение его к уголовной и административной ответственности. Суд может вынести решение о возмещении вреда в ходе рассмотрения гражданского иска в уголовном процессе или через предъявление гражданского иска в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - ГПК РФ) или Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В том случае, если физическое или юридическое лицо в ходе рассмотрения уголовного дела предъявит требование о возмещении имущественного вреда, при наличии оснований полагать, что данный вред причинен ему непосредственно преступлением, то такое лицо в соответствии со статьей 44 Уголовного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) именуется гражданским истцом и вправе предъявить гражданский иск и для имущественной компенсации морального вреда. В этом случае, согласно ст. 160.1 УПК РФ, следователь, дознаватель обязаны принять меры по установлению и наложению ареста на имущество подозреваемого, обвиняемого либо лиц, которые несут ответственность за причиненный вред. Судья, в соответствии со ст. 230 УПК РФ, по ходатайству потерпевшего, гражданского истца либо прокурора вправе вынести постановление о принятии мер по обеспечению возмещения вреда, причиненного преступлением, либо возможной конфискации имущества.

В случае предъявления иска о возмещении вреда (возмещении убытков), причиненного совершением земельного правонарушения, в порядке, установленном ГПК РФ или АПК РФ, факт применения административной или уголовной ответственности за земельное правонарушение является важным доказательством виновности ответчика при рассмотрении дела о возмещении вреда, но отсутствие данного факта не препятствует возможности обращения с иском о возмещении вреда, при рассмотрении которого будут установлены все необходимые обстоятельства. Равным образом, согласно ст. 246 УПК РФ, прекращение уголовного дела ввиду отказа государственного обвинителя от обвинения не препятствует последующему предъявлению и рассмотрению гражданского иска.

По сложившейся судебной практике, помимо установления вины необходимо также доказать наличие убытков (вреда) и причинно-следственную связь между правонарушением и понесенным вредом.

Требование о возмещении вреда рассматривается судом по общим правилам искового производства.

Статья 75. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения

Комментарий к статье 75

В ст. 75 ЗК РФ речь идет о регрессной дисциплинарной ответственности работника в случае, если в результате его неверных действий на организацию - работодателя будет наложено административное взыскание в связи с негативным воздействием на состояние земель. Возложение на организацию - работодателя административной ответственности является, согласно части первой ст. 75 ЗК РФ, обязательным условием применения дисциплинарной ответственности к работнику.

Дисциплинарная ответственность представляет собой самостоятельный вид юридической ответственности, который применяется наряду с уголовной, административной и гражданской ответственностью.

Следует заметить, что применение дисциплинарной ответственности к работникам организации, которая привлечена к административной ответственности за земельное правонарушение, не связано с охраной земельного правопорядка, а служит цели обеспечения трудовой дисциплины, трудового распорядка, выполнения должностных инструкций. Можно, однако, согласиться с утверждением, что "применение некоторых видов дисциплинарных взысканий способствует тому, что виновное лицо не может более создавать угрозу окружающей среде в ходе своей деятельности" <625>.

--------------------------------

<625> Юридическая ответственность за экологические правонарушения / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2012. С. 81.

Субъектами данного вида ответственности могут быть лица, в должностные обязанности которых входит соблюдение земельного законодательства, например агрономы, механизаторы, санитарные врачи, а дисциплинарным проступком может быть, например, непринятие мер по борьбе с эрозией почвы <626>.

--------------------------------

<626> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. Е.С. Болтановой. М., 2014. С. 343.

Непосредственно из п. 1 статьи 75 ЗК РФ вытекает, что работодатель обязан привлекать к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в проектировании, размещении и вводе в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель и их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. Таким образом, к дисциплинарной ответственности могут быть привлечены не только непосредственные исполнители, но и руководители работ, иные должностные лица.

Установление видов дисциплинарных взысканий и порядок их применения относится к полномочиям федерального законодателя и установлены в ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ).

Согласно ст. 192 ТК ТС дисциплинарным проступком является неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. В случае применения дисциплинарной ответственности, предусмотренной ст. 75 ЗК РФ, такие обязанности могут быть связаны с проектированием, размещением и вводом в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель и их загрязнение. За совершение дисциплинарного проступка работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение.

Увольнение в качестве меры дисциплинарного взыскания в связи с нарушением земельного законодательства осуществляется по инициативе работодателя на основании, например, частей 5, 6 ст. 81 ТК РФ за неоднократное невыполнение без уважительных причин трудовых обязанностей, однократное грубое нарушение трудовых обязанностей работником.

Согласно ст. 193 ТК РФ до применения дисциплинарного взыскания работодатель обязан потребовать от работника письменное объяснение. Применяется дисциплинарное взыскание не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, и не позднее шести месяцев со дня его совершения, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - не позднее двух лет со дня его совершения.

Срок применения дисциплинарного взыскания в случае, предусмотренном ст. 75 ЗК РФ, по ее смыслу должен исчисляться с момента применения к организации - работодателю административной ответственности, что может быть обжаловано работником в установленном порядке в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, а также в суд.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ о применении дисциплинарного взыскания доводится до работника под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания. Дисциплинарное взыскание (за исключением увольнения) погашается по истечении года, если за этот срок работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию.

Для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены особенные виды дисциплинарных взысканий в специальных законах.

В частности, согласно ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", к государственному гражданскому служащему представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

5) увольнение с гражданской службы по специальным основаниям.

Условием применения дисциплинарного взыскания к государственному гражданскому служащему, кроме обязательного получения письменного объяснения, является служебная проверка. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени проверки, и не позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка.

Имеется еще ряд федеральных законов, которыми устанавливается дисциплинарная ответственность отдельных категорий работников. Согласно ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" дисциплинарная ответственность муниципального служащего бывает в виде:

1) замечания;

2) выговора;

3) увольнения с муниципальной службы по специальным основаниям.

Согласно ст. 50 Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" на сотрудника органов внутренних дел могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел;

6) увольнение со службы в органах внутренних дел.

Согласно ст. 28 Федерального закона от 28 декабря 2010 года N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" к сотрудникам Следственного комитета Российской Федерации могут применяться следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) понижение в специальном звании;

5) лишение медалей Следственного комитета;

6) лишение нагрудного знака "Почетный сотрудник Следственного комитета Российской Федерации";

7) предупреждение о неполном служебном соответствии;

8) увольнение из Следственного комитета по специальному основанию.

Согласно ст. 41.7 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" к прокурорским работникам могут применяться следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) понижение в классном чине;

5) лишение нагрудного знака "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации";

6) лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации";

7) о неполном служебном соответствии;

8) увольнение из органов прокуратуры.

Законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться виды дисциплинарных взысканий для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления, расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, которые соответствуют видам дисциплинарных взысканий, установленным Федеральными законами "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" и "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Например, ст. 20 Закона Республики Северная Осетия (Алания) от 30 декабря 2005 года N 75-РЗ "О государственной гражданской службе Республики Северная Осетия - Алания", за совершение дисциплинарного проступка гражданским служащим, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение им по собственной вине возложенных на него служебных обязанностей, применяются: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности; увольнение с гражданской службы. Аналогичные виды дисциплинарной ответственности содержатся в ст. 28 Закона Приморского края от 7 августа 2012 года N 51-КЗ "О государственной гражданской службе Приморского края".

Согласно ст. 31 Закона Чеченской Республики от 26 июня 2007 года N 36-РЗ "О муниципальной службе в Чеченской Республике" за совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - к нему могут быть применены дисциплинарные взыскания, предусмотренные Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Статья 76. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями

Комментарий к статье 76

1. Земля одновременно является имуществом и объектом природы. В том случае, если земельные правонарушения наносят ущерб собственнику и другим правообладателям земли, в том числе публично-правовому образованию, применяются меры гражданско-правовой ответственности о возмещении вреда и защите прав собственника (см. подробнее комментарий к части второй ст. 74 ЗК РФ).

Возмещение вреда как мера ответственности упоминается не только в ст. 76 ЗК РФ, но и в части второй ст. 74 ЗК РФ. Отличием является то, что в ст. 74 ЗК РФ в числе субъектов которые обязаны возместить собственнику или правообладателю нанесенный земельным правонарушением вред, могут быть публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), если вред нанесен по вине должностных лиц, состоящих на государственной или муниципальной службе. В ст. 76 ЗК идет речь исключительно о возмещении вреда со стороны юридических лиц и граждан. Из этого можно сделать вывод, что в ст. 76 преимущественно имеется в виду вред, нанесенный земле как части природы. Земля как природный объект является объектом защиты со стороны государства (публично-правового образования).

Возмещение убытков, причиненных государственными или муниципальными органами, регулируется ст. 57 ЗК РФ. Такие убытки связаны с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд, в числе прочего, в случае ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц. В этом случае применяются Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. N 262. Убытки, причиненные изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый участок и производятся за счет соответствующего бюджета.

К отношениям по возмещению вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, применяется норма ст. 62 ЗК РФ, согласно которой убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Виновное лицо может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре, то есть восстановлению плодородия почв, возведению зданий, строений, сооружений или их сносу в случае незаконного возведения, восстановлению межевых и информационных знаков и т.д.

Вред, который в результате совершения земельных правонарушений наносится окружающей среде, природным объектам и ресурсам, следует оценить как более масштабный.

Данный вред также должен возмещаться. Обязанность по возмещению вреда в полном объеме, установленная в части первой ст. 76 ЗК РФ, означает не только восстановление нарушенных прав собственника, но и возмещение вреда, причиненного окружающей среде, земле как природному объекту.

Причиненный вред может возмещаться в натуре (например, через восстановление межевых знаков, приведение земельного участка в пригодное для использования состояние, снос самовольно возведенных строений) и через возмещение вреда в денежной форме, выплаты, осуществляемые по решению суда или компетентного органа. В любом случае возмещение вреда связано с затратами, которые несет виновное лицо. Затраты могут осуществляться непосредственно в ходе устранения последствий неправомерных действий и через выплату компенсации понесенных или предстоящих затрат собственника или правообладателя.

Согласно части третьей ст. 77 Закона N 7-ФЗ, стоимость ущерба рассчитывается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) от 8 июля 2010 г. N 238 утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды. По данной Методике исчисляется размер вреда, причиненного почвам в результате:

а) химического загрязнения в результате поступления в почвы химических веществ или смеси химических веществ, приводящее к несоблюдению нормативов качества окружающей среды для почв;

б) несанкционированного размещения в почве отходов производства и потребления;

в) порчи почв в результате самовольного (незаконного) перекрытия поверхности почв, а также почвенного профиля искусственными покрытиями и (или) линейными объектами.

Вышеуказанная Методика не распространяется на случаи загрязнения почв радиоактивными веществами и несанкционированного размещения радиоактивных отходов, биологических отходов, отходов лечебно-профилактических учреждений.

Существует также Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, который был доведен письмом Минприроды России от 27 декабря 1993 года N 04-25/61-5678. Данный Порядок устанавливает правила расчета платы в возмещение ущерба, причиненного загрязнением земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов.

Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах утверждена Минтопэнерго России 1 ноября 1995 года и предназначена для определения ущерба, наносимого окружающей природной среде при авариях на магистральных, а также промысловых нефтепроводах. Методика предусматривает исчисление вреда, причиненного земле, при аварийных разливах нефти. Земля здесь определяется как компонент окружающей природной среды, включающий почвенный слой и подстилающий его грунт. Земля может быть в виде пашни, то есть земли с травянистой растительностью, используемой и поддерживаемой для выпаса домашних животных, и пашни, то есть земли, систематически обрабатываемой и используемой для посева сельскохозяйственных культур.

Положения частей ст. 76 ЗК РФ корреспондируют с содержанием гл. VII, IX ЗК РФ, а также с содержанием гл. 17 ГК РФ.

В частности, согласно ст. 60 ЗК РФ нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка. Основания прекращения права собственности, права постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком и его аренды установлены ст. ст. 44 - 46 ЗК РФ.

В ст. 76 ЗК РФ уточняется, что затраты, понесенные лицом, которое произвело самовольный захват участка, на его благоустройство, не компенсируются, за счет виновного лица осуществляется приведение участка в пригодное для его использования состояние.

Права собственности на земельный участок могут быть принудительно прекращены на основании ст. ст. 284, 285 ГК РФ в случаях, когда: участок для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства не используется по целевому назначению в течение трех лет или использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, в частности если это приводит к существенному снижению плодородия земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Согласно части четвертой ст. 76 ЗК РФ, принудительное прекращение прав на земельный участок не освобождает от обязанности по возмещению вреда, связанного с земельным правонарушением.

Само по себе прекращение права собственности и иных вещных прав на земельный участок можно рассматривать как меру ответственности, которая носит специфический характер и не связана с совершением правонарушения, то есть не относится к мерам уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

В завершение нужно заметить, что в законодательстве существует пробел, связанный с отсутствием ответственности за некомпенсацию порчи земель в результате "эпизодического использования земельных участков в районах падения отделяющихся частей ракет, которая характерна для северных регионов России" <627>.

--------------------------------

<627> Воронцова О.В. Юридическая ответственность за порчу земли. Сыктывкар, 2012. С. 9.

Международный аспект возмещения вреда, связанного с порчей земли, связан с принципом, который кратко звучит как "загрязнитель платит". Этот принцип означает полную компенсацию вреда со стороны загрязнителя, когда им оплачиваются, в числе прочего, профилактика и меры по сокращению загрязнений, борьба с загрязнением земель. Следствием реализации этого принципа может быть такая мера, как повышенное налогообложение загрязняющего окружающую среду и земли оборудования, продуктов и деятельности <628>.

--------------------------------

<628> Воронцова О.В. Указ. соч. С. 128.

Глава XIV. ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Статья 77. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения

Комментарий к статье 77

Пункт 1 комментируемой статьи выделяет в составе земель сельскохозяйственного назначения две группы земель - "предоставленные для нужд сельского хозяйства" и "предназначенные для этих целей". Однако точный состав этих двух групп земель не раскрывается ни в ЗК РФ, ни в Законе N 101-ФЗ. Вместо этого в п. 2 ст. 77, п. 1 ст. 78, ст. 79, ст. 81 ЗК РФ перечисляются (выделяются), по сути, виды разрешенного использования земельных участков. Причем в их перечислении не просматривается какая-либо научная или научно-практическая классификация.

В настоящее время в РФ отсутствует единый классификатор видов разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения. Приказом от 27 декабря 2006 г. N П/0425 Федерального агентства кадастра объектов недвижимости "Об утверждении классификаторов и справочников, входящих в "Сборник классификаторов и справочников автоматизированной системы ведения государственного кадастра недвижимости" установлен классификационный код 141000000000 - "Земли сельскохозяйственного назначения". Для вида "сельскохозяйственное производство" указанной классификацией предусмотрено пять подвидов, причем сельскохозяйственные угодья - один из пяти. Еще одиннадцать - для других видов, и среди них отдельно указаны "фонд перераспределения" и "для иных видов разрешенного сельскохозяйственного использования".

В классификаторе, который был разработан Регистрационной палатой МО совместно с Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству по МО и федеральным государственным учреждением "Земельная кадастровая палата" по МО, вид "сельскохозяйственное производство" предусматривает только сельхозугодья, а общее количество видов - двенадцать.

Предполагалось, что вопрос об исчерпывающем перечне видов разрешенного использования на землях сельскохозяйственного использования разрешится после принятия внесенного в Государственную Думу в 2011 г. проекта N 480434-5 ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, другие законодательные акты РФ в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования", который после всех трех чтений и подписания Президентом России должен был вступить в силу с 1 января 2012 г. Однако указанный проект так и не был преобразован в закон.

В п. 2 комментируемой статьи перечисляются отдельные виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, среди которых первыми в перечне указываются сельскохозяйственные угодья. Такие угодья имеют приоритет в использовании этих земель, как предназначенных для жизненно важных публичных нужд со сложно выстроенной системой правового регулирования, во главе которого стоит Закон N 101-ФЗ как специальный акт. Остальные законы являются общими по отношению к указанному Закону в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения <629>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

"Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (под ред. А.А. Ялбулганова) включен в информационный банк.

<629> Научно-практический комментарий к ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (постатейный) / Под ред. А.А. Ялбулганова. М.; Иваново, 2007. С. 6 (ком. к ст. 1, автор - А.А. Ялбулганов).

Сельскохозяйственные угодья в строгом смысле слова в период аграрной реформы - пашни, сенокосы и пастбища. Именно эти три подвида разрешенного использования были взяты за основу расчета среднерайонной доли бесплатной передачи земли в баллогектарах в процессе подготовки проектов землеустройства (перераспределения) реорганизуемых колхозов и совхозов. Земельная доля, право на которую возникало у граждан в основном в 1992 - 1995 гг. после утверждения главами администраций районов, состояла (и состоит в настоящее время) из сельскохозяйственных угодий: не менее 2/3 - пашня, остальное - "прочие угодья".

Все остальные виды разрешенного использования (несельскохозяйственные угодья): внутрихозяйственные дороги, коммуникации, лесные насаждения, водные объекты, а также здания, строения, сооружения соответствующего функционального назначения - являются вспомогательными, играют хотя и важную, но вспомогательную роль в обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Статья 78. Использование земель сельскохозяйственного назначения

Комментарий к статье 78

Пункт 1 комментируемой статьи перечисляет отдельные категории граждан, коммерческие и некоммерческие организации, а также "нетрадиционные" субъекты - казачьи общества и общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые могут использовать земли сельскохозяйственного назначения. Этот длинный перечень (исключая, может быть, "нетрадиционные" субъекты, положение о которых продублировано в ст. 83 ЗК РФ) с точки зрения законодательной техники выглядит совершенно излишним, так как Конституция РФ и без того гарантирует всем без исключения лицам самый широкий спектр прав на владение, пользование и распоряжение землей (ст. 9, ст. 36) и не допускает какой-либо дискриминации (ч. 2 ст. 19). Более того, собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков вправе использовать земельные участки в соответствии со ст. ст. 40 - 43 ЗК РФ с учетом положений ст. 27 ЗК РФ. Поэтому какую-либо смысловую нагрузку п. 1 ст. 78, на наш взгляд, практически не несет.

Требование пункта 2 ст. 78 направлено на сочетание интересов публичной власти, хозяйствующих субъектов, осуществляющих строительство линейных объектов, и общества в целом, что является примером реализации ряда принципов земельного права - подп. 1, 2, 6 и 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ.

Пункт 3 комментируемой статьи допускает на землях сельскохозяйственного назначения "осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства". Пункт введен Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <630> (далее - Закон N 209-ФЗ). Пункт 1 ст. 25 Закона N 209-ФЗ предусматривает, что для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства земельные участки и лесные участки из земель, находящихся в государственной собственности, предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в целях размещения объектов охотничьей инфраструктуры и (или) в целях, не связанных с их размещением, в соответствии с настоящим Федеральным законом, земельным законодательством и лесным законодательством. Одно из условий охотхозяйственного соглашения включает в себя сведения о местоположении, границах и площади охотничьего угодья, о расположенных в его границах и предоставляемых в аренду земельных участках и лесных участках (подп. 1 п. 4 ст. 27 Закона N 209-ФЗ).

--------------------------------

<630> Российская газета. 2009. 28 июля. N 4961. Вступил в силу с 1 апреля 2010.

Подпункт 7 п. 1 ст. 12 Закона N 209-ФЗ предусматривает такой вид охоты, как охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; охота, осуществляемая лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования. Напомним, что в РФ проживает 34 коренных малочисленных народа, для которых земля и другие природные биологические ресурсы были и остаются решающим источником жизнеобеспечения и сохранения их как этнических общностей. Подавляющее их большинство живет на северных территориях РФ (около 60% ее площади), границы которых простираются с запада на восток от Кольского полуострова до Чукотки более чем на 6400 км и с севера на юг от островов Северного Ледовитого океана до отдельных северных районов Республики Бурятия, Хабаровского края, Читинской и Амурской областей более чем на 2700 км <631>. Значительная часть земель проживания таких народов входит в состав земель сельскохозяйственного назначения.

--------------------------------

<631> Емельянова Т.А. Рациональное использование и охрана земель северных территорий Российской Федерации (экономика и организация): Дис. ... д-ра экон. наук. М., 2006. С. 10.

Статья 79. Особенности использования сельскохозяйственных угодий

Комментарий к статье 79

В п. 1 комментируемой статьи раскрывается состав сельскохозяйственных угодий, включающий пять подвидов разрешенного использования. Законодатель в данном случае не проявил какой-либо оригинальности и возвел в ранг нормы расшифровку экспликации земель из стандартного проекта землеустройства (перераспределения) реорганизуемого колхоза (совхоза) 1992 - 1995 гг., изменив только первоначальный порядок следования подвидов (пашня, многолетние насаждения, залежи, сенокосы, пастбища, лесные площади, кустарники, болота, под водой, нарушенные земли).

Комментируемая статья, несмотря на свой заголовок, на самом деле не раскрывает все особенности использования сельскохозяйственных угодий, используя в п. 1 юридически бессодержательное выражение "приоритет в использовании", а в п. 4, говоря об особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодьях, предусматривает, что они могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Пункт 4 ст. 79 наделяет субъекты РФ правом составления перечней особо ценных угодий, использование которых для других целей не допускается. На самом деле речь в данном случае идет не просто об угодьях, а о конкретных земельных участках не обязательно с определенными на местности границами, так как при выделе земельных участков в счет земельных долей кадастровыми инженерами используется в основном картометрический способ определения местоположения границ. Перечень особо ценных земельных участков утверждается главой субъекта РФ и опубликовывается в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ. Правовой режим особо ценных угодий заключается прежде всего в невозможности изменения вида разрешенного использования. Однако до настоящего времени федеральным законодателем и не разработаны и не рекомендованы для повсеместного применения принципы хозяйственного использования особо ценных угодий, возможности использования пашни, например, для сенокосов или пастбищ, ответственность за неиспользование таких угодий. Вне всякого сомнения, правило пункта 4 ст. 79 ЗК РФ только частично разрешило вопрос об особо ценных угодья из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Правило пункта 5 комментируемой статьи - порядок использования земельных долей - и вовсе выходит за рамки особенностей использования сельскохозяйственных угодий. Оборот земельных долей не связан непосредственно с "использованием" сельскохозяйственных угодий, он имеет самостоятельный характер. В процессе этого оборота происходит всего лишь смена собственника долей <632>. С точки зрения законодательной техники, обособленность оборота земельных долей также подчеркивается включением правил о них в отдельную главу III (ст. ст. 12, 12.1, 13, 13.1, 14) Закона N 101-ФЗ.

--------------------------------

<632> См.: Столяров В.М. Организационно-экономический механизм консолидации и организации использования земельных долей (на примере Владимирской области). Дис. ... канд. экон. наук. М., 2013. С. 39 - 46.

Статья 80. Фонд перераспределения земель

Комментарий к статье 80

Пунктом 1 комментируемой статьи предусмотрено создание специального фонда перераспределения земель. Такой фонд не является изобретением действующего ЗК РФ. Его возникновение связано с особенностями проведения земельной реформы в 90-е гг. XX в. Пунктом 5 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 было предусмотрено включение в фонды перераспределения земель участков, остающихся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий <633>.

--------------------------------

<633> ВСНД и ВС. 1992. N 1. Ст. 53.

Пункт 7 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 ввел следующее правило:

"Установить, что комитеты по земельным ресурсам и землеустройству по поручению местных администраций имеют право выкупать по договорным ценам земельные доли (паи) в целях пополнения фондов перераспределения земель и наделения граждан и юридических лиц земельными участками и их продажи.

Образовать для этих целей в комитетах по земельным ресурсам и землеустройству специальные денежные фонды за счет части средств, поступающих от продажи или сдачи в аренду местной администрацией земельных участков, компенсационных платежей за отвод сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей, штрафов за нарушение земельного законодательства, части средств, выплачиваемых за предоставление услуг, оказываемых комитетами по земельным ресурсам и землеустройству при проведении операций с земельными участками. Указанные фонды кроме выкупа земельных долей (паев) используются также на улучшение земель, обустройство территорий, материально-техническое обеспечение комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, проведение земельно-кадастровых работ <634>.

--------------------------------

<634> САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4191.

Пункт 6 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" разрешил органам местного самоуправления по заявлению собственника выкупать его земельную долю в целях пополнения фонда перераспределения земель и передачи (продажи) юридическим лицам и гражданам Российской Федерации для производства сельскохозяйственной продукции. Порядок и условия выкупа устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации <635>.

--------------------------------

<635> СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1026.

Согласно "Рекомендациям по проведению землеустроительных работ при реорганизации колхозов и совхозов" (утверждены 27 февраля 1992 г. зампредседателя Роскомзема В.В. Алакоз <636>) в экспликации земель и на плане землепользования указываются и показываются границы земель, включенных в фонд перераспределения, с указанием границ территорий, рекомендуемых под организацию крестьянских (фермерских) хозяйств, садоводство и другие цели.

--------------------------------

<636> Документ опубликован не был.

В настоящее время фонд перераспределения можно определить как часть земель сельскохозяйственного назначения без определенных границ и с изменяющейся площадью, состоящую из земельных участков, а также земель, в состав которых входят сельскохозяйственные угодья и другие виды земель, которые находятся в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, не предоставленные на каком-либо праве ни гражданам, ни юридическим лицам.

Земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абз. 5 п. 4 ст. 10 Закона N 101-ФЗ).

Пункт 2 комментируемой статьи прямо не указывает основания включения земельных участков в фонд перераспределения, отсылая участников правоотношений к федеральным законам. Такими основаниями могут быть, во-первых, приобретение земельных участков в порядке реализации преимущественного права субъекта РФ или муниципального образования в соответствии со ст. 8 Закона N 101-ФЗ. Во-вторых, отчуждение земельного участка по основаниям, которые установлены ст. 5 Закона N 101-ФЗ. В-третьих, в фонд перераспределения автоматически включаются земельные участки в случае отказа от права на них.

Субъекты РФ в своих законах не обходят вниманием фонд перераспределения земель и источники его формирования. В одних случаях они воспроизводят положения ст. 80 ЗК РФ, как, например, в Республиках Адыгея <637> и Дагестан <638>, в Ростовской области <639>. В других - дополняют положения комментируемой статьи.

--------------------------------

<637> Статья 23 Закона Республики Адыгея от 07.06.2007 N 86 "О регулировании земельных отношений" (ред. от 18.12.2007) // СПС "КонсультантПлюс".

<638> Статья 75 Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2003 года N 45 "О земле" // СПС "КонсультантПлюс".

<639> Статья 15 Закона Ростовской области от 9 июля 2003 г. "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Так, например, в Тюменской области в фонд перераспределения земель включаются: часть земель запаса, участки, на которые прекращается право собственности, пожизненного наследуемого владения и пользования без передачи этих прав другим физическим и юридическим лицам, а также участки, остающиеся после бесплатной передачи в общую совместную и общую долевую собственность <640>.

--------------------------------

<640> Статья 3.7 Закона Тюменской области от 26.12.1995 N 23 "Об областном земельном фонде Тюменской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно подп. 2 п. 2 ст. 11 Закона Тамбовской области от 5 декабря 2007 года N 316-З "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области" фонд перераспределения земель формируется за счет земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в фонд перераспределения земель области при принудительном изъятии земельных участков в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами <641>.

--------------------------------

<641> СПС "КонсультантПлюс".

Пункт 3 ст. 80 ЗК РФ по вопросу об использовании земель фонда перераспределения отсылает к ст. 78 ЗК РФ, законам и иным нормативным правовым актам.

Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает общедоступность сведений о наличии земель в фонде перераспределения. Формулировка указанного пункта с юридической точки зрения выглядит не совсем корректной, даже тавтологической. Естественно, что речь должна идти не о землях в составе земель, а о земельных участках в составе фонда перераспределения. Однако до настоящего времени не разработан механизм взаимодействия публичных субъектов с Росреестром по вопросу учета земельных участков в таком фонде, хотя для него "Сборником классификаторов и справочников автоматизированной системы ведения государственного кадастра недвижимости" предусмотрен самостоятельный классификационный код - 141011000000.

Также, и это, пожалуй, наиболее важное обстоятельство, законодательство не обязывает ни субъекты РФ, ни органы местного самоуправления строго учитывать состав фонда перераспределения, а тем более определять на местности местоположение границ земельных участков. Исключения представлены только земельными участками, которые приобретены в порядке реализации преимущественного права субъекта РФ или муниципального образования в соответствии со ст. 8 Закона N 101-ФЗ, или в связи с отчуждением земельного участка по основаниям, которые установлены ст. 5 этого же Закона. Еще одно исключение - отказ от права на земельный участок. Во всех трех случаях границы земельного участка определены, местоположение его известно.

Для получения объективной картины о составе фонда перераспределения органам местного самоуправления (а именно они реально распоряжаются входящими в его состав земельными участками) необходимо проведение не только первичной инвентаризации таких земель, но и ежегодно обновлять полученные ранее сведения. В некоторых субъектах РФ такая работа проводится систематически. Так, например, в целях формирования собственности Тюменской области и вовлечения в оборот земельных участков уполномоченным органом исполнительной власти Тюменской области начиная с 2003 года осуществляется инвентаризация используемой, востребованной пашни фонда перераспределения земель Тюменской области, площадь которой составляет 66,9 тыс. га. Инвентаризация земель проводится в рамках областной программы, утвержденной Постановлением губернатора Тюменской области от 22.10.2002 N 384 "Об областной целевой программе "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на территории Тюменской области (2002 - 2007 годы)". Инвентаризация с 2004 г. проводится по районам. Часть земельных участков поставлена на кадастровый учет, а сведения о свободных участках Фонда опубликованы в районных газетах и газете "Тюменская область сегодня" <642>.

--------------------------------

<642> Информация о реализации Закона Тюменской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования" (приложение к Постановлению Тюменской областной Думы от 22.12.2005 N 2545) // Вестник Тюменской областной Думы. 2005. N 12. Земли сельскохозяйственного назначения в земельном фонде Тюменской области составляют 4571,3 тыс. га, в том числе сельскохозяйственные угодья - 2932,0 тыс. га (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, многолетние насаждения) // Там же.

В Ивановской области в каждом районе соответствующий комитет администрации ведет каталог земель фонда перераспределения на территории землепользования бывшего колхоза (совхоза), а также в целом по всем землепользованиям района. Местоположение таких земельных участков указывается ориентировочно на картографической основе из проекта перераспределения земель 1992 - 1996 гг. На местности местоположение границ определяется только после обращения в орган местного самоуправления заинтересованного в предоставлении земельного участка лица.

Из приведенных примеров видно, что общедоступность сведений о наличии земель в фонде перераспределения, которая декларируется комментируемой статьей, не гарантирует в настоящее время получение заинтересованными лицами сведений об образованных земельных участках.

Данные о динамике "движения" земель и земельных участков по четырем отдельным субъектам РФ в ЦФО, Поволжье, Восточной Сибири и на Дальнем Востоке помогают понять значение комментируемой статьи для оборота земель сельскохозяйственного назначения и для эффективности управления земельными ресурсами.

В Ивановской области, по данным государственного земельного кадастра, на 01.01.2010 общая площадь земель сельскохозяйственного назначения составляет 1074,2 тыс. га, или 50,1% от общей площади земель. В 2009 году было переведено в фонд перераспределения земель 5 тыс. га сельскохозяйственных угодий, из которых 30% приходится на Тейковский, 25% на Шуйский муниципальные районы Ивановской области. В состав данной категории земель входят земли фонда перераспределения земель площадью 185,8 тыс. га или около 18% земель категории "земли сельскохозяйственного назначения" <643>.

--------------------------------

<643> Распоряжение правительства Ивановской области от 16 ноября 2010 г. N 389-рп "О концепции использования и распоряжения земельными ресурсами Ивановской области" // http://www.mosoblreg.ru/content/o-kontseptsii-ispolzovaniya-i-rasporyazheniya-zemelnymi-resursami-ivanovskoi-oblasti (дата обращения: 05.02.2014).

На 1 января 2012 года на территории Ульяновской области площадь земельного фонда составила 3718,1 тыс. га. Более половины территории области занимают земли сельскохозяйственного назначения - это 2327,7 тыс. га (62,6% от общей площади земель Ульяновской области). На 1 января 2012 года общая площадь земель запаса составила 15,7 тыс. га. Неиспользуемый фонд перераспределения земель является частью этой категории земель и составляет 15,0 тыс. га <644>, то есть менее 1% земель данной категории.

--------------------------------

<644> http://uln.real-estate.ru/archive/2012/189/3199 (дата обращения: 05.02.2014).

На 1 января 2011 года площадь земель сельскохозяйственного назначения Забайкальского края составила 8069,2 тыс. га, или 18,7% площади края. Фонд перераспределения на указанную дату увеличился на 10 тыс. га и составил 703,9 тыс. га за счет изъятия земель у сельскохозяйственных предприятий, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств в связи с окончанием сроков аренды. Площадь сельскохозяйственных угодий, вошедших в фонд перераспределения, увеличилась на 3 тыс. га, составила 520,4 тыс. га. Увеличение площади сельскохозяйственных угодий произошло за счет увеличения площади пашни, залежи, сенокосов и пастбищ <645>. Фонд перераспределения составляет, таким образом, ок. 8,5,% всех земель сельскохозяйственного назначения, из которых не менее 95% - сельхозугодья.

--------------------------------

<645> http://protown.ru/russia/obl/articles/8243.html (дата обращения: 05.02.2014).

В Сахалинской области на 1 января 2011 г. из общей площади земли сельскохозяйственного назначения в 17 районах составляют 168,6 тыс. га (1,94% из всего земельного фонда области). В период с 2003 по 2007 г. земли фонда перераспределения на землях сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья) постепенно увеличились с 4,5 тыс. га до 22,9 тыс. га <646>, что составляет не менее 13% всех сельхозугодий.

--------------------------------

<646> Доклад о состоянии и использовании земель Сахалинской области в 2010 году // http://rudocs.exdat.com/docs/index-446631.html?page=2.

Статья 81. Предоставление земель сельскохозяйственного назначения для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства

Комментарий к статье 81

Комментируемая статья является отсылочной, устанавливая общие правила о предоставлении из фонда перераспределения земель земельных участков для различных видов разрешенного использования. Положения этой статьи взаимосвязаны с абз. 2 п. 1 ст. 1 Закона N 101-ФЗ. Каждому из четырех пунктов ст. 81 ЗК РФ корреспондирует специальный федеральный закон. Пункту 1 - Закон о КФХ; пункту 2 - Закон N 66-ФЗ; пункту 3 - Закон об ЛПХ. Наконец п. 4 комментируемой статьи отсылает к Закону N 101-ФЗ и законодательству о земле субъектов РФ.

Также п. п. 2, 3 и 4 комментируемой статьи самым тесным образом связаны с правилами ст. 34 ЗК РФ о порядке предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. В нашем комментарии к ст. 34 ЗК РФ мы самым подробным образом разбираем вопросы о видах деятельности на дачном земельном участке, включая возведение на земельных участках строений, а также использование приусадебного земельного участка для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений. По этой причине, избегая повторений, мы отсылаем читателя к указанному комментарию.

В соответствии с п. 1 ст. 6 Закона о КФХ в состав имущества фермерского хозяйства может среди другого имущества входить земельный участок.

Для осуществления фермерским хозяйством его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 11 Закона о КФХ).

Для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления фермерским хозяйством его деятельности, могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий (п. 2 ст. 11 Закона о КФХ).

Порядок предоставления земельных участков для указанных целей подробно описан в ст. 12 Закона о КФХ. Он предусматривает обращение с заявлением к публичному образованию, в котором указывается:

1) цель использования земельных участков (осуществление фермерским хозяйством его деятельности, расширение такой деятельности);

2) испрашиваемое право на предоставляемые земельные участки (в собственность или аренду);

3) условия предоставления земельных участков в собственность (за плату или бесплатно);

4) срок аренды земельных участков;

5) обоснование размеров предоставляемых земельных участков (число членов фермерского хозяйства, виды деятельности фермерского хозяйства);

6) предполагаемое местоположение земельных участков.

К заявлению может быть приложен документ о государственной регистрации фермерского хозяйства. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления запрашивает по межведомственному запросу документы о государственной регистрации фермерского хозяйства (сведения, содержащиеся в них) в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и КФХ, если указанные документы не были представлены заявителем по собственной инициативе.

Орган местного самоуправления на основании заявления, указанного в пункте 1 настоящей статьи, или обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в течение месяца со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. В случае представления заявления через многофункциональный центр схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории может быть выдана (направлена) через многофункциональный центр. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении этого земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Законом N 221-ФЗ, работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения об этом земельном участке, и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном указанным Федеральным законом.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение четырнадцати дней со дня представления кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо в аренду заявителю, указанному в пункте 3 настоящей статьи, и направляет ему копию такого решения с приложением кадастрового паспорта этого земельного участка. Копия решения о предоставлении земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо в аренду может быть выдана (направлена) через многофункциональный центр.

Договор купли-продажи или аренды земельного участка для осуществления фермерским хозяйством его деятельности или расширения фермерского хозяйства заключается в течение семи дней со дня принятия решения публичными образованиями.

Решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об отказе в предоставлении земельного участка для осуществления фермерским хозяйством его деятельности может быть оспорено в судебном порядке.

Минимальные размеры земельных участков не устанавливаются для фермерских хозяйств, основной деятельностью которых является садоводство, овощеводство защищенного грунта, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, товарное рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее минимальных размеров земельных участков, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Для осуществления фермерским хозяйством его деятельности граждане, изъявившие соответствующее желание, вправе подать в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления заявления о предоставлении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Предоставление гражданам таких земельных участков осуществляется в порядке, установленном п. п. 1 - 6 ст. 12 о КФХ.

Статья 82. Предоставление земель сельскохозяйственного назначения хозяйственным обществам и товариществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, иным коммерческим организациям, религиозным организациям, казачьим обществам, научным организациям, образовательным организациям, осуществляющим подготовку кадров в области сельского хозяйства, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации

Комментарий к статье 82

Комментируемая статья является отсылочной. В свою очередь п. 3, абз. 6 п. 4, п. 5, п. 7 ст. 10 Закона N 101-ФЗ, к которому она отсылает, также являются отсылочными. Причем п. 3 и п. 5 ст. 10 Закона N 101-ФЗ отсылают участников правоотношений обратно к ЗК РФ (к ст. ст. 38 и 34). Пункт 2 ст. 10 Закона N 101-ФЗ с точки зрения законодательной техники включает как положения отсылочного характера на ст. 34 ЗК РФ, так и формулирует собственные материально-правовые нормы. К законодательству субъектов РФ отсылают абз. 3 - 6 п. 4, а также п. 7. Поэтому применение на практике ст. 82 ЗК РФ представляет определенные сложности.

Статья 82 ЗК РФ (с учетом отсылок) устанавливает условия предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения юридическим лицам и особым субъектам земельных отношений - религиозным организациям, казачьим обществам, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Такие условия имеют как общие черты с условиями предоставления земельных участков, которые предусмотрены ст. ст. 28, 33, 34, 37, 38, так и свои особенности. Статья 10 Закона N 101-ФЗ предусматривает предоставление земельных участков в собственность или в аренду как на торгах (конкурсах и аукционах) (абз. 1 п. 1, п. 3 ст. 10 Закона N 101-ФЗ), так и без торгов (абз. 1, 2, 5, 6 п. 4, п. 5, абз. 1 п. 5.1, п. п. 6 и 7 ст. 10 Закона N 101-ФЗ), на возмездной или безвозмездной основе (абз. 5 п. 4 ст. 10 Закона 101-ФЗ).

Организация и проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков осуществляются в соответствии со ст. 38 ЗК РФ (п. 3 ст. 10 Закона N 101-ФЗ).

Условиями предоставления земельных участков в собственность или в аренду без торгов являются:

в собственность, если земельный участок арендуется в течение трех лет (абз. 1 п. 4 ст. 10 Закона 101-ФЗ);

в аренду:

при подаче только одного заявления о предоставлении земельного участка в аренду (абз. 1 п. 2 ст. 10 Закона N 101-ФЗ);

предоставление для сенокошения и выпаса скота в порядке, установленном ст. 34 ЗК РФ (п. 5 ст. 10 Закона N 101-ФЗ);

или в собственность, или в аренду:

сельскохозяйственной организации передается земельный участок, выделенный в счет земельных долей и принадлежащий муниципальному образованию на праве собственности, если сельскохозяйственная организация обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о заключении договора купли-продажи или договора аренды такого земельного участка в течение шести месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на такой земельный участок (абз. 1 п. 5.1 ст. 10 Закона 101-ФЗ);

если земельный участок ранее использовался на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 7 ст. 10 Закона N 101-ФЗ).

Что касается общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, то согласно Единому перечню коренных малочисленных народов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 N 255 <647>) в стране таких народов насчитывается сорок пять. Из них в европейской части живут абазины и шапсуги (Карачаево-Черкесская Республика и Краснодарский край), ижорцы и вепсы (Карелия и Ленинградская обл.), саамы (Мурманская обл.), а остальные - в Восточной и Западной Сибири, в Забайкалье, в районах Крайнего Севера и на Дальнем Востоке вплоть до Чукотского и Корякского автономных округов.

--------------------------------

<647> СЗ РФ. 2000 N 14. Ст. 1493.

Места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ определены распоряжением Правительства РФ от 08.05.2009 N 631-р "Об утверждении Перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и Перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации" <648>. Такие места - районы (улусы, кужууны), городские округа - образованы в семи республиках (Алтай, Бурятия, Коми, Карелия, Саха(Якутия), Тыва, Хакасия), шести краях (Алтайском, Забайкальском, Красноярском, Камчатском, Приморском, Хабаровском), одиннадцати областях (Амурской, Иркутской, Кемеровской, Ленинградской, Мурманской, Магаданской, Сахалинской, Свердловской, Томской, Тюменской) и четырех автономных округах (Ненецком, Ханты-Мансийском, Чукотском, Ямало-Ненецком).

--------------------------------

<648> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2493.

Правовое положение указанных народов регулируется: Указом Президента РФ от 22.04.1992 N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" <649>, Постановлением Правительства РФ от 04.09.92 N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организации агропромышленного комплекса" <650>, Федеральным законом от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <651> (Закон практически не работает, т.к. Правительством до настоящего времени не разработан соответствующий механизм его реализации).

--------------------------------

<649> Ведомости СНД и ВС РФ. 07.05.1992. N 18. Ст. 1009; СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.

<650> САПП РФ. 1992. N 12. С. 931.

<651> СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

На родовые (семейные) общины коренного населения Севера в период проведения аграрной реформы было распространено действие Закона о КФХ.

Перераспределение земель в сельском хозяйстве и активная реорганизация оленеводческих и оленеводческо-промысловых хозяйств начались с выходом Указа Президента РФ от 22.04.1992 N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" и Постановления Правительства Российской Федерации от 04.09.92 N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса".

Организация на их базе новых форм хозяйствования в лице товариществ, сельскохозяйственных кооперативов, акционерных обществ проходила, как правило, путем предоставления им земельных участков, ранее занимаемых бригадами и отделениями реорганизованных хозяйств.

Границы вновь организованных оленеводческих и оленеводческо-промысловых хозяйств обозначались и оговаривались в специальных ведомостях и протоколах и отражались на имеющихся планах межхозяйственного или внутрихозяйственного землеустройства.

Особенностью перераспределения земель на северных территориях является также то, что в таких субъектах РФ, как Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Чукотский автономные округа, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва и Магаданская область, при реорганизации колхозов и совхозов не получила развития долевая или коллективно-долевая форма собственности на землю. Наибольшие площади оленьих пастбищ переданы в Ямало-Ненецком и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округах.

Несмотря на проведенное перераспределение земель на северных территориях, до настоящего времени в структуре земельного фонда преобладают земли государственной и муниципальной собственности, т.к. почти 85% территории относятся к землям лесного и водного фондов, землям запаса и особо охраняемых территорий и объектов. В субъектах РФ, земли которых полностью входят в районы Крайнего Севера, по состоянию на 01.01.2005 в собственности граждан и юридических лиц находится всего лишь около 0,01% от всей площади земель <652>.

--------------------------------

<652> Емельянова Т.А. Указ. соч. С. 43, 46.

Для сенокошения и выпаса скота земельные участки предоставляются общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в порядке, установленном ст. 34 ЗК РФ, без права выкупа (п. 5 ст. 10 Закона N 101-ФЗ). Кроме того, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды на срок не менее чем пять лет (п. 6 ст. 10 Закона N 101-ФЗ).

Что касается другого особого субъекта земельных отношений - казачества, то его правовое положение регулируется Указом Президента РФ от 9 августа 1995 г. N 835 "О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации" <653>.

--------------------------------

<653> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3359.

Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г. N 564 "Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы" <654>, предусмотрено формирование целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также установлено, что членам казачьих обществ, взявшим на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной службы, переселившимся в приграничные районы Российской Федерации, предоставляются бесплатно земельные участки для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства.

--------------------------------

<654> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1955.

Во исполнение вышеназванного Указа подготовлено Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации и режиме его использования (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. N 667 <655>). Положением определено, что целевой земельный фонд создается органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по представлению территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на основе предложений казачьих обществ. В работах при формировании целевого земельного фонда принимают непосредственное участие казачьи общества. В соответствии с утвержденным Положением о порядке формирования целевого земельного фонда, а также во исполнение Постановления Правительства РФ от 21 июля 1999 г. N 839 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки казачьих обществ на 1999 - 2001 годы" в 52 субъектах РФ проводилась необходимая работа. По состоянию на 1 января 2001 г. на территории 27 субъектов РФ создан целевой земельный фонд на площади 284,9 тыс. га. Предоставлены земельные участки в 19 регионах на площади 50,7 тыс. га.

--------------------------------

<655> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 3023.

Наибольшие площади целевого земельного фонда имеют территории традиционного проживания казачества: Ставропольский край, Ростовская область, Республика Бурятия, Амурская и Челябинская области, Красноярский и Краснодарский край. Кроме того, целевой земельный фонд создан на приграничных территориях в Калининградской, Псковской, Ленинградской областях.

Значительные площади земель предоставлены казачьим обществам в Ростовской области, Ставропольском и Красноярском краях, Челябинской, Кемеровской, Омской, Псковской областях <656>.

--------------------------------

<656> Комов Н.В. Российская модель землепользования и землеустройства. М., 2001. С. 192 - 193.

В отдельных субъектах РФ могут создаваться войсковые казачьи фонды. В Ростовской области в соответствии со ст. 16 Областного закона от 22 июля 2003 г. N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" <657> в составе фонда перераспределения земель Ростовской области образуется войсковой казачий земельный фонд для предоставления земельных участков казачьим обществам, зарегистрированным в установленном законом порядке или включенным в Государственный реестр казачьих обществ в РФ (п. 1).

--------------------------------

<657> Областной закон от 22 июля 2003 г. N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Войсковой казачий земельный фонд формируется администрацией Ростовской области по ходатайству казачьих обществ с целью предоставления земельных участков казачьим обществам для ведения сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, создания войскового земельного резерва, размещения поселений в приграничных районах. Войсковой казачий земельный фонд может пополняться за счет земель запаса и фонда перераспределения земель Ростовской области (п. 2).

Земельные участки, предоставленные ранее казачьим обществам на праве постоянного (бессрочного) пользования из целевого земельного фонда, входят в состав войскового казачьего земельного фонда. Право постоянного (бессрочного) пользования указанными земельными участками подлежит переоформлению казачьими обществами (п. 3).

Из войскового казачьего земельного фонда земельные участки предоставляются казачьим обществам в аренду и используются ими исключительно в целях сельскохозяйственного производства (п. 4).

Земельные участки из войскового казачьего земельного фонда, неиспользуемые в соответствии с их целевым назначением в течение трех лет, подлежат передаче в фонд перераспределения земель Ростовской области (п. 5).

Для сенокошения и выпаса скота земельные участки предоставляются казачьим обществам, как и общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, в порядке, установленном ст. 34 ЗК РФ, без права выкупа (п. 5 ст. 10 Закона 101-ФЗ). В остальном условия предоставления казачьим обществам земельных участков подчиняются приведенным выше нормам о предоставлении земельных участков сельскохозяйственного назначения в аренду или в собственность.

Глава XV. ЗЕМЛИ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

Статья 83. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов

Комментарий к статье 83

Согласно п. 1 комментируемой статьи землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Любое развитие населенного пункта, включая его территориальное расширение, предполагает возникновение земельных отношений, связанных с процедурой изъятия земельных участков и связанных с ней юридически значимых действий.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Таким образом, из данного положения ЗК вытекает, что критерием установления земель поселений является факт установления границы земельного участка, которая отделяет участок земель поселения от земель иных категорий.

Основное целевое назначение земель поселений состоит в том, что они служат территорией размещения различных, преимущественно жилых, строений, а также сооружений и объектов, предназначенных для обеспечения жизнедеятельности постоянно проживающего населения. По сравнению с землями иных категорий эта территория мала, для ее увеличения необходимо изменение черты поселения, что представляет собой трудоемкий, длительный и затратный процесс. Поэтому на землях многих городов происходит так называемая уплотнительная застройка <658>.

--------------------------------

<658> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С.А. Боголюбова.

Земли населенных пунктов составляют около 1,2% земельного фонда страны. К данной категории относятся земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. В муниципальной собственности находится 165,7 тыс. га таких земель, в федеральной - 535 тыс. га) <659>.

--------------------------------

<659> Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики. М., 2010; СПС "КонсультантПлюс".

Необходимо отметить, что появление в российском законодательстве понятия "земли населенных пунктов" связано с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 года N 1251-1 и Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 года.

В предшествовавшем данным актам Земельном кодексе РСФСР от 1922 года подобное современному разделение земель на категории по целевому назначению отсутствовало, а наиболее близкими к землям населенных пунктов являлись городские земли - в соответствии со ст. 147 Земельного кодекса РСФСР от 1922 года они отделялись от иных земель городской чертой, внутри которой земельные распорядки определялись особыми узаконениями. Все иные земли, расположенные за пределами городской черты, признавались законодательством входящими в территории волостей и состояли в общем ведении земельных органов <660>.

--------------------------------

<660> Сухова Е.А. Указ. соч.

Земельным кодексом РСФСР от 1970 года земли были разделены на шесть категорий, в том числе земли населенных пунктов (городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов).

В Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 года N 1103-1 <661> категория "земли населенных пунктов" также была сохранена.

--------------------------------

<661> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

Впоследствии наименование данной категории земель было изменено. В соответствии с принятым в 2001 году ЗК РФ стала использоваться формулировка "земли поселений", которая также была изменена.

С 1 января 2007 года и до сих пор данная категория земель именуется "земли населенных пунктов" <662>.

--------------------------------

<662> Федеральный закон от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в ГрК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 51 (ч. I). Ст. 5498.

Необходимость изменения наименования категории земель возникла в связи с тем, что существовавшие на тот момент нормативные правовые акты оперировали разными понятиями.

На момент принятия ГК РФ градостроительное законодательство называло населенные пункты Российской Федерации поселениями. Так, в соответствии со ст. 5 ГрК РФ все виды населенных пунктов относились либо к городским (города и поселки), либо к сельским поселениям (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные), подразделяя их в зависимости от численности на десять групп (сверхкрупные города, крупнейшие города и т.д.). В то же самое время действовавший тогда Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <663>, определяя понятие муниципального образования, относил к нему городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселений, иные населенные территории. Термин "населенные пункты" использовался в указанных законах скорее во вспомогательных целях. В связи с этим при принятии ЗК РФ оснований выделять категорию земель населенных пунктов не усматривалось <664>.

--------------------------------

<663> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

<664> Сухова Е.А. Указ. соч.

В 2003 году был принят Закон N 131-ФЗ, в связи с чем понятийно-категориальный аппарат вновь претерпел изменения.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона N 131-ФЗ под городскими поселениями понимается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления; сельские же поселения в настоящее время определяются как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. Следовательно, в состав поселения могут входить одновременно несколько населенных пунктов.

В п. 2 комментируемой статьи закреплено важное требование о том, что границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Как отмечает О.И. Крассов, границы населенных пунктов определяют не только территориально-пространственную сферу действия правовых норм, регламентирующих правовой режим земель соответствующей категории земель, но и пространственную сферу населенного пункта как географического объекта, служат средством индивидуализации данной категории земель <665>.

--------------------------------

<665> Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009; СПС "КонсультантПлюс".

Порядок присвоения географическим объектам собственных наименований предусмотрен Федеральным законом от 18 декабря 1997 года N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" <666>. Процедура рассмотрения Федеральной службой геодезии и картографии России предложений о присвоении наименований географическим объектам и переименовании географических объектов утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 1999 года N 554 <667>.

--------------------------------

<666> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5718.

<667> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2770.

Необходимо отметить, что комментируемое положение коррелирует с нормой, нашедшей отражение в подп. 12 п. 1 ст. 11 Закона N 131-ФЗ, согласно которой территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения.

Следуя принципу единства правового режима земельного участка, комментируемое положение вводит также запрет на пересечение границами населенных пунктов границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Однако, исходя из данной формулировки, можно сделать вывод, что если земельный участок сформирован и имеет удостоверенные в установленном порядке границы, но не предоставлен указанным лицам, то фактическое отнесение разных его частей к различным категориям земель (благодаря пересечению данного участка границами населенного пункта) допустимо (не запрещено) <668>.

--------------------------------

<668> Сухова Е.А. Указ. соч.

Статья 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов

Комментарий к статье 84

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Документы территориального планирования в соответствии с п. 1 ст. 9 ГрК РФ определяют назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Статус документов территориального планирования муниципальных образований определен в ст. 18 ГрК РФ. К таким документам относятся:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Требования к содержанию генерального плана поселений и городских округов установлены в ст. 23 ГрК РФ. Генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Порядок изменения границ муниципального образования (границ населенных пунктов) установлен ст. 12 Закона N 131-ФЗ.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации либо федеральных органов государственной власти.

В отдельных случаях, например, когда изменение границ поселений влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, необходим учет мнения населения данных таких пунктов.

Положение п. 4 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было подтверждено КС РФ. В соответствии с Определением КС РФ от 6 марта 2008 года N 214-О-П предполагается учет мнения населения при соответствующем изменении границ муниципальных районов и поселений, что должно осуществляться в порядке, устанавливаемом в законах субъектов Российской Федерации, уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований <669>.

--------------------------------

<669> Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. N 5.

В свою очередь положения о территориальном планировании, которые являются частью генерального плана, включают в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, городского округа, особенности согласования проекта генерального плана определяются в ст. ст. 24 - 25 Закона N 131-ФЗ, а также ст. ст. 19 - 23 ГрК РФ.

Анализ указанных положений законодательства, посвященных документам территориального планирования, позволяет выделить два аспекта этой функции. Во-первых, фиксация существующего статуса территорий (в форме карт (схем) границ муниципальных образований, границ земель различных категорий, границ зон различного функционального назначения, зон с особыми условиями использования территории, границ территорий объектов культурного наследия и т.д.). Во-вторых, юридическое закрепление планируемого изменения их правового режима. Предусмотренные в документах планирования проектные решения по использованию территорий на перспективу служат основанием для резервирования земель, изменения их целевого назначения, установления ограничений прав на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости, то есть порождают вполне конкретные юридические последствия <670>.

--------------------------------

<670> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова // СПС "КонсультантПлюс" (далее - Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова).

Тем не менее, предусмотренный порядок изменения границ участков населенных пунктов не является универсальным. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Данное полномочие Советом Федерации Российской Федерации реализуется на основании ч. 1 ст. 102 Конституции РФ.

Редким примером такого документа является Постановление СФ ФС РФ от 27 декабря 2011 года N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью" <671>.

--------------------------------

<671> Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: http://council.gov.ru/activity/documents/9213 (дата обращения: 07.03.2014).

В соответствии с ч. 3 ст. 67 и п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, на основании решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации - города федерального значения Москвы и Московской области об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью, Совет Федерации Российской Федерации принял решение об утверждении с 1 июля 2012 года изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью в соответствии с согласованными между ними картографическим изображением и картографическим описанием линии границы.

В ЗК РФ сохранилась норма законодательства о том, что включение земельных участков в черту поселений не влечет за собой прекращения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Положение п. 3 комментируемой статьи обеспечивает стабильность прав на землю.

Статья 85. Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий

Комментарий к статье 85

Статья 85 ЗК регламентирует состав земель населенных пунктов, а также определяет порядок зонирования территорий.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Статьей 35 ГрК РФ, а также ст. ст. 5 - 12 ЗК РФ определен состав большинства из указанных зон:

- в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов (п. 2 ст. 35 ГрК РФ, п. 5 ст. 85 ЗК РФ).

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства;

- в состав общественно-деловых зон могут включаться: зоны делового, общественного и коммерческого назначения; зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов (п. 5 ст. 35 ГрК РФ, п. 6 ст. 85 ЗК).

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи;

- в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:

а) коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;

б) производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;

в) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур (п. 7 ст. 35 ГрК РФ, п. 7 ст. 85 ЗК РФ).

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов (п. 8 ст. 85 ЗК РФ);

- в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

а) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

б) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (п. 9 ст. 35 ГрК РФ, п. 11 ст. 85 ЗК РФ).

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения;

- в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Кроме этого, в состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий входят земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (п. 11 ст. 35 ГрК РФ, п. п. 9 - 10 ст. 85 ЗК РФ);

- в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах (п. 13 ст. 35 ГрК РФ). Также в данных территориальных зонах могут размещаться военные объекты.

В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

ГрК РФ, так же как и ЗК РФ, содержит открытый перечень территориальных зон. Иные виды территориальных зон могут устанавливаться органом местного самоуправления с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге иные территориальные зоны устанавливаются законодательными актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" предусматриваются территориальные зоны объектов внешнего транспорта, социального назначения <672>.

--------------------------------

<672> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 25.07.2011. N 26.

В соответствии со ст. 1 ГрК РФ под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Территориальные зоны являются зонами, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Таким образом, исходя из указанных норм границы территориальных зон должны определяться правилами землепользования и застройки, предусматривающими установление в отношении данных зон неких градостроительных регламентов.

Согласно п. 8 ст. 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

- создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

- создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

- обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

- создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с п. 2 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

Границы каждой территориальной зоны должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования.

В градостроительном регламенте указываются виды разрешенного использования, предельные размеры и ограничения использования земельных участков. Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков. Его действие распространяется на все земельные участки поселения, за исключением земельных участков в границах объектов культурного наследия, территорий общего пользования и занятых линейными объектами.

Согласно п. 2 комментируемой статьи границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки должен быть установлен градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Рассмотрим Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Ульяновск" от 12 марта 2008 года <673>. Правилами утверждены градостроительные регламенты для жилых зон; общественно-деловых зон; производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур; сельскохозяйственных зон; зон рекреационного назначения; зон особо охраняемых территорий, зон специального назначения.

--------------------------------

<673> Официальный сайт Ульяновской городской Думы: http://ugd.ru/docs/rules/0/8521/2/ (дата обращения: 07.03.2014).

В соответствии с Правилами для каждой территориальной зоны утвержден градостроительный регламент.

Так, в соответствии со ст. 22.1 жилая зона подразделяется на следующие зоны:

- зона застройки индивидуальными жилыми домами в зонах охраны объектов культурного наследия;

- зона застройки индивидуальными жилыми домами;

- зона планируемой застройки индивидуальными жилыми домами;

- зона застройки малоэтажными жилыми домами;

- зона планируемой застройки малоэтажными жилыми домами;

- зона застройки среднеэтажными жилыми домами;

- зона планируемой застройки среднеэтажными жилыми домами;

- зона застройки многоэтажными жилыми домами;

- зона планируемой застройки многоэтажными жилыми домами;

- зона застройки многоэтажными жилыми домами в зонах охраны объектов культурного наследия;

- зона смешанной жилой застройки;

- зона садоводства и дачного хозяйства;

- зона застройки индивидуальными жилыми домами с возможностью ведения подсобного хозяйства (с содержанием скота и птицы);

- зона дальнейшего развития жилой застройки.

При этом определены цели создания каждой из зон, направления использования, а также физические характеристики, пределы использования территориальной зоны.

Зона застройки индивидуальными жилыми домами в зонах охраны объектов культурного наследия выделена в целях развития комфортной жилой застройки и сферы социального и культурно-бытового обслуживания, обеспечивающей потребности жителей указанных территорий, и создания условий по размещению необходимых объектов инженерной и транспортной инфраструктуры.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Город Ульяновск" данная территориальная зона может быть использована для строительства индивидуальных жилых домов; многоквартирных жилых домов до 4-х этажей; жилых домов со встроенными или пристроенными объектами социального и коммунально-бытового назначения и обслуживания населения; объектов дошкольного и общего образования; здравоохранения и медицинского назначения; культуры; торговли, досуга и развлечений; общественного питания; объектов социального и коммунально-бытового назначения; делового и финансового назначения; объектов для осуществления средней и малой производственной и предпринимательской деятельности; объектов санитарно-экологического назначения; площадок и зон для выгула собак; административных объектов; гостиниц; объектов физкультуры и спорта и многофункциональных объектов.

К условно разрешенным видам использования зоны застройки индивидуальными жилыми домами в зонах охраны объектов культурного наследия относится строительство: многоквартирных жилых домов свыше 4-х этажей; многоэтажных жилых домов; объектов по обслуживанию автомобилей; стоянок автомобильного транспорта; культовых объектов, а также объектов зоотехнического и ветеринарного сервиса.

Кроме этого, на территории указанной зоны может быть разрешено строительство хозяйственных зданий (построек) при индивидуальных жилых домах; объектов охраны общественного порядка; объектов инженерной инфраструктуры и объектов пожарной безопасности.

Правилами также определены предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Например, минимальная площадь земельного участка для индивидуального жилого дома - 300 кв. метров, максимальное количество этажей зданий, строений, сооружений на территории земельного участка (включая мансардный этаж) - 4 этажа, а максимальная высота зданий, строений и сооружений на территории земельного участка - 15 метров.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

В соответствии с п. 3 ст. 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Земельные участки могут быть использованы в строгом соответствии с предусмотренным градостроительным регламентом правовым режимом для каждой территориальной зоны.

В п. 4 комментируемой статьи введен институт несоответствующего использования - использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости не в соответствии с градостроительным регламентом территориальных зон.

Несоответствующее использование земельного участка возможно в случаях, если:

- виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

- их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Участки с не соответствующими градостроительному регламенту видами использования могут образоваться в процессе первоначального установления зон, поскольку в районах существующей застройки будет практически невозможно выделить территориальные зоны, в которых все участки будут иметь однотипные виды использования. В пределах каждой зоны появятся участки, которые до введения зонирования использовались строго в соответствии с действующим законодательством, но после введения зонирования прежние виды использования станут несоответствующими <674>.

--------------------------------

<674> Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова.

Для таких случаев п. 4 комментируемой статьи установлено положение о том, что земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом. Исключение составляют лишь случаи, когда подобное использование земельных участков территориальных зон представляет опасность для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Статья 86. Пригородные зоны

Комментарий к статье 86

Статья 86 ЗК РФ определяет правовой статус пригородных зон. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи в состав пригородных включаются земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

Вопрос о необходимости совместного планирования использования территории города и прилегающих к его границам земель начал обсуждаться в научной литературе еще в середине прошлого века. Это связано как с объективными процессами урбанизации, так и с возникновением ряда весьма важных градостроительных проблем, решение которых требует формирования пригородной зоны, освоения значительных территорий, окружающих город, без изменения его границ. При этом в основе формирования пригородной зоны находятся интересы развития не только города как такового, но и прилегающих территорий. Проектирование и последующее формирование города и пригородной зоны следует рассматривать как единый процесс <675>. По этой причине в перечень материалов технико-экономических основ каждого города долгое время входила специальная схема, отображающая его расположение, место в системе расселения, функциональные связи с другими поселениями, земли под основными видами транспорта, лесными массивами, инженерными сооружениями.

--------------------------------

<675> Пригородные зоны крупных городов / В.А. Каменский, М.Е. Вайтенс и др. Л., 1963. С. 6 - 7.

Выделение пригородной зоны особенно актуально для мегаполисов. В этом случае особенно важно согласовать перспективы развития города и окружающих его муниципальных образований. Поэтому в последние годы законодательство о пригородной зоне принимается не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации <676>.

--------------------------------

<676> Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова.

Подобным примером служит Закон Нижегородской области от 5 декабря 2008 года N 172-З "О пригородных зонах городов в Нижегородской области" <677> (далее - Закон НО).

--------------------------------

<677> Нижегородские новости. 13.12.2008. N 231.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона НО под пригородной зоной понимается территория, находящаяся за пределами границы города, входящая в состав территории данного муниципального образования и не входящая в состав территорий иных поселений, выполняющая функции в соответствии с назначением выделяемых в составе пригородной зоны территорий сельскохозяйственного производства, зон отдыха населения, резервных земель для развития города, а также зеленых зон, с утвержденными границей и правовым режимом.

В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами границ городов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи в Закон НО включено положение о том, что в пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. Кроме этого, в составе пригородных зон выделяются зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.

Границы пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Границы пригородных зон подлежат изменению с учетом единства социальной, природной и хозяйственной территории города и пригородных зон, обеспечения потребностей населения города в продукции сельскохозяйственного производства (территории сельскохозяйственного производства), в отдыхе (зоны отдыха населения), перспективы развития города (резервные земли для развития города), обеспечения санитарных, санитарно-гигиенических и рекреационных функций (зеленые зоны), лесистости прилегающих территорий, состояния атмосферного воздуха и иных условий.

Утверждение границ пригородных зон осуществляется в виде описания границ с приложением карт (схем) пригородных зон. При этом на картах (схемах) пригородных зон отображаются границы:

- пригородной зоны;

- муниципальных образований, имеющих общие границы с пригородной зоной;

- населенных пунктов, имеющих общие границы с пригородной зоной;

- территорий сельскохозяйственного производства;

- зон отдыха населения;

- резервных земель для развития города;

- зеленых зон.

Границы пригородных зон отражаются в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, в иной градостроительной документации, а также в схемах планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий областного значения, в проектах землеустройства и лесоустройства в соответствии с ЗК, ГрК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Особый порядок утверждения и изменения границ природных зон земельным законодательством предусмотрен для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: в соответствии с п. 4 комментируемой статьи границы и правовой режим их пригородных зон утверждается и изменяется федеральными законами.

Данное положение предполагает особую правовую конструкцию определения границ и правового режима пригородных зон городов федерального значения, состоящую из двух этапов: разработки правового режима пригородных зон и определения их границ законом субъекта Российской Федерации и их последующего утверждения и изменения на основании федерального закона. С одной стороны, наличие подобной правовой конструкции позволяет установить более стабильный правовой режим пригородных зон городов федерального значения, с другой стороны, данная конструкция делает весьма длительной процедуру изменения такого правового режима <678>.

--------------------------------

<678> Умеренко Ю.А. Особенности правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге на федеральном уровне // Современное право. 2012. N 4; СПС "КонсультантПлюс".

Наличие данного положения в земельном законодательстве продиктовано случаями совпадения пригородных зон городов федерального значения с границами соседних субъектов Российской Федерации: Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области и, таким образом, призвано обеспечивать их интересы.

Глава XVI. ЗЕМЛИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ЭНЕРГЕТИКИ,

ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ, РАДИОВЕЩАНИЯ, ТЕЛЕВИДЕНИЯ,

ИНФОРМАТИКИ, ЗЕМЛИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОСМИЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЗЕМЛИ ОБОРОНЫ, БЕЗОПАСНОСТИ

И ЗЕМЛИ ИНОГО СПЕЦИАЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Статья 87. Состав земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения

Комментарий к статье 87

Глава XVI ЗК РФ осуществляет правовое регулирование земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.

Статья 87 ЗК РФ определяет состав земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Перечень земель специального назначения не является закрытым. Содержание понятия "земли иного специального назначения" в законодательстве не раскрыто. Вероятно, сюда можно отнести земельные участки, используемые для захоронения ядерных и иных отходов, рекреационные земли, земельные участки, выделяемые для развития производственной или иной деятельности новых отраслей промышленности.

Земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на:

1) земли промышленности;

2) земли энергетики;

3) земли транспорта;

4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;

5) земли для обеспечения космической деятельности;

6) земли обороны и безопасности;

7) земли иного специального назначения.

Особенности правового режима этих земель устанавливаются ст. ст. 88 - 93 ЗК РФ.

Согласно п. 3 комментируемой статьи в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

Режим использования охранных зон, их площадь устанавливаются как нормативными правовыми актами, регулирующими соответствующий вид хозяйственной или иной деятельности, так и специальными нормативными актами, определяющими порядок установления и эксплуатации того или иного вида. В целом правовой режим охранных зон не может быть сведен только к ограничению прав на земельные участки и недвижимость. По сути, это совершенно особый способ взаимодействия владельцев соседних земельных участков, населения, органов государственной власти и местного самоуправления для достижения одной или нескольких связанных целей. Цели эти определены законодательно и обеспечивают как публичные, так и частные интересы. Общее назначение охранных зон - защита окружающей среды и конкретных объектов от негативного воздействия. Это достигается тем, что между объектами, способными оказать вредное воздействие, или, наоборот, объектами, которые необходимо оградить от такого воздействия, устанавливается определенный пространственный барьер, площадь и режим которого зависят от назначения объекта, ради которого зона создается. Охранные зоны как особый режим защиты имеют свою нишу: режим зон дает более или менее приемлемую возможность соседства на одной территории трудно совместимых видов деятельности. Причем такое соседство нередко имеет вынужденный характер <679>.

--------------------------------

<679> Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова.

Земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, являются федеральной собственностью (п. 4 комментируемой статьи). Эти земли могут находиться и в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности. Земли, занятые такими объектами, находятся в публичной собственности.

Порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установления зон с особыми условиями использования земель данной категории, если иное не установлено ЗК, определяется:

1) Правительством Российской Федерации в отношении указанных земель, находящихся в федеральной собственности;

2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанных земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

3) органами местного самоуправления в отношении указанных земель, находящихся в муниципальной собственности.

В настоящее время на федеральном уровне порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения регулируется целым массивом подзаконных нормативных правовых актов. К таким документам можно отнести:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 года N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации" <680>;

--------------------------------

<680> СЗ РФ. 1995. N 25. Ст. 2396.

- Постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года N 878 "Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей" <681>;

--------------------------------

<681> СЗ РФ. 2000. N 48. Ст. 4694.

- Постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 2003 года N 486 "Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети" <682>;

--------------------------------

<682> СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3276.

- Постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 года N 264 "О порядке пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" <683>;

--------------------------------

<683> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2086.

- Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2006 года N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" <684>;

--------------------------------

<684> СЗ РФ. 2006. N 42. Ст. 4385.

- Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" <685>.

--------------------------------

<685> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1220.

Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает возможность предоставления земель промышленности и иного специального назначения в безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного производства и иного использования. Предоставление таких земель осуществляется в соответствии со ст. 24 ЗК РФ.

Статья 88. Земли промышленности

Комментарий к статье 88

В п. 1 комментируемой статьи установлено понятие земель промышленности. Земли промышленности, являясь составной частью категории "земли промышленности и иного социального назначения", предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности могут предоставляться земельные участки для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов, а также устанавливаться санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель промышленности.

Например, правовой режим санитарно-защитных зон и зон наблюдения вокруг ядерных установок определен Федеральным законом от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <686>, а зон воздействия вокруг предприятий - Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" <687>.

--------------------------------

<686> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

<687> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915.

В соответствии с положениями названных Законов границы таких зон должны быть обозначены специальными межевыми знаками. Земельные участки в пределах таких зон не изымаются у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов, но на них вводится ограниченный режим землепользования.

Организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель.

В соответствии со ст. 7 Закона N 2395-1 под горным отводом понимается участок недр (геометризованный блок недр), предоставляемый пользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья.

Горный отвод осуществляется в соответствии с Законом N 2395-1 в порядке, установленном Инструкцией по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых от 31 декабря 1997 года, утвержденной Приказом Министерства природы Российской Федерации от 7 февраля 1998 года N 56 и Госгортехнадзора России от 31 декабря 1997 года N 58 <688>.

--------------------------------

<688> БНА. 1998. N 7.

Кроме этого, необходимо предоставление утвержденного проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Недропользователь обязан привести земельные участки, нарушенные при пользовании, в прежнее состояние. Использование особо ценных продуктивных земель допускается только после использования других сельскохозяйственных угодий в границах горного отвода <689>.

--------------------------------

<689> Болтанова Е.С., Женетль С.З. Указ. соч.

В соответствии со ст. 19 Закона N 78-ФЗ <690> проекты рекультивации нарушенных земель относятся к виду землеустроительной документации.

--------------------------------

<690> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

Проекты рекультивации разрабатываются на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка <691>.

--------------------------------

<691> Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова.

На основе проектов рекультивации устанавливаются условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода.

Статья 89. Земли энергетики

Комментарий к статье 89

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи землями энергетики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Земли энергетики используются в качестве пространственного операционного базиса для размещения различных энергетических объектов. Согласно п. 2 комментируемой статьи выделяются два подвида земель энергетики:

- земли, предназначенные для размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов;

- земли, предназначенные для размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики.

Для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электроэнергетики устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков независимо от категорий земель, в состав которых входят эти земельные участки.

Порядок установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и их границ, а также особые условия использования расположенных в границах охранных зон земельных участков, обеспечивающие безопасное функционирование и эксплуатацию указанных объектов, определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 года N 1033 <692>.

--------------------------------

<692> СЗ РФ. 2013. N 47. Ст. 6113.

Решение об установлении границ охранной зоны принимается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, на основании поступивших от организации, которая владеет объектом на праве собственности или на ином законном основании, заявления об установлении границ охранной зоны и карты (плана) объекта землеустройства, составленной в соответствии с требованиями Федерального закона "О землеустройстве" с отображением этих границ, в течение 15 рабочих дней со дня поступления заявления. Владелец вводимого объекта подает заявление об установлении границ охранной зоны и карту (план) в течение 15 дней со дня ввода этого объекта в эксплуатацию.

В охранных зонах запрещается осуществлять действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов, в том числе привести к их повреждению или уничтожению и (или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также нанесение вреда окружающей среде и возникновение пожаров и чрезвычайных ситуаций, а именно:

а) убирать, перемещать, засыпать и повреждать предупреждающие знаки;

б) размещать кладбища, скотомогильники, захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

в) производить сброс и слив едких и коррозионных веществ, в том числе растворов кислот, щелочей и солей, а также горюче-смазочных материалов;

г) разводить огонь и размещать какие-либо открытые или закрытые источники огня;

д) проводить работы, размещать объекты и предметы, возводить сооружения, которые могут препятствовать доступу к объектам, без создания необходимых для такого доступа проходов и подъездов;

е) производить работы ударными механизмами, сбрасывать тяжести массой свыше 5 тонн;

ж) складировать любые материалы, в том числе взрывоопасные, пожароопасные и горюче-смазочные.

Охранная зона устанавливается вдоль границы земельного участка, предоставленного для размещения объекта по производству электрической энергии, в виде части поверхности участка земли, ограниченной линией, параллельной границе земельного участка, предоставленного для размещения объекта по производству электрической энергии: на расстоянии 50 метров от указанной границы - для объектов высокой категории опасности; на расстоянии 30 метров от указанной границы - для объектов средней категории опасности; на расстоянии 10 метров от указанной границы - для объектов низкой категории опасности и объектов, категория опасности которых не определена в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Охранная зона устанавливается вдоль подземных линейных гидротехнических сооружений (напорных деривационных туннелей и др.) в виде части поверхности участка земли, ограниченной параллельными вертикальными плоскостями, отстоящими на 30 метров от внешнего края указанного гидротехнического сооружения по обе его стороны на глубину, соответствующую глубине прокладки подземного линейного гидротехнического сооружения.

Действующее законодательство предусматривает специальные требования, касающиеся энергетических объектов. Так, в соответствии со ст. 40 Закона N 7-ФЗ при проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей.

Кроме этого, для некоторых территорий предусмотрены запреты на размещение в них определенных объектов энергетики. Так, Постановлением Правительства РФ от 30 августа 2001 года N 643 утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории. На этой территории запрещены производство, сбор и распределение электроэнергии при мощности энергоустановок свыше 100 МВт, а также деятельность по поставке энергии за пределы центральной экологической зоны Байкальской природной территории, а также производство энергии на атомных электростанциях.

Правила использования данных земель помимо ЗК устанавливаются также и специальным законодательством, регулирующим отношения при функционировании данных отраслей. Так, правовые основы и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, установлены Федеральным законом от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <693>. Федеральным законом установлены полномочия органов государственной власти по размещению объектов атомной энергии, которые непосредственно связаны с полномочиями по отводу земельных участков для этих целей. При этом решения о сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, имеющих оборонное назначение, находящихся в федеральной собственности, либо имеющих федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территории закрытых административно-территориальных образований, принимаются Правительством РФ. Решения о месте размещения указанных объектов принимаются совместно Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Решения о месте размещения и о сооружении других пунктов хранения, а также имеющих региональное значение радиационных источников принимают органы государственной власти субъектов РФ, на территории которых предполагается их размещение и сооружение. Решения о месте размещения и о сооружении иных радиационных источников принимают органы местного самоуправления по представлению эксплуатирующей организации. Предоставление земельных участков для размещения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения осуществляется в порядке и на условиях, которые устанавливаются земельным законодательством РФ, законодательством РФ о недрах, законами и иными правовыми актами РФ. Решения о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения принимаются на основании заключений государственной экологической экспертизы и с учетом выводов экспертиз, проводившихся общественными организациями <694>.

--------------------------------

<693> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

<694> Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова.

Положения о правовом режиме и эксплуатации электроэнергетических систем установлены Федеральным законом от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <695>. Законом определены основные понятия: объекты электросетевого хозяйства - линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование; объекты электроэнергетики - имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства.

--------------------------------

<695> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2003 года N 486 <696>.

--------------------------------

<696> СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3276.

Статья 90. Земли транспорта

Комментарий к статье 90

Землями транспорта согласно п. 1 комментируемой статьи признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта (например, трубопроводный) и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК, федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта могут предоставляться земельные участки для:

1) размещения железнодорожных путей;

2) размещения, эксплуатации и реконструкции строений, зданий, сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, а также устройств и других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта;

3) установления полос отвода и охранных зон железных дорог.

Аналогичное определение земель железнодорожного транспорта содержится в ст. 2 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте РФ" <697>.

--------------------------------

<697> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169.

Свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта могут передаваться в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными законами.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в РФ" размеры земельных участков для железнодорожного транспорта определяются проектно-сметной документацией, согласованной в порядке, установленном земельным законодательством.

Порядок установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2006 года N 611 <698>.

--------------------------------

<698> СЗ РФ. 2006. N 42. Ст. 4385.

Охранные зоны представляют собой земельные участки, необходимые для обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, земельные участки с подвижной почвой, прилегающие к земельным участкам, предназначенным для размещения объектов железнодорожного транспорта и обеспечения защиты железнодорожного пути от снежных и песчаных заносов и других негативных воздействий. Охранные зоны устанавливаются в целях обеспечения безопасной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта, а также безопасности населения, работников железнодорожного транспорта и пассажиров в местах, подверженных оползням, обвалам, размывам, селям и другим негативным воздействиям, в местах движения скоростных поездов <699>.

--------------------------------

<699> Сухова Е.А. Указ. соч.

В целях образования земельных участков в границах полосы отвода железных дорог или уточнения их границ владелец инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования или владелец железнодорожного пути необщего пользования либо организация, осуществляющая строительство объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и (или) железнодорожных путей необщего пользования, или иное заинтересованное лицо обеспечивает проведение соответствующих кадастровых работ в соответствии с Законом N 221-ФЗ. Границы полосы отвода устанавливаются с учетом норм отвода земельных участков, необходимых для формирования полосы отвода, утверждаемых Министерством транспорта РФ.

Земельные участки (их части) полосы отвода железных дорог, не занятые объектами железнодорожного транспорта и объектами, предназначенными для обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, могут использоваться для сельскохозяйственного производства, оказания услуг пассажирам, складирования грузов, устройства погрузочно-разгрузочных площадок, сооружения прирельсовых складов (за исключением складов горюче-смазочных материалов и автозаправочных станций любых типов, а также складов, предназначенных для хранения опасных веществ и материалов) и иных целей при условии соблюдения требований безопасности движения.

В границах полосы отвода в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта заинтересованная организация обязана обеспечить следующий режим использования земельных участков:

а) не допускать размещение капитальных зданий и сооружений, многолетних насаждений и других объектов, ухудшающих видимость железнодорожного пути и создающих угрозу безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта;

б) не допускать в местах расположения инженерных коммуникаций строительство и размещение каких-либо зданий и сооружений, если это угрожает безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а в местах расположения водопроводных, канализационных сетей и водозаборных сооружений - проведение сельскохозяйственных работ;

в) не допускать в местах прилегания к сельскохозяйственным угодьям разрастание сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительности;

г) не допускать в местах прилегания к лесным массивам скопление сухостоя, валежника, порубочных остатков и других горючих материалов;

д) отделять границу полосы отвода от опушки естественного леса противопожарной опашкой шириной от 3 до 5 метров или минерализованной полосой шириной не менее 3 метров.

Решение об установлении границ охранной зоны принимает Федеральное агентство железнодорожного транспорта. Земельные участки, расположенные в границах охранных зон, подлежат постановке на государственный кадастровый учет.

Размещение инженерных коммуникаций, линий электропередачи, связи, магистральных газо-, нефтепроводов и других линейных сооружений в границах полосы отвода допускается только по согласованию с заинтересованной организацией.

Земельные участки (их части), расположенные вдоль полосы отвода, могут быть включены в границы охранной зоны железных дорог в случае прохождения железнодорожных путей в местах, подверженных снежным обвалам (лавинам), оползням, размывам, селевым потокам, оврагообразованию, карстообразованию и другим опасным геологическим воздействиям; в районах подвижных песков; по лесам, выполняющим функции защитных лесонасаждений, в том числе по лесам в поймах рек и вдоль поверхностных водных объектов; по лесам, где сплошная вырубка древостоя может отразиться на устойчивости склонов гор и холмов и привести к образованию оползней, осыпей, оврагов или вызвать появление селевых потоков и снежных обвалов (лавин), повлиять на сохранность, устойчивость и прочность железнодорожных путей.

В границах охранных зон в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта могут быть установлены запреты или ограничения на осуществление следующих видов деятельности: строительство капитальных зданий и сооружений, устройство временных дорог, вырубку древесной и кустарниковой растительности, удаление дернового покрова, проведение земляных работ, за исключением случаев, когда осуществление указанной деятельности необходимо для обеспечения устойчивой, бесперебойной и безопасной работы железнодорожного транспорта, повышения качества обслуживания пользователей услугами железнодорожного транспорта, а также в связи с устройством, обслуживанием и ремонтом линейных сооружений; распашки земель; выпаса скота; выпуска поверхностных и хозяйственно-бытовых вод.

Нормы отвода земельных участков, необходимых для формирования полосы отвода железных дорог, а также нормы расчета охранных зон железных дорог утверждены Приказом Министерства транспорта РФ от 6 августа 2008 года N 126 <700>.

--------------------------------

<700> БАН. 22.09.2008. N 38.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи в целях обеспечения дорожной деятельности могут предоставляться земельные участки для:

- размещения автомобильных дорог;

- размещения объектов дорожного сервиса, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, стационарных постов органов внутренних дел;

- установления полос отвода автомобильных дорог.

Правовой режим земель автомобильного транспорта регламентирован Законом N 257-ФЗ.

Статья 3 Федерального закона вводит важные понятия:

- автомобильная дорогая - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог;

- защитные дорожные сооружения - сооружения, к которым относятся элементы озеленения, имеющие защитное значение; заборы; устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин; шумозащитные и ветрозащитные устройства; подобные сооружения;

- полоса отвода автомобильной дороги - земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса;

- придорожные полосы автомобильной дороги - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

В соответствии со ст. 5 Закона N 257 автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального значения; регионального или межмуниципального значения; местного значения и частные автомобильные дороги. Автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования. Кроме этого, выделяются также автомобильные дороги оборонного значения.

Статьей 19 Закона N 257 определен порядок прокладки, переустройства и переноса инженерных коммуникаций, их эксплуатации в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог.

Прокладка или переустройство инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги осуществляется владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет на основании договора, заключаемого владельцами таких инженерных коммуникаций с владельцем автомобильной дороги, и разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с ГрК РФ и Законом N 257 (в случае, если для прокладки или переустройства таких инженерных коммуникаций требуется выдача разрешения на строительство).

В соответствии с п. 1 ст. 22 Закона N 257 размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов.

Обеспечение автомобильной дороги объектами дорожного сервиса не должно ухудшать видимость на автомобильной дороге, другие условия безопасности дорожного движения, а также условия использования и содержания автомобильной дороги и расположенных на ней сооружений и иных объектов.

Земельные участки в границах полос отвода автомобильных дорог могут предоставляться гражданам и юридическим лицам для размещения объектов дорожного сервиса. Для создания необходимых условий использования автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения соблюдения требований безопасности дорожного движения и обеспечения безопасности граждан создаются придорожные полосы автомобильных дорог. Установление границ полос отвода автомобильных дорог и границ придорожных полос автомобильных дорог, использование таких полос отвода и придорожных полос осуществляются в соответствии с законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Согласно п. 1 ст. 25 Закона N 257 границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса, осуществляется с учетом утверждаемых Правительством РФ норм отвода земель для размещения указанных объектов.

Порядок подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог федерального значения, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

В границах полосы отвода автомобильной дороги запрещаются:

1) выполнение работ, не связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием автомобильной дороги, а также с размещением объектов дорожного сервиса;

2) размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса;

3) распашка земельных участков, покос травы, осуществление рубок и повреждение лесных насаждений и иных многолетних насаждений, снятие дерна и выемка грунта, за исключением работ по содержанию полосы отвода автомобильной дороги или ремонту автомобильной дороги, ее участков;

4) выпас животных, а также их прогон через автомобильные дороги вне специально установленных мест, согласованных с владельцами автомобильных дорог;

5) установка рекламных конструкций, не соответствующих требованиям технических регламентов и (или) нормативным правовым актам о безопасности дорожного движения;

6) установка информационных щитов и указателей, не имеющих отношения к обеспечению безопасности дорожного движения или осуществлению дорожной деятельности.

В соответствии с п. 4 комментируемой статьи в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского, внутреннего водного транспорта могут предоставляться земельные участки для:

- размещения искусственно созданных внутренних водных путей;

- размещения морских и речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта;

- выделения береговой полосы.

Береговая полоса внутренних водных путей выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территорий населенных пунктов. Порядок выделения береговой полосы и пользования ею определяется КВВТ РФ.

Как отмечается в п. 1 ст. 10 КВВТ РФ, в пределах внутренних водных путей, расположенных за пределами территорий поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях. На берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега.

Администрации бассейнов внутренних водных путей имеют право:

- пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей в порядке, установленном законодательством РФ;

- устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования;

- осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек. Установка береговых средств навигационного оборудования и прокладка просек для обеспечения их видимости могут проводиться также за пределами береговой полосы в порядке, установленном лесным законодательством РФ и водным законодательством РФ;

- использовать безвозмездно для проведения указанных в настоящем пункте работ грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;

- разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке;

- разрешать строительство временных строений и проведение других необходимых работ в случаях непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами.

Не допускается использовать береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства.

В соответствии с п. 5 комментируемой статьи в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов воздушного транспорта могут предоставляться земельные участки для размещения аэропортов, аэродромов, аэровокзалов, взлетно-посадочных полос, других наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов воздушного транспорта.

Указанные земли ограничены в обороте, и их предоставление в частную собственность возможно лишь в случаях, предусмотренных федеральными законами. Правовой режим земель воздушного транспорта регулируется нормами земельного законодательства, Воздушного кодекса РФ, а также законами субъектов РФ.

Отвод земельных участков для аэродромов, возведение строений, сооружений и других наземных объектов для каждого аэродрома согласовывается как с местными, так и с федеральными органами исполнительной власти, со штабом военного округа и производится с учетом санитарных и иных норм. В целях исключения возможного вредного воздействия на здоровье людей и на деятельность организаций выполнения полетов устанавливается зона ограничения жилищного, культурно-бытового и промышленного строительства. В целях безопасного взлета и посадок воздушного судна в районе аэродромов запрещается размещение животноводческих ферм, птицефабрик, строительство жилых домов и других объектов ближе 30 км в полосах воздушных подходов и ближе 15 км - вне воздушных подходов. Организация любых объектов в районе аэродрома, деятельность которых может привести к ухудшению безопасности использования воздушного транспорта по любым параметрам (помех видимости, высоты сооружений, радиопомех, электромагнитных излучений, огнеопасности и др.), должна согласовываться с начальником наземных служб аэродрома <701>.

--------------------------------

<701> Болтанова Е.С., Женетль С.З. Указ. соч.

Пунктом 6 комментируемой статьи установлен правовой режим земель трубопроводного транспорта.

В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки для:

1) размещения наземных объектов системы нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов;

2) размещения наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта.

Кроме положений ЗК РФ, статус земель трубопроводного транспорта регулируется Федеральным законом от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в РФ" <702>, Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <703> и другими нормативными правовыми актами.

--------------------------------

<702> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.

<703> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

Нормы указанных актов определяют порядок передачи земельных участков для строительства, эксплуатации и ремонта объектов систем газоснабжения организациям-собственникам систем газоснабжения, определяют права и обязанности эксплуатирующих организаций в целях обеспечения нормальной транспортировки нефти, природного и сжиженного углеводородного газа, бензина, жидкого аммиака.

Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения.

Не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Согласно п. 7 комментируемой статьи в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.

Так, например, ст. 37 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 145-ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" <704> определены особенности осуществления Государственной компанией отдельных полномочий, связанных с резервированием земель, изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения автомобильных дорог Государственной компании.

--------------------------------

<704> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3582.

В целях резервирования земель для размещения автомобильных дорог Государственной компании по поручению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, Государственная компания осуществляет следующие полномочия:

1) подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение автомобильных дорог Государственной компании или их участков;

2) подготовку схем резервирования земель или перечня кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель, для размещения автомобильных дорог Государственной компании;

3) подготовку проектов решений о резервировании земель для размещения автомобильных дорог Государственной компании;

4) обращение от имени РФ с заявлением о государственной регистрации ограничений прав, установленных решениями о резервировании земель;

5) иные полномочия по подготовке и принятию решений о резервировании земель для размещения автомобильных дорог Государственной компании.

В п. 8 комментируемой статьи установлен запрет на изменение категории земель, предоставленных под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов трубопроводного транспорта. Данное ограничение действует на период осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта таких объектов.

После ввода в эксплуатацию объектов трубопроводного транспорта земельные участки, предоставленные на период осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта таких объектов, возвращаются собственникам земельных участков. На земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в установленном ЗК порядке не требуется. У собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.

Статья 91. Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики

Комментарий к статье 91

Комментируемой статьей определяется правовой статус земель связи, радиовещания, телевидения и информатики.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи землями связи, радиовещания, телевидения, информатики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Для обеспечения связи (кроме космической связи), радиовещания, телевидения, информатики могут предоставляться земельные участки для размещения объектов соответствующих инфраструктур, включая:

1) эксплуатационные предприятия связи, на балансе которых находятся радиорелейные, воздушные, кабельные линии связи и соответствующие полосы отчуждения;

2) кабельные, радиорелейные и воздушные линии связи и линии радиофикации на трассах кабельных и воздушных линий связи и радиофикации и соответствующие охранные зоны линий связи;

3) подземные кабельные и воздушные линии связи и радиофикации и соответствующие охранные зоны линий связи;

4) наземные и подземные необслуживаемые усилительные пункты на кабельных линиях связи и соответствующие охранные зоны;

5) наземные сооружения и инфраструктуру спутниковой связи.

В том числе особенности использования определенных данной статьей земель установлены Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" <705>. В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона "О связи" к землям связи относятся земельные участки, предоставленные для нужд связи в постоянное (бессрочное) или безвозмездное срочное пользование, аренду либо передаваемые на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) для строительства и эксплуатации сооружений связи.

--------------------------------

<705> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.

Предоставление земельных участков организациям связи, порядок (режим) пользования ими, в том числе установления охранных зон сетей связи и сооружений связи и создания просек для размещения сетей связи, основания, условия и порядок изъятия этих земельных участков устанавливаются земельным законодательством РФ.

Размеры таких земельных участков, в том числе земельных участков, предоставляемых для установления охранных зон и просек, определяются в соответствии с нормами отвода земель для осуществления соответствующих видов деятельности, градостроительной и проектной документацией.

Статья 92. Земли для обеспечения космической деятельности

Комментарий к статье 92

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи землями для обеспечения космической деятельности являются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Для обеспечения космической деятельности могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, командно-измерительные комплексы, центры и пункты управления полетами космических объектов, пункты приема, хранения и переработки информации, базы хранения космической техники, районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны приземления космических объектов и взлетно-посадочные полосы, объекты экспериментальной базы для отработки космической техники, центры и оборудование для подготовки космонавтов, другие наземные сооружения и техника, используемые при осуществлении космической деятельности.

Согласно п. 3 комментируемой статьи земельные участки, используемые под районы падения отделяющихся частей ракет эпизодически, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются.

Порядок возмещения ущерба этим лицам утвержден Постановлением Правительства РФ от 31 мая 1995 года N 536 "О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет" <706>.

--------------------------------

<706> СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2235.

Постановлением Правительства РФ установлена обязанность Министерства обороны РФ возмещать собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам прямой материальный и экологический ущерб, возникающий в результате падения отделяющихся частей ракет, по представлению заключений совместных комиссий Министерства обороны РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

Использование районов падения осуществляется в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством обороны РФ с органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых находятся эти районы.

Такие договоры, среди прочего, должны предусматривать порядок возмещения Министерством обороны РФ ущерба, а также порядок возвращения районов падения в хозяйственное пользование в состоянии, пригодном для их использования.

Статья 93. Земли обороны и безопасности

Комментарий к статье 93

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории РФ, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК и федеральными законами.

Согласно п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне" <707> земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности.

--------------------------------

<707> СЗ РФ. 1997. N 23. Ст. 2750.

Земли и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, в частной собственности, могут быть изъяты для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов исключительно в соответствии с законодательством РФ.

Правовой статус земель закрытых административно-территориальных образований определяется Законом РФ от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" <708>.

--------------------------------

<708> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915.

Одной из особенностей закрытого административно-территориального образования является то, что такое образование, имея на своей территории местное самоуправление, по отдельным вопросам находится в ведении федеральных органов государственной власти, в том числе по вопросам выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами промышленных предприятий по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военными и иными объектами, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан <709>.

--------------------------------

<709> Комментарий к ЗК РФ / Под ред. С.Н. Волкова, Ю.Г. Жарикова.

В соответствии с п. 2 ст. 6 Закона "О закрытом административно-территориальном образовании" земельные участки, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам. В закрытом административно-территориальном образовании особый режим использования земель устанавливается по решению Правительства РФ.

На основании п. 2 комментируемой статьи в целях обеспечения обороны могут предоставляться земельные участки для:

1) строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий);

2) разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);

3) размещения запасов материальных ценностей государственного материального резерва.

При необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются. Использование этих земель осуществляется применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования.

Правовой режим земель Государственной границы РФ регламентирован Законом РФ от 1 апреля 1993 года N 4730-1 "О Государственной границе РФ" <710>.

--------------------------------

<710> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи, а также абз. 3 ст. 8 Закона РФ "О Государственной границе РФ" в целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ в порядке, а также интересах надлежащего содержания Государственной границы РФ в постоянное (бессрочное) пользование отводятся земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу РФ и других объектов.

Земельная полоса располагается непосредственно вдоль Государственной границы РФ на суше и при необходимости - по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водного объекта.

Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются ст. 13 Закона РФ "О Государственной границе РФ".

Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением Государственной границы РФ, и иным образом затрагивающая интересы РФ или иностранных государств, осуществляемая российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, в том числе совместно, непосредственно на Государственной границе РФ либо вблизи нее на территории РФ (в пределах пятикилометровой полосы местности), не должна:

- наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности РФ, сопредельных с ней и других иностранных государств или содержать угрозу нанесения такого ущерба;

- создавать помехи содержанию Государственной границы РФ и выполнению задач пограничными органами.

Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением Государственной границы РФ осуществляется в соответствии с международными договорами РФ или иными договоренностями с иностранными государствами, с соблюдением правил пересечения Государственной границы РФ и на основании разрешения пограничных органов, включающего сведения о местах, времени пересечения Государственной границы РФ и производства работ, количестве участников, используемых промысловых и иных судов, транспортных и других средств, механизмов.

В соответствии с п. 4 комментируемой статьи для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных и иных объектов в закрытых административно-территориальных образованиях земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.

В закрытом административно-территориальном образовании устанавливается особый режим использования земель по решению Правительства РФ.

По решению исполнительных органов государственной власти земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, могут быть переданы в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.

В то же время в комментируемой статье предусмотрен механизм принудительного изъятия земель у правообладателя для нужд обороны и безопасности. Данное изъятие возможно лишь в случаях чрезвычайного или военного положения, вводимого на всей территории РФ на срок до 30 дней, а в отдельных местностях до 60 дней указом Президента РФ, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении" <711>, Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <712>.

--------------------------------

<711> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

<712> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

Понятие и порядок реквизиции земельного участка в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, порядок оценки и возмещения ущерба собственнику земельного участка установлен ст. 51 ЗК РФ.

В соответствии с п. 7 комментируемой статьи в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты населения, бесперебойного функционирования объектов в области обороны страны и безопасности государства могут устанавливаться запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

Порядок установления указанных зон и использования в их границах земельных участков определяется Постановлением Правительства РФ.

В настоящее время действуют два Постановления Правительства РФ, утверждающие:

- Положение о зоне защитных мероприятий, устанавливаемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия <713>;

--------------------------------

<713> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 1999 года N 208 // СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1234.

- Положение об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах, складах Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов <714>.

--------------------------------

<714> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 года N 135 // СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 967.

Положение о зоне защитных мероприятий, устанавливаемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия определяет порядок установления и функционирования зоны защитных мероприятий вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия.

В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 1997 года N 76 "Об уничтожении химического оружия" <715> зона защитных мероприятий представляет собой территорию вокруг объектов, в пределах которой осуществляется специальный комплекс защитных мероприятий, направленных на обеспечение коллективной и индивидуальной защиты граждан, защиты окружающей среды от возможного воздействия токсичных химикатов вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций.

--------------------------------

<715> СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.

Чрезвычайной ситуацией, возникшей при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, признается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Расчет площади зоны защитных мероприятий, устанавливаемой вокруг объектов, осуществляется, как правило, на этапе проектирования этих объектов согласно методике определения площади зоны защитных мероприятий, утвержденной Министерством обороны РФ по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Исходными данными для расчета площади зоны защитных мероприятий для конкретного объекта являются: характеристики чрезвычайной ситуации; физико-химические свойства токсичных химикатов; токсикологические характеристики токсичных химикатов; распределение (плотность) населения, проживающего и работающего вокруг объектов; метеорологические данные для конкретной местности; топографические данные для конкретной местности; критерии риска возникновения чрезвычайной ситуации на конкретном объекте.

На основании рассчитанных значений площади зоны защитных мероприятий осуществляется определение ее границ на местности. В случае прохождения границы зоны защитных мероприятий через административные границы населенного пункта (село, район, город и т.д.) этот пункт полностью включается в зону защитных мероприятий.

Положение об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах, складах Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, определяет: размеры противопожарных полос; цели, причины и условия, сроки и требования установления запретных зон и районов.

Границы запретных зон и районов на территории расположения военных складов утверждаются органами исполнительной власти субъекта РФ по ходатайству военного управления, обозначаются знаками на местности.

Обязанность по доведению этих сведений до граждан несут руководители органов местного самоуправления.

Проживание граждан, нахождение граждан без специального разрешения, строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, устройство туристических лагерей и зон отдыха, оборудование стоянок автотранспорта, разведение открытого огня (костров), стрельба из огнестрельного оружия и проведение иных работ, за исключением противопожарных и других мероприятий по обеспечению безопасности военного склада на территории таких земельных участков запрещены.

Положение строго регламентирует основы строительства, сноса (переноса) объектов социально-бытового и иного назначения, вопросы строительства и ликвидации дорог и переправ, осушения и отведения русла рек.

Глава XVII. ЗЕМЛИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ

И ОБЪЕКТОВ

Статья 94. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий

Комментарий к статье 94

В п. 1 комментируемой статьи дано определение земель особо охраняемых территорий, согласно которому к этой категории относят земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, изъятые в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К видам земель особо охраняемых территорий, согласно п. 2 комментируемой статьи, относятся, в частности, земли особо охраняемых природных территорий, природоохранного назначения, рекреационного назначения и историко-культурного назначения.

По данным Государственного доклада Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году" земли особо охраняемых территорий и объектов составляют 2,0% (34,9 млн. га) от общего объема земельного фонда РФ <716>.

--------------------------------

<716> СПС "КонсультантПлюс".

С 1 января 2014 года перечень видов земель является закрытым. Ранее в него включались также "иные объекты, признаваемые особо ценными" и дискреционные полномочия по установлению иных видов земель особо охраняемых территорий имели Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Земли особо охраняемых территорий могут быть федерального, регионального и местного значения. В зависимости от принадлежности к указанным категориям изменяется уровень власти, на котором осуществляется регулирование земельных отношений, в силу п. 3 комментируемой статьи.

В п. 6 комментируемой статьи содержится требование соблюдения целевого использования земель особо охраняемых территорий и земель, занятых объектами культурного наследия РФ. Понятие "объект культурного наследия Российской Федерации", включенное в текст комментируемой статьи, не содержит определения в российском законодательстве. Действующий Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ. Очевидно, что понятие "объект культурного наследия народов Российской Федерации" не тождественно понятию "объект культурного наследия Российской Федерации". Кроме того, в силу п. 2 комментируемой статьи и п. 1 ст. 99 ЗК РФ земли объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ входят в состав земель особо охраняемых территорий, и включение в текст п. 6 комментируемой статьи целого понятие и его части не отвечает требованиям формальной логики.

Статья 95. Земли особо охраняемых природных территорий

Комментарий к статье 95

Согласно п. 1 комментируемой статьи к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. Ранее, до 1 января 2014 года, к данной категории земель относились также территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока и земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов <717>.

--------------------------------

<717> Закон об особо охраняемых природных территориях среди особо охраняемых природных территорий прямо называет только государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы и дендрологические парки и ботанические сады.

Целью образования особо охраняемых природных территорий является сохранение особо ценных экологических систем и объектов. По общему правилу на этих землях запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, и деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Для оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, включающий в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Согласно п. 2 комментируемой статьи земли особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной, муниципальной собственности или собственности субъектов РФ сообразно их федеральному, местному или региональному значению.

На практике споры между органами власти различных уровней, связанные с принадлежностью земель особо охраняемых природных территорий, не являются редкостью <718> и часто заключенные сделки признаются ничтожными именно ввиду отсутствия полномочия лиц, их заключивших, на распоряжение земельными участками.

--------------------------------

<718> См., например: Постановление ФАС СКО от 12.01.2010 по делу N А32-9768/2009; Постановление ФАС СКО от 11.01.2010 по делу N А32-7201/2009; Постановление ФАС СКО от 12.01.2009 N Ф08-8076/2008 по делу N А32-3186/2008-48/27.

Комментируемая статья устанавливает, что земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков могут находиться только в федеральной собственности <719> (п. 6), и содержит ограничения в использовании данных земель (п. 7). Так, запрещаются следующие виды деятельности:

--------------------------------

<719> В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. Но при этом национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель.

- предоставление садоводческих и дачных участков;

- строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;

- движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;

- иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.

Перечень запрещаемой деятельности является открытым и может расширяться только положениями федеральных законов, однако практика такова, что в индивидуальных положениях о природных объектах (национальных парках) часто содержатся некоторые дополнительные запреты. Например, Положением о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Куршская коса" <720> запрещается выгул собак без поводка, разведка и разработка полезных ископаемых, уничтожение и повреждение шлагбаумов, граничных столбов и других информационных знаков и стендов, оборудованных мест отдыха, строений и имущества национального парка, интродукция живых организмов с целью их акклиматизации. Положением о Сочинском национальном парке <721> запрещено производить распашку земель (за исключением мер противопожарного обустройства лесов и земельных участков, используемых арендаторами для производства сельскохозяйственной продукции) и пускание палов, выжигание растительности (за исключением противопожарных мероприятий, осуществляемых по согласованию с администрацией парка). Несмотря на большое количество запретов, связанных с целевым использованием земель особо охраняемых природных территорий, споры по этому вопросу все же возникают (см., например, Постановление ФАС МО от 07.09.2010 N КА-А40/10108-10 по делу N А40-151679/09-84-1109 <722>).

--------------------------------

<720> Приказ Минприроды России от 9 ноября 2012 года N 380 "Об утверждении Положения о федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Куршская коса" // http://www.park-kosa.ru/new.grad39.ru/polozhenie%20o%20parke.pdf (дата обращения: 01.03.2014).

<721> Приказ Минприроды России от 27 сентября 2013 года N 411 "Об утверждении Положения о Сочинском национальном парке" // БНА. 2013. N 41.

<722> СПС "КонсультантПлюс".

Согласно п. 2 комментируемой статьи, в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности, с распространением на эти земельные участки правового режима земель особо охраняемых природных территорий, запретов и ограничений, без изъятия земельных участков. Такая возможность предусмотрена Законом об особо охраняемых природных территориях, например, в отношении государственных природных заказников в соответствии со ст. 22 названного Федерального закона.

Согласно п. 4 комментируемой статьи в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах могут создаваться охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. С 1 января 2014 года данный пункт был приведен в соответствие со ст. 8 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которой на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства, вокруг национальных парков создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством РФ. В пределах охранных зон государственных природных заповедников запрещается хозяйственная и иная деятельность, отрицательно влияющая на природные объекты.

По данным Государственного доклада Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году", основным нарушением режима охранных зон особо охраняемых природных территорий является предоставление земельных участков, входящих в эти зоны, в пользование юридическим и физическим лицам для целей, не совместимых с режимом охранной зоны.

Статья 96. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Комментарий к статье 96

Целевым использованием земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов является лечение и отдых граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

До 1 января 2014 года земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов включались в состав земель особо охраняемых природных территорий, но в действующей редакции ЗК РФ такого указания нет. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов не перечислены в п. 2 ст. 94 ЗК РФ, который содержит перечень земель особо охраняемых природных территорий.

В целях охраны земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов предусматривается создание округов санитарной или горно-санитарной охраны. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам, устанавливаются округа горно-санитарной охраны, в остальных случаях - округа санитарной охраны.

Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Согласно п. 10 данного Положения на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий. Указанный режим должен также предусматривать выполнение санитарно-оздоровительных, природоохранных и других мероприятий.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны может быть выделено до трех зон с различным правовым режимом осуществления хозяйственной деятельности. На практике по вопросу отнесения земельных участков к определенной зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны возникает масса споров <723> ввиду разных возможностей для осуществления деятельности в их границах.

--------------------------------

<723> См., например: Постановление ФАС СКО от 17.09.2013 по делу N А63-15532/2012; Постановление ФАС УО от 27.12.2010 N Ф09-10402/10-С6 по делу N А07-2305/2010; Постановление ФАС СКО от 07.05.2010 по делу N А63-16711/2009.

В рамках реализации международных обязательств РФ по сохранению уникального природного объекта озера Байкал был принят Федеральный закон от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", которым предусмотрено создание Байкальской природной территории, состоящей из трех экологических зон: центральной, буферной и зоны атмосферного влияния. В каждой из экологических зон устанавливается особый режим осуществления хозяйственной деятельности, однако реального значения, к сожалению, установление этих зон не возымело <724>.

--------------------------------

<724> См.: Никаноров А.М., Матвеев А.А., Резник С.А., Аракелян В.С., Лукьянова Н.Н. Многолетняя динамика загрязнения озера Байкал полициклическими ароматическими углеводородами в районе сброса сточных вод Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК) // Доклады Академии наук. 2012. Т. 443. N 1.

Статья 97. Земли природоохранного назначения

Комментарий к статье 97

Согласно ст. 97 ЗК РФ к землям природоохранного назначения, в частности, относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий). Иные земли, выполняющие природоохранные функции, также могут быть отнесены к рассматриваемой категории земель. До 1 января 2014 года к рассматриваемой категории земель относились также земли запретных и нерестоохранных полос. На момент принятия ЗК РФ в действующем тогда ЛК РФ <725> 1997 года к лесам первой группы (т.е. лесам, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также лесам особо охраняемых природных территорий) относились запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб, в то время как в первоначальной редакции действующий ЛК РФ 2006 года таких понятий не содержал и лишь в 2008 году ч. 2 ст. 102 ЛК РФ была дополнена п. "з" (запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов) и п. "и" (нерестоохранные полосы лесов). Таким образом, п. 1 ст. 97 был приведен в соответствие с ч. 2 ст. 102 ЛК РФ, которая определяет категории защитных лесов.

--------------------------------

<725> Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 N 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610 (утратил силу).

В пределах земель природоохранного назначения ограничивается (или вовсе запрещается) деятельность, которая несовместима с основным назначением земель. Традиционно по данному вопросу возникает много споров, доходящих до ВАС РФ. Одно из последних дел по этому вопросу было рассмотрено ВАС РФ в 2011 году <726>.

--------------------------------

<726> Определение ВАС РФ от 19.08.2011 N ВАС-10732/11 по делу N А43-17015/2010-1-482 // СПС "КонсультантПлюс".

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ", под территориями традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ понимаются особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Традиционное природопользование коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ представляет собой исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Территории традиционного природопользования могут иметь федеральное, региональное или местное значение, в соответствии с которым устанавливаются особенности правового режима этих территорий. Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с обязательным участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Статья 98. Земли рекреационного назначения

Комментарий к статье 98

К землям рекреационного назначения согласно комментируемой статье относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. К этой категории относятся земельные участки, на которых находятся объекты недвижимости рекреационного назначения (дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты). На рассматриваемых землях запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Например, в одном из судебных решений <727> суд признал законными решение администрации об отказе в предоставлении в аренду земельного участка для размещения торгового киоска по продаже мороженого, поскольку было установлено, что испрашиваемый земельный участок расположен в природно-рекреационной зоне. В Постановлении ФАС ЦО от 04.05.2011 по делу N А54-4037/2010 суд отказал в признании незаконными действий администрации об отказе предоставить заявителю для целей благоустройства в пользование земельный участок, установив, что спорный земельный участок включен в состав земель рекреационного назначения и установленным видом разрешенного использования участка является обслуживание сквера. При названных обстоятельствах предоставление спорного участка заявителю в аренду для благоустройства повлечет изменение разрешенного целевого назначения земельного участка, что противоречит требованиям п. 5 ст. 98 ЗК РФ.

--------------------------------

<727> Постановление ФАС ПО от 24.01.2011 по делу N А49-6615/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Перечень объектов недвижимости рекреационного назначения, содержащийся в п. 2 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Согласно п. 9 ст. 85 ЗК РФ земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, используются для отдыха граждан и туризма, поэтому могут быть отнесены к землям рекреационного назначения, что подтверждается судебной практикой (см. Постановление ФАС УО от 07.06.2006 N Ф09-4626/06-С6 по делу N А50-42088/2005 <728>). К землям рекреационного назначения могут быть отнесены территории туристско-рекреационных особых экономических зон.

--------------------------------

<728> СПС "КонсультантПлюс".

Статья 99. Земли историко-культурного назначения

Комментарий к статье 99

Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" относит к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Видами объектов культурного наследия народов РФ, согласно указанному Закону, являются памятники, ансамбли и достопримечательные места.

В то же время п. 1 комментируемой статьи к землям историко-культурного назначения относит и земли объектов культурного наследия народов РФ и земли достопримечательных мест, что соотносится как целое и часть.

Согласно ст. 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к землям историко-культурного назначения относятся земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия. Единый реестр ведется Министерством культуры РФ в соответствии с Приказом Министерства культуры РФ от 3 октября 2011 года N 954 "Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ" <729>.

--------------------------------

<729> БНА. 2012. N 4.

На практике возникают споры между органами различных уровней власти о полномочиях на распоряжение земельными участками, в пределах которых расположены объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ. Так, например, в Постановлении ФАС МО от 27.01.2011 N КГ-А41/16822-10, КГ-А41/16822-10-2 по делу N А41-39940/09 <730> суд исходил из того, что спорный земельный участок относится к собственности РФ, при этом орган исполнительной власти не имел права заключать договор аренды этого участка, поскольку земельный участок относится к землям населенных пунктов и находится в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения, в связи с чем в силу статьи 99 ЗК РФ не подлежит предоставлению в целях какого-либо строительства, кроме работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а его предоставление для размещения автостоянки, придорожного и торгового комплекса противоречит целям и особому режиму его использования.

--------------------------------

<730> СПС "КонсультантПлюс".

Комментируемой статьей введен запрет на ведение деятельности, не соответствующей целевому назначению земель историко-культурного назначения культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия, достопримечательных мест, военных и гражданских захоронений (ст. 99 ЗК РФ).

В 2013 году в ФАС УО <731> было рассмотрено очень интересное дело о предоставлении в результате аукциона земельного участка на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд, по итогам которого прокурором было подано заявление в суд. Прокурорской проверкой был установлен факт нахождения на территории Максимовской площади памятника археологии "Остатки древнего горно-металлургического производства "Каргалинские медные рудники", включенного в Раздел II Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, утвержденного Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 года N 176 <732>, а также памятников природы областного значения: "Каргалинские рудники", "Андреевские рудники", "Мясниковский медно-рудный яр", "Старо-Ордынский рудник" и "Старо-Ордынский овраг", включенных в перечень памятников природы областного значения, утвержденный распоряжением Главы администрации Оренбургской области от 21 мая 1998 года N 505-р <733>.

--------------------------------

<731> Постановление ФАС УО от 26.04.2013 N Ф09-3179/13 по делу N А47-9879/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

<732> СПС "КонсультантПлюс".

<733> СПС "КонсультантПлюс".

Судом было установлено, что на участке недр на территории Максимовской площади, который предоставлен обществу по итогам оспариваемого аукциона, расположены памятники археологии, в отношении которых составлены соответствующие паспорта. При этом из представленных в материалы дела доказательств следовало, что памятник культурного наследия федерального значения "Каргалинские медные рудники" занимает более половины территории Максимовской площади, что исключает возможность осуществления горных разработок без нарушения (уничтожения) отдельных частей этого памятника. Таким образом, руководствуясь приведенными выше правовыми нормами, устанавливающими ограничения пользования указанными особо охраняемыми территориями, суд удовлетворил заявленные прокурором требования, признав недействительным аукцион на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области.

Особый режим земель особо охраняемых территорий заключается не только в специальном использовании, но и в возможности изъятия этих земель у собственников, землепользователей и землевладельцев в общественно полезных целях. Согласно подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте.

Статья 100. Особо ценные земли

Комментарий к статье 100

К особо ценным землям (ст. 100 ЗК РФ) относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность. По сути, в данную категорию земель включаются особо ценные земли, не включенные в состав других категорий особо охраняемых территорий.

К особо ценным могут быть отнесены земли, имеющие значение для выполнения международных обязательств РФ. Земельные участки, правовой статус которых не определен ввиду отсутствия соответствующих нормативных правовых актов и для которых по этой причине не был установлен охранный режим, могут считаться особо ценными землями.

Глава XVIII. ЗЕМЛИ ЛЕСНОГО ФОНДА, ЗЕМЛИ

ВОДНОГО ФОНДА И ЗЕМЛИ ЗАПАСА

Статья 101. Земли лесного фонда

Комментарий к статье 101

Глава XVIII ЗК РФ посвящена землям, которые имеют важное экологическое, социальное, а также экономическое значение: землям лесного фонда, водного фонда и землям запаса.

Согласно подп. 2, 3 п. 5 ст. 27 ЗК РФ находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из состава земель лесного фонда, а также земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, ограничиваются в обороте.

Под "лесом" принято понимать "природный ресурс, представляющий собой совокупность древесно-кустарниковой и иной растительности, которая располагается на землях лесного фонда и землях иных категорий. Одновременно лес является экологической системой и представляет собой совокупность лесов, кустарников, иной растительности, живых микроорганизмов и животного мира, находящихся в неразрывной взаимосвязи" <734>.

--------------------------------

<734> Лесной кодекс Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий / Под рук. А.А. Ялбулганова. Библиотечка "Российской газеты". 2012 // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно ст. 6 ЛК РФ леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Согласно ст. 7 ЗК РФ к землям иных категорий (кроме земель лесного фонда) относятся земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли водного фонда и земли запаса.

Несмотря на то что леса могут находиться, как указывалось ранее, на различных категориях земель, лесные участки не могут располагаться на земельных участках, отнесенных в соответствии со сведениями государственного земельного кадастра к землям лесного фонда и не могут относиться, например, к землям промышленности <735>. Судебная практика также исходит из того, что надлежащим доказательством отнесения земельного участка к той или иной категории, виду разрешенного использования и описания его границ являются сведения государственного кадастра недвижимости, при этом земельный участок, относящийся к одной категории земель, не может одновременно являться земельным участком другой категории (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 22.05.2012 N 16576/11 <736>, Постановление ФАС ДО от 15.02.2011 N Ф03-9888/2010 по делу N А51-23666/2009 <737>).

--------------------------------

<735> Постановление ФАС ПО от 11 апреля 2013 года по делу N А55-19697/2010 // СПС "КонсультантПлюс".

<736> СПС "КонсультантПлюс".

<737> СПС "КонсультантПлюс".

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. В этой связи довольно интересным является Постановление ФАС ПО от 05.06.2009 по делу N А55-13997/2008 <738>, в котором суд признал возможность отнесения озера, находящегося в пределах лесного участка, к землям водного фонда. В Постановлении ФАС ДО от 15.02.2011 N Ф03-9888/2010 по делу N А51-23666/2009 суд указал, что факт проведения лесоустройства в отношении земельного участка не является доказательством его принадлежности к землям лесного фонда, так как согласно нормам лесного законодательства лесоустройство проводится не только на землях лесного фонда, но также на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.

--------------------------------

<738> СПС "КонсультантПлюс".

По данным Государственного доклада Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году" земли лесного фонда составляют 65,3% (1115,8 млн. га) от общего объема земельного фонда РФ. Леса представляют собой важный природный ресурс, основной вид растительности в России. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Лесные участки в составе земель лесного фонда, согласно ст. 8 ЛК РФ, находятся в федеральной собственности. Относительно земель, не покрытых лесной растительностью, но предназначенных для ее восстановления (вырубки, гари, редины, прогалины), а также нелесных земель, предназначенных для ведения лесного хозяйства, которые также входят в состав земель лесного фонда, таких требований не предусмотрено.

Лесное законодательство регулирует лесные отношения и находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ и состоит из ЛК РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ и другими федеральными законами.

В 2013 году ВАС РФ рассматривал дело о принадлежности земельного участка к землям лесного фонда, в котором суд указал, что "отнесение земельного участка к землям лесного фонда не означает, что правовой режим особо охраняемых территорий и объектов не должен применяться к такому земельному участку, если он установлен в отношении этого участка в соответствии с законодательством. Таким образом, режим использования зон охраны объекта культурного наследия распространяется на все участки, расположенные в границах указанных зон, вне зависимости от их отнесения к категории "земли историко-культурного назначения" или любой другой категории земель" <739>.

--------------------------------

<739> Постановление Президиума ВАС РФ от 24.09.2013 N 17867/12 по делу N А41-30054/2011 // Вестник ВАС РФ. 2014. N 2.

Статья 102. Земли водного фонда

Комментарий к статье 102

К землям водного фонда комментируемая статья относит земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Согласно ч. 4 ст. 1 ВК РФ под водным объектом следует понимать природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод, который имеет характерные формы и признаки водного режима.

Помимо норм ЗК РФ правовой режим земель водного фонда устанавливается и положениями водного законодательства (п. 4 ст. 102 ЗК РФ). В соответствии со ст. 2 ВК РФ водное законодательство состоит из ВК РФ, других федеральных законов, законов субъектов РФ, нормы которых регулируют отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения).

Согласно ч. 2 ст. 5 ВК РФ к поверхностным водным объектам относятся:

1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.);

2) водотоки (реки, ручьи, каналы);

3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

4) болота;

5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

6) ледники, снежники.

Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия (граница водного объекта) определяется: для моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива; для реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом; для пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды; для болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине. Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством РФ о недрах.

Вопрос определения границ водных объектов, гидравлической связи с другими водными объектами не является праздным и усугубляется нахождением связанных водных объектов в собственности различных органов власти различных уровней. В ходе судебного рассмотрения дел, связанных с землями водных объектов, такие вопросы постоянно возникают <740>.

--------------------------------

<740> Постановление ФАС СКО от 17.10.2012 по делу N А63-8028/2011; Постановление ФАС ЦО от 23.07.2012 по делу N А08-4538/2011; Постановление ФАС СКО от 08.06.2012 по делу N А15-2594/2009.

Критерии разграничения права собственности на земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, установлены в ст. 7 Федерального закона от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса РФ" <741>. Так, земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью РФ, если указанные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.

--------------------------------

<741> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

По общему правилу поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования. Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса), согласно ч. 6 ст. 6 ВК РФ, предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев протяженностью от истока до устья не более 10 километров, у которых береговая полоса составляет 5 метров.

Согласно п. 2 комментируемой статьи запрещается формирование и образование земельных участков из земель, покрытых поверхностными водами. Согласно правовой позиции ВАС РФ <742> ввиду того, что в соответствии с п. 1 ст. 130 ГК РФ водные объекты не относятся к недвижимому имуществу, формирование и образование земельного участка из земель, покрытых поверхностными водами, постановка его на кадастровый учет как объекта недвижимого имущества не допускается.

--------------------------------

<742> Определение ВАС РФ от 12.12.2013 N ВАС-15137/13 по делу N А55-17214/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

По данным Государственного доклада Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году; земли водного фонда составляют 1,6% (28,0 млн. га) от общего объема земельного фонда РФ.

Статья 103. Земли запаса

Комментарий к статье 103

Согласно положениям комментируемой статьи к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 ЗК РФ за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд. Целями создания данных фондов является перераспределение земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Использование земель запаса возможно только в случае, если они включены в границы охотничьих угодий, либо после перевода их в другую категорию в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <743>. Судебная практика изобилует делами по незаконному использовании земель запаса <744>. В 2013 году в ВАС РФ была подана надзорная жалоба по вопросу использования земель запаса. Суд первой инстанции исходил из того, что спорный участок отнесен к землям запаса, поэтому в силу ст. 103 ЗК РФ его использование допускается только после перевода в другую категорию. Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что спорный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения (в составе фонда перераспределения земель). Суд кассационной инстанции, изменяя постановление апелляционного суда, исходил из того, что согласно кадастровому паспорту спорный земельный участок относится к категории земель запаса, доказательства изменения категории земельного участка в материалах дела отсутствуют. На этом примере видно, как неоднозначно применение судами норм о землях запаса.

--------------------------------

<743> СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5276.

<744> Постановление ФАС ВСО от 06.04.2011 по делу N А58-3160/09; Постановление ФАС ВСО от 04.04.2011 по делу N А58-3163/09; Постановление ФАС ДО от 01.09.2011 N Ф03-4023/2011 по делу N А51-18565/2010.

По данным Государственного доклада Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году" земли запаса составляют 5,9% (101,3 млн. га) от общего объема земельного фонда РФ.

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 316; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 43 44 45 46 47 48 49 50 5152

Мы поможем в написании ваших работ!